Административный надзор полиции

Правовая материя объективируется в источниках - нормативных правовых актах. С. Л. Зивс прямо указывает: «источник права есть внешняя форма объективизации правовой нормы» См.: Зивс С. Л. Источники права. - М., 1981. С. 9.. С. С. Алексеев полагает, что источники права - это «исходящие от государства или признаваемые им официально документальные способы выражения и закрепления норм права, придания им юридического, общеобязательного значения» См.: Алексеев С. С. Право: азбука - теория - философия: Опыт комплексного исследования. - М., 1999. С. 76..

Понимание источников права может разворачиваться в различных смыслах, аспектах: материальном, идеологическом, формально-юридическом и др. См.: Калинин А. Ю., Комаров С. А. Форма (источник) права как категория в теории государства и права // Правоведение. 2000. № 6. С. 3.. Нас интересуют источники права именно как формы права. Изучение форм права имеет чрезвычайно важное теоретическое и практическое значение не только потому, что организует и выражает вовне сущность и содержание права, но также и потому, что от их особенностей зависят многие факторы правовой жизни: общеобязательность, нормативность, степень юридической силы правовых актов, методы и способы правового регулирования общественных отношений и т.д. Многообразие форм права предполагает определение их общего понятия, на основе которого окажется возможным вскрыть особенности и назначение каждого из них См.: Керимов А. Д. Методология права. Предмет, функции, проблемы философии права. - М., 2000. С. 113..

Нормы, регламентирующие административный надзор, содержатся в нормативных правовых актах разной юридической силы, различных форм. В системе источников права принято называть Конституцию РФ, в которой содержатся нормы общего характера, закрепляющие права и свободы граждан, провозглашающие свободу предпринимательства. Эти нормы являются нормами прямого действия, кроме того, они подлежат обязательному учету законодателем при подготовке и принятии федеральных законов. Нас эти конституционные нормы интересуют лишь как принципы, которые нельзя игнорировать. Это именно принципы, они не могут быть изменены, перемещены в тексте Конституции РФ или изъяты из нее. Поэтому необходимо сконцентрировать внимание на действующем законодательстве.

Административный надзор характеризуется узкой специализацией. В связи с этим выделяются виды административного надзора, и каждому такому виду соответствует определенный набор нормативных правовых актов, образующих замкнутые системы. Как правило, возглавляет каждую такую систему федеральный закон, в некоторых случаях кодифицированный законодательный акт. К ним относятся, например, тематические федеральные законы от 24 июля 1998 г. № 127-ФЗ «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и ответственности за нарушение порядка их выполнения», от 18 июля 1999 г. № 183-ФЗ «Об экспортном контроле», либо акты, регламентирующие более широкий круг вопросов (Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ, федеральные законы от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности», от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и т.д.).

Законы первой группы, как правило, регулируют не только контрольно-надзорную деятельность, но и другие вопросы. Так, Федеральный закон «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и ответственности за нарушение порядка их выполнения» устанавливает правила допуска перевозчиков к международным перевозкам, специального допуска к перевозке отдельных видов грузов, определяет обязанности перевозчиков и водителей, устанавливает некоторые требования к осуществлению перевозок (например, положение об использовании тахографов). Собственно о надзоре (называемом контролем) речь идет в одной статье (ст. 11) названного Федерального закона. Необходимо отметить, что данная статья была приведена в соответствие общим требованиям, установленным Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» См.: Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // СЗ РФ. 2011. № 30 (ч. 1). Ст. 4590..

В законах второй группы нормы, регулирующие административно-надзорную деятельность, объединяются, как правило, в главы См., напр.: гл. 6 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и др. или отдельные статьи См., напр.: Ст. 54 Градостроительного кодекса РФ; ст. 6 Федерального закона «О пожарной безопасности» и др.. Иногда отдельная глава о надзоре состоит из единственной статьи См., напр.: Гл. 5 Федерального закона «О безопасности дорожного движения» содержит одну статью 30.. Существенно, что место такого нормативного правового акта может занимать источник другой отрасли российского права (например, Трудовой кодекс РФ от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ См.: СЗ РФ. 2002. № 1 (Ч. 1). Ст. 3.).

Тематические статьи или главы федеральных законов представляют собой вершины неких «пирамид», объем которых заполняется другими нормативными правовыми актами. Для разных «пирамид» формы правовых актов, их заполняющих могут несколько различаться. Так, в области нормативного правового регулирования санитарно-эпидемиологического надзора второй уровень заполнен Положением об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации См.: Постановление Правительства РФ от 15 сентября 2005 г. № 3953 // СЗ РФ. 2005. № 39. Ст. 3953. и Положением о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека См.: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 322 // СЗ РФ. 2004. № 28. Ст. 2899.. В данном случае на втором уровне фактически проявляется специализация нормативных правовых актов на статусные и процессуальные. В надзоре в области обеспечения безопасности дорожного движения выделяется Указ Президента РФ от 15 июня 1998 г. № 711 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения» См.: СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 2897., которым утверждено Положение о ГИБДД МВД России. Здесь процессуальный акт на втором уровне отсутствует.

Третий слой в пирамиде занимают акты федеральных органов исполнительной власти. Этими актами осуществляется конкретное распределение полномочий между должностными лицами структурных и территориальных подразделений федеральных органов (в рамках компетенции самих органов, разумеется), а также регламентируются процедуры.

Традиционно правоотношения, возникающие в связи с осуществлением административного надзора должностными лицами федеральных органов исполнительной власти регламентировались положениями См., напр.: Положение о надзорной и контрольной деятельности в системе Госгортехнадзора России РД 04-354-00, утвержденное Приказом Госгортехнадзора России от 26 апреля 2000 г. № 50. или инструкциями См., напр.: Инструкция по осуществлению пробирного надзора утверждена приказом Минфина России от 11 января 2009 г. № 1н «Об утверждении Инструкции по осуществлению пробирного надзора» // БНА. 2009 г. № 12.. В отдельных случаях регулирование осуществлялось порядками, наставлениями, правилами. Многие из этих актов сохраняют действие; более того, федеральные органы исполнительной власти продолжают издавать такие акты. Все большее распространение получает такая форма актов, как административный регламент См., напр.: Административный регламент исполнения Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека государственной функции по проведению проверок деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законодательства Российской Федерации в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров, утвержденный Приказом Минздравсоцразвития России от РФ от 18 января 2011 г. № 1372н. Документ опубликован не был. СПС Консультант Плюс..

Целесообразно ли такое разнообразие форм нормативных правовых актов, сходных по своему назначению, есть ли объективные причины для выбора той или иной формы акта или это зависит от желания автора? Представляется, что поиск ответов на эти вопросы представляет не только теоретическое интерес, но имеет и практическое значение для упорядочения системы административного права.

Теоретически, все названные формы, в которые могут быть облечены источники права (ведомственного уровня), призваны обеспечить некую идентификацию нормативных правовых актов. Каждой форме должно соответствовать совершенно конкретное содержание. И это соответствие, в свою очередь, также нормативно закреплено. Так, Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России утвержденные приказом МВД России от 27 июня 2003 г. № 484 См.: Приказ МВД РФ от 27 июня 2003 г. № 484 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России». Документ опубликован не был. СПС Консультант Плюс., гласят:

Приказ издается по наиболее важным вопросам функционирования органов внутренних дел Российской Федерации, внутренних войск МВД России, включая определение их задач и функций, правовое регулирование различных направлений оперативно-служебной и служебно-боевой деятельности, прохождения службы в органах внутренних дел и военной службы во внутренних войсках.

Положение устанавливает статус, определяет задачи и функции, права, порядок деятельности органа внутренних дел или его структурного подразделения, органа управления, соединения и воинской части внутренних войск. Положение издается также в целях нормативного регулирования конкретных видов деятельности, осуществляемых органами внутренних дел и внутренними войсками.

Устав определяет статус, цели, порядок и характер деятельности предприятия, учреждения и организации.

Инструкции и правила регулируют основные виды (формы) оперативно-служебной деятельности и порядок ее осуществления конкретными категориями сотрудников. Инструкция содержит нормы, устанавливающие, кем, в каком порядке, какими способами и методами должен осуществляться тот или иной вид деятельности.

Правила устанавливают порядок осуществления отдельного вида деятельности.

В наставлении излагаются нормы о порядке действия конкретных подсистем (органов) в той или иной ситуации, а также определяется порядок реализации и исполнения соответствующих прав и обязанностей.

В соответствии с данными Правилами, как и другими аналогичными актами, изданными на основании Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 См.: СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895., приказы являются актами одного порядка с положениями, наставлениями, инструкциями, регламентами и т.д. Однако в нормотворческой практике нормативные правовые приказы встречаются крайне редко, также как крайне редко встречаются нормативные правовые акты других видов, принятые как самостоятельные акты. Как правило, приказами утверждаются нормативные правовые акты в форме положений, наставлений, инструкций, регламентов и т.д. В таких случаях сам приказ содержит индивидуальные предписания об утверждении нормативных правовых актов. В свою очередь, за редким исключением, не существует самостоятельных инструкций, наставлений, положений и т.д. Они утверждаются приказами руководителей федеральных органов исполнительной власти и оформляются в качестве приложений к таким приказам. Таким образом, приказ может иметь двоякое содержание: он может быть ненормативным правовым актом (о награждении, о привлечении к дисциплинарной ответственности, о назначении на должность и об отстранении от должности и т.д.) либо быть комплексным правовым актом с ненормативной частью в которой утверждается нормативный правовой акт, прилагающийся к приказу, где даются индивидуальные поручения, определяются сроки и особенности вступления в силу и применения нормативного правового акта, и нормативной частью - приложением к приказу в форме наставления, инструкции, положения и т.д. Таковы и постановления Правительства РФ.

Кроме того, требования к содержанию положений, уставов, наставлений, инструкций и правил сформулированы таким образом, что позволяют любому акту произвольно присвоить одно из этих наименований. Достаточно сравнить Наставление по техническому надзору Государственной инспекции безопасности дорожного движения, Устав патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности и Инструкцию по организации работы участкового уполномоченного милиции.

На поверхностность и значительную пробельность правовой регламентации административных процедур нормативными правовыми актами неоднократно высказывались ученые-административисты См., напр.: Сергеев С. А. Административно-правовой статус ГИБДД как субъекта контрольно-надзорных правоотношений: Дис. … канд. юрид. наук. - М., 2007. С. 81 - 84; Карагодин А. В. Применение органами внутренних дел мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях: Дис. … канд. юрид. наук. - М., 2006. С. 150 и др.. Однако проблема сохраняет свою остроту.

Новое направление в развитии ведомственного нормотворчества создало Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 «О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» См.: СЗ РФ. 2005. № 47. Ст. 4933.. Постановление, помимо прочего, содержит рекомендацию по руководству утвержденным им Порядком, адресованную органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Следовательно, презюмируется, что и на региональном уровне следует пользоваться этой формой нормативных правовых актов.

Согласно п. 3 указанного Порядка административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг определяют сроки и последовательность действий (административные процедуры) федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также его взаимодействия с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при исполнении государственных функций или предоставлении государственных услуг федеральными органами исполнительной власти.

Важно и то, что проекты административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов о предоставлении государственных услуг, включенные в перечень наиболее приоритетных регламентов (утвержденный Правительственной комиссией по проведению административной реформы См.: Протокол заседания Правительственной комиссии по проведению административ-ной реформы от 8 ноября 2005 г. № 45 // http://ar.eco№omy.gov.ru/ ru/regio№s/federal /№ews/i№dex.php?from4=3&id4=39.) согласовывались с Минэкономразвития России. Это условие в тот период создавало гарантию качества нормативного правового акта.

Безусловным плюсом утвержденного Порядка разработки административных регламентов осуществления государственных функций, по нашему мнению, является требование гласности процедуры их разработки, что проявляется в обязательном опубликовании на официальном сайте федерального органа исполнительной власти информации о разработке административного регламента, текста проекта административного регламента. Кроме того, предусматривается возможность проведения независимой экспертизы опубликованного проекта саморегулируемыми или иными организациями, осуществляющими свою деятельность в соответствующей сфере регулирования.

Впервые в практике регулирования нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти определены обязательные требования к содержанию административных регламентов по осуществлению государственных функций, в том числе таких важнейших разделов, как «Общие положения» и «Административные процедуры», причем, последний должен обязательно включать следующие обязательные элементы:

юридические факты, являющиеся основанием для начала действия;

должностное лицо, ответственное за выполнение действия;

максимальный срок выполнения действия;

права и обязанности должностного лица, в том числе решения, которые могут или должны быть приняты должностным лицом, а при возможности различных вариантов решения - критерии или процедуры выбора вариантов решения;

формы и порядок контроля за совершением действий и принятием решений;

способ фиксации результата выполнения действия, в том числе в электронной форме (если способ фиксации результата выполнения действия не указан, то действие считается выполненным в соответствии с правилами делопроизводства федерального органа исполнительной власти);

результат действия и порядок передачи результата;

порядок обжалования действия (бездействия) и решений, осуществляемых (принятых) в ходе выполнения регламента.

Н. А. Игнатюк права в том, что каждая административная процедура должна быть последовательно описана, поскольку, как правило, она имеет стадии, сроки исполнения, вариативность возможного решения, результат, может исполняться только лицом с определенным должностным положением. При этом описание, например, последовательности исполнения одних функций по содержанию будет отличаться от описания последовательности исполнения других функций См.: Игнатюк Н. А. Административные регламенты федеральных органов исполни-тельной власти: вопросы методологии // Журнал российского права. 2006. № 10. С. 30..

Если предположить, что все указанные моменты будут действительно нормированы в административном регламенте, этот документ станет основным регулятором осуществления административно-надзорной деятельности должностными лицами федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов. В действительности утверждаемые административные регламенты далеко не столь подробны. Например, Административный регламент исполнения Роспотребнадзором государственной функции по осуществлению по проведению проверок деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законодательства в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров, утвержденный Приказом Минздравсоцразвития РФ от 18 ноября 2011 г. № 1372н, устанавливает подробные требования к информированию о порядке исполнения государственной функции по телефону, в рамках личного приема, посредством электронной почты, с использованием стендов, средств массовой информации, интернет-сайтов Роспотребнадзора и его территориальных органов. В остальном данный документ фактически повторяет положения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Это касается оснований, сроков и периодичности проведения плановых и внеплановых проверок. Уточнены основания продления сроков проведения проверок - исключительные случаи, связанные с необходимостью проведения санитарно-эпидемиологических экспертиз, обследований, исследований и (или) испытаний и иных видов оценок; экспертизы качества продукции; санитарно-эпидемиологических расследований. В то же время, п. 48 Административного регламента, определяющий содержание важнейшего административного действия по обследованию территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств и перевозимых грузов, производимых и реализуемых товаров, результатов выполняемых работ, оказываемых услуг, на удивление немногословен. В нем утверждается, что при осуществлении указанного действия должностные лица Роспотребнадзора устанавливают соответствие обязательным требованиям содержащихся в документах лиц, подлежащих проверке, сведений, а также соответствие его работников, состояние территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств, производимых и реализуемых им товаров, результатов выполняемых работ, оказываемых услуг и принимаемых им мер по исполнению обязательных требований. Кроме того, в данном пункте, видимо для увеличения его объема содержится правило, которым следует руководствоваться должностным лицам Роспотребнадзора при назначении выездной проверки.

Несмотря на неполноту и недостаточную последовательность регулирования порядка осуществления административного надзора, административные регламенты - гигантский шаг в направлении обеспечения законности в этой сфере. Имеющиеся положения, инструкции и порядки осуществления административного надзора, проведения мероприятий по надзору не идут ни в какое сравнение по глубине и качеству правовой регламентации соответствующих административных процедур в административных регламентах. Остается надеяться, что в недалеком будущем опыт нормативного правового регулирования осуществления административных процедур, в том числе процедур осуществления административного надзора, позволит разработать четкий и ясный федеральный закон об административных процедурах, о необходимости которого столько говорится в научных кругах.

Законодательное закрепление основ реализации административных процедур, особенно процедур осуществления административного надзора, представляется необходимым. Н. А. Игнатюк предостерегает от наделения федеральных служб правом самостоятельного определения порядка проведения административного надзора ведомственными актами, напоминая, что в 90-х гг. прошлого века это привело к массовому нарушению прав граждан и субъектов предпринимательской деятельности, вследствие чего потребовалось немало усилий, чтобы изменить ситуацию См.: Игнатюк Н. А. Влияние административной реформы на законодательство. // Административная реформа в России. Научно-практическое пособие / Под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. - М.: Юридическая фирма «КОНТАКТ»: ИНФРА-М, 2006. С. 56 - 57..

Правовая основа, регламентирующая административный надзор, организуется в некоторое множество пирамидальных конструкций, существующих и действующих независимо одна от другой. При этом, полная независимость их невозможна по объективным причинам. Такими причинами являются совпадения субъекта надзора либо объекта надзора, а также родовая общность надзорной деятельности. Это обусловливает наличие регулятивных связей между отдельными «пирамидами». Такие связи образуют Федеральный закон «О полиции», положения о некоторых федеральных службах, осуществляющих надзор по нескольким направлениям, а также положения (регламенты) о взаимодействии органов, осуществляющих административный надзор в одной области.

Особое место в системе связующих нормативных правовых актов занимает Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Этот Закон, значение которого для правовой регламентации административно-надзорных процедур принципиально важно, устанавливает процедурные требования к деятельности органов, осуществляющих административный надзор, обязанности должностных лиц - субъектов административного надзора, права (и некоторые обязанности) юридических лиц и индивидуальных предпринимателей - объектов административного надзора, общие требования к процессуальным документам административного надзора. Другими словами, данный Федеральный закон определяет юридические гарантии прав поднадзорных субъектов.

К сожалению, названный Федеральный закон не проникает в нормативную ткань всех «пирамид». Согласно ч. 3 ст. 1 этого Закона его положения, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются к действиям органов государственного контроля (надзора) по направлению запросов о предоставлении информации, необходимой при производстве по делам о нарушении антимонопольного законодательства Российской Федерации, при проведении контроля за осуществлением иностранных инвестиций, контроля за экономической концентрацией, анализа рынка, при определении состояния конкуренции. Также обстоит вопрос применительно к действиям государственных органов при проведении оперативно-розыскных мероприятий; производстве дознания; проведении предварительного следствия; осуществлении прокурорского надзора и правосудия, проведении административного расследования, финансового контроля и финансово-бюджетного надзора, налогового контроля, валютного контроля, контроля на финансовых рынках, банковского надзора, контроля за соблюдением требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма; при расследовании причин возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний или отравлений, несчастных случаев на производстве; при осуществлении государственного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации.

Наряду с отмеченным, нормативная правовая регламентация видов административного надзора, перечисленных в п. 3 ст. 1 названного Закона, определена другими нормативными правовыми актами, в общих чертах соответствующими требованиям, впервые в российском праве установленными Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ. Так, Порядок осуществления государственного метрологического надзора за выпуском, состоянием и применением средств измерений, аттестованными методиками выполнения измерений, эталонами и соблюдением метрологических правил и норм См.: Постановление Госстандарта РФ от 8 февраля 1994 г. № 8 // БНА. 1994. № 11., предполагает проведение плановых проверок не реже одного раза в 3 года; составление и утверждение технического задания на проведении проверки; информирование (не менее чем за 5 дней до начала проверки) юридического лица о проведении проверки и т.д.

Таким образом, нами выявлена некая самостоятельная правовая общность, система, состоящая из блоков элементов (описанных нами «пирамид»), объединяемых специфическими правовыми связями. Следующим шагом на пути исследования этой правовой материи, по нашему мнению, должно быть определение ее в более общей системе (системе высшего порядка) - в административном праве. В соответствии со сложившимся представлением о структуре отрасли административного права такая правовая общность может быть представлена только как административно-правовой институт.

Правовой доктриной выработано множество дефиниций, определяющих понятие «правовой институт». Это совокупность регулирующих ту или иную область однород-ных общественных отношений См.: Юридический словарь. - М., 1953. С. 238.; совокупность регулирующих обособленные общественные отношения в пределах той группы общественных отношений, которые составляют предмет отрасли См.: Теория государства и права / Под ред. А. И. Денисова. - М., 1967. С. 311 - 312.; совокупность норм, очерчивающих определенные типизиро-ванные отношения См.: Дембо Л. И. О принципах построения системы права // Советское государство и право. 1956. № 8. С. 94.; представленная в специфической группе юридических норм, входящих в соответствующую отрасль права, общеобязательная воля определенного класса или всего общества См.: Коваленко А. И. Теория государства и права. Вопросы и ответы. - М., 1997. С. 125.; элемент системы права, представленный совокупностью правовых норм, регулирующих однородную группу общественных отношений См.: Общая теория права и государства / Под ред. В. В. Лазарева. - М., 1997. С. 169.; совокупность правовых норм, составляющих часть отрасли права, регулирующих вид или определенную сторону однородных общественных отношений См.: Лазарев В. В., Липень С. В. Теория государства и права. - М., 1998. С. 234. См., также: Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права. - М., 2001. С. 312; Общая теория советского права / Под ред. С. М. Братуся, И. С. Самощенко. - М., 1966. С. 317; Якушев В. С. О понятии правового института // Правоведение. 1970. № 6. С. 66; Алексеев С. С. Структура советского права. - М., 1975. С. 121 и др. и т.д.

Несмотря на различие формулировок можно выделить следующие обязательные признаки института:

однородность фактического содержания - каждый институт предназначен для регулирования самостоятельной, относительно обособленной группы отношений либо от-дельных проступков, действий людей;

юридическое единство правовых норм, т. е. нормы, входящие в правовой институт, образуют единый комплекс, выражаются в общих положениях, правовых принципах, специфических правовых понятиях, что создает особый, присущий для данного вида отношений правовой режим регулирования;

нормативная обособленность, т. е. обособление образующих правовой институт норм в главах, разделах, частях, иных структурных частях закона либо иного нормативного правового акта;

полнота регулируемых отношений. Институт права включает такой набор норм (дефинитивных, управомочивающих, запрещающих и др.), который призван обеспечить беспробельность регулируемых им отношений См.: Корякин И. П. Отрасль права и институт права: Аксеология цивилитарного права / Вестник Карагандинского юридического института Министерства внутренних дел Республики Казахстан. 2004. Выпуск 2 (10). С. 152 - 156..

Несмотря на то, что реально правового института, в полной мере отвечающего этим требованиям, не существует, выделение правовых институтов как элементов отрасли права имеет, по нашему мнению, принципиальное значение. Позиционирование правовой общности в качестве института позволяет всесторонне охватить ее, выявить порочность (коллизионность, пробельность), систематизировать входящие в нее нормы, предложить пути ликвидации порочности.

Применительно к нормативному правовому регулированию административного надзора объединяющим нормы в единую общность, в институт является предмет правового регулирования - общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением административного надзора Институциализация норм осуществляется также и в соответствии с методом правового регулирования, который, в свою очередь, определяется предметом и целями правового регулирования..

Основная масса отношений, возникающих по поводу осуществления административного надзора, - отношения с участием надзорного органа (субъекта надзора), с одной стороны, и поднадзорного субъекта (объекта надзора), с другой стороны. Эти отношения, по нашему мнению, можно было бы назвать непосредственно административно-надзорными. Кроме того, осуществление административного надзора не возможно без разнообразных обслуживающих отношений, возникающих в связи с организацией надзорной деятельности, в том числе, с внутренним контролем в системе надзорных органов. Актуальными и неисследованными являются отношения, возникающие в связи с истребованием материалов и документов, назначением экспертиз, обжалованием действий и решений надзорных органов и их должностных лиц и др. Таким образом, всю совокупность надзорных отношений, нуждающихся в нормативной правовой регламентации, можно разделить на следующие группы:

1) отношения между субъектом и объектом надзора;

2) отношения между субъектом надзора и третьими лицами (экспертами, специалистами и т.д.);

3) отношения между несколькими субъектами надзора;

4) внутренние отношения в субъекте надзора (в надзорном органе).

Следовательно, необходимы нормы административного права, регламентирующие названные отношения, обеспечивающие облечение их в правовую оболочку. Известно, что любое правовое отношение представляет собой систему элементов: объект, субъекты, содержание правоотношения, а также юридический факт, служащий фактическим основанием возникновения правоотношения Некоторыми учеными юридический факт рассматривается как элемент правоотноше-ния. См., напр.: Исаков Б. В. Юридические факты в советском праве. - М., 1984. Мы придерживаемся классической позиции, в соответствии с которой юридический факт находится вне правоотношения, при его наличии правоотношение возникает, а факт остается за его пределами даже во времени..

Таким образом, можно определить задачи нормативного правового регулирования административного надзора, исходя из предмета регулирования, опосредствующего потребности правовой регламентации. Во-первых, это закрепление юридических фактов, служащих основаниями возникновения, изменения и прекращения надзорных правоотношений. Во-вторых, определение круга участников надзорных правоотношений. В-третьих, закрепление правового положения участников надзорных правоотношений.

Итак, мы подошли к определению структуры института административного надзора. Заметим, что существует еще одна весьма значительная по объему группа юридических и технических норм, регламентирующих предмет административного надзора. В специальной литературе иногда высказываются предложения о причислении этих норм к нормативным предписаниям об административном надзоре См., напр.: Сергеев С. А. Указ. соч. (монография) С. 53 - 54.. В. М. Горшенев и И. Б. Шахов пишут, что контрольный орган или его должностное лицо, реализуя свою властную компетенцию, должны оперировать нормами, которые определяют сам характер разрешаемого юридического дела и одновременно оптимальный порядок достижения юридического результата. Этому служат три группы норм.

Нормы первой группы закрепляют систему контрольных органов, принципы и порядок их организации и деятельности, компетенцию, основные задачи и направления деятельности, формы и методы проведения контроля, систему мер ответственности, создавая предпосылки эффективного осуществления контрольной деятельности.

Нормы второй группы обеспечивают потребности самой контрольной деятельности и по своему характеру являются процессуальными. Эти нормы закрепляют организацию деятельности контрольных органов и их должностных лиц, порядок применения мер ответственности, систему организационно-правовых гарантий осуществления контрольной деятельности, порядок выполнения предписаний контрольных органов, а также стабилизируют порядок проведения контроля.

Нормы третьей группы являются предметом контрольной деятельности, так как контрольные органы и их должностные лица в своей повседневной деятельности соизмеряют поведение подконтрольного объекта с предписаниями правовых норм, добиваются восстановления нарушений нормы права организационными средствами, а в случае необходимости вводят в действие правоохранительные средства См.: Горшенев В. М., Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности. С. 48 - 49..

Мы полагаем, что нормы третьей группы не подлежат включению в институт административного надзора. Они остаются вне этого института. Это нормы других правовых институтов, зачастую даже других отраслей права (трудового, гражданского, конституционного, земельного и т.д.). Эти нормы действительно образуют предмет административного надзора, но они не регламентируют надзорную деятельность. Хотя в значительной мере определяют формы и методы осуществления административного надзора, периодичность проведения мероприятий по надзору либо обусловливают необходимость установления постоянного и непрерывного наблюдения за поднадзорным объектом.

Вышеизложенное позволяет нам определить структуру института административного надзора. Его составляют нормы административного права:

1) определяющие круг субъектов административно-надзорных правоотношений;

2) устанавливающие правовое положение субъектов надзорных правоотношений;

3) закрепляющие юридические факты, служащие основаниями для возникновения, изменения и прекращения надзорных правоотношений;

4) определяющие методы и формы административного надзора;

5) регламентирующие надзорные процедуры;

6) определяющие порядок обжалования действий (бездействия) и решений субъектов административного надзора;

7) предусматривающие административную ответственность за нарушение требований норм вышеназванных групп.

В таком виде мы получаем действительную общность норм административного права, более или менее полно регламентирующих отношения, возникающие в связи с осуществлением административного надзора органами исполнительной власти и их должностными лицами.

1.3 Административно-надзорное производство

Конституционный принцип приоритета прав, свобод и законных интересов граждан перед интересами государства требует разумного ограничения свободы действий любых субъектов, наделенных публичной властью, в том числе, органов административного надзора и их должностных лиц, установления правовых ограничителей - своеобразных рамок, в пределах которых и могут действовать указанные органы и должностные лица. Их профессиональное правосознание, конечно, выше, чем обыденное правосознание усредненного гражданина («пассажира омнибуса»). Однако лишь в редких случаях его можно считать идеальным, если это возможно вообще. Свобода усмотрения позволяет им действовать, сообразуясь с индивидуальными представлениями о целесообразности, формируемыми отнюдь не только под воздействием права, что, в конечном счете, и приводит к незаконным ограничениям прав и свобод человека, посягательствам на охраняемые законом интересы граждан.

Процессуальная форма создает необходимые гарантии того, что субъект административного надзора, свобода усмотрения которого ограничивается жесткими рамками административных процедур, не сможет употребить свои властные полномочия в противоправных целях.

Вместе с тем, в среде ученых-административистов продолжается активная дискуссия по вопросу о сущности и содержании административного процесса, соотношении понятий «административное производство», «административная процедура». Данное обстоятельство требует от нас кратко обозначить свою позицию по данному вопросу, применительно к теме исследования. Административный процесс остается одной из наиболее спорных категорий административного права. В специальной литературе представлен широчайший спектр научных позиций: от «административный процесс - юридическая форма разрешения споров независимым субъектом» См.: Демин А. А. Процессуальные правоотношения в административном праве // Административные правоотношения: вопросы теории и практики. Труды Института государства и права РАН. 2009. №. 1. С. 29 - 36 и др. до «административный процесс - форма реализации материальных норм административного права властными субъектами» См., напр.: Панова И. В. Актуальные проблемы административного процесса в Российской Федерации: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. - Екатеринбург, 2000. С. 6. См. также работы В. Д. Сорокина и др.. Между этими крайними позициями - множество промежуточных мнений, обосновывающих существование наряду с административным процессом административных процедур См., напр.: Масленников М. Я. Российский административный процесс: вопросы теории и практики. - М., 2009 и др.. Ограниченный объем статьи не позволяет нам углубляться в дискуссию по вопросу о пределах административного процесса.

Наиболее последовательно отстаивают свою позицию сторонники юрисдикционного административного процесса, по мнению которых необходимо выделять самостоятельную общность административно-правовых норм, регламентирующих юрисдикционную деятельность, по аналогии с традиционными процессуальными отраслями российского права.

Проблема в том, что представители этого направления никак не могут прийти к единому мнению о том, каковы же все-таки пределы административного процесса (как структурного раздела административного права) и где же границы административно-процессуальных правоотношений. Так, А. А. Демин полагает, что административно-процессуальные отношения - это отношения между двумя равноправными субъектами, над которыми стоит третий - независимый суд, разрешающий спор, но не назначающий наказание См., напр.: Демин А. А. Процессуальные правоотношения в административном праве // Административные правоотношения: вопросы теории и практики. Труды Института государства и права РАН. 2009. №. 1. С. 29 - 36 и др.. Подобное, да и то не в полной мере, существует только при рассмотрении дел об административных правонарушениях судьями арбитражного суда в соответствии с АПК РФ и при рассмотрении в судах дел, возникающих из административных правоотношений. С этой точки зрения и уголовный процесс - далеко не всегда юридический процесс. Административист-процессуалист М. Я. Масленников более демократичен - он относит к административно-процессуальным правоотношениям отношения, возникающие в производстве по делам об административных правонарушениях и применению иных административных санкций См., напр.: Масленников М. Я. Российский административный процесс. Перспективы легитимации, централизации и систематизации - М., 2009 и др. его работы.. В большинстве работ встречается указание на то, что административный процесс непосредственно связан с юрисдикцией - разрешением уполномоченными субъектами административного права индивидуальных дел, под которыми предлагается, почему-то, понимать дела об административных правонарушениях и жалобы. Разве лицензионные, регистрационные и др. административные дела - не индивидуальные? Разве проверочные мероприятия, проводимые надзорным органом в отношении конкретного предпринимателя, - не индивидуальное дело или не административное дело? Вне всякого сомнения - и индивидуальное, и административное. И решается это дело в определенной, установленной нормативными правовыми актами последовательности. И в ходе данной деятельности реализуются субъективные права и юридические обязанности обеих сторон правоотношения. М. Я. Масленников апеллирует к признаку публичности процесса. По его мнению, те производства, в которых нет открытости и доступности, не могут быть отнесены к административному процессу См.: Масленников М. Я. Указ. соч. С. 10 и далее.. Эта точка зрения, безусловно, заслуживает внимания. Действительно, юридическому процессу должна быть присуща публичность. Вместе с тем, рассмотрение сквозь призму требования публичности деятельности исполнительной власти свидетельствует о том, что за рамки административного процесса необходимо вывести множество административных производств, например, производство по жалобам, осуществляемое в органах государственной власти в административном порядке. С другой стороны, дело за малым. Надо всего лишь предусмотреть процедуру публичных слушаний, обеспечить участие заявителя в рассмотрении его дела. И это действительно очень важно. В то же время, нельзя согласиться, что от этого производство по жалобам претерпит настолько принципиальные изменения, что станет административным процессом. Иначе придется признать, что сейчас производство по жалобам осуществляется во внепроцессуальной форме, а включение в логически связанную последовательность этапов и стадий дополнительного этапа придает ему процессуальную форму. Может быть, это означает, что процессуальная форма свойственна только этому одному элементу? Вряд ли можно с этим согласиться.

Есть еще один аспект, обычно оставляемый без внимания участниками дискуссий о содержании термина «административный процесс». Понимая под процессом реализацию материальных норм права, обычно не задумываются о том, какие именно материальные нормы права реализуются в юридическом процессе. Сравним уголовное право и уголовный процесс. Материальная норма Особенной части уголовного закона посредством уголовного процесса обретает жизнь в форме приговора суда, лицо, совершившее преступление, несет уголовную ответственность. Однако субъекты уголовного судопроизводства (дознаватель, следователь, государственный обвинитель, суд) реализуют в уголовном процессе совершенно иные нормы права, наделяющие их соответствующими субъективными правами, налагающие на них соответствующие юридические обязанности. В конечном итоге вся их деятельность направлена на то, чтобы дать жизнь материальной норме уголовного права и вынести правосудный приговор. Также и в гражданском процессе, конечная цель деятельности суда заключается в том, чтобы обеспечить реализацию гражданских прав, защитить их, но в этом процессе суд совершает множество процессуальных действий, имеющих цели низшего порядка.

В этом отношении представляет интерес забытая, к сожалению, работа известного русского ученого В. А. Рязановского, который, обосновывая родовое единство гражданского, уголовного и административного процессов, напомнил о высказываниях Бауера (1827 г.), Иеринга (1877 г.), Жуссерандо (1878 г.) о том, что, например, уголовный процесс не является частью уголовного права, а является частью процессуального права См.: Рязановский В. А. Единство процесса: Учебное пособие. - М., 2005. С. 31.. В русской юриспруденции подобные мысли высказывались Н. Н. Розиным, И. В. Михайловским и И. Я. Фойницким. Так, И. Я. Фойницкий писал, что, примыкая к уголовному праву по содержанию и задачам, уголовное судопроизводство стоит в самой тесной связи с процессом гражданским по построению и по форме См.: Курс уголовного судопроизводства. 4-е изд., I. С. 4. Цит. по: Рязановский В. А. Указ. соч. С. 32.. Тем самым ученые пытались показать, что содержание процесса не связано непосредственно с обслуживаемыми им материальными отраслями. Кстати сказать, содержание уголовного судопроизводства в значительной степени едино для разных уголовных дел, равно как и содержание гражданского процесса не сильно отличается в зависимости от того, какой гражданско-правовой спор в нем разрешается.

Д. Н. Бахрах изложил квинтэссенцию юридического процесса См.: Бахрах Д. Н. Юридический процесс: понятие, особенности и виды // Государство и право. 2009. № 7. С. 82 - 86.. Ученый довольно точно и исчерпывающе сформулировал все основные особенности юридического процесса, на которые указывали в свое время И. А. Галаган, В. М. Горшенев, В. А. Лория, П. Е. Недбайло, В. Д. Сорокин и другие ученые См., напр.: Юридическая процессуальная форма: теория и практика - М.: Юрид. лит., 1976; Горшенев В. М., Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности. - М.: Юрид. лит., 1987; Сорокин В. Д. Административное процессуальное право. - М.: Юридическая литература, 1972; Его же: Проблемы административного процесса. - М.: Юридическая литература, 1968 и др.. В соответствии с современными представлениями юридический процесс - это сознательная, организованная, властная деятельность уполномоченных органов и должностных лиц, осуществляемая в процессуальной форме, жестко ее регламентирующей. Ценность юридического процесса заключается в том, что он выступает важнейшей гарантией прав и законных интересов невластных субъектов, благодаря жесткой регламентации административных процедур, действий и решений органов исполнительной власти и должностных лиц.

В то же время, как совершенно справедливо замечает А. П. Шергин, многолетние дискуссии об административном процессе остались доктринальными суждениями и не вышли на социально значимый, а главное - нормативный результат. Причины этого уважаемый профессор видит в иллюзорных представлениях некоторых ученых о существовании административно-процессуальных норм вне административного права и в игнорировании нормативной природы самостоятельного вида юридического процесса См.: Шергин А. П. Концептуальные основы административно-юрисдикционного процесса // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: материалы ежегодной всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки Российской Федерации В. Д. Сорокина (5 марта 2010 г.). В 2 ч.: Ч. 1. - СПб., 2010. С. 22.. С этим трудно не согласиться. Однако анализ содержания комплекса положений Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ свидетельствует о том, что предъявляемые А. П. Шергиным требования нормативности реализованы законодателем в отношении административного надзора, что позволяет утверждать о реальности административно-надзорного производства как самостоятельного вида административного процесса.

Сторонники «узкого» понимания административного процесса утверждают, что иные, кроме административно-деликтных, нормы административного материального права реализуются в отдельных административных процедурах См., напр. Масленников М. Я. Указ. соч. и др. работы.. Это было бы так, если бы эти отдельные процедуры не были связаны воедино общими целями и задачами. Административный надзор, например, осуществляется посредством разнообразных административных процедур (планирования, согласования, анализа, учета, отчетности, наблюдения, экспертиз, применения мер административного пресечения и т.д.). Эти процедуры не изолированы друг от друга, они находятся во взаимосвязи, более того, они реализуются последовательно во времени, могут быть объединены в логические этапы и стадии, завершающиеся изданием промежуточных индивидуальных правовых актов. А вся совокупность (логическая последовательность) надзорных административных процедур завершается итоговым актом. Таким образом, можно утверждать о наличии предпосылок для теоретической разработки в качестве самостоятельной конструкции административно-надзорного производства.