Акти органів і посадових осіб місцевого самоврядування

Размещено на http://www.allbest.ru/

Акти органів і посадових осіб місцевого самоврядування

ПЛАН

ВСТУП

Муніципальна нормотворчість як форма здійснення місцевого самоврядування

Поняття та юридична природа нормативно-правових актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування

Класифікація правових актів місцевого самоврядування

ВИСНОВКИ

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

ВСТУП

У 1996 році вперше на конституційному рівні проголошено, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування. Тепер саме місцеве самоврядування значною мірою фіксує в собі політичні, економічні, духовно-моральні цінності та соціальні досягнення розвитку демократичного суспільства. Також на цьому рівні організації публічної влади відбувається поєднання волі законодавця з конкретними інтересами місцевого населення, яке поступово стає первинним суб'єктом локальних конституційно-правових відносин, що є однією з характерних рис місцевого самоврядування.

Сьогодні місцеве самоврядування в Україні визнається і гарантується Конституцією України та Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні". Однак процес його формування не можна вважати завершеним.

Аналіз українського законодавства про місцеве самоврядування свідчить про те, що найважливішою частиною компетенції органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб є нормотворчі повноваження. Їх реалізація відповідно до ст. 144 Конституції України та ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 р. здійснюється шляхом прийняття органами місцевого самоврядування у межах повноважень визначених законом, обов'язкових до виконання рішень на відповідній території.

Для дослідження муніципальної нормотворчості першорядне значення мають визначення природи місцевого самоврядування та його співвідношення з державною владою.

З огляду на це , дослідження загальнотеоретичної проблеми місця та ролі нормативних актів представницьких органів місцевого самоврядування в системі правового регулювання муніципальних відносин має як наукове так і практичне значення.

Метою дослідження є загальнотеоретичний науковий аналіз поняття та юридичної природи нормотворчої діяльності представницьких органів місцевого самоврядування.

Об'єктом дослідження є комплекс суспільних відносин, що пов'язані з муніципальною нормотворчістю як формою здійснення місцевого самоврядування.

Предметом дослідження є нормотворчість органів і посадових осіб місцевого самоврядування та його правове значення.

Методологічною основою дослідження є загальнонаукові та спеціальні методи наукового пізнання. Як загальнонауковий було використано діалектичний метод, завдяки якому нормотворчість представницьких органів як різновид правотворчості, що знаходиться у постійному розвиткові. Функціональний метод було використано при дослідженні нормотворчості місцевих рад як способу реалізації їхньої компетенції

Теоретичною основою дослідження стали наукові праці вітчизняних вчених державознавців М.О. Баймуратова, В.Р. Барського, О.В. Батанова, О.В. Чернецької, І.В. Дробуш, В.М. Кампо, Ю.М. Тодики, В.М. Шаповала, В.А. Григор'єва, А.В. Зємцова Т.О. КалиновськоЇ, Н.О. Чудик, Г. Задорожньої В. Копєйчикова, Р. Васильєва, В. Мелащенка, А. Колодія, О. Мурашина, О. Скакун, В. Барського, Ю. Делія, В. Борденюка та ін.

Нормативну основу дослідження склали Конституція України, , Конституція Автономної Республіки Крим та закони України, що визначають систему місцевого самоврядування.

Муніципальна нормотворчість як форма здійснення місцевого самоврядування

Останнє десятиліття стало історичним для місцевого самоврядування в Україні. Воно одержало суспільне і державне визнання, закріплення в Конституції України від 28 червня 1996 р. [24], серйозну нормативно-правову базу і багатий досвід. Відбувся досить інтенсивний і стабільний розвиток науки муніципального права, сформувалася вітчизняна муніципально-правова наукова школа.

Розвиток нової української державності дозволив відмовитись від деяких стереотипів і догм радянського права, за яким єдиним суб'єктом правової нормотворчості вважалася держава. Сьогодні Конституція відносить до цих суб'єктів народ України, який використовує право на нормотворчість під час участі у всеукраїнському та місцевих референдумах, державу та її органи, суб'єкти місцевого самоврядування.

У зв'язку з підвищенням ролі місцевого самоврядування в системі публічної влади та згідно з принципами правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності, особливе місце в системі нормативно-правового регулювання муніципальних відносин відводиться нормативно-правовим актам, які приймаються органами місцевого самоврядування в межах своєї компетенції. Відповідно до ст. 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою безпосередньо через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Місцеві ради в межах своєї компетенції, шляхом правотворчості, яка має певні конституційно-правові межі, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території та в цілому виступають важливою умовою функціонування як територіальної громади, так і інших суб'єктів місцевого самоврядування.

Вчені-юристи, розглядають поняття „місцеве самоврядування", в одній із трьох понятійних площин:

І.В. Дробуш, Ю.М. Тодика, В.М. Шаповал - як один з елементів конституційного ладу [214, с. 7; 38, с. 51]. Цей аспект місцевого самоврядування виявляється в тому, що Конституція України визнає і гарантує місцеве самоврядування як один із найважливіших політичних і соціально-економічних інститутів;

автори „Коментаря до Конституції України" - як комплексний інститут колективних та індивідуальних прав громадянина. Цей аспект місцевого самоврядування знаходить своє вираження в тому, що, з одного боку, суб'єктом місцевого самоврядування визнається територіальна громада, а з іншого, місцеве самоврядування є найбільш активною і масовою формою залучення кожного громадянина до здійснення демократії на місцевому рівні [23, с. 310];

М.О. Баймуратов, В.А. Григор'єв, М.П. Орзіх - як особливу форму публічної влади, для виявлення специфіки якої важливу роль відіграє концептуальний підхід до структурування публічної влади [4, с. 61; 28, с. 63]. Думки вчених щодо становища місцевого самоврядування в структурі публічної влади можна поділити на три групи: до першої належать твердження про те, що місцеве самоврядування не є державною владою до другої - що місцеве самоврядування це різновид державної влади до третьої - що в місцевому самоврядуванні сполучаються суспільна і державна засади.

Незважаючи на деякі теоретичні розбіжності, більшість вітчизняних вчених поділяють думку про те, що місцеве самоврядування не можна ототожнювати з яким-небудь іншим видом влади. Місцеве самоврядування - не є ані державною, ані суспільною владою, а є особливою формою публічно-самоврядної влади, що здійснюється територіальною громадою на основі об'єднання властивостей публічної влади (владних можливостей вирішувати питання місцевого значення) і властивостей суспільного самоврядування.

Враховуючи наведене можна зробити висновок - органи публічної влади, що наближені до населення, можуть бути як державними, так і муніципальними. Цей висновок пов'язаний з розумінням муніципальної природи цих органів не за їхньою назвою, а за характером повноважень. Визначальними є не формально-юридичний критерії щодо віднесення органу до того чи іншого рівня публічної влади, а його фактичні, насамперед, компетенційні характеристики.

Модель місцевого самоврядування, за якої його органи не належать до системи органів держави, виступає як форма існування та реалізації не державної, а особливої за своєю природою влади - публічно-самоврядної.

Суб'єктом місцевого самоврядування є територіальна громада, що склалася шляхом природного розселення громадян України та інших фізичних осіб у населених пунктах України. Членами територіальної громади є фізичні особи, які об'єднані фактом проживання у певному населеному пункті . На відміну від інших суб'єктів муніципального права, які наділені правом приймати юридично значимі рішення винятково в межах своєї компетенції, територіальна громада має право приймати юридично значимі рішення з будь-яких питань, віднесених до відання місцевого самоврядування.

Місцеве самоврядування здійснюється у визначених законодавством України про місцеве самоврядування муніципально-територіальних одиницях, з огляду на що владні повноваження місцевого самоврядування мають локально-територіальний характер. Територія місцевого самоврядування є межею формування і функціонування територіальної громади, дії органів, створених територіальною громадою [27, с. 71]. Нерозуміння цього породжує численні протиріччя, а іноді навіть конфлікти як між територіальними громадами в особі її органів і посадових осіб, так і між інститутами місцевого самоврядування й органами державної влади в межах конкретної території [31, с. 45-46].

Місцеве самоврядування здійснюється за допомогою об'єднання інститутів безпосередньої і представницької демократії. Причому специфіка місцевого самоврядування виявляється в пріоритеті інститутів безпосередньої демократії, що є обов'язковим у класичному варіанті місцевого самоврядування. За їхньою допомогою громадяни безпосередньо беруть участь у керуванні [26, с. 85]. Це є важливим не стільки з позицій прийняття найбільш демократичного рішення, скільки з погляду інтегруючого значення інститутів безпосередньої демократії. Інститути безпосередньої демократії формують населення як територіальний колектив з єдиними цілями і задачами, і цим, у кінцевому результаті, визначається вплив вольових, психологічних, а потім - політичних, ідеологічних, економічних факторів на діяльність органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

У свою чергу, підсумовуючи юридичні ознаки й особливості місцевого самоврядування, його можна визначити як публічно-самоврядну владу, що представляє інтереси територіальної громади, органи якої не належать до системи органів державної влади, що володіє необхідними атрибутами влади і наділена законодавством України повноваженнями для вирішення питань місцевого значення, а також окремими делегованими повноваженнями органів виконавчої влади.

Здійснення місцевого самоврядування тісно пов'язане з використанням різних правових засобів впливу. Влада повинна мати ефективні інструменти реалізації, зокрема, можливість видавати акти -документи, в яких вона виражає свої веління. Не є виключенням у цьому плані місцеве самоврядування. Згідно з ч. 1 ст. 144 Конституції України, органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, що є обов'язковими до виконання на певній території.

Правові акти органів і посадових осіб місцевого самоврядування відіграють важливу роль у механізмові правового регулювання, оскільки вони є способом вираження правових норм. Вони виступають головним правовим засобом здійснення місцевим самоврядуванням владних повноважень на підвідомчій території . Їм належить значне сумарне місце у правовій системі сучасної демократичної держави (так, наприклад, тільки єдиний міський реєстр правових актів міста Харків містить більше 20000 документів, прийнятих Харківською міською радою та її виконавчими органами за період, починаючи з 2000 р. [2, с. 44]).

Разом із тим, правові акти місцевого самоврядування відрізняються один від одного своєю спрямованістю, формою, змістом, юридичними властивостями, наслідками застосування. У публічно-самоврядній практиці України використовуються різні правові акти: рішення сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради; рішення президії Київської міської, обласної ради; висновки і рекомендації постійних комісій ради; рішення виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної в місті ради; розпорядження сільського, селищного, міського голови; розпорядження голови районної у місті, районної, обласної ради; накази керівників відділів, управлінь.

Правові акти місцевого самоврядування приймаються (видаються) в результаті певного комплексу правовідносин, що переважно регулюються нормами Закону про місцеве самоврядування та правовими актами місцевого самоврядування. Тобто це різновид нормативно-правових актів, які регулюють муніципальні відносини на відповідній території. Для нормативних актів місцевих рад характерні як загальні риси нормативно-правового акта, так і специфічні особливості.

До загальних слід віднести:

- загальнообов'язковий характер на певній території для всіх членів територіальної громади, яким ця норма адресується;

- багатофункціональність, оскільки вони встановлюють чи санкціонують, охороняють, гарантують правила поведінки, що регулюють правовідносини на території громади;

- спрямованість має формально визначений характер;

- письмова документальна форма;

Закон чітко визначає коло суб'єктів нормотворчості в системі місцевого самоврядування (територіальна громада, місцева рада, виконавчий комітет, сільський, селищний, міський голова); процедуру розроблення, прийняття, санкціонування, вступ в силу, внесення змін до цих актів.

Правові норми оберігаються від їх можливих порушень як державою, так і територіальною громадою. В разі їх порушення, як держава, так і територіальна громада, можуть застосовувати заходи примусу.

До спеціальних ознак слід віднести:

- публічний характер норм в силу їх прозорості і доступності кожному шляхом популяризації як з боку громади, так і обраних нею органів;

- ієрархічність норм: норми виборних органів територіальної громади не можуть виходити за межі, встановлені нормами територіальної громади;

- імперативний характер: містять чітке правило поведінки суб'єктів правовідносин.

Законодавець визначив форми локальних-нормативно правових актів, системи місцевого самоврядування: ст. 144 Конституції встановлює, що органи місцевого самоврядування, тобто ради і їх виконавчі органи, в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, рішення також приймаються територіальною громадою на місцевому референдумі (ст. 1 Закону "Про всеукраїнський та місцеві референдуми"), що стосується сільських, селищних, міських голів, то вони згідно з п. 8 ст. 59 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" видають розпорядження[19, с. 72].

До загальних рис слід також віднести владно-вольовий характер нормативних актів представницьких органів місцевого самоврядування. Витоком владно-вольового характеру нормативних актів місцевих рад виступає саме юридична природа місцевого самоврядування, як підсистема публічної влади недержавного характеру та форми реалізації влади на місцях. Оскільки місцеве самоврядування може здійснюватися як безпосередньо територіальною громадою, так і через представницькі органи, то можна стверджувати, що в нормативних актах представницьких органів, воля територіальної громади виражається безпосередньо або опосередковано. Більше того, представницькі органи місцевого самоврядування виражають волю територіальної громади, надають їй загальнообов'язковий характер та здійснюють місцеву владу від їх імені та в їх інтересах. Саме через представницькі органи місцевого самоврядування та депутатів, які входять до їх складу, громадяни здійснюють владу на місцевому рівні, реалізуючи своє право брати участь в управлінні місцевими справами через своїх представників. Провідна роль представницьких органів у системі місцевого самоврядування забезпечується тим, що депутати місцевих рад обираються безпосередньо територіальною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Поряд з цим, представницькі органи місцевого самоврядування в межах своєї компетенції приймають нормативно-правові акти місцевого значення, які в свою чергу складають правову основу діяльності інших органів місцевого самоврядування[36, с. 99].

Провідний український вчений у сфері муніципального права О.В. Батанов, визначаючи владний характер як загальну ознаку правових актів органів державної влади та місцевого самоврядування, зазначає, що акти суб'єктів місцевого самоврядування як управлінські за своєю природою мають директивно-обов'язковий та публічно-владний характер. Ця загальна риса актів місцевого самоврядування посилюється, оскільки ці акти є актами, які виходять від суб'єкта недержавної влади, а суб'єкта місцевого самоврядування - територіальної громади, місцевої ради тощо, але водночас цей акт забезпечується примусовою силою закону, що надає йому ознак публічної владності[6, с. 447].

Тобто, вираз волі територіальної громади при прийнятті нормативних актів представницькими органами є визначальною умовою здійснення місцевого самоврядування. Таким чином у правотворчості представницьких органів вольовий компонент повинен проявлятися в найбільш концентрованому вигляді, оскільки в разі відсутності як такого втрачається сутність місцевого самоврядування в цілому.

Натомість, слід зазначити, що в умовах дії принципу організаційної самостійності місцевого самоврядування як підсистеми публічної влади, який виступає одним із засадничих, владний характер нормативних рішень місцевих рад не означає, що представницькі органи приймають рішення тільки в інтересах територіальної громади. При всій самостійності в прийнятті нормативних актів представницькі органи місцевого самоврядування повинні керуватися Конституцією та законами України, а також іншими нормативно-правовими актами, які регулюють відповідні суспільні відносини. Саме на це вказує припис ч. 2 ст. 19 Конституції України, зокрема "органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України"[24, ст. 141]. Тобто, органи місцевого самоврядування, в тому числі і представницькі, наділяються законодавчо встановленою компетенцією, певним обсягом владних повноважень для виконання покладених на них завдань та функцій місцевого самоврядування. Таким чином, реалізації повноважень представницьких органів по вирішенню завдань та функцій місцевого самоврядування має відбуватися тільки відповідно до закону та в межах закону.

Якщо використання громадянином своїх прав залежить від його волі, то державний орган чи орган місцевого самоврядування зобов'язані здійснювати надані їм повноваження для забезпечення і захисту публічних інтересів. Таким чином, уповноважені державою органи не можуть на власний розсуд ухилятися від реалізації надані їм повноважень, але й не мають права виходити за її межі, встановлені законодавством[23, с. 143].

Нормативні акти представницьких органів місцевого самоврядування, як і нормативно-правові акти органів державної влади наділені відповідною юридичною силою. Юридична сила - це та кваліфікуюча ознака, яка вказує на місце нормативно-правових актів в системі правового регулювання. На відміну від нормативно-правових актів органів державної влади, які встановлюють привила загального характеру, нормативні акти місцевих рад встановлюють, змінюють або відміняють норми, які діють в межах муніципального утворення і регулюють муніципальні відносини. За своєю юридичною силою нормативні акти представницьких органів - це підзаконні нормативно-правові акти, які є невід'ємною ланкою ієрархічної структури системи нормативно-правових актів України[35, с. 121].

У загальній теорії права в системі підзаконних нормативно-правових актів України виділяють місцеві - ті, які мають територіально обмежену дію і до них відносять: акти, прийняті суб'єктами безпосередньої місцевої демократії, зокрема рішення місцевих референдумів, статути територіальних громад; акти органів місцевого самоврядування - постанови Верховної Ради АРК, рішення місцевих рад, рішення виконавчих комітетів місцевих рад та їх голів[33, c. 373].

Звернемо увагу на те, що в системі місцевого самоврядування цілий ряд органів та посадових осіб уповноважені приймати правові акти в межах своєї компетенції. Тобто, нормативні акти різних суб'єктів правотворчості місцевого самоврядування в межах територіальної одиниці складають єдиний, збалансований правовий масив, який виступає регулятором муніципальних відносин. Нормативні акти можуть прийматися як представницькими органами, так і іншими суб'єктами муніципальних відносин, зокрема виконавчими комітетами місцевих рад та посадовою особою місцевого самоврядування - сільським, селищним, міським головою. З огляду на це, слід звернути увагу на юридичну силу нормативних актів представницьких органів місцевого самоврядування. Відповідно до ст. 1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" представницький орган місцевого самоврядування - виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення[18, с. 4]. Тобто, представницький орган в найбільшій мірі виражає інтереси та волю територіальної громади. У контексті зазначеного, нормативні акти представницьких органів місцевого самоврядування займають особливе місце в системі актів місцевого самоврядування, оскільки, мають чітко обмежену сферу територіальної дії, обумовлену як компетенцією місцевих рад, так і їх зв'язком з відповідною адміністративно-територіальною одиницею. Поряд з цим, в межах однієї адміністративно-територіальної одиниці існує субординація актів правотворчості суб'єктів місцевого самоврядування[35, с. 122].

З огляду на вищевикладене, можна стверджувати, що нормативним актам представницьких органів місцевого самоврядування як підзаконним характерна одна особливість - вони не повинні суперечити законам України. З іншого боку, нормативні акти суб'єктів правотворчості в межах адміністративно-територіальної одиниці мають свої особливості як по змісту, так і за юридичною силою, яка визначається компетенцією правотворчого органу і сферою дії нормативного акту[35, с. 122].

Більше того, як вважає професор О. Ф. Скакун щодо нормативних актів місцевого значення, то в Україні їх дія відбувається відповідно до правила: акти місцевого самоврядування, що видаються в межах компетенції відповідного органу місцевого самоврядування, мають пріоритет над актами будь-якого місцевого органу виконавчої влади, тобто юридична сила перших є вищою порівняно з актами місцевих державних органів[33, с. 373].

Водночас нормативні акти представницьких органів мають специфічні особливості. Зокрема, дія таких актів поширюється лише в межах територіальної одиниці, що є територіальною основою для діяльності представницьких органів місцевого самоврядування; нормативні акти представницьких органів є правовою формою реалізації завдань та функцій місцевого самоврядування в інтересах територіальної громади.

Більше того значення нормативних актів представницьких органів місцевого самоврядування в системі правового регулювання муніципальних відносин більшою мірою визначається тим, яку саме роль вони виконують в механізмі правового регулювання.

По-перше, відповідно до ст.19 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 р представницький орган місцевого самоврядування на основі Конституції України та в межах законодавства може прийняти статут територіальної громади села, селища, міста, який є актом загального характеру та найбільш важливим нормативним актом локального характеру, оскільки він визначає та закріплює основні питання організації та здійснення місцевого самоврядування на відповідній території і власне набуває статусу установчого акту відповідної територіальної громади[ 18, ст. 19].

По-друге, наряду з нормативними актами загального характеру в процесі здійснення нормотворчої функції представницькі органи місцевого самоврядування приймають спеціальні нормативні акти, які визначають організаційно-правову структуру місцевих рад, статус виборних посадових осіб місцевого самоврядування. До таких спеціальних правових актів слід віднести регламенти місцевих рад, положення про комітети та комісії тощо.

По-третє, нормативним актам представницьких органів місцевого самоврядування відводиться особливе місце та роль у механізмі забезпечення прав та свобод людини і громадянина. Слід зазначити, що місцеве самоврядування як підсистема публічної влади інституційно є найбільш наближеною до потреб та інтересів територіальної громади - жителів, об'єднаних постійним місцем проживання у межах села, селища, міста. Місцеве самоврядування може здійснюватися територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі комітети.

На думку професора О.В. Батанова, нормативно-правове забезпечення муніципальних прав і свобод здійснюється (має здійснюватися) не тільки на загальнодержавному, а й усіх рівнях муніципально-правового регулювання, насамперед включаючи локальний (муніципальний). Причому в останньому випадку права і свободи жителів - членів територіальних громад повинні закріплюватися не шляхом дублювання відповідних конституційних положень, а у напрямі їхньої конституційної конкретизації, розширення, враховуючи, що перелік конституційних прав і свобод не є вичерпним[6, с. 447].

Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначає основні форми здійснення місцевої влади безпосередньо територіальною громадою, зокрема місцевий референдум (ст. 7); загальні збори громадян (ст. 8); місцеві ініціативи (ст. 9); громадські слухання (ст. 13); утворення органів самоорганізації населення (ст. 14); оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування (ст. 77) тощо. Конкретизація цих законодавчих положень та механізм їх реалізації визначається статутами територіальних громад або іншими правовими актами представницьких органів місцевого самоврядування. Саме на місцевому рівні приймаються процесуальні норми, які визначають механізм та процедуру реалізації форм участі територіальної громади у вирішенні питань місцевого значення[18].

По-четверте, нормативні акти представницьких органів місцевого самоврядування визначають фінансово-економічну основу територіальної громади. Зокрема, статути територіальних громад містять основоположні норми про фінансово-економічну основу місцевого самоврядування в межах відповідної територіальної одиниці. Поряд з цим, відповідно до ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад належить затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць; затвердження місцевого бюджету та звіту про його виконання; встановлення місцевих податків та зборів та інш.

Таким чином, на підставі вищевикладеного, з'ясовуючи місце та роль нормативних актів представницьких органів місцевого самоврядування в системі регулювання муніципальних відносин можна зробити наступні висновки, зокрема:

· нормотворча діяльність представницьких органів місцевого самоврядування реалізується шляхом прийняття нормативних актів в процесі практичного здійснення завдань і функцій місцевого самоврядування. Змістом нормотворчої діяльності є встановлення юридичних норм, які є загальнообов'язковими для виконання всіма суб'єктами муніципальних відносин у відповідних територіальних межах. Саме на місцевому рівні конституційні та законодавчі положення підлягають подальшій деталізації в рамках локальних рішень, які приймаються територіальними громадами безпосередньо або через органи місцевого самоврядування та конкретизуються щодо окремих самоврядних територіальних одиниць з урахуванням місцевих традицій та особливостей;

· нормативні акти представницьких органів місцевого регулювання виконують як юридичну так і соціальну роль в системі регулювання суспільних відносин на місцях. Зокрема, юридична роль нормативних актів місцевих рад полягає в тому, що вони регулюють значне коло суспільних відносин в межах адміністративно-територіальної одиниці в сфері вирішення питань місцевого значення шляхом конкретизації законодавчих положень. Нормативні акти приймаються представницькими органами місцевого самоврядування з урахуванням інтересів територіальної громади. Саме на місцевому рівні закріплюється правовий механізм участі територіальної громади у вирішенні питань місцевого значення;

· нормативним актам представницьких органів місцевого самоврядування крім регулятивної функції притаманна і особлива соціальна роль. Саме на місцевому рівні при розробці та прийнятті нормативних актів існує можливість прямої участі населення в правотворчому процесі.

Поняття та юридична природа нормативно-правових актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

У механізмі правового регулювання суспільних відносин акти органів місцевого самоврядування виступають головним правовим засобом здійснення місцевим самоврядуванням владних повноважень на підвідомчій території[32, с. 234]. Вони регулюють відносини у сфері місцевого самоврядування, забезпечують вирішення поточних питань місцевого життя, конкретизують положення законів та інших нормативних актів, дають змогу краще врахувати особливості місцевих умов у процесі реалізації їх приписів.

Сучасна правова доктрина розглядає акти органів місцевого самоврядування як невід'ємну частину єдиної, взаємопов'язаної та узгодженої системи правових актів держави.

Конкретизуючи положення Конституції України ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 р. визначає, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають нормативні та інші акти. Вказана законодавча формула дозволяє зробити висновок, що прийняті представницькими органами місцевого самоврядування рішення можуть мати як нормативно-правовий, так і індивідуально-визначений характер. Визначальною рисою співвідношення нормативних і ненормативних актів є відмінності між ними. Головною з них є властивий нормативним актам правотворчий зміст, нормативний характер їх приписів, у той час як головною особливістю ненормативних (індивідуальних) [25, с. 15].

Аналіз нормотворчої діяльності місцевого самоврядування свідчить про те, що найбільш численну групу муніципальних актів складають саме нормативні акти, які є правовою формою реалізації органами місцевого самоврядування своєї компетенції³. При цьому упродовж останніх років істотно зросла кількість нормативних рішень, прийнятих місцевими радами та виконавчими комітетами, що свідчить про активізацію їх нормотворчої діяльності та підвищення ролі представницьких органів місцевого самоврядування у механізмі правового врегулювання.

Проте, на сьогодні у юридичній літературі немає єдиного загального визначення нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування. Здебільшого, у підручниках з конституційного права України, державного будівництва та місцевого самоврядування в Україні констатується лише той факт, що органи місцевого самоврядування приймають у межах повноважень, визначених законом, обов'язкові до виконання на відповідній території рішення, які можуть бути скасовані лише у судовому порядку.

У радянській науковій літературі при визначенні нормативних актів органів місцевого самоврядування за основу бралась головна їх ознака - нормативність, тому нормативні рішення місцевих рад визначались як акти, що містять норми права, чи акти, котрі встановлюють, змінюють або відміняють правові норми.

На думку сучасних українських правників, зокрема О. Ф. Скакун, нормативний акт органів місцевого самоврядування визначає як акт-документ (постанова, рішення), що видається у межах компетенції органу місцевого самоврядування та містить норми права, обов'язкові для мешканців відповідної території, а також установ, підприємств та організацій, які здійснюють діяльність на цій території[33, с. 362-363]. Л. Богачова визначає нормативні акти органів (посадових осіб) місцевого самоврядування як письмові офіційні документи, прийняті правомочними суб'єктами (місцевими радами, головами рад), які мають обов'язкову силу, виражають владні веління і спрямовані на регулювання суспільних відносин[9, с. 54-56]. Дещо інше визначення пропонується Ю. Делієм, на думку якого, під такими актами слід розуміти підзаконні акти, видані органами місцевого самоврядування в межах їх компетенції, які за своїм змістом відповідають чинному законодавству або прийняті на виконання за- конів[7, с. 119].

Водночас В. Барський вважає, що нормативно-правовий акт місцевого самоврядування є офіційним документом, прийнятим безпосередньо територіальною громадою або представницьким органом місцевого самоврядування в межах предмета відання місцевого самоврядування, у визначеній процедурно-процесуальній формі, який спрямований на встановлення, зміну, доповнення або скасування правових норм як загальнообов'язкових, розрахованих на багаторазове застосування приписів[5, с. 115]. За визначенням І. Билі, нормативні акти органів місцевого самоврядування - це сукупність нормативних актів, які приймаються з питань місцевого значення в межах Конституції і законів України всіма суб'єктами місцевого самоврядування[8, с. 97].

Як бачимо, незважаючи на деякі теоретичні розбіжності, більшість вітчизняних вчених поділяють думку про те, що нормативно-правовий акт місцевого самоврядування, по-перше, є офіційним документом; по-друге, приймається уповноваженим суб'єктом місцевого самоврядування з питань місцевого значення; по-третє, за своїм змістом відповідає Конституції та законам України; по-четверте, покликаний врегулювати суспільні відносини громади.

Узагальнивши всі наведені підходи до визначення нормативно-правових актів місцевого самоврядування приходимо до висновку, що вказане поняття є складною юридичною категорією.

На погляд, Т.О. Калиновської нормативно-правовий акт місцевого самоврядування - це офіційний письмовий документ, що містить норми права та прийнятий у межах Конституції і законів України безпосередньо територіальною громадою, органом місцевого самоврядування або його посадовою особою з питань місцевого значення чи здійснення делегованих повноважень органів державної виконавчої влади[22, с. 170].

Вважаємо, що таке визначення враховує викладені вище характерні риси і є найбільш привабливим з огляду на його точність та лаконічність.

До речі, у проекті Закону України "Про нормативні правові акти" нормативні акти місцевого самоврядування визначаються як рішення, постанови, накази та інші акти органів місцевого самоврядування та їх керівників, які приймаються на основі та на виконання Конституції та інших законів України в межах їх компетенції для реалізації права громадян та їх об'єднань у межах закону управляти громадськими справами[30, с.13.].

Нормативні акти місцевого самоврядування належать до єдиної системи нормативно-правових актів в Україні. За своєю юридичною природою це підзаконні нормативно- правові акти, тому їм, по-перше, притаманні всі характерні загальні риси останніх, а по- друге, - властиві специфічні ознаки, зумовлені конституційною природою місцевого самоврядування, чим вони відрізняються від нормативно-правових актів органів державної влади.

У даному контексті для з'ясування та характеристики першої групи ознак необхідно, насамперед, визначити поняття нормативно-правового акта та підзаконного нормативно-правового акта, дослідити їх характерні риси, встановити відповідність останнім нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування.

Як відомо, у сучасній юридичній літературі нормативно-правовий акт визначається як офіційний письмовий документ, який приймається уповноваженим органом держави і встановлює, змінює, припиняє чи конкретизує певну норму права[39, с.192].

Нормативно-правовий акт є різновидом правового акта та являє собою офіційний документ правотворчості уповноваженого органу, що формально закріплює правові приписи[1, с. 201 ].

Для більш детального аналізу юридичної суті нормативно-правового акта вітчизняні науковці виділяють такі його характерні ознаки:

1) ухвалюється чи санкціонується уповноваженими органами держави, їх посадовими особами, іншими суб'єктами правотворчості і є їх одностороннім волевиявленням;

2) має зовнішню форму у вигляді писемного документа із чітко визначеними реквізитами;

3) містить нові норми права чи змінює, скасовує чинні;

4) приймається згідно з чітко визначеною процедурою;

5) має юридичну силу, що відображує співвідношення з іншими правовими актами, місце і роль у системах законодавства і правового регулювання;

6) надає волі народу офіційного характеру[16, с. 164].

Нормативним актам місцевого самоврядування як різновиду нормативно-правових актів притаманні всі перераховані вище загальні видові ознаки.

Відтак, вони приймаються місцевими суб'єктами правотворчості, коло яких чітко визначає Закон (територіальна громада, місцева рада, виконавчий комітет, сільський, селищний, міський голова), та у встановлених законодавцем формах (рішення, розпорядження).

Їх прийняття здійснюється в суворо визначеній процедурно-процесуальній формі. Зокрема, чинним законодавством та регламентами рад врегульовано порядок розробки, прийняття, санкціонування, набрання чинності нормативно-правовими актами місцевого самоврядування та внесення до них змін. Крім того, нормативно-правовий акт місцевого самоврядування набирає чинності за умов його офіційного оприлюднення.

Про нормативність акта місцевого самоврядування свідчить наявність у ньому приписів, які встановлюють, змінюють чи скасовують правові норми.

Встановлені ним правові норми розраховані на багаторазове використання та є обов'язковими для мешканців відповідної території, а також установ, підприємств та організацій, які здійснюють діяльність на цій території та охороняються від можливих порушень як державою, так і територіальною громадою. У разі їх порушення і держава, і територіальна громада можуть вживати заходів примусу.

У юридичній енциклопедії підзаконний нормативно-правовий акт визначається як правовий акт, який має меншу юридичну силу, ніж закон, приймається на підставі закону, відповідно до закону та на його виконання[39, с. 357]. Юридичне значення підзаконних правових актів полягає в тому, що вони є важливою частиною правової системи і забезпечують її існування, конкретизуючи, уточнюючи, деталізуючи та розвиваючи положення законів.

Загальними ознаками цих джерел права вважаються: підзаконний характер, офіційність, обов'язковість виконання, породження юридичних наслідків[13, с. 67].

Головною властивістю підзаконних нормативно-правових актів є їх підзаконний характер, який виражається в тому, що такі нормативно-правові акти приймаються на основі закону та відповідно до нього. їх зміст повинен ґрунтуватися на положеннях закону і йому не суперечити.

Закони визначають компетенцію державних органів, їх повноваження щодо видання нормативно-правових актів з питань, які належать до їх відання, види таких актів. Законодавство про статус відповідного державного органу передбачає межі та характер його правотворчої діяльності.

Так, Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 р. визначає завдання, повноваження органів місцевого самоврядування, організацію та форми їх діяльності, коло суб'єктів нормотворчості. Останні можуть видавати тільки ті види підзаконних нормативно-правових актів, що визначені Конституцією України і законами України, та лише в межах своєї компетенції із дотримання чітко встановлених у законі процедур.

На підзаконну природу нормативних актів місцевого самоврядування вказують не лише положення Конституції України, згідно з якими місцеве самоврядування має здійснюватися на основі та на виконання законів України, а й численні застереження положень Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 р. на зразок "відповідно до закону", "відповідно до чинного законодавства", "у випадках, передбачених законом, "в порядку і межах, визначених законом"[12, с. 496].

Однак підзаконність муніципальних актів пов'язана не тільки з відповідністю вимогам закону, а й з обов'язком органів та посадових осіб місцевого самоврядування керуватися у своїй діяльності актами вищестоящих органів державної влади та управління. Оскільки відповідно до ст. 24 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 р. органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачений Конституцією України та законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією України та законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради Міністрів АРК, прийнятими у межах їхньої компетенції. Проте, це не означає, що нормативні акти місцевого самоврядування знаходяться на найнижчому щаблі в ієрархічній системі українського законодавства, оскільки особливості їх правової системи дозволяють виокремити їм специфічне місце в середині системи підзаконних актів[29, с. 102].

Нормативні акти органів місцевого самоврядування, як і інші підзаконні нормативно-правові акти, теж мають офіційний характер. Про це свідчать: зображення на них державного герба України, наявність печатки органу місцевого самоврядування, що їх прийняв, вказівки на те, що вони видані на виконання Конституції України і законів України, опублікування у відповідних офіційних місцевих виданнях, підписання компетентною посадовою особою.

Нормативні акти місцевого самоврядування тільки тоді виконують своє призначення, коли вони діють, тобто породжують ті правові наслідки, для досягнення яких вони приймаються уповноваженими органами та їх посадовими особами. Це можливо шляхом нормативного врегулювання суспільних відносин через встановлення муніципально-правових норм або створення системи муніципальних правовідносин. Саме тому акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування створюють юридичні підстави для виникнення, зміни чи припинення муніципально-правових відносин або ж виступають юридичним фактом, що безпосередньо породжує конкретні правовідносини.

Щодо такої ознаки як обов'язковість виконання підзаконних нормативно-правових актів, то вказівка на неї мітиться безпосередньо в Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 р. (ст 73). Місцеві органи виконавчої влади, підприємства, установи та організації, а також громадяни несуть встановлену законом відповідальність за невиконання рішень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, прийнятих у межах наданих їм повноважень.

Таким чином, нормативно-правовим актам органів та посадових осіб місцевого самоврядування властиві ознаки, спільні для всієї системи підзаконних нормативних актів держави. Разом з тим вони посідають своє особливе місце в системі підзаконних нормативних актів, що зумовлено їх специфічними ознаками. Дослідження таких ознак знаходимо в роботах учених як радянської, так і сучасної вітчизняної юридичної науки, зокрема: В. Копєйчикова, Р. Васильєва, В. Мелащенка, А. Колодія, О. Мурашина, О. Скакун, В. Барського, Ю. Делія, В. Борденюка та ін.

Аналіз наукових джерел згаданих авторів дозволяє виокремити такі основні властивості нормативних актів місцевого самоврядування, якими вони відрізняються від нормативних актів органів держави:

· мета прийняття;

· сфера дії;

· ієрархічність;

· особлива процедура скасування.

Метою прийняття органами та посадовими особами місцевого самоврядування нормативних актів є вирішення питань місцевого життя. Тобто, предметом правового регулювання таких нормативних актів є переважно питання місцевого значення, віднесені до предмета відання місцевого самоврядування. При цьому питання місцевого значення слід розуміти як питання безпосереднього забезпечення життєдіяльності мешканців села, селища, міста, вирішення яких здійснюється територіальною громадою чи органами місцевого самоврядування і зачіпає інтереси кожного громадянина.

На думку В. Таболіна і А. Корнєва, світова практика свідчить, що муніципальна влада "законодавствує" з питань місцевого значення у трьох випадках. По-перше, коли із зазначених питань державна правова регламентація є відсутньою цілком і немає ніякої необхідності в її існуванні. Це стосується як компетенційних питань (наприклад, питання місцевого оподаткування, деякі питання благодійної діяльності, ліцензування), так і питань власної організації та діяльності (формування власного управлінського апарату, створення постійних комісій, прийняття регламентів). По-друге, з питань, що врегульовані нормами права в загальному вигляді, і потрібна їхня місцева юридична конкретизація. По-третє, законодавство не в змозі охопити все різноманіття місцевих особливостей, у ньому не рідко правова регламентація діяльності муніципальних органів здійснюється шляхом закріплення їхніх функцій як позитивних зобов'язань, тому нор- мотворчість органів місцевого самоврядування неминуча, іноді вона просто передбачається законодавством[34, с. 156].

Характерною особливістю нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування є обмеження сфери їх дії щодо території та кола осіб. Вони виступають правовим засобом здійснення власних повноважень на локалізованій території, є обов'язковими для виконання на відповідній адміністративно-територіальній одиниці та лише для її мешканців, а також установ, підприємств та організацій, які здійснюють діяльність на цій території.

Ієрархічність нормативно-правових актів місцевого самоврядування полягає в тому, що норми представницьких органів територіальної громади не можуть виходити за межі, встановлені нормами територіальної громади[7, с. 120]. Водночас, враховуючи структурну побудову місцевого самоврядування, нормативно-правові акти, прийняті представницькими органами місцевого самоврядування та їх виборними посадовими особами, мають більшу юридичну силу, ніж правові акти інших органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Відповідно до ч. 2 ст. 144 Конституції України рішення органів місцевого самоврядування можуть зупинятися лише з мотивів їх невідповідності Конституції України чи законам України з одночасним зверненням до суду. Дана норма виходить з презумпції законності рішень органів місцевого самоврядування. Іншими словами, йдеться про те, що ніякий державний орган, жодна посадова особа не можуть свавільно визнати рішення органу місцевого самоврядування незаконним. Це має зробити тільки суд[23 . ст. 144].

Як бачимо, нормативні акти місцевого самоврядування мають багато спільних рис, які споріднюють їх з актами інших органів держави. Водночас вони характеризуються рядом особливостей, які властиві лише їм і які відрізняють їх від інших юридичних актів. Ці особливості зумовлені специфікою завдань місцевої нормотворчості, характером взаємодії органів місцевого самоврядування з системою органів державного управління та місцем і роллю органів місцевого самоврядування у механізмі державного управління. Таким чином, проведене нами в цьому підрозділі дослідження дозволяє зробити наступні висновки:

1) самостійне вирішення територіальною громадою питань місцевого значення неможливе без прийняття відповідних нормативно-правових актів;

2) нормативно-правові акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування належать до єдиної системи нормативно-правових актів в Україні;

3) за своєю юридичною природою це підзаконні нормативно-правові акти, тому їм, по-перше, притаманні всі характерні загальні риси останніх, а по-друге, - властиві специфічні ознаки, зумовлені конституційною природою місцевого самоврядування;

4) розробка єдиного загального визначення нормативних актів місцевого самоврядування, вивчення їх юридичних властивостей сприятиме активізації місцевої нормотворчості, що, в свою чергу, не лише забезпечить правову автономію місцевого самоврядування, а й підніме його авторитет в Україні.

Класифікація правових актів місцевого самоврядування

Правові акти місцевого самоврядування належать до єдиної системи правових актів в Україні. Вони мають багато спільних рис, які споріднюють їх з актами інших органів держави, та водночас характеризуються рядом притаманних лише їм обливостей, що відрізняють їх від інших юридичних актів. Ці особливості зумовлені специфікою завдань місцевої нормотворчості, характером взаємодії органів місцевого самоврядування з системою органів державного управління та місцем і роллю оргаів місцевого самоврядування у механізмі державного управління. Власне саме вони дають змогу провести класифікацію актів місцевого самоврядування,тобто зробити розподіл їх певні види та групи.

Критерії класифікації правових актів та порядок їх використання залежать від того, яку мету при цьому переслідують (дослідження актів, дотримання необхідних вимог, облік, тощо). Але, як правило, класифікація актів здійснюється залежно від їхніх юридичних властивостей. Вона вказує на прояв ролі акту відносно правової норми, його місце у механізмі правового регулювання, юридичну функцію. Чітке уявлення про властивості та ознаки актів місцевого самоврядування слугує розумінню ролі приписів того чи іншого роду у механізмі правового регулювання. А це у свою чергу дозволить знайти кращий підхід до вирішення питання про диференціацію правових актів місцевого самоврядування, їх поділу на нормативні та ненормативні або поєднання в одному акті нормативних та ненормативних приписів. Усі акти місцевого самоврядування як локальні джерела конституційного права різняться за характером (сутністю) волевиявлення, змістом, формою, територією дії, часом дії, чинністю тощо.

Насамперед, слід розмежувати поняття "правові акти місцевого самоврядування" та "правові акти органів (посадових осіб) місцевого самоврядування", оскільки вони відображають форму реалізації компетенції різних суб'єктів. Кожному суб'єкту місцевого самоврядування притаманна власна правова форма вираження владних повноважень. Правові акти місцевого самоврядування це загальна форма прояву управлінської діяльності всіх суб'єктів місцевого самоврядування, тоді як правові акти органів (посадових осіб) місцевого самоврядування є лише частиною (видом) правових актів місцевого самоврядування. Отже, зазначені поняття співвідносяться як ціле та частина.

Класифікація (від лат. сlаssіs -- розряд, клас і ...fісаtiо, від fасіо роблю) система супідрядних понять (класів об'єктів) тієї або іншої галузі знань чи діяльності людини, що використовується як засіб для встановлення зв'язків між цими поняттями чи класами об'єктів[39, с. 150].