Проблема формирования и размещения государственных нужд

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Правовое регулирование договора поставки товаров для государственных нужд

2. Особенности договора поставки товаров для государственных нужд

2.1 Субъекты и предмет договора поставки товаров для государственных нужд

2.2 Содержание договора поставки товаров для государственных нужд

2.3 Международная практика

Заключение

Список литературы



Введение

В целях обеспечения независимости и эффективного функционирования государство должно проводить необходимую экономическую и внешнюю политику, укреплять обороноспособность и государственный аппарат и т.д. Для выполнения этих задач государство должно обладать необходимой имущественной базой, формирование которой происходит путем приобретения, т.е. закупок продукции для государственных нужд.

Практически во всех странах государство выступает на рынке важнейшим заказчиком и закупщиком продукции. В США доля государственных закупок составляет около 15 % национального бюджета, что составляет порядка 200 млрд. долларов в год. Еще выше эта доля в социально ориентированных экономиках (ФРГ, Франция и др.).

В государствах с переходной экономикой доля государственных закупок в национальном бюджете достигает 50 %.

Столь значительные объёмы государственных закупок делают задачу обеспечения их эффективности первостепенной. Мировой опыт показывает, что основным путем решения такой задачи является организация государственных закупок на основе свободной конкуренции. Достойной альтернативы прозрачному и конкурентному процессу размещения государственных заказов нет, ибо закрытость и субъективизм их осуществления порождают коррупцию и нерациональное расходование бюджетных средств.

Цивилизованные формы государственных закупок стимулируют экономическое развитие страны и ее продвижение на пути к рынку. Если государство выигрывает от повышения эффективности закупок, то коммерческие структуры, имея возможность добиться получения контракта в условиях честной конкуренции, тем самым имеют дополнительный импульс к саморазвитию. И то и другое выгодно обществу.

В этих условиях значительно повышается ответственность государственных структур за создание правовой сферы, в которой государственные закупки производятся открыто, эффективно, экономично, а государственные служащие, работа которых находится под постоянным административным и общественным контролем, несут персональную ответственность за свои действия.

В России в течение 70 лет практически реализовалась система государственных закупок как централизованное обеспечение материальными ресурсами, поскольку все договоры заключалась по прямым указаниям государственных органов. В условиях перехода к рыночной экономике государственные закупки продолжают играть достаточно значимую роль в регулировании договорных отношений в сфере обеспечения обороноспособности и экономической независимости страны. В тоже время переход России от административно-командной к рыночной экономике обусловил возникновение новых общих правовых и экономических принципов в формировании, размещении и исполнении на договорной основе заказов на закупку товаров для государственных нужд предприятиями, организациями и учреждениями, расположенными на территории страны, независимо от форм собственности. Такие закупки оформляются государственными контрактами и договорами, заключаемыми на основе и во исполнение госконтракта.

Рассмотрение проблем формирования и размещения государственных нужд в Красноярском крае и России в целом является целью данной работы. Особое внимание уделено в работе рассмотрению договора поставки товаров для государственных нужд и регулированию проблем данного договора.

При написании работы использовались нормативные акты, теоретические аспекты работ А.П. Сергеева, Брагинского, Ветрянского и практика администрации Красноярского края.

госзакупка договор поставка правовой



1. Правовое регулирование договора поставки товаров для государственных нужд

Договор поставки является одной из разновидностей договора купли - продажи и выделился в законодательстве в отдельный правовой институт недавно по сравнению с иными видами договоров (с середины 18 века он был выделен в российском праве в отдельный вид договора и на то время практически не имел аналогов. Иногда его называют предпринимательской или торговой куплей-продажей.

С момента возникновения этот институт использовался преимущественно для регулирования отношений государства с частными лицами по поводу удовлетворения государственных нужд в тех или иных товарах. Это явилось следствием того, в середине 18 века в Российской Империи господствовал монархический строй правления, для которого характерна приоритетность интересов государства перед частными интересами. Так, в Своде законов гражданским общим положениям о поставке было посвящено всего восемь статей, тогда как казённым поставкам (подрядам) - более 240 . Так, был предопределён высокий уровень заинтересованности и вмешательства государственной власти в нормирование отношений по поставкам, которые проявлялись до самого недавнего времени. С началом строительства социализма в СССР планово - регулирующее воздействие государства на отношения по поставке продолжало расти и сфера автономии воли сторон договора сужалась. И лишь в последние десятилетие ХХ века наметился переход к рыночной организации экономики и, как следствие, кардинальные изменения в правовом поле, регулирующем отношения по поставке. В настоящее время законодательное регулирование хозяйственных отношений по договору поставки осуществляется ГК. Поставка, в ГК, стала приобретать обычные черты нормального договора частного права, все больше сближаясь с традиционной куплей-продажей.

Статья 525 Гражданским кодексом РФ (далее ГК) определяет особенности правового регулирования отношений по обеспечению товарами государственных нужд. Такие отношения признаются отношениями по поставкам. При этом поставки для государственных нужд осуществляются на основе договоров (государственного контракта на поставку товаров для государственных нужд и заключенных в соответствии с ним договоров поставки для государственных нужд). Они весьма близки по своей правовой природе и различаются в основном по субъектному составу, основаниям и порядку заключения. Следует отметить, что государственные контракты заключаются не только в сфере поставки, но и при выполнении подрядных строительных работ, а также проектных и изыскательских работ (ст. 763 ГК). Также государственные контракты могут совершаться сфере энергоснабжения, перевозок, при выполнении научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ, возмездного оказания услуг и других. Согласно ст. 72 Бюджетного кодекса РФ все закупки товаров, работ и услуг на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда осуществляются исключительно на основе государственных контрактов. "Государственный контракт как таковой является особым типом договора гражданского права, стоящим в одном ряду с предварительным и публичными договорами. … С этой точки зрения государственный контракт на поставку образуется на пересечении договора поставки с госконтрактом на обеспечение государственных нужд" .

Государственный контракт и договор поставки товаров для государственных нужд являются разновидностью договора поставки. Договор (государственный контракт) поставки товаров для государственных нужд отличается от иных договоров поставки целью продажи и приобретения товаров и участием в поставках государственных органов - государственных заказчиков или уполномоченных ими лиц. При этом поставки обеспечиваются за счет средств бюджета и внебюджетных источников финансирования.

Цели продажи и приобретения товаров, а также источники финансирования потребовали установления особого порядка заключения договоров и рассмотрения, возникающих при этом разногласий, гарантированности государственным заказчиком платежей за поставленные товары.

Отношения по поставкам товаров для государственных нужд регулируются четырьмя законами - Федеральным законом от 13 декабря 1994 г. "О поставках продукции для федеральных государственных нужд", Федеральным законом от 29 декабря 1994 г. "О государственном материальном резерве", Федеральным законом "О государственном оборонном заказе" от 27 декабря 1995 г. N 213 и Федеральным законом от 2 декабря 1994 г. "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд", а также принятым на его основе Постановлением Правительства РФ от 13 марта 1995 г. N 241 "О мерах по реализации Федерального закона "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд". Эти Законы применяются к отношениям по поставкам для государственных нужд в части, неурегулированной ГК.

Гражданский Кодекс РФ (часть II, параграф 4 Главы 30 - "Поставка товаров для государственных нужд") - регулирует общие вопросы заключения и исполнения государственного контракта (договора поставки) на поставку продукции и товаров (услуг) для государственных нужд, а также ответственность сторон. Общая характеристика государственных контрактов и договоров для государственных нужд аналогична договорам купли-продажи: они являются консенсуальными, возмездными и взаимными.

В настоящее время государственный контракт может заключаться двумя способами: на основе принятого поставщиком заказа государственного заказчика на поставку товаров для государственных нужд либо путем размещения заказа по конкурсу (ст.527 ГК ).

"Договором поставки для государственных нужд называется договор о передаче покупателю товаров, предназначенных для государственных нужд, заключаемый поставщиком на основе и во исполнение государственного контракта" .

Согласно статьи 526 ГК государственный контракт является договором о возмездной передаче поставщиком товаров государственному заказчику (покупателю), т.е. видом договора купли - продажи и разновидностью договора поставки, т.к. товары покупаются не для личного, семейного, домашнего потребления. Тем самым в части, не урегулированной специальным законодательством, к нему могут применяться общие положения § 1 главы 30 ГК о купле-продаже. Государственным контрактом этот договор именуется потому, что одной из его сторон выступает государственный заказчик, размещающий заказы на товары для государственных нужд. Главная функция государственного контракта - обеспечить достижение общественно значимых результатов в тех отраслях, где прямое государственное воздействие неэффективно. Государственный контракт выступает средством реализации государственных задач и функций, обусловливающих публично-правовые средства и методы их достижения.

В статье 525 ГК впервые сформулировано понятие «государственные нужды». В ней записано, что государственные нужды - это потребности двух уровней: потребности федерации и потребности субъектов РФ. Третий уровень «муниципальные нужды» под понятие «государственные нужды» не подпадает. Государственные нужды - потребности органов государственного управления в чем-либо и связанные с выполнением этими органами целевых функций и задач, удовлетворяемые за счет средств налогоплательщиков, аккумулированных в соответствующих бюджетах или внебюджетных фондах. Например, строительство и ремонт школ, приобретение лекарств для пенсионеров и ветеранов, покупка компьютеров для чиновников, создание и выпуск новых образцов вооружений и военной техники для армии.

Согласно Федеральному закону от 13 декабря 1994 г. "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" в состав федеральных государственных нужд включаются потребности в продукции для:

реализации федеральных, межгосударственных целевых программ, инвестиционных программ, которыми предусмотрено решение приоритетных социально-экономических, научно-технических, природоохранных задач;

создания и поддержания государственных материальных резервов;

поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности;

обеспечения экспортных поставок продукции для выполнения международных экономических, в том числе валютно-кредитных, обязательств Российской Федерации.

Федеральные государственные нужды и объемы их финансирования из федерального бюджета предусматриваются в федеральном законе о федеральном бюджете на планируемый год.

Обеспеченная потребность, в силу постоянного снижения в последние годы финансовых ресурсов, оказывает значительное влияние на структуру и объёмы поставок товаров (работ, услуг) для государственных нужд, а объёмы бюджетного финансирования становятся главным лимитным фактором закупок.

Содержание государственных нужд субъектов РФ определяется органами государственной власти субъекта РФ.

В соответствии с законом Красноярского края № 12-1034 от 05.12.2000 года «О краевом государственном заказе» краевые государственные нужды - это обеспечиваемые за счет средств краевого бюджета и краевых внебюджетных фондов потребности Красноярского края:

- в товарах (работах, услугах) для организации деятельности органов государственной власти края, краевых бюджетных учреждений, закупки которых могут финансироваться за счет бюджетных средств в соответствии с экономической классификацией бюджетных расходов;

- в товарах (работах, услугах) для отдельных отраслей экономики, получающих финансовую поддержку из краевого бюджета в объемах, утвержденных законом края о краевом бюджете на соответствующий год;

- в товарах (работах, услугах), необходимых для создания резервов материально - технических ресурсов для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории края;

- в товарах (работах, услугах) для осуществления капитальных расходов, утвержденных законом края о краевом бюджете на соответствующий год.

Таким образом, закон Красноярского края № 12-1034 от 05.12.2000 года «О краевом государственном заказе» расширил понятие государственных нужд.

Общий годовой объем государственных нужд края утверждается законом края о государственных нуждах на соответствующий год. Данный проект закона представляется администрацией края в Законодательное Собрание края одновременно с внесением бюджетного послания на очередной финансовый год. Объемы госнужд края в стоимостном выражении отражаются в проекте краевого бюджета на очередной финансовый год в виде расходов на госзакупки и краевых капитальных расходов.

Следует отметить, что закон края о краевом госзаказе отличается некоторой дефектностью как с точки зрения концепции, так и комплексности правового регулирования вопроса размещения краевых заказов. После принятия вышеназванного закона края многие вопросы остались не урегулированы, некоторые положения закона допускают разное толкование, содержат отсылочные нормы на федеральное законодательство. Однако, на сегодняшний момент отсутствует действующее федеральное законодательство, распространяющееся на закупки для государственных нужд субъектов РФ, кроме Бюджетного кодекса РФ.

Согласно статьи 71 Бюджетного кодекса РФ все закупки товаров, работ и услуг на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда осуществляются исключительно на основе государственных контрактов. В ст. 72 Бюджетного кодекса РФ дается понятие государственного заказа, как совокупность заключенных государственных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств соответствующего бюджета. Заключенные государственные контракты подлежат учету в реестре закупок. В ст. 72 Бюджетного кодекса РФ отмечается, что по государственным контрактам порядок ведения реестров закупок определяется федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. В законе Красноярского края о краевом государственном заказе говорится, что порядок ведения реестров закупок определяется администрацией края. В настоящее время данный порядок не определен. Предлагаемый порядок ведения реестра по краевым государственным контрактам представлен в приложении № 1. Данный порядок позволит анализировать и координировать деятельность краевых государственных заказчиков по размещению заказов на поставку продукции для краевых государственных нужд, осуществлять мониторинг цен на продукцию, поставляемую для краевых государственных нужд, обеспечивать в установленном порядке органов государственной власти необходимой информацией.



2. Особенности договора поставки товаров для государственных нужд

2.1 Субъекты и предмет договора поставки товаров для государственных нужд

Договор поставки для государственных нужд объединяет в себе несколько достаточно сложных правовых отношений с достаточно широким кругом участников. Стороны договора поставки (госконтракта) - поставщик (предприниматели - юридические или физические лица), с одной стороны и покупатель либо государственный заказчик или уполномоченные ими лица, с другой стороны - покупающие или продающие товар по договору поставки (госконтракту).

Одной стороной в госконтракте является государственный заказчик. Государственный заказчик - непосредственный получатель средств бюджетов или государственных внебюджетных фондов, использующих их на закупки товаров, работ или услуг для государственных нужд. Как правило, это орган исполнительной власти того или иного уровня или государственное учреждение.

Государственным заказчиком в соответствии с п. 1 ст. 3 Закона о поставках может быть федеральный орган исполнительной власти, федеральное казенное предприятие или государственное учреждение. Государственные заказчики могут на договорной основе передавать соответствующим предприятиям, организациям и учреждениям выполнение части своих функций.

Согласно п. 2 ст. 9 Закона о государственном материальном резерве государственным заказчиком на поставку материальных ценностей в государственный резерв является федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий управление государственным резервом, а государственными заказчиками на поставку материальных ценностей в мобилизационный резерв являются также и иные федеральные органы исполнительной власти.

Государственными заказчиками по формированию федерального фонда сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольственных товаров Постановлением Правительства РФ от 13 марта 1995 г. N 241 определены в зависимости от вида продукции Федеральная продовольственная корпорация при Министерстве сельского хозяйства и продовольствия, само это министерство, Комитет РФ по государственным резервам.

Государственный заказчик оборонного заказа согласно Закону об оборонном заказе - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий заказы на разработку, производство, поставки продукции (работ, услуг) по оборонному заказу. Государственным заказчиком вооружения и военной техники, научно - исследовательских и опытно - конструкторских работ по их разработке, а также по созданию новых технологий производства вооружения и военной техники может быть только федеральный орган исполнительной власти, имеющий в своем составе войска и вооруженные формирования в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Особенно часто понятие государственного заказчика встречается при анализе деятельности администраций субъектов Российской Федерации. Часто перечень государственных заказчиков утверждается ежегодно постановлением или распоряжением губернатора. В соответствии с законом Красноярского края о краевом госзаказе государственными заказчиками края являются органы государственной власти края, краевые бюджетные учреждения, органы или организации, уполномоченные от имени края на заключение государственных контрактов. Таким образом, краевой закон существенно расширил понятие госзаказчика. Закон края о краевом госзаказе закрепляет за администрацией края полномочия по утверждению перечня заказчиков, осуществляющих размещение государственных контрактов на сумму свыше 5000 минимальных размеров оплат труда. Однако закон не оговаривает кто определяет заказчиков, когда сумма контракта больше 2000 минимальных размеров оплат труда, но меньше 5000 минимальных размеров оплат труда. Также закон предусматривает возможность передачи на основании договора части функций заказчика специализированной коммерческой или некоммерческой организации. Однако понятие специализированной организации не определяет. На практике возникают ситуации необходимости наделения такими функциями администрации края или её органов.

На государственном заказчике лежат функции формирования государственных нужд (то есть определения перечня закупаемых товаров, работ и услуг, объемы закупки и сроки поставки). Формирование заказов на поставки продукции для государственных нужд осуществляется госзаказчиком исходя из потребности в продукции, её конкретной приоритетной номенклатуры, предусматриваемых в проекте бюджета и возможного ресурса внебюджетных финансовых средств, с учётом прогнозируемого уровня цен и нормативов потребления продукции.

Также на государственном заказчике лежат функции размещения заказа путем закупок (то есть приобретения) товаров, работ и услуг на открытом конкурентном рынке, то есть определения конкретных поставщиков и исполнителей, которые будут поставлять нужные товары, выполнять работы и оказывать услуги. Размещение заказа связано с заключением государственного контракта на поставку товаров, выполнение подрядных работ или оказание услуг.

Во многих случаях товары передаются не самому заказчику, а указанному им лицу, которое и является собственно покупателем. Поэтому по договору поставки для государственных нужд второй стороной выступает покупатель - любое юридическое лицо.

Поставщиком и в государственном контракте, и в заключенном на его основе договоре поставки является одно и тоже лицо. Принципиально важно, что поставщиком могут быть только российские производители, имеющих необходимые производственные мощности, оборудование и трудовые ресурсы (ст. 3 Закона о поставках). Иностранные поставщики, согласно ст. 6, могут принимать участие в конкурсах в случае, если соответствующее производство в стране отсутствует или экономически нецелесообразно. Она напоминает нормы американского закона 1933 года под названием "Buy American Act" ("Покупайте американское!"), установившего обязанность государственных ведомств приобретать для своих нужд лишь изделия, произведенные в США .

В ходе процедур государственных закупок определяются конкретные исполнители (поставщики, подрядчики), которые поставляют товары, работы и услуги для государственных нужд.

Основными законодательными и нормативными правовыми актами, регулирующими деятельность в области государственных закупок, являются Федеральный закон "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" от 06.05.99 № 97-ФЗ (далее - "Закон") и Указ Президента Российской Федерации "О первоочередных мерах по сокращению бюджетных расходов и предотвращению коррупции при организации закупки продукции для государственных нужд" от 08.04.97 № 305 (далее - "Указ"), утвердивший Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд (далее - "Положение"). При этом Указ действует в части, не противоречащей Закону (фактически Указ, содержащий более детальное описание порядка организации закупки, дополняет Закон).

В их развитие было принято ряд постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, основными из которых являются:

постановление Правительства Российской Федерации от 26.09.97 № 1222 "О продукции, закупаемой для государственных нужд без проведения торгов (конкурсов)" (в ред. постановлений Правительства Российской Федерации от 25.06.98 № 651, от 09.01.99 № 26);

постановление Правительства Российской Федерации от 13.10.99 № 1160 "О контроле за проведением конкурсов на размещение заказов на поставки товаров (работ, услуг) для государственных нужд и координации их проведения";

распоряжение Правительства Российской Федерации от 04.04.00 № 502-р.

Министерство экономики Российской Федерации разработало ряд методических рекомендаций по содержанию отдельных процедур закупок и отдельных документов.

Кроме того, ряд норм, прямо или косвенно влияющих на практику госзакупок, содержится в части I и части II Гражданского кодекса Российской Федерации и других ранее принятых федеральных законах и постановлениях Правительства Российской Федерации.

Если суммировать нормы действующего законодательства, можно сказать следующее:

Закупка товаров, работ и услуг (часто используется обобщающий термин "продукция") за счет средств федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных фондов Российской Федерации должна осуществляться на конкурсной основе. Это означает, что государственные контракты на поставку продукции должны заключаться по результатам конкурсов или иных способов закупки, разрешенных законодательством.

В настоящее время определены следующие основные способы закупки продукции:

открытый конкурс;

закрытый конкурс;

двухэтапный конкурс;

запрос котировок;

закупка из единственного источника.

Основным способом закупки является открытый конкурс (например, в 1999 году федеральными органами исполнительной власти было проведено более 6000 открытых торгов, по результатам которых заключено государственных контрактов на общую сумму более 56 млрд. руб.). Это означает, что продукция должна закупаться на открытом конкурсе, если не существует специальных обстоятельств, описанных в действующем законодательстве (к этим обстоятельствам относятся ограниченный рынок, специальная продукция, небольшой объем закупки, срочные или секретные закупки). В юридическом смысле, конкурс - способ выявления поставщика продукции для государственных нужд, обеспечивающий лучшие условия исполнения государственного контракта. Применение других способов закупки разрешается только в случаях и в порядке, определенных действующим законодательством.

При проведении конкурса организатор конкурса обязан использовать определенные процедуры и правила. Эти правила направлены на предоставление равных возможностей всем поставщикам в получении государственного заказа, реализацию принципа открытости процедур размещения госзаказа, заключения контракта с теми поставщиками, которые предлагают наилучшие условия выполнения государственного контракта. Классический открытый конкурс на закупку проходит так. Государственный заказчик, желающий закупить, публично объявляет (например, печатая в газетах, журналах соответствующее извещение) о своем желании и указывает где, когда и на каких условиях (иногда - за плату, иногда бесплатно) желающие поучаствовать могут приобрести конкурсную документацию, и когда пройдут торги. С этого момента собственно торги и начинаются. Получив конкурсную документацию (организатор торгов готовит ее заранее) претенденты заполняют ее формы (как правило, это анкета предприятия), собирают необходимые документы (какие - организатор торгов устанавливает сам и сообщает об этом в конкурсной документации - например, копии балансов претендента, копии его учредительных документов, лицензий, сертификатов продукции и т.д.), знакомятся с предварительными условиями будущего контракта, составляют текст заявки с ценой своей продукции (и условиями поставки) и не позднее назначенного времени подают все это в запечатанных конвертах (для иных сложных конкурсов - и в объемистых ящиках) организатору торгов. Тот в присутствии всех претендентов вскрывает заявки, публично объявляет о том, кто что предоставил, а также основные параметры заявок (как правило - цена продукции). Затем организатор торгов организует заседание конкурсной комиссии. Она выбирает по заранее установленным критериям наилучшую заявку и присуждает хозяину этой заявки контракт. Затем контракт подписывается, о чем сообщается публично, - на этом торги завершены.

Сфера применения других способов закупки ограничена. Закрытые и двухэтапные конкурсы, а также закупка из единственного источника, могут применяться только по согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (Минэкономразвития России). Запрос котировок может осуществляться только при закупке простой стандартизованной продукции на сумму не более 2500 установленных законом размеров минимальной месячной оплаты труда.

Законодательным актом, регулирующим деятельность в области краевых государственных закупок, является уже упомянутый закон о краевом госзаказе. Много вопросов вызывает ст. 6 "Конкурс на размещение краевого государственного контракта" закона в существующей редакции. Во-первых, в п. 1, 2, 3 имеются ссылки на действующее федеральное законодательство, как то: конкурс на размещение краевого госконтракта организует госзаказчик в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, решение о выборе вида конкурса принимается госзаказчиком, если иное не установлено федеральным законодательством, решение о проведении закрытого конкурса может быть принято только в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Однако отсутствует действующее федеральное законодательство, распространяющееся на закупки для государственных нужд субъектов РФ. В связи с этим необходимо доработать закон края о краевом госзаказе, включив в него положения, регулирующие вопросы организации конкурсов, случаи принятия решения о проведении закрытого и двухэтапного конкурсов.

При проведении закупок любым способом организатор конкурса вправе устанавливать требования к квалификации поставщиков, связанные с наличием необходимых лицензий, уплатой налогов, финансовым состоянием поставщика, наличием у поставщика необходимых материально-технических и кадровых ресурсов, требования к опыту работы. Требования к поставщикам не должны носить дискриминационный характер и не могут ограничивать конкуренцию, но должны способствовать участию надежных и опытных поставщиков в выполнении государственного контракта. Все требования к квалификации поставщиков и процедуры проверки соответствия этим требованиям устанавливаются заранее и равным образом применяются ко всем поставщикам-участникам конкурсов.

Поставщики-участники конкурсов имеют право на обжалование действий организатора конкурса в административном порядке, при этом законодательством определен порядок обжалования. Административный (внесудебный) способ обжалования не ограничивает право поставщиков обратиться в суд, но предлагает более простой и быстрый для сторон способ разрешения разногласий.

Привлекая на конкурс большее число участников, повышая конкуренцию, заказчик увеличивает свои шансы приобрести продукцию по максимально выгодным условиям и избежать (за счет контролируемости, “прозрачности” процедуры) коррупции при заключении контракта. Государственные контракты на поставки для государственных нужд создают возможности для взяток, выплаты определенного процента от суммы сделки и других форм подкупа. «По данным из рабочего материала МВФ "Коррупция, государственные инвестиции и экономический рост", подготовленного Вито Танци и Хамидом Давуди, -- после связанного с коррупцией скандала, случившегося несколько лет назад в Милане и приведшего к многочисленным уголовным обвинениям и более тщательному расследованию практики заключения государственных контрактов, стоимость единичного объема работ по крупным проектам упала более чем на 50 процентов» . При том, что ежегодные бюджеты на закупки исчисляются миллиардами или сотнями миллионов долларов. Вот почему конкурсы - признанный и, как правило, обязательный способ расходования общественных денег в подавляющем большинстве цивилизованных стран мира, в том числе и в России (где, кстати, они применялись начиная с XVIII столетия). Принято считать, что организация конкурсных закупок позволяет заказчику экономить 5-30% денежных средств (реально, государственные заказчики в России в среднем редко получают более 10-12%, но это тоже немало).

Для анализа объемов выполнения государственного заказа была взята официальная статистика Госкомстата России по государственному заказу (сводные данные по форме № 1-конкурс, утв. постановлением Госкомстата России от 18.08.99 № 78 на 2000 год и постановлением Госкомстата России от 13.04.99 № 26 на 1999 год).

Следует отметить, что достоверность данных за 1999 год невысока, что связано с тем, что в этот период система статистического наблюдения только начинала становится.

В статистических сборниках за 1999 год отсутствуют данные по многим министерствами и ведомствам федерального подчинения, а также по ряду субъектов Российской Федерации (в том числе по Москве и Московской области).

За 1997-1999 годы, по данным Госкомстата России, государственными заказчиками всех уровней исполнительной власти проведен 41101 конкурс, в том числе в 1997 году - 5616, в 1998 году - 13581 и в 1999 году - 21.904. По результатам проведенных конкурсов заключено контрактов на сумму 243,56 млрд. рублей, в том числе в 1997 году - 30,16 млрд. рублей, в 1998 году - 93,9 млрд. рублей и в 1999 году - 119,5 млрд. рублей.

Доля федеральных и региональных государственных закупок в общем объеме внутреннего валового продукта Российской Федерации в 1999 году составила 7 процентов, а в 2000 году оценивается на уровне 8 процентов.

В 1999г. около 53% государственных расходов на закупку товаров, работ и услуг были совершены в рамках открытых тендеров, представляющих собой наиболее конкурентный способ закупок по существующему законодательству, что стало возможным благодаря принятию ряда законов и нормативных актов всеми уровнями власти - федеральным, региональным, муниципальным.

Внедрение конкурсной системы закупок продукции для государственных нужд позволило обеспечить:

- сокращение расхода бюджетных средств в размере 14,9 млрд. рублей, или 5,7% от предназначенных для закупок товаров (работ, услуг) бюджетных средств;

- снижение цен на закупаемую продукцию в среднем на 5,7%;

- создание здоровой конкурентной среды при размещении заказов на поставки продукции для государственных нужд (в среднем в одном конкурсе приняли участие 4 поставщика);

- увеличение совокупного спроса государства на товары, работы и услуги на 14,9 млрд. рублей.

Пока открытые конкурсы как форма закупки не являются основными. В основном заказчики прибегают к упрощенным процедурам. Следует констатировать, что главными ошибками, сводящими на нет всю положительную сторону процедуры торгов, являются неоправданно частое применение закрытых конкурсов, а также злоупотребление простыми способами закупок (способ запроса котировок, закупки из единственного источника) с целью ухода от открытой процедуры проведения торгов. Таким образом, система конкурсных закупок в Красноярском крае находится на стадии становления.

Несмотря на очевидные плюсы проведения конкурсов, следует отметить, что несовершенство законодательства в области организации конкурсов приводит к злоупотреблениям при государственных закупках.

Анализ опыта организации и проведения закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд позволяет говорить о том, что государственные заказчики при организации и проведении конкурсов допускают ряд ошибок и нарушений действующего законодательства. Это может в той или иной степени ограничивать права поставщиков на участие в процедурах закупок. Среди основных причин нарушений можно выделить следующие:

несовершенство действующего законодательства в области государственных закупок;

сложное положение с полным и регулярным финансированием государственных нужд;

незнание или непонимание специалистами, занятыми организацией и проведением закупок, смысла выполняемых процедур и создаваемых документов, норм действующего законодательства;

незнание поставщиками своих прав и обязанностей, неумение (а зачастую и нежелание) отстаивать свои права;

недобросовестные действия отдельных чиновников, принимающих решения о проведении и ходе процедур закупок, а также о присуждении контракта.

На практике наличие вышеперечисленных обстоятельств приводит к следующим наиболее часто встречающимся нарушениями:

уменьшение срока подготовки и подачи конкурсных заявок по сравнению с установленным законодательством (срок окончания представления конкурсных заявок не может быть установлен ранее 45 дней с даты публикации объявления о проведении конкурса - статья 16 Закона и пункт 38 Положения);

завышение стоимости конкурсной документации или документации по предварительному отбору, а также установление ограничительных условий получения конкурсной документации (конкурсная документация представляется по требованию любого поставщика после оплаты стоимости документации, если такая плата установлена, - статья 13 Закона и пункт 35 Положения. При этом стоимость документации не должна превышать затрат организатора конкурса на тиражирование документации (но не разработку!) и ее доставку поставщикам по почте или курьером);

конкурсная документация не содержит всех необходимых поставщикам сведений (организатор конкурса должен разработать конкурсную документацию, содержащую подробное описание порядка организации и проведения конкурса, исчерпывающую информацию о закупаемой продукции и основные условия государственного контракта - статья 14 Закона и пункт 36 Положения);

установление в конкурсной документации или документации по предварительному квалификационному отбору таких требований к квалификации поставщика, которые не влияют на его возможности по выполнению государственного контракта, но ограничивают конкуренцию (статья 10 Закона содержит ссылку на действующее антимонопольное законодательство. Пункт 7 Положения прямо запрещает установление критериев и требований к квалификации поставщиков, носящих дискриминационный характер);

заказ на поставку продукции (то есть наименования закупаемой продукции, требования к продукции, объемы, сроки и условия поставки), входящий в комплект конкурсной документации, сформирован по торговым маркам, наименованиям и тому подобное, указывающим на конкретного производителя или конкретную модель (пунктом 22 Положения установлен запрет на использование торговых наименований при формировании заказа на поставку продукции);

нарушение порядка разъяснений конкурсной документации: разъяснения не даются, даются не полностью или же сообщаются ограниченному кругу поставщиков-участников конкурса (поставщики имеют право на разъяснение положений конкурсной документации - статья 15 Закона и пункт 37 Положения. Организатор конкурса обязан отвечать на все полученные письменные вопросы поставщиков, при этом он направляет копию вопроса (без указания источника) и ответ на него всем поставщикам-участникам конкурса с тем, чтобы обеспечить равный доступ к информации);

ограничение прав поставщиков на участие в процедуре вскрытия конвертов с конкурсными заявками (поставщики-участники конкурса имеют право (но не обязаны!) присутствовать на процедуре вскрытия и оглашения конкурсных заявок - статья 19 Закона и пункт 44 Положения. На этой процедуре должна быть вскрыта каждая поступившая конкурсная заявка, при этом оглашается как минимум наименование поставщика, его адрес и цена его заявки. Оглашенные сведения могут быть сообщены отсутствовавшим на процедуре поставщикам-участникам конкурса по их запросам);

ведение переговоров с поставщиками, направленных на существенное изменение условий конкурсной заявки и государственного контракта, в том числе переговоры относительно цены (пункт 43 Положения запрещает координацию деятельности поставщиков, предоставление отдельным поставщикам преимущественных условий. Пункт 50 Положения запрещает проведение переговоров между заказчиком или организатором конкурса и поставщиками);

использование при оценке квалификации поставщиков и их конкурсных заявок критериев и процедур, ранее не предусмотренных конкурсной документацией (все требования к квалификации поставщиков и требования к документальному подтверждению соответствия этим требованиям должны содержаться с конкурсной документации - статья 5 Закона и пункты 6 и 7 Положения. Порядок оценки конкурсных заявок и присуждения контракта также должен быть отражен в конкурсной документации - статья 20 Закона и пункт 47 Положения);

нарушение прав поставщиков на получение информации о ходе и результатах конкурса (в соответствии со статьей 8 Закона и пунктами 14-15 Положения, организатор конкурса обязан вести протокол проведения конкурса, в котором фиксируются все основные этапы и принимаемые решения. По окончании конкурса информация, содержащаяся в этом протоколе, должна быть предоставлена по требованию поставщиков-участников конкурса. Статья 21 Закона и пункт 20 Положения требуют, чтобы организатор конкурса опубликовал информацию о победителе конкурса в течение определенного срока после его определения).

Предметом в договоре поставки (госконтракте) для государственных нужд является вещь (товар), которая передается одной стороной (продавец) другой стороне (покупатель). Закупка по госконтрактам товаров иностранного производства не допускается, кроме случаев, когда производство аналогичной продукции в России невозможно или экономически нецелесообразно.

Согласно ст. 528 ГК проект государственного контракта разрабатывается государственным заказчиком и направляется поставщику (исполнителю), если иное не предусмотрено соглашением между ними.

Сторона, получившая проект государственного контракта, не позднее тридцатидневного срока подписывает его и возвращает один экземпляр государственного контракта другой стороне. При наличии разногласий по условиям государственного контракта в этот же срок составляет протокол разногласий и направляет его вместе с подписанным государственным контрактом другой стороне либо уведомляет ее об отказе от заключения государственного контракта.

В случае, когда государственный контракт заключается по результатам конкурса на размещение заказа на поставку товаров для государственных нужд, государственный контракт должен быть заключен не позднее двадцати дней со дня проведения конкурса. В соответствии с законом Красноярского края о краевом государственном заказе государственный контракт заключается государственным заказчиком с победителем конкурса в срок, указанный в извещении о проведении конкурса, который не может составлять более 10 дней с момента подписания протокола конкурса. Тем самым краевым законом существенно сокращен срок подписания госконтракта.

Из ст. 529 и 531 вытекает, что стороны могут выбрать один или несколько вариантов порядка поставки товаров для государственных нужд, предусмотренных этими статьями:

передача товаров (поставка) может осуществляться непосредственно государственному заказчику одним из способов, установленных ст. 458, 510 ГК;

товары могут передаваться (поставляться) лицам, указанным в отгрузочной разнарядке государственного заказчика;

поставщик по государственному контракту может осуществлять поставку товаров на основании договора поставки, заключаемого с другим лицом - покупателем, указанным государственным заказчиком в извещении о прикреплении.

При заключении государственного контракта стороны согласовывают применение того или иного варианта порядка поставки.

Если государственным контрактом предусмотрено, что поставка товаров осуществляется поставщиком (исполнителем) определяемому государственным заказчиком покупателю по договорам поставки товаров для государственных нужд, государственный заказчик не позднее тридцатидневного срока со дня подписания государственного контракта направляет поставщику (исполнителю) и покупателю извещение о прикреплении покупателя к поставщику (исполнителю).

Заключение лицом, указанным в качестве покупателя, договора поставки товаров для государственных нужд с поставщиком по государственному контракту способствует согласованию количества и ассортимента товаров и иных условий договора с лицом, являющимся непосредственным исполнителем договора, и позволяет отразить в договоре фактические потребности в товарах.

2.2 Содержание договора поставки товаров для государственных нужд

Содержание договора поставки - совокупность условий, которые определяют взаимодействие продавца и покупателя, а также другие условия с учетом специфики.

Независимо от предмета договора поставки, состава его участников, а также оснований, в соответствии с которыми он заключается, существенными условиями договора поставки являются: условия о товаре (ассортимент, количество, качество), сроки и порядок поставки, сроки и порядок оплаты. При отсутствии хотя бы одного из этих условий в договоре он считается незаключенным. Существенными признаются также все те условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение (ст.432 ГК). Все эти условия также считаются существенными и в госконтракте.

Продукция, поставляемая по государственному контракту, должна соответствовать обязательным требованиям государственных стандартов и особым условиям, устанавливаемым контрактом. К обязательным относятся требования к качеству продукции, обеспечивающие ее безопасность для жизни и здоровья населения, охрану окружающей среды, совместимость и взаимозаменяемость продукции. В целом структура и содержание конкретного государственного контракта определяются его видом и сложившейся практикой ведомства или иного государственного заказчика, формирующего типовые условия.

Структура государственного контракта обычно такова:

* общие положения (наименования сторон и краткое описание предмета и суммы государственного контракта);

* описание предмета контракта (права и обязанности сторон; порядок поставки и приема товаров, работ, услуг);

* описание условий платежа (график платежа; форма платежа);

* ответственность сторон (штрафные санкции);

* срок действия контракта;

* форс-мажор (действия сторон контракта при наступлении обстоятельств непреодолимой силы, не позволяющих выполнять условия контракта);

* прочие условия (разрешение разногласий; изменения реквизитов сторон);

* реквизиты сторон;

* приложения (спецификации, графики поставки и платежа).

Содержание договора поставки товаров для государственных нужд может включать различные условия и имеет сходную с госконтрактом структуру (приложение № 2).

Поставки товаров для государственных нужд производятся по рыночным ценам за исключением товаров, по которым сохранено регулирование цен. Способы определения контрактных цен подробно урегулированы законодательством. "Так, в государственных контрактах используются:

фиксированные цены: твердые (на поставку широкого круга продукции массового и серийного производства, типовой техники и т.д.) и условно-твердые, поэтапно корректируемые в соответствии с изменениями издержек производства (в контрактах выполняемых поэтапно в течение длительного времени: поставки новой техники, оборонной продукции и т.д.);

скользящие цены, возмещающие издержки поставщика и иногда приносящие определенную прибыль (на поставку продукции, на которую уже разработаны стандарты и спецификации, контактом обычно устанавливается фиксированная норма прибыли);

биржевые цены на стандартные товары (по поставкм товаров, постоянно имеющихся в наличии на рынке, свободные рыночные цены которых известны)" .

Цена договора поставки товаров для государственных нужд должна соответствовать цене, определенной госконтарктом.

Государственный контракт заключается на основании заказа государственного заказчика, принятого поставщиком (исполнителем), т.е. на основе его свободного волеизъявления, кроме случаев, когда он обязан принять заказ. Однако в соответствии с п. 1 статьи 527 принятие заказа поставщиком порождает обязанность заказчика заключить государственный контракт. Размещение заказа и принятие его будущим исполнителем можно рассматривать как преддоговорные контакты, порождающие правовые последствия.

Закон о поставках устанавливает обязанность заключить договор для отдельных юридических лиц. Однако необходимым условием для выполнения этой обязанности служит принятие государственным заказчиком на себя обязанности возместить все убытки, которые могут быть причинены выполнением такого заказа. Это условие не применимо в отношении казенного предприятия, обязанного заключить договор независимо от убыточности производства.

Федеральный Закон Российской Федерации "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации" от 14 июня 1995 года предусматривает резервирование для субъектов малого предпринимательства определенной доли заказов на производство и поставку продукции для государственных нужд, в т.ч. не менее 15% от общего объема поставок товаров для государственных нужд по приоритетным направлениям. Таким образом, государственные заказчики обязаны привлекать к заключению госконтрактов субъекты малого предпринимательства.

Закон о поставках и Закон о государственном материальном резерве устанавливает обязанность заключить государственный контракт прежде всего для хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на рынке.

Для государственного заказчика, разместившего заказ, принятый поставщиком (исполнителем), заключение государственного контракта является обязательным. Если заказ на поставку товаров для государственных нужд размещается по конкурсу, заключение государственного контракта с поставщиком (исполнителем), объявленным победителем конкурса, является для государственного заказчика также обязательным.

Основанием для заключения договора поставки для государственных нужд является извещение о прикреплении покупателя к поставщику. Обязанность заключения договора поставки лежит только на поставщике, она вытекает из заключенного им госконтракта. Покупатель вправе отказаться полностью или частично от товаров, указанных в извещении о прикреплении, без сообщения каких либо мотивов, т.е. извещение о прикреплении никаких обязанностей для покупателя не порождает. Об отказе покупателя государственного заказчика уведомляет поставщик. В этом случае государственный заказчик, не позднее тридцати дней с момента получения уведомления, должен выбрать один из вариантов исполнения государственного контракта, т.е. либо выслать поставщику извещение о прикреплении к нему другого покупателя, либо направить отгрузочную разнарядку, либо сообщить о своем согласии принять и оплатить товары.

Госконтаркт и договор поставки для государственных нужд, извещение о прикреплении должны оформляться в письменной форме.

При уклонении государственного заказчика от совершения одного из действий, указанных в ст. 530 ГК, поставщику предоставлена альтернатива: либо требовать от государственного заказчика принятия и оплаты товаров, предусмотренных государственным контрактом, либо продать товары по своему усмотрению с отнесением на государственного заказчика возможных при продаже товаров убытков (разумных расходов).

Тесная связь государственного контракта и договора поставки товаров для государственных нужд установлена 2 частью ст. 532 ГК.

...