Проблема формирования и размещения государственных нужд

В случаях, когда в соответствии с договором поставки товаров для государственных нужд оплата осуществляется покупателем, государственный заказчик признается поручителем по этому обязательству. Такое правило означает, что при отказе покупателя от оплаты либо нарушении им сроков оплаты поручитель - государственный заказчик несет перед поставщиком солидарную с покупателем ответственность, если госконтрактом не предусмотрена иная (ст. 363 ГК). Согласно ст. 534 ГК государственный заказчик вправе отказаться от товаров для государственных нужд в случаях, когда потребность в товарах соответствующего вида отпала. Однако госзаказчик может воспользоваться своим правом лишь при условии, если он возмещает поставщику все убытки, причиненные отказом.

Полный или частичный отказ государственного заказчика от исполнения государственного контракта порождает право поставщика отказаться от исполнения заключенных на его основе договоров поставки товаров для государственных нужд, а также право предъявить государственному заказчику требования о возмещении убытков, причиненных изменением или расторжением договора поставки.

Особый случай ответственности государственного заказчика предусмотрен ст. 533 ГК. Она наступает, если поставщик вследствие исполнения им государственного контракта понес убытки. Это возможно, например, когда цена контракта не покрывает всех издержек производства поставщика. В этом случае государственный заказчик обязан возместить указанные убытки в течение 30 дней со дня передачи товара в соответствии с государственным контрактом. При невозмещении указанных убытков поставщик имеет право отказаться от исполнения госконтракта, а также заключенного на его основе договора поставки товаров для государственных нужд.

В России споры между государственным заказчиком и поставщиком при заключении, изменении, расторжении и выполнении государственных контрактов, а также о возмещении понесенных убытков рассматриваются арбитражными судами.

Подводя итог, можно отметить существенные отличия государственного контракта (договора поставки товаров для государственных нужд) от иных видов договора купли-продажи, включая поставку: 1) покупателем является государственный орган - государственный заказчик или уполномоченные им юридические лица; 2) договор - государственный контракт заключается на основе заказа государственного заказчика, формируемого в установленном законом порядке; 3) предпочтительным способом размещения заказов на закупки товаров для государственных нужд признано проведение открытых торгов (конкурсов); 4) порядок и сроки заключения государственного контракта (договора поставки) на основе заказов определены ГК; 5) государственный заказчик обеспечивает своевременную оплату товаров за счет средств бюджета, а также возмещение убытков, которые могут быть причинены поставщику (исполнителю) в связи с выполнением государственного контракта; 6) законами о поставках для государственных нужд предусмотрена неустойка за отдельные нарушения договоров; 7) споры, возникающие при заключении государственного контракта (договора поставки), рассматриваются арбитражным судом независимо от того, имеется ли обязанность одной из сторон заключить договор.

2.3 Международная практика

Международный опыт организации закупок для государственных нужд представляет значительный интерес для нашей страны в период становления в ней новой, соответствующей рыночной экономике системы государственных закупок. В силу особенностей исторического развития США, пожалуй, дальше других развитых стран продвинулись в организации системы государственных закупок, основанной на рыночных принципах. Система государственных закупок США опирается на три основные провозглашенные цели, проистекающие из традиционного американского подхода к государственной службе:

- достижение справедливости, т.е. обеспечение условий справедливого участия подрядчиков в конкуренции за государственные заказы;

- соблюдение честности и борьба с коррупцией при государственных закупках;

- экономия и эффективность, т.е. обеспечение по максимально возможно низким ценам закупок товаров и услуг требуемого качества.

К 1994 г. насчитывалось 889 общих контролирующих законов и правил, тысячи чиновников по закупкам были вовлечены в процесс закупок. Многотомные правила, среди которых основными являются "Правила федеральных закупок", определяют как процедуры присуждения контрактов, так и их реализации. В дополнение к этим правилам действуют внутриведомственные инструкции. Федеральные законы, относящиеся, в частности, к государственным закупкам, публикуются в официальных сборниках законодательства США - United States Code (U.S.C.). Одним из основных официальных источников текущей информации служит ежегодник Сode of Federal Regulations ("Кодекс федеральных правил"). Есть и частные издания, например, журнал The Government Contractor, cодержащий комментарии к принимаемым нормативным документам и рассматривающий "кейсы" в сфере государственного подряда. Основным источником бюджетного законодательства, связанного с государственными закупками, служит Раздел 31 Свода Законов США ( Тitle 31, U.S.C.). В данном разделе содержится кодификация законов по состоянию на 1982 г., а также все принятые в дальнейшем изменения и дополнения.

С точки зрения иерархии в сфере политики государственных закупок как бы на вершине всей системы находится Управление политики федеральных закупок (Office of Federal Procurement Policy - OFPP), которое входит в Министерство управления и бюджета (The Office of Management and Budget - OMB). Последнее, в свою очередь, входит в состав администрации Президента США. В целом около 100 федеральных ведомств США и, в первую очередь, 20 федеральных ведомств и министерств, составляющих государственный, хозяйственный и научно-технический комплекс, ежегодно размещают заказы на товары, услуги и НИОКР как непосредственно через собственный центральный аппарат управления в Вашингтоне, так и через механизм 12 региональных центров федерального правительства, размещенных в крупнейших городах страны.

С 1933 г. в США стал действовать закон "Покупайте американское", в соответствии с которым американские компании имеют преимущества при заключении контрактов с государством при условии, что предлагаемые ими цены не должны превышать цены иностранных конкурентов более, чем на 6% с учетом таможенных сборов и транспортных расходов.

Сфера государственных закупок в США подвергается внутренней критике по поводу недостаточно острой конкуренции при присуждении контрактов. Отсутствие же конкуренции объясняется, с одной стороны, сложившимися весьма тесными отношениями между правительственными чиновниками и подрядчиками и, с другой - безразличием в обществе к исходу государственных закупок.

В США государственный заказчик имеет право в одностороннем порядке пересматривать условия заключенных им контрактов с соответствующей компенсацией поставщику уже понесенных им или дополнительных затрат. Государственный заказчик имеет также право прекратить действие всего контракта или какой-либо его части, исходя из собственных соображений (с соответствующей компенсацией исполнителю), или же по причине невыполнения обязательств, если контракт исполняется поставщиком неудовлетворительно. В соответствии с социальной политикой государства в госконтрактах обязательно наличие оговорок об обеспечении минимального уровня заработной платы, о гарантиях продолжительности рабочего дня, об условиях труда и т.п. Согласно существующим правилам в США, госконтракты могут быть присуждены только тем отобранным в результате конкурса поставщикам, производство и продукция которых удовлетворяют экологическим требованиям.

Ряд исследователей отмечает, что за несколько десятилетий функционирования в США современной системы государственных закупок она обросла большим количеством законодательных и других нормативных актов и стала проявлять пизнаки излишней зарегулированности. Как считают американские специалисты, отсутствие у госслужащих достаточной свободы действий затрудняет правильный выбор поставщиков, поскольку госслужащим при принятии решений в ряде случаев не разрешено воспользоваться важной информацией, которая помогла бы предсказывать то, как будет работать подрядчик. Наиболее парадоксальным примером информации, которую нельзя использовать госслужащим, является информация об исполнении подрядчиками предыдущих контрактов с данной организацией. Хотя такая информация является ключевой при принятии бесчисленных решений в каждодневной жизни, ее использование формально не разрешено при государственных закупках в США.

В странах Европейского союза (ЕС) контракты присуждаются также на конкурсной основе. Договор Европейского экономического союза не содержит статей конкретно по государственным закупкам, но в договоре отмечается, что при организации государственных закупок применяются основные принципы свободной циркуляции продуктов, услуг, товаров, а также свободное передвижение людей, запрещается любая дискриминация на национальной основе.

Со времени подписания договора уже было выпущено несколько директив об организации государственных закупок по принципам, установленным Европейским союзом. Были предприняты действия по устранению протекционизма посредством организации национальных поставок и запрещения дискриминации по отношению к поставщикам по мотивам национальной принадлежности.

Государственные органы могут присуждать контракты по закупкам, работам и услугам на основе проведения открытых или закрытых тендеров, либо путем переговоров. Ныне действующая Директива по закупкам предписывает проведение открытых тендеров.

Определены конкретные меры по контролю качества и сертификации продукции на уровне ЕС. Кроме того, теперь является обязательным публикация извещений о всех тендерах по государственным закупкам на европейском уровне в Официальном Журнале ЕС до того, как такие тендеры будут объявлены на национальном уровне. "Любая информация о наличии тендеров может быть оперативно получена через электронную систему базы данных (Ежедневная информация по тендерам -Tender Electronics Daily, TED)" . Таким образом, официально обеспечивается равенство предприятий ЕС и конкуренция на равных основаниях.

Все большее распространение в международной практике госзакупок принимают "электронные торги". Для организации и проведения торгов с 1997 года ЕС используется электронная почта. Планами ЕС предусматривается к 2003 году обеспечить 25 % госзакупок стран-членов осуществлять в электронном виде.

В международной практике начинают прибегать к использованию Интернета для контроля над расходами. Правительство Соединенного королевства решило взять под контроль проведение закупок инвентаря для государственных нужд. Дело в том, что в последнее время средства тратятся достаточно бесконтрольно. То есть, контроль, конечно, ведется, но какого-то централизованного учета не существует. При этом, если учесть, что каждый год на правительственные закупки тратится около миллиарда фунтов, то идея контроля напрашивается сама собой. «Теперь все закупки будут проводиться через специальный канал в Интернете, который получил название Government Secure Intranet (GSI)» . Ко всему прочему, такой подход делает всю систему государственных закупок прозрачной, так как практически любой человек (если ему это интересно) сможет узнать на официальном сайте GSI, сколько, чего, почем и у кого купило центральное британское правительство.

В США значительно повысилась эффективность госзакупок при переходе на электронную систему. "Это действительно безбумажная технология от начала и до конца, от первоначального определения контрактных требований до подписания контракта, оплаты счета и сдачи дела в архив. Производительность увеличилась на 265 процентов в месяц за счет сокращения стоимости обработки каждой закупки" .

Правительство Швеции переходит на электронную систему закупок и утверждает, что это может дать 50-процентную экономию средств. "Уверенность правительства в высокой эффективности электронной торговли была настолько высока, что уже к концу 1999 года шведские государственные учреждения проводили через электронные каналы до 95 процентов своих закупок"9. Информационные решения обслуживают 125 тысяч пользователей, в том числе поставщиков продуктов и услуг и работников центральных и местных органов власти. Пользователь этой системы получает доступ к базам данных, в которых хранится информация о контрактах, ценах и т.д. Ознакомившись с этой информацией, можно составить заказ, который будет интегрирован с финансовыми системами соответствующего учреждения. Система также содержит автоматическую процедуру согласования решений о закупках с вышестоящим начальством. После одобрения начальника, заказ по электронным каналам связи отправляется соответствующему поставщику.

В международной практике рекомендуется, чтобы контракт состоял из следующих документов:

форма конкурсного предложения и ведомость цен, представленные участником;

график поставок;

технические спецификации;

общие условия контракта;

специальные условия контракта;

уведомление о присуждении контракта.

Мировая практика показала, что желательно иметь стандартные документы, которые можно было бы без значительных усилий адаптировать к каждому конкретному случаю.

Как правило, текст контракта притом, что каждый контракт уникален, процентов на 90 состоит из стандартных норм, поэтому имеются условия для формирования общих условий контракта, которые создают общую базу подготовки контрактов.

Общие условия контракта состоят из четырех групп статей:

1. операционные статьи, которые содержат правила поставок, перевозок, системы и формы оплаты, систему разрешения споров, правовые нормы, язык;

2. защитные статьи, которые говорят о возможных рисках и о том, как они относятся к сторонам контракта. Сюда входят различные формы обеспечения выполнения контракта, в том числе нормы о возможности удержания некоторых сумм выплат до определенного времени, о системах страхования, о возмещении убытков в связи с несоблюдением прав третьей стороны. Оговариваются форс-мажорные обстоятельства (война, революция, стихийные бедствия и т.д.) и поведение сторон при возникновении этих обстоятельств;

3. допустимые варианты, устанавливающие пределы возможных изменений отдельных позиций в рамках контракта;

4. ответственность сторон, которая определяет, какие последствия наступают, когда одна из сторон не выполняет условия контракта.

Конкретизация статей общих условий контракта осуществляется в специальных условиях контракта. Именно в этой части контракта отражаются положения, которые присущи исключительно данному контракту, что делает его уникальным. Поэтому положения специальных условий контракта являются превалирующими по отношению к статьям общих условий, если в их трактовке возникают разногласия.

По структуре статьи специальных условий контракта повторяют структуру статей общих условий и их нумерацию, но не повторяют их содержание, а отражают только вносимые уточнения, добавления или изменения.

Действующий в большинстве стран правопорядок предусматривает наличие в тексте контракта, заключаемого двумя контрагентами, специальной статьи, указывающей наименование конкретного судебного органа, в который должны обратиться контрагенты для разрешения спорных вопросов, возникших в ходе исполнения контракта. Это положение контракта называется оговоркой о подсудности. Чаще всего вместо обычного государственного суда (который называется общим, так как решает все вопросы - и уголовного, и гражданского, и торгового права) стороны оговаривают в контракте компетентность некоторого арбитража. В сравнении с государственными арбитражные суды имеют то преимущество, что их решения выносятся быстрее, а в качестве судей выступают специалисты узкого профиля. К тому же решения арбитражных судов легче привести в исполнение, так как многие страны (в том числе и Россия) присоединились к Нью-Йоркскому договору о признании и приведении в исполнение решений зарубежных арбитражных судов.

Краткое рассмотрение американской системы государственных закупок и опыта других стран позволяют сделать вывод о том, что Россия делает первые шаги в направлении создания цивилизованной системы госзакупок. Ускорить этот процесс можно благодаря осмысленному восприятию опыта, накопленного к концу ХХ века.

Заключение

Обобщая результаты проделанной работы, можно выделить следующее. Обеспеченная потребность, в силу постоянного снижения в последние годы финансовых ресурсов, оказывает значительное влияние на структуру и объёмы поставок товаров (работ, услуг) для государственных нужд, а объёмы бюджетного финансирования становятся главным лимитным фактором закупок.

Очередной этап социально - экономических реформ в России характеризуется новыми подходами в управлении ресурсами государства. Прежде всего, это проявляется в реализации концепции эффективного использования государственных денежных средств. Правительство Российской Федерации активно работает над внедрением системы конкурсных торгов по закупке товаров, работ и услуг для государственных нужд. Результаты функционирования конкурсной системы государственных закупок товаров, работ и услуг показали, что в условиях становления рыночной экономики нет альтернативы конкурсному размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд. Проведение конкурсов позволяет обеспечить сокращение расхода бюджетных средств, снижение коррупции, создание здоровой конкурентной среды и снижение цен на закупаемую продукцию. Однако, несовершенство действующего законодательства, сложное положение с полным и регулярным финансированием государственных нужд, незнание или непонимание госзаказчиками смысла выполняемых процедур, создаваемых документов и норм действующего законодательства, а также незнание поставщиками своих прав и обязанностей, их неумение отстаивать свои права затрудняют процесс становления рыночной системы государственных закупок в России. Следующим шагом в реформировании системы госзакупок будет представление в правительство РФ проекта закона "О закупках и поставках продукции для государственных нужд", сводящий воедино все действующие законы о госзакупках и устраняющий недостатки Федерального закона "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" от 06.05.99 № 97-ФЗ. Проект разработан Министерством экономического развития и торговли РФ.

Далее следует сказать, что нормы, регулирующие отношения по поставкам товаров для государственных нужд, составляют сложную систему законов и иных правовых актов, некоторые из которых отличаются некой дефектностью как с точки зрения концепции, так и комплексности правового регулирования.

Предлагаю внести изменения в Закон края о краевом госзаказе. Необходимо включить в данный закон положения, регулирующие вопросы организации конкурсов, случаи принятия решения о проведении закрытого конкурса и двухэтапного конкурса. Расширить полномочия администрации края в части определения перечня государственных заказчиков когда сумма контракта больше 2000 минимальных размеров оплаты труда, но меньше 5000 минимальных размеров оплаты труда. Предлагаю также включить в закон края понятие специализированной организации, которой госзаказчик на основании договора может передать часть своих функций.

Как уже было отмечено, заключенные государственные контракты подлежат учету в реестре закупок. Отсутствие на краевом уровне единой процедуры ведения реестров госзакупок не позволяет четко проанализировать и скоординировать деятельность государственных заказчиков по размещению заказов на поставку продукции для краевых государственных нужд, использовать информацию о контрактах при подготовке проекта закона края о краевых государственных нуждах. Таким образом, разработанный порядок ведения реестров краевых гозакупок позволит восполнить пробел в действующем краевом законодательстве.

Все краевые госзаказчики объединены единой целью - обеспечение краевых потребностей - и работают в пространстве одного краевого бюджета. Это свидетельствует о том, что они являются не просто совокупностью органов и организаций, а объединены в систему заказа.

Любая же социально-экономическая система для своего развития должна иметь организующее начало, активный элемент системы - орган ее управления.

Существенным упущением Закона края о краевом госзаказе является отсутствие определения в нем органа управления системой заказа Красноярского края. Очевидно, что таким органом должно являться структурное подразделение администрации Красноярского края, решающее задачи социально-экономического развития, промышленной и научно-технической политики края.

Законодательное закрепление этого статуса за Главным управлением развития экономики и промышленности администрации Красноярского края важно еще и потому, что управление в течение ряда лет фактически частично выполняет функции органа управления системой заказа Красноярского края.

В целом система краевых госзакупок далека от совершенства и требует дальнейшего оформления, изучения уже имеющихся результатов ее развития с целью дальнейшей корректировки.

В заключении следует сказать, что разумное регулирование процесса поставок для государственных нужд способствует усилению экономической независимости страны, что особенно актуально на данный момент для России.

Литература

1. Гражданский кодекс РФ

2. Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. "О поставках продукции для федеральных государственных нужд"

3. Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. "О государственном материальном резерве"

4. Федеральный закон "О государственном оборонном заказе" от 27 декабря 1995 г. N 213

5. Федеральный закон от 2 декабря 1994 г. "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд"

6. Федеральный закон "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" от 06.05.99 № 97-ФЗ (далее - "Закон")

7. Указ Президента Российской Федерации "О первоочередных мерах по сокращению бюджетных расходов и предотвращению коррупции при организации закупки продукции для государственных нужд" от 08.04.97

8. Постановление Правительства РФ от 13 марта 1995 г. N 241 "О мерах по реализации Федерального закона "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд".

9. "Гражданское право", ч.2, под ред. А.П. Сергеева, 1997

10. "Государственные контракты (Публично-правовой аспект)" (Демин А., "Хозяйство и право", 1997, NN 8,9)

11. "Договорное право" М.И. Брагинский, В.В. Ветрянский, 1998

12. Исаченко В.Л., Исаченко В.В. Обязательства по договорам. Опыт практического комментария русских гражданских законов. СПб.,1914

13. Электронный журнал ЮСИА, Том 3, Номер 5, Ноябрь 1998 г.

Размещено на Allbest.ru