Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

• Введение
• 1. Формальные административные процедуры в США
• 1.1 Административная процедура в США: понятие, субъекты, виды
• 1.2 Правовое регулирование административных процедур и подведомственность дел
• 1.3 Стадии формальной процедуры
• 2. Неформальные процедуры
• 2.1 Понятие и виды неформальных административных процедур
• 2.2 Процедура регистрации и односторонних действий
• 3. Альтернативные способы разрешения споров
• 3.1 Виды альтернативных процедур
• 3.2 Правовое регулирование административных процедур

Введение

Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, касающихся правового регулирования административных процедур в федеральных агентствах США.

1. Формальные административные процедуры в США

1.1 Административная процедура в США: понятие, субъекты, виды

По мнению Д. Галлигана Д. Галлиган, В.В. Полянский, Ю.Н. Стариков, Административное право: история развития и основные современные концепции. М.: Юрист. 2002. Стр. 275-277., Административные процедуры имеют две основные задачи. Первая заключается в том, чтобы сформировать курс, которым будут следовать административные органы, наметить шаги, которые они могут предпринимать. Процедуры охватывают также вопросы, связанные с тем, как должен начинаться процесс, кто должен его проводить, как получаются показания, каковы сроки, в течение которых должны быть произведены определенные действия, и пути которыми можно добиться пересмотра или отмены первоначального решения. Эта лишь часть вопросов, решаемых общими процессуальными кодексами или конкретными процессуальными законами.

Общей целью таких процедур является создание упорядоченного метода осуществления административного дела. И хотя процессуальные законы часто кажутся весьма техничными и не представляющими реального интереса, тем не менее порядок и системный подход при осуществлении административного дела - это важные ценности как таковые. Они вносят свой вклад в эффективную, экономную и своевременную реализацию конституционных законов. Административные процедуры также важны для сторон, на которые они распространяются. Они обеспечивают средства, при помощи которых стороны могут начать действия для получения лицензий, разрешений и льгот. В тех случаях, когда административное действие инициируются чиновниками, стороны на которые оно распространяется, могут быть спокойны, зная, что должны быть соблюдены определенные процедуры. Ясные и установленные процедуры могут, в свою очередь, способствовать формированию стабильных отношений между гражданами.

Второй задачей административных процедур является создание инструмента, при помощи которого общие ценности административного права воплощаются в практическое администрирование. Ценности административного права включают такие понятия, как справедливость, беспристрастность, равенство, открытость и прозрачность, подотчетность и соблюдение установленных сроков. Эти ценности вытекают из более глубоких идей о том, как административное право должно осуществляться в современном демократическом обществе, и в особенности о том, как администрация должна обращаться с лицами и группами лиц.

Часто говорится о том, что процедуры представляют тот инструмент, при помощи которого наиболее важные ценности воплощаются в административной практике. Это не всегда очевидно из содержания административных процедур, а может быть спрятано за сухим техническим языком. В качестве примера можно привести процессуальную справедливость и должный процесс (due process).

Федеральное законодательство США не содержит исчерпывающего определения понятия “административные процедуры”, что только в очередной раз подчеркивает всю сложность и глубину данного правового явления. Административные процедуры в широком понимании охватывают вся деятельность административного агентства в области. Каждое административное агентство создается для определенных целей и действует в пределах, определенных Конгрессом в соответствующем статуте To provide for the regulation of securities exchanges and of over-the-counter markets operating in interstate and foreign commerce ant through the mails, to prevent inequitable and unfair practices on such exchanges and markets, and for other purposes (Securities and Exchange Act of 1934, 15 U.S.C. § 78a et seq.). The Commission is hereby empowered and directed to prevent persons… from using unfair methods of competition in commerce (The Federal Trade Commission Act of 1914 15 U.S.C. §§ 41 et seq.)..

В узком понимании под административными процедурами понимается исключительно деятельность административного агентства, в рамках которой оно выносит свое решение в форме окончательного приказа (Final Order).

Административное агентство разрешает вопросы, находящиеся в его компетенции

1.2 Правовое регулирование административных процедур и подведомственность дел

На уровне федерального законодательства большая часть вопросов, касающихся административной процедуры, урегулирована Актом об административной процедуре (далее - Административный акт) Administrative Procedure Act, 5 USC §§ 551-559, 701-706, 1305, 1306, 3105, 3344, 5372, 7521 (2002), а также в многочисленных подзаконных актах различных агентств (включают в себя исполнительные департаменты, правительственные корпорации и независимые образования 5 USC §105). Многие положения получили правовую оценку со стороны судов См., например, Butz v. Economou, 438 U.S. 478 (1978); Ramspeck v. Federal Trial Examiners Conference, 345 U.S. 128 (1953); Riss & Co. v. United States, 341 U.S. 907 (1951); Universal Camera Corp. v. NLRB, 340 U.S. 474 (1951); Wong Yang Sung v. McGrath, 339 U.S. 33 (1950); Benton v. United States, 488 F. 2d 1017 (Ct. Cl. 1973)..

Однако исторически необходимость наличия судей для проведения административных слушаний была признана задолго до принятия Административного акта. Было вынесено огромное количество судебных решений, в которых от агентств требовалось, в соответствии со статутом или конституцией, проведение слушаний, что заставило глав федеральных агентств делегировать ответственность за проведение этих слушаний своим подчиненным In re Ramspeck, supra.. Однако многие из этих подчиненных находились под контролем и в прямой зависимости от своих агентств, и, ввиду этого, выносили решения большей частью в пользу агентств. Многочисленные судебные решения относительно правдивости и непредвзятости административных судей привели в конечном итоге к большей степени их независимости от агентств и принятию раздела 11 административного акта, который наделяет административного судью действительно уникальным статусомПервоначальная секция 11 Административного акта в дальнейшем была дополнена и сейчас ее положения можно найти в 5 U.S.C. §§ 3105, 5372, 7521 (2002). .

Являясь служащим агентства, административный судья ответственен за проведение формальных слушаний, интерпретацию права, применение подзаконных актов агентства и проведение в жизни общей политики агентства при осуществлении административных процедур. Незначительное число административных судей даже не являются служащими тех агентств, чьи дела они призваны рассматривать. Так, Комиссия по безопасности и здоровью на рабочих местах (Occupational Safety and Health Review Commission, (29 U.S.C. §661 (2002)), а также Комиссия по безопасности и здоровью на шахтах (Mine Safety and Health Review Commission, (30 U.S.C. §823 (2002)) являются независимыми агентствами, которые проводят слушания по делам, инициированным Департаментом труда (Department of Labor).

Административные судьи не являются субъектами большей части управленческого контроля, который может быть применен к другим служащим федеральных агентств. К примеру, административные судьи не проходят аттестацию (performance appraisals), а уровень их жалования устанавливается Офисом управления кадрами (Office of Personnel Management) независимо от рекомендаций агентства.

Более того, агентство может применить дисциплинарные меры против административного судьи только в случае, если веская причина (good cause) будет установлена в ходе слушаний перед Палатой справедливой оценки труда служащих (Merit Systems Protection Board). Многие важные ранние решения данной Палаты сигнализируют, что дисциплинарные, включая отстранение, меры в нормальных условиях не могут основываться на содержании мнения административного судьи или проведения им слушаний, если только там не присутствуют «серьезные нарушения, очевидные злоупотребления или неоднократные нарушения общепринятых стандартов судебного поведения In re Chocalo, 1 M.S.P.R. 605, 632 (1980), aff'd, 2 M.S.P.R. 20, aff'd w/o opinion, 716 F. 2d 889 (3d Cir. 1983), cert. den. 465 U.S. 983 (1983).».

Другое относительно важное решение было Social Security Adm. V. Burris (11/3/88, MSPB) Docket No. HQ752186100023, 39 MSPR 51, aff'd w/o opinion, 878 F. 2d 1445 (Fed. Cir. 1989), в котором было установлено, что веская причина, доказанная агентством, была не субординация, однако, относительно другого обвинения агентству не удалось установить вескую причину для применения дисциплинарных мер за утверждения административного судьи, что агентство предпринимало попытки оказать влияние на его решения.

Административный акт устанавливает, что для процедур, которые в соответствии со статутом должны проводиться с протоколом после уведомления и возможности для слушаний, при рассмотрении представляемых доказательств должны заседать -

(1) агентство;

(2) один или более членов органа, который образует агентство; или

(3) один или более административный судья, назначенный в соответствии с секцией 3105 данного титула.

Этот подпараграф не регулирует проведение специальных классов процедур перед палатами или другими служащими, которые специально предусмотрены статутами 5 U.S.C § 556 (b) (2002).

Палаты, комиссии или администраторы обычно не заседают на слушаниях. Так же присутствие на заседаниях административного судьи может не требоваться, если статутом установлена иная процедура.

Одно из исследований, проведенных в 1990 году, показывает, что существует весьма значительное число процедур, в которых лицо, проводящие административные процедуры, не является административным судьей Frye, Survay of Non-ALG Hearing Programs in the Federal Government, 44 AD. L. REV. 261, 264 (1992).. Несмотря на это, это лицо безусловно старается выстраивать все процедуры в соответствии с моделью, характерной прежде всего для административных судей. Исследование особенно подчеркивает, что (1) эти служащие, как и многие административные судьи, административно располагаются в независимых организациях, отделенных от остального агентства Id. At 341-43.; и (2) агентства очевидно пытаются обеспечить этим служащим максимальную степень свободыPaul R. Verkuil, Reflections Upon the Federal Administrative Judiciary, in Symposium: Contemporary Issues in Administrative Adjudication, 39 UCLA L. Rev. 1341 (1992)..

Необходимо сделать одно очень важное замечание: как на уровне федерального законодательства, так и на уровне правил каждого отдельно взятого агентства, лицо, проводящее административные процедуры, является “hearing officer”, то есть это лицо, которое проводит слушания и руководит всем процессом проведения административных процедур. Как было отмечено выше, не все административные процедуры должны обязательно проводится административным судьей; они могут проводится иным лицом (органом), если такой порядок специально установлен статутом. Более того, жесткие требования предъявляются Административным актом только к процедурам, которые в соответствии со статутом должны проводиться с протоколом, предварительным уведомлением и возможностью для слушаний, так называемые формальные процедуры.

Для того чтобы ввести единообразный язык и единое понимание, во всех многочисленных случаях, когда в статуте или правиле речь идет о “лице, проводящем административные процедуры” (формальные или неформальные), используется термин “hearing officer” - “лицо, проводящее слушания” Далее по тексту я использую термин “административный судья” ввиду его компактности применительно ко всем видам административных процедур, если иное не следует из контекста..

В подавляющей части административных процедур административный судья выносит предварительное или рекомендательное решение в устной или письменной форме 5 U.S.C. § 557(b) (2002). В делах, затрагивающих нормотворчество или предварительные лицензии, агентство может решить, что мнение судьи может быть опущено, и формальный протокол должен быть направлен напрямую в агентство для принятия решения.. Решение административного судьи является предметом надзора со стороны агентства (эта функция часто делегируется должностному лицу агентства или надзорной палате), а решения агентств, в свою очередь, подконтрольны судебному надзору 5 U.S.C. § 701-706 (2002) однако в некоторых категориях дел судебный надзор может не допускаться статутом. Lindahl v. OPM, 470 U.S. 768 (1985); Webster v. Doe, 486 U.S. 592 (1988).. Решение административного судьи становится окончательным решением агентства, если глава агентства или иное назначенное слушать апелляции лицо не назначает пересмотр этого решения.

Административный судья является лицом, персонально ответственным за ведение аккуратного и полного протокола и вынесение честного и справедливого решения в формальных административных процедурах. Стороны в процессе, включая сотрудников агентства, призваны в первую очередь защищать свою точку зрения, что сказывается на тех доказательствах, которые они стремятся представлять. Надзорные агентства и суды, несмотря на свою независимость, имеют слишком большую загрузку и много иных обязательств. Они просто не имеют времени и возможностей, чтобы расследовать все аспекты формальной процедуры. Эта функция стала ответственностью административного судьи.

В деле Scenic Hudson Preservation Conference v. Federal Power Commission Апелляционный суд 2-го округа установил:

Комиссия является представителем публичного интереса. Эта роль не позволяет ей действовать как рефери, подсчитывающий мячи и удары противников, находящимся перед ним; права общества должно получить активную и признанную защиту в руках комиссии.

Комиссия должна видеть, что протокол является полным. Комиссия несет определенное обязательство исследовать и оценивать все относящиеся факты 354 F. 2d, 608, 620 (2d Cir. 1965), затем цитировалось в Confederated Tribes and Bands of the Yakima Indian Nation v. FERC, 746 F. 2d 466, 472 (9th Cir. 1984)..

Хотя суд обращался к административному агентству, а не прямо к административным судьям, конечный результат именно таков. Так как агентство само не председательствует на слушаниях, административный судья, как председательствующий служащий от имени агентства, несет всю ответственность за ведение аккуратного и полного протокола Marsh v. Harris, 632 F. 2d 296 (4th Cir. 1980)..

Это может потребовать дополнительных мер на самых различных стадиях процесса. Административный судья должен обратить внимание сторон на разрывы и неточности в протоколе и настоять, чтобы они были заполнены. Административному судье также может быть необходимо вызвать на допрос или перекрестный допрос свидетелей сторон Beck v. Mathews, 601 F. 2d 376 (9th Cir. 1979); Holland Furnace Co. v. FTC, 295 F. 2d 302 (7th Cir 1961); NLRB v. International Brotherhood of Electrical Workers, 432 f 2d 965 (8th Cir 1970). и может даже вызвать свидетелей или поднять вопрос sua sponte относительно существенных вопросов, не затронутых сторонами.

Как это уже было отмечено выше, административные процедуры могут осуществляться в рамках формального (если административное решение должно быть вынесено в протокольной форме после уведомления и возможности для слушаний" ("on the record after notice and opportunity for hearing")) Investment Company Act of 1940 § 9(d)(1); Securities Exchange Act of 1934 § 4A(b)(6), 12(j), § 15C(c)(1)(c). или неформального процесса (если административное решение должно быть вынесено после уведомления и возможности для слушаний ("after notice and opportunity for hearing")) Investment Company Act of 1940 § 8(e), 9(b), §9(f)(1), §9(f)(3), §40(a); Securities Exchange Act of 1934 §4C(a), §6(d)(3), §11A(b)(3)B, §15(b)(1)B, §15A(a)(2)B, §19(a)(1)(B)..

Из многочисленных актов Конгресса, относящихся к рынку ценных бумаг и содержащих указание на то, в какой форме (формальной или неформальной) должны проводиться административные процедуры, весьма трудно сделать однозначный вывод относительно основания, положенного в основу отнесения того или иного административного производства к разряду формального или неформального; более того с практической точки зрения данная дискуссия не имеет никакой познавательной ценности.

Так, (Securities & Exchange Commission) комиссия должна провести формальные процедуры, если считает необходимым или соответствующим интересам инвесторов отказать, приостановить дату вступления в силу, приостановить на период времени, не превышающий 12 месяцев, или отозвать регистрацию ценной бумаги или регистрацию брокера-дилера.

Формальные процедуры начинаются с заполнением управлением правопорядка заявления (application) о фактах выявленных нарушений и санкциях, подлежащих применению, на основании чего издается инициирующий производство приказ (Order Instituting Procedure). С момента издания приказа все АП сосредотачиваются в руках административного судьи14(14 Rule 110, supra. ("administrative law judge"). Об издании приказа немедленно уведомляются все заинтересованные стороны (Rule 141).

Административный судья15(15 5 U.S.C. §3105 ) Cf. Fed. R. Civ. P. 8(d) [28 U.S.C. App.]). - это независимый сотрудник 16(16 Административный судья не может быть ответственным или подотчетным или управляться сотрудником или агентом, принимавшим участие в производстве расследования или преследования на стороне SEC (5 U.S.C. §554 (d)2)) Административный судья не может консультироваться с лицом или стороной по вопросам фактов, которые подлежат выяснению, иначе как с уведомлением и возможностью для всех сторон участвовать.(Rule 120, supra.) Cf. 121, supra), основной задачей которого является проведение слушаний и вынесение на их основании предварительного решения. В большинстве случаев любое должностное лицо (SEC), участвовавшее в проведении расследования или осуществлявшее функции преследования правонарушений на стороне SEC], в этом производстве не может участвовать или советовать в принятии или пересмотре решения,

1.3 Стадии формальной процедуры

Предсудебные конференции и сделки

Как только административный судья назначен слушать дело, он должен самым тщательным образом ознакомиться с представленными сторонами материалами, так как не каждое дело может потребовать проведения полномасштабных предсудебных конференций. Во многих делах может потребоваться проведение простой телефонной конференции со сторонами и составление краткого отчета об обстоятельствах, относительно которых стороны пришли к согласию. Зачастую те же самые цели могут быть достигнуты посредством обмена мнениями между сторонами и административным судьей и сторонами.

Эффективная предсудебная конференция может быть весьма полезна для определения областей, относительно которых стороны принципиально не согласны (согласны), установления распорядка и схемы проведения любых предсудебных выемок и предпринятия других шагов для подготовки основы, чтобы достигнуть мирового соглашения или эффективных, основанных на порядке, честных слушаний. Предсудебные конференции обычно не ограничены по форме и содержанию: стороны, административный судья или агентство могут проводить конференции различных типов, для различных целей в течение любого времени во время рассмотрения дела.

Принципиальное внимание при проведении конференций должно быть уделено адекватности и соотношению. Формальные административные процедуры различаются настолько сильно по своей сложности, типам и количеству рассматриваемых вопросов, длине слушаний, что специальные предсудебные процедуры могут быть просто необходимы. Большая часть этих процедур предоставляют административному судье свободу усмотрения.

Административный судья должен быть хорошо знаком со всеми материалами дела, представленными сторонами. То же самое справедливо и для сторон: предсудебные конференции не являются местом знакомства сторон с деталями дела или аргументами противоположной стороны, напротив, стороны должны быть “во всеоружии” с тем, чтобы максимально эффективно использовать возможность облегчить себе путь к компромиссу.

Административный судья не обязан и не должен предпринимать самостоятельные действия по расследованию всех обстоятельств дела: вместо этого он должен предпринять все возможное, чтобы заставить стороны самостоятельно предоставить максимум сведений и информации. (Определенные особенности, по- видимому, существуют для административных судей службы социальной защиты, как показало дело Burnett v. Commissioner, 220 F. 3d 112, 120 (3d Cir. 2000)).

Административный судья на этой стадии может обязать все стороны предоставить предполагаемые заявления о фактах, предполагаемые стипуляции, запросы о предоставлении информации, заявления о позициях сторон, даты предполагаемого проведения процессуальных действий и иную существенную информацию 7 CFR § 1.140 (2000) (Department of Agriculture, материалы должны быть предоставлены на или до проведения конференции); 10 CFR § 820.28(c) (2000) (Department of Energy) (правило требует от сторон обменяться именами экспертов, кратким изложением их показаний, копиями документов и другими приложениями); 14 CFR §16.211(a)(2) (2000)..

Большая часть конференций включает, по крайней мере, следующие шаги:

1. Открывающие заявлений (Opening Statement). Административный судья должен объявить имена сторон, временный перечень подлежащих рассмотрению вопросов, правила проведения конференции, права лиц участвовать в процессе и другие относящиеся к делу вопросы.

2. Присутствие сторон (Appearances). Каждой стороне должен быть предоставлен чистый бланк, на котором сторона должна указать свое имя и интерес каждого лица, которое представляется. Административный судья должен указать каждой стороне на необходимость заявить судебному репортеру, или самому административному судье, имя и адрес одного уполномоченного каждой стороной лица, которому будет поступать вся корреспонденция, связанная со слушаниями дела. Непосредственное присутствие сторон (их представителей) обязательно.

3. Предварительные вопросы (Preliminary Matters). Административный судья должен позволить каждой из сторон внести дополнительные вопросы и затронуть предварительные вопросы, такие, например, как предполагаемая продолжительность конференции.

4. Участие (Participation). Административный судья должен немедленно вынести решение относительно ходатайств на допуск в процесс. Даже если окончательное решение данного вопроса отнесено к компетенции самого агентства, административный судья часто может вынести временное решение по этому вопросу, принимая во внимание сложившуюся в агентстве практику и стандарты.

5. Вопросы (Issues). Если окончательное определение вопросов, подлежащим рассмотрению в ходе судебных слушаний, было сделано до проведения конференции, конференция может быть использована для интерпретации этих вопросов. Если, с другой стороны, определение перечня процессуальных вопросов является временным, стороны могут предоставить административному судье свои предложения по этому поводу. Административный судья должен вынести решение относительно этих предложений, и конференция должна продолжиться в согласованной манере. (Если в последующем агентство не согласится с подобным решением, необходимо будет провести дополнительную конференцию.)

6. Выемка (Discovery). В сложных делах предсудебная конференция может сыграть роль выемки. Каждая сторона, включая сотрудников агентства, может потребовать от противоположной стороны предоставления информации, включая специально подготовленную. Рассмотрение этих запросов, а также подготовка обмена доказательственными материалами, часто оказывается наиболее сложной задачей. Административный судья, так же как и сотрудники агентства, несмотря на весь свой опыт и знания, иногда могут оказаться неспособными точно оценить, основаны ли протесты относительно представления доказательств на их безотносительности, или сторона просто считает их противоречащими их интересам. Более того, зачастую сам представитель стороны, к которому поступило требования предоставления информации, может не знать, насколько эта информация может быть важна.

Эта стадия служит целям ускорения производства административных процедур, установления раннего и постоянного контроля со стороны административного судьи за производством, улучшения качества слушаний путем более тщательной подготовки. Предварительная конференция - обязательная стадия любого административного производства, направленная на решение всех вопросов, в отношении которых сторонами может быть достигнуто согласие, а именно: стороны могут признать и стипулировать те или иные факты, что делает ненужным их установление на слушаниях, могут установить порядок проведения определенных процессуальных действий - направление повесток, ознакомление с документами и т.д. Стороны не могут допустить со своей стороны чрезмерно поверхностного или легкомысленного отношения к данной стадии административных процедур.

Стороны могут достигнуть мирового соглашения (сделки) в любой момент путем направления письменного предложения противной стороне. Сделка - это уникальный продукт англо-американской правовой модели, которая доступна сторонам уголовного, гражданского и административного процесса. Она еще раз наглядно демонстрирует, что стороны находятся в абсолютно равном процессуальном положении. Не так давно десять крупнейших брокерских фирм - с одной стороны, и Комиссии совместно с Генеральным Атторнеем штата Нью-Йорк - с другой, заключили сделку, по условиям которой брокерские фирмы (Salomon Smith Barney, Inc., CSFB Corp., Merrill Lynch & Co., Inc. и другие) согласились выплатить 1,4 млрд. долл., чтобы урегулировать спорную ситуацию вокруг конфликта интересов аналитиков.

Принятый в 1996 г. в Соединенных Штатах Акт об альтернативном разрешении споров (Pub. L. 104-320, codified 5 U.S.C§556 et seq.) существенно расширил возможности административного судьи использовать по согласованию со всеми вовлеченными сторонами альтернативные способы разрешения конфликтных ситуаций. Альтернативная процедура заключается в использовании нейтральных лиц (conciliator, facilitator, mediator) или арбитров для нахождения консенсусного решения.

Направляя письменное предложение о заключении сделки, сторона тем самым отказывается (в случае принятия предложения противной стороной): от всех слушаний; от предоставления предлагаемых фактов и заключений относительно вопросов права; от всех административных процедур перед административным судьей, включая его предварительное решение; от всех процедур после слушаний (апелляция); от судебного надзора.

В случае отказа Комиссии от заключения сделки предложение считается отозванным. Сделка между сторонами сокращает время, необходимое при нормальном течении административных процедур для вынесения решения, существенно сокращает финансовые расходы сторон, а зачастую позволяет сторонам выйти из "тупикового" положения, сохранив лицо.

В любом случае, это самое подходящее время, для того чтобы в неформальном порядке разобраться со всеми этими вопросами. Если этого не происходит, то эти вопросы будут разрешаться позднее посредством направления заявлений о повестках (request for subpoena), депозициях, вопросников и чрезмерного обмена корреспонденцией. Легче разрешить все вопросы сейчас, нежели позднее рассматривать в формальном ключе требования о не применении повесток (motions to quash subpoenas) или об исключении предоставленных доказательств. Конкретное решение административного судьи может быть позднее изменено, если выяснится, что запрашиваемая информация не относится к делу или не может быть представлена в том виде, на котором настаивает сторона.

Если сторона противодействует предоставлению информации, административный судья должен распорядиться о предоставлении требуемой информации; рассматривая запросы о предоставлении информации, административный судья должен ограничить объем запрашиваемой информации исключительно рамками самых главных документов, достаточных для разрешения того или иного вопроса. Большинство сторон, и сотрудники агентств в этом не исключение, тяготеют запрашивать максимальное количество информации, чтобы иметь как можно больше, из чего выбирать.

Часто в процессах, в которых участвует несколько сторон, административный судья должен разрешать вопросы, связанные с тем, что представитель одной из сторон хочет вручить запросы нескольким сторонам, или, напротив, он оказывается не заинтересованным в получении информации, которую другая сторона запрашивает. Для упрощения данной задачи, административный судья может распорядится, чтобы каждая сторона заявила, какие материалы ей необходимы, количество копий, а также адреса и имена лиц, которым они должны быть вручены.

8. Полевые правила (Ground Rules). Для того чтобы подменить соответствующие статуты, Административный акт и правила агентства, административный судья может установить специальные правила, часто называемы “полевыми правилами” для каждого отдельного дела, имеющие дело с такими вопросами, как порядок представления, ходатайства, перекрестные допросы. Они могут быть адаптациями правил, обычно используемыми административными судьями агентства или могут быть правилами, специально подготовленными для конкретного дела. Необходимость в подобных правилах отпадает, если дело относительно простое и присутствуют опытные адвокаты.

По завершении предсудебной конференции составляется отчет о проведенной конференции, который должен содержать список всех лиц, допущенных к участию в процессе, достигнутые соглашения, решения административного судьи и иные вопросы, доведенные до участвующих сторон 10 CFR §2.751a (d) (2000) (Nuclear Regulatory Commission, процедуры, связанные с разрешением на строительство и получением лицензий); 14 CFR § 386.55 (b) (2000) (DoT, Federal Highway Administration).. Если определение вопросов, относительно которых проводятся слушания, отнесено к ведению административного агентства, то отчет о конференции должен содержать рекомендации административного судьи.

Все ходатайства, заявленные сторонами должны разрешаться незамедлительно административным судьей и, если только не являются само объясняющими или всего лишь подтверждениями предыдущих решений, его решения должны включать основания для принятия. Большинство петиций, обращений и ходатайств, тем не менее, могут быть разрешены в неформальном порядке: уведомления или письма всем сторонам вполне достаточно.

Не стоит забывать, что принципиальной задачей процесса является достижение сторонами компромисса на столько быстро, на сколько они к этому готовы; и принципиальная роль административного судьи в этом - помочь сторонам самим прийти к этому соглашению. Трудно провести черту, за которой особо активная деятельность административного судьи в проведении переговоров относительно возможного заключения мирового соглашения, может стать непреодолимым препятствием при проведении слушаний. Слишком активное участие может просто-напросто лишить административного судью его положения непредвзятого и стороннего арбитра. Все зависит от правил агентства и личностного понимания административным судьей того, что он делает. Как уже упоминалась выше, одним из способов избежать этой угрозы - потери судейской непредвзятости и независимости - состоит в использовании специальных судей по достижению мирового соглашения, чья роль сводится исключительно к оказанию помощи сторонам непосредственно в их переговорах.

Почти двадцать пять лет тому назад, специальное исследование проведенное в одиннадцати агентствах, с участием главных административных судей, показало, что в дополнение к экономии времени, денег и энергии, затрачиваемых при проведении формальных слушаний, достижение мирового соглашения может существенно уменьшить степень напряженности между сторонами, которая из-за формальных слушаний может только усилиться Coast Guard, Federal Communications Commission, Federal Energy Regulatory Commission, Federal Trade Commission, Interstate Commerce Commission, Securities and Exchange Commission, National Labor Relations Board, Occupational Safety and Health Review Commission, and the Departments of Health and Human Services, Interior, and Labor. G. Lawrence, Settlement Practices of Administrative Law Judges (March 18, 1981). Unpublished paper submitted to the Administrative Conference of the United States..

Принципиальные вопросы, которые подверглись исследованию, были, как убедить стороны встретиться, чтобы обсудить возможность урегулирования их разногласий (как по существу, так и процессуального характера) и, если уж эта встреча состоялась, как убедить их прийти к соглашению.

Среди средств, находящихся в распоряжении административного судьи, исследование выделяло следующие:

(1) указание сторонам встретиться перед проведением слушаний для обсуждения мирового соглашения;

(2) Издание приказов о выемке, в соответствии с которым от сторон требуется обмен основными фактами и документами;

(3) Проведение телефонных предсудебных конференций;

(4) Предоставление сторонам и иным заинтересованным лицам предсудебных заявлений по техническим вопросам спора, которые подготовлены служащими административного судьи;

(5) Установление ранних дат для проведения слушаний, чтобы заставить стороны немедленно осмыслить все обстоятельства и факты;

(6) Проведение “кабинетных” (in camera) переговорных сессий непосредственно перед слушаниями, когда шансы каждой стороны на победу были уже достаточно освещены.

Конечно, использование многих перечисленных выше средств прямо зависит от категории дела и правил агентства, а также личных качеств и отношения административного судьи.

Доказательства и иные материалы

Основной целью данной стадии административной процедуры является предоставление всем вовлеченным сторонам права на самой ранней стадии узнать о юридической позиции противной стороны и иметь возможность эффективно подготовиться к представлению своего дела перед административным судьей. Так как административные процедуры выстроены по принципу судопроизводства в гражданском процессе (равенство сторон, состязательность и, самое главное, принцип перевеса доказательств), ответчик должен подготовить ответ (answer) на выдвинутые против него обвинения, в котором должно быть указано, согласен ли ответчик с выдвинутыми против него обвинениями или нет. Все обвинения, которые прямо не отрицаются, считаются признанными ответчиком Cf. Fed. R. Civ. P. 8(d) [28 U.S.C. App.].

Если это предусмотрено статутом или правилами агентства, то административный судья вправе потребовать от сторон подчиниться правилам раскрытия информации (discovery) Discovery [and inspection of documents] - раскрытие стороной гражданского процесса документов в ее владении, под контролем или во власти, относящихся к вопросам под расследованием в процессе и их последующей инспекцией противной стороной, A Dictionary of Law, Oxford University Press (4th ed), edited by Elisabeth A. Martin. К сожалению, весьма трудно подобрать наиболее подходящий эквивалент в русском языке данному термину ввиду того, что такового института и концепции в российском праве нет.. Раскрытие информации может состоять из судебных (административных) повесток дать показания и предоставить суду определенные документы (предметы) (subpoenas ad testificandum and duces tecum), депозиций Deposition - заявление, сделанное под присягой перед судьей или официальным лицом суда свидетелем, записываемое в письменной форме. A Dictionary of Law, supra., письменных вопросников, инспектирования, физических или эмоциональных обследований, запросов о допуске, предоставления документов или вещей, разрешения проникнуть на землю или иную собственность, подготовки исследований, кратких обзоров, прогнозов, опросов и других релевантных материалов.

Санкции могут быть применены к стороне, которая не подчиняется приказу о раскрытии информации или иным образом злоупотребляет процессуальными правилами раскрытия информации Freije, The Use of Discovery Sanctions in Administrative Agency Adjudication, 59 Ind. L. J. 113 (1983); Tomlinson, Discovery in Agency Adjudication, Report in Support of Recommendation [70-4], ACUS 37, 571, 577 (1971); 1 CFR § 305.70-4 (1993)..

В некоторых агентствах административные судьи вправе издавать судебные повестки по заявлению сторон. В других агентствах административный судья может отказать в выдаче судебной повестки, если не продемонстрирована относительность 7 CFR § 1.149 n. 4 (2000) (Department of Agriculture); 10 CFR § 2.720 (a) (2000) (Nuclear Regulatory Commission, domestic licensing proceedings); 12 CFR § 19.26 (a) (Comptroller of the Currency); 16 CFR § 3.34 (b) (2000) (FTC, rules of practice for adjudicative proceedings).

5 U.S.C. § 555(d) (2000) (“Agency subpoenas authorized by law shall be issued to a party on request and, when required by rules of procedure, on a statement or showing of general relevance and reasonable scope of the evidence sought.”). В любом случае, для того чтобы лишить сторону возможности избежать получения судебной повестки, она обычно издается в одностороннем порядке (ex parte) и ее подписание не раскрывается либо до самого вручения, либо пока сторона, ее получившая (в чьих интересах она выписана), не предпочтет раскрыть факт ее получения. При этом необходимо принимать во внимание, что судебные повестки зачастую могут причинять существенные неудобства: будь то путешествие (все дорожные расходы должны быть полностью компенсированы) или предоставление большого количества документов, что может буквально парализовать нормальную деятельность. Поэтому судебные повестки, вызывающие подобные неудобства и ограничения для сторон, должны применяться крайне осмотрительно Cf. Oklahoma Press Publishing Co. v. Walling, 327 U.S. 186, 213 (1946) (dicta).. В соответствующих случаях административный судья с учетом действующих на этот случай правил агентства может переложить все бремя неудобства на сторону, которая требует получения определенных документов, позволив ей самой исследовать их в обычном месте их хранения.

В случае если какая-либо из сторон отказывается подчиниться требованию судебной повестки представить информацию, агентству необходимо направить в федеральный районный суд иск о принудительном применении судебной повестки Например, 29 CFR § 2200.57(d) (2000).. Последующее за этим судебное противостояние может серьезно существенно приостановить административные процедуры агентства См., например, FTC v. Anderson, 631 F. 2d 741 (D. C. Cir. 1979). При этом необходимо отметить тот факт, что несмотря на то что суд в целом поддержал административное агентство в деле U.S. v. Florida Azalea Specialists, 19 F. 3d 620, 622-23 (11th Cir. 1994), он все же продолжил исследование вопроса об интерпретации статута, поднятый стороной, вызванной по судебной повестке., однако судебные прецеденты Верховного суда CAB v. Hermann, 353 U.S. 322 (1957) (предоставление всех записей и материалов за трехлетний период); United States v. Morton Salt Co., 338 U.S. 632 (1950). всецело на стороне полномочий административных агентств издавать судебные приказы. Административный акт 5 U.S.C. § 555(d) (2002). в этой связи предусматривает: “В судебном процессе суд должен поддержать судебную повестку или иной процесс или требование до тех пор, пока он находит это в соответствии с законом.” Если в судебном порядке установлено статутное право административного агентства издавать судебные повестки, то судебная повестка, по общему мнению, считается изданной в соответствии с законом, “если запрос входит в сферу компетенции агентства, запрос не является слишком неопределенным и требуемая информация является разумно релевантной United States v. Morton Salt Co., supra.”.

В случае, если запрашиваемая информация является конфиденциальной, административный судья должен предпринять для этого определенные меры, к которым можно отнести: (1) получить от сторон, получающих подобные материалы заверение об ограниченном их распространении среди строго определенного круга лиц; (2) попросить не затронутые стороны отказаться от дальнейшего получения данных материалов или (3) издать соответствующий приказ.

Во многих агентствах (таких, например, как FCC, FTC, SEC), имеющих дело с конфиденциальной информацией в рутинном порядке, существует специальный режим работы с данными материалами, устанавливаемый специальными охранительными приказами Exxon Corp. v. Federal Trade Commission, 665 F. 2d 1274 (D.C. Cir. 1981). Примеры правил различных агентств, регулирующих охранительные приказы, можно найти в: 10 CFR § 2.734 (2000) (Nuclear Regulatory Commission); 10 CFR § 501.34 (d) (2000) (Department of Energy); 14 CFR §13.220 (h) (2000) (FAA civil penalty actions); 15 CFR § 25.24 (2000) (Department of Commerce); 16 CFR § 3.31 (d) (2000) (FTC).. (Подавляющая часть информации, поступающая в административные агентства, подпадает под действие положений Акта о свободе информации (5 U.S.C. § 552 (2002), то есть либо должна быть размещена в публичном докете, либо опубликована в специальном издании (Federal Register). Для того чтобы защитить информацию, имеющую коммерческую ценность стороны вправе требовать от агентства распространения на данную информацию режима охранительного приказа, при котором данная информация не может быть помещена в публичный докет и допуск к ней ограничен. В соответствии с Исполнительным приказом (Ex. Ord. No 12600. Predisclosure Notification Procedures for Confidential Commercial Information, June 23, 1987, 52 F.R 23781 ) каждое агентство должно проводить предварительный анализ и уведомлять заявителей о возможных ситуациях, когда в соответствии с требованиями Акта о свободе информации они будут вынуждены представить конфиденциальную коммерческую информацию другой стороне.)

Требование о применении охранительного режима обычно основывается на заявлении, что свободное обращение с данной информацией может привести к злоупотреблениям, таким как нечестное извлечение выгоды. Охранительный приказ должен содержать условия и требования для предоставления конфиденциальной информации, в качестве приложения содержать подписанное сторонами соглашение об условиях использования и, при намерении использовать в качестве доказательств, обязательство предварительного уведомления стороны, предоставившей эти сведения. Защищенные сведения должны хранится запечатанными в месте, исключающем свободный доступ к ним третьих лиц. Однако само по себе распространение на ту или иную информацию охранительного режима не может конституировать тот факт, что это действительно конфиденциальная коммерческая информация, изъятая из общего доступа по основаниям привилегированности.

Свидетельства сотрудников агентства и предоставление агентством документов, находящихся в ее распоряжении, зачастую имеют ограниченное применение, так как необходимо защитить административные и следственные полномочия агентства McClelland v. Andrus, 606 F. 2d 1278, 1285, n. 48 (D.C. Cir. 1979), Washington Post co. v. U.S. Dept. of Health & Human Services, 690 F. 2d 252, 258 (2d Cir. 1982).. Задача административного судьи в этом случае не допустить злоупотреблений со стороны агентств Domestic Cargo-Mail Service Case, 30 CAB 560, 651 (1960)..

В деле Jencks v. United States 353 U.S. 657, 672 (1957). Этот принцип был в последствие кодифицирован с минимальным изменением в 18 U.S.C. § 3500 (2002). было установлено, что обвиняемый в судебном процессе имеет право исследовать все материалы, находящиеся в руках обвинения, которые имеют отношения к событиям и действиям, о которых свидетель обвинения дает показания. Этот принцип был распространен на административное производство, в котором административное агентство выступает противной стороной. Некоторые агентства приняли правила, которые специально обращаются к проблеме, поднятой делом Jencks 7 CFR § 1.141 (2000) (Department of Agriculture, production of such documents shall be made according to the procedures and subject to the definitions and limitations prescribed in the Jencks Act); 17 CFR § 201.231(a) (2000) (SEC)..

При этом необходимо помнить о том, что административный судья не является представителем некой независимой силой, напротив, он является служащим агентства, который должен вынести предварительное решение; поэтому административный судья должен прежде всего руководствоваться общей политикой агентства относительно добровольного предоставления агентством информации, нежели идти по пути узкого прочтения конституционных гарантий.

Среди документов, доступных ответчику для инспектирования и снятия копий, - все материалы, находящиеся в распоряжении управления правопорядка, которые не исключены специальными правилами Freedom of Information Act [5 U.S.C. §552]; Brady v. Maryland, 375 U.S. 83 (1963).. Для того чтобы документы оказались вне досягаемости ответчика, они должны попадать в одну из следующих категорий: привилегированный документ; документ является внутренним меморандумом, запиской, не является окончательным отчетом о проверке или инспекции, или иным образом является продуктом работы юриста и не будет представлен в качестве доказательств Hickman v. Taylor, 329 US 495 (1947); Fed. R. Civ. P. 26(b)(3), (b)(5) [28 U.S.C. App.].; (большая часть материалов, за исключением незначительной части, подготовленных персоналом Комиссии, подпадает под это исключение Comment (b) to Rule 230 supra.); документ может раскрыть источник конфиденциальной информации; административный судья иным образом считает, что документ не относится к слушаемому делу.

Если, несмотря на все старания, United States v. Powell, 379 U.S. 53 (1964) (расследование должно быть производиться в соответствии с установленной законом целью, запрос должен относиться к этой цели, требуемая информация не должна находиться в распоряжении SEC и должны быть сделаны административные шаги, требуемые законом.); Securities and Exchange Commission v. Jerry T. O'Brien, Inc., 467 U.S. 735 (2001). сторона не слишком преуспела и не смогла предотвратить попадание невыгодной для нее информации в управление правопорядка на стадии расследования, она все же имеет возможность оказать должное сопротивление при проведении слушаний.

Первая возможность атаковать невыгодные доказательства представляется, когда административный судья решает вопрос допустимости и существенности представленных противной стороной доказательств. Так как стороны к началу слушаний имеют полный перечень доказательств, которые каждая сторона намеревается представить в поддержку своей позиции Brady v. Maryland, supra; Rule 222(b), supra., шансы "всплытия" дополнительных улик сведены к минимуму: сторона должна доказать, что раньше она не обладала данными доказательствами и, что самое главное, при всем желании (due diligence) не могла бы получить их раньше.

Сторона вправе настаивать на исключении доказательств по самым различным основаниям Cf. Fed. R. Evid 403, 404 [18 U.S.C. App.]..

Если исключить невыгодные доказательства не удалось, сторона снабжена целым арсеналом процессуальных средств борьбы, чтобы представить свое дело перед административным судьей в выгодном свете: предоставление встречных улик (письменные материалы и устные показания), вызов выгодных свидетелей, импичмент и дискредитация свидетелей противной стороны, перекрестный допрос и т.п.

Слушания (hearings)

На уровне федерального законодательства права быть заслушанным при рассмотрении административных дел основывается на V No person shell be…deprived of life, liberty or property, without due process of law. и XIV No State shall deprive any person of life, liberty, or property, without due process of law. поправках к Конституции США. В случае применения должного процесса при рассмотрении административных дел, когда принимаются решения относительно отдельного лица, Верховный суд постановил, что необходимыми являются следующие элементы: (1) уведомление, (2) устное слушание, (3) беспристрастное судебное рассмотрение, (4) вызов свидетелей и перекрестный допрос, (5) решение должно основываться на протоколе, (6) необходимость обоснования решения Goldberg v. Kelly, 397 US 254 (1970).. Это решение считается отправным моментом при определении требований как к должному процессу вообще, так и к принципу заслушивания в частности.

В другом деле, Mathews v. Eldridge 426 US 315 (1976)., Верховный суд решил, что выбор необходимых процедур в каждом деле зависит от трех факторов, а именно: от того, насколько важен затронутый частный интерес, насколько велик риск принятия ошибочного решения и насколько государство заинтересовано в минимизации затрат на более строгие процедуры. Общая идея состоит в том, что чем более важен затронутый частный интерес и велик риск ошибки, тем более строгие процедуры необходимы, но при этом не стоит забывать о том, что стоимость процедур должна быть минимальной.