Державне регулювання соціального розвитку регіону

Размещено на http://www.allbest.ru/

ГУМАНІТАРНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

“Запорізький інститут державного та муніципального управління”

УДК 351:35.073.5:353.1

Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління

ДЕРЖАВНЕ РЕГУЛЮВАННЯ СОЦІАЛЬНОГО РОЗВИТКУ РЕГІОНУ

Спеціальність 25.00.02 - механізми державного управління

Зінченко Сергій Миколайович

Запоріжжя - 2007

Размещено на http://www.allbest.ru/

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національному аграрному університеті, м. Київ.

Науковий керівник - доктор наук з державного управління, професор,

Заслужений діяч науки і техніки України Шамрай Василь Олександрович, Національний аграрний університет, завідувач кафедри конституційного, адміністративного та фінансового права.

Офіційні опоненти:

доктор наук з державного управління, професор Лазор Олег Ярославович, Львівський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, професор кафедри державного управління та місцевого самоврядування;

кандидат наук з державного управління Соболь Роман Георгійович, Харківський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, доцент кафедри економічної теорії і фінансів.

Провідна установа - Хмельницький університет управління та права МОН України. правовий державний регіональний

Захист відбудеться ”30” березня 2007 р. об 11 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 17.127.03 у Гуманітарному університеті “Запорізький інститут державного та муніципального управління” за адресою: 69002, м. Запоріжжя, вул. Жуковського, 70-б, ауд. 125.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Гуманітарного університету “Запорізький інститут державного та муніципального управління” за адресою: 69002, м. Запоріжжя, вул. Жуковського, 70-б.

Автореферат розісланий ”26” лютого 2007 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради З.О. Надюк.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Перехід економіки України до збалансованого розвитку і стійкого зростання полягає в послідовному реформуванні соціальної сфери для досягнення стратегічних цілей з урахуванням наявних бюджетних обмежень. Сьогодні тільки починають вироблятися пріоритети розвитку соціальної сфери в урядовій політиці. На цей час державне регулювання соціального розвитку регіонів ускладнюється глибокою та складною внутрішньою структурою соціальної сфери. Це зумовлює необхідність розробки достатньо розвинутої системи управління. На регіональному рівні існують реальні соціальні суперечності. Відсутнє саме розуміння необхідності оптимізації соціальних взаємозв'язків між суб'єктами, в основі яких лежать механізми упорядкування різних сторін діяльності, регулювання соціальних відносин і процесів, що є практичним вирішенням завдань управління, пов'язаних із визначенням пріоритетів, які необхідні для здійснення реалістичної стратегії.

Соціальні індикатори розвитку регіонів залишаються вкрай незадовільними. Це пов'язано з неефективністю чинної системи управління соціальним розвитком на регіональному рівні. При цьому соціальна сфера має свої закономірності розвитку і є відносно самостійною системою із загальними та специфічними зв'язками, умовами функціонування, механізмами управління. І саме це сприяє становленню суспільної думки щодо окремих сфер діяльності, зокрема галузі державного управління.

Питання регулювання соціальних процесів були розглянуті у працях зарубіжних учених: Т. Веблена, Л. Ерхарда, Дж. Кейнса, К. Маркса, А. Маршалла, А. Сміта, Дж. Стігліца, Ф. Хайєка; вітчизняних і російських: Л. Абалкіна, О. Амоші, С. Бандура, Д. Богині, В. Гейця, М. Долішнього, С. Дорогунцова, Т. Злупко, В. Куценко, О. Лазора, Е. Лібанової, О. Новикової, Р. Соболя.

Разом з тим варто визнати, що в Україні поки ще не розроблена єдина наукова парадигма щодо державного регулювання соціального розвитку регіону. Потребує уточнення сутність поняття соціальної сфери для системи державного управління. Не визначені функції державного і регіонального управління. Наявні проблеми фінансового забезпечення місцевих бюджетів. Відсутній механізм здійснення процесу виділення депресивних регіонів із загального списку територіальних утворень. Не розроблено систему фінансування соціальних видатків бюджету. Не визначено концептуальні основи забезпечення соціальної безпеки на регіональному рівні.

Науково-теоретична та практична значущість зазначених проблем зумовила вибір теми, актуальність і цільову спрямованість дисертації.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота виконана відповідно до наукової теми Національного аграрного університету “Планування, прогнозування та державне регулювання мікро- та макроекономічних процесів” (номер державної реєстрації 0102U003195) і пов'язана з темою “Механізми регулювання ринкової економіки” (номер державної реєстрації 0101U003345). Роль автора полягає в розробці пропозицій з удосконалення напрямів державного регулювання соціального розвитку регіону.

Мета й завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є наукове обґрунтування теоретичних засад і практичних рекомендацій щодо удосконалення державного регулювання соціального розвитку регіону.

Для досягнення поставленої мети були вирішені такі завдання:

- дослідити теоретичні засади державного регулювання соціального розвитку регіону на основі аналізу наукових праць українських і зарубіжних учених;

- запропонувати механізм здійснення процесу виділення депресивних регіонів із загального списку територіальних утворень;

- проаналізувати соціальний розвиток регіону на основі методики оцінки соціального стану регіону;

- обґрунтувати необхідність формування нормативно-правової бази в соціальній сфері;

- доповнити форми і методи державного регулювання соціальної сфери на регіональному рівні;

- розробити систему фінансування соціальних видатків бюджету;

- визначити концептуальні основи забезпечення соціальної безпеки на регіональному рівні.

Об'єктом дослідження є процес державного регулювання соціального розвитку регіону.

Предметом дослідження є система відносин, що виникають у процесі реалізації державної регіональної політики забезпечення соціального розвитку.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що ліквідація регіональних диспропорцій, розвиток соціальних стандартів та забезпечення соціальної безпеки населення є необхідною умовою функціонування системи державного регулювання соціального розвитку регіонів України.

Методи дослідження. Теоретичною і методологічною базою дослідження є праці українських і зарубіжних авторів, сучасне українське законодавство, нормативні акти й інші офіційні документи, що регламентують порядок розробки та реалізації державних і регіональних цільових програм.

У дослідженні використовується сукупність прийомів і методів наукового пізнання соціально-економічних явищ і процесів: порівняльний аналіз - при проведенні аналізу наукових праць українських і зарубіжних учених; конкретно-історичний аналіз - для уточнення основних понять, що зазнали змін у процесі реформування законодавчої бази; економіко-статистичні методи - в процесі аналізу динаміки соціального розвитку регіону; абстрактно-логічний метод - з метою теоретичного узагальнення й формулювання висновків.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в такому:

уперше:

- запропоновано механізм здійснення процесу виділення депресивних регіонів із загального списку територіальних утворень за допомогою чинників і критеріїв депресивності за такими етапами: встановлення точної оцінки впливу конкретного чинника; порівняння й аналіз показників на рівні регіону із середніми по Україні;

- запропоновано класифікацію соціальних норм і стандартів: за відображенням масштабу і глибини процесу нормування і стандартизації соціальних витрат; з урахуванням рівня бюджетної системи; за джерелами фінансового забезпечення;

удосконалено:

- методику оцінки соціального стану регіону за допомогою єдиної для регіону системи показників, які характеризують соціальну сферу, зокрема рівня життя населення, соціальної забезпеченості, демографічної ситуації, стану трудових ресурсів;

- систему фінансування соціальних видатків бюджету, що зводиться до чотирьох змістовних модулів: регіональна диференціація обсягів та якості споживання; регіональна диференціація обсягів та якості пропонованих соціальних послуг; витрати, пов'язані з ліквідацією деформації в системі попиту і пропозиції благ; матеріальні обмеження, пов'язані з реальними фінансовими можливостями місцевого бюджету;

дістали подальшого розвитку:

- форми і методи державного регулювання соціальних процесів за допомогою програмування, що відрізняється високою мірою концентрації необхідних ресурсів для досягнення мети, послідовністю заходів, що проводяться, постановкою етапів і точністю термінів їх виконання;

- поняття соціальної сфери як однієї із складових і невід'ємних частин єдиної відтворювальної системи суспільства, це, по-перше, споживаються надані державою соціальні блага і соціальні послуги, а по-друге, відтворюється людський капітал, де участь держави необхідна з метою ліквідації негативних наслідків економічної активності.

Практичне значення одержаних результатів. Практичне значення одержаних наукових результатів визначається тим, що висновки і рекомендації, а також матеріали дисертаційного дослідження використані: Головним управлінням агропромислового розвитку Житомирської обласної державної адміністрації при розробці пропозицій і практичних рекомендацій щодо запровадження системи фінансування соціальних видатків обласного бюджету (довідка № 2983/4 від 18.12.2006 р.); Андрушівською районною державною адміністрацією Житомирської області (довідка № 01-07-12/2680 від 14.12.2006 р.), Житомирською районною державною адміністрацією Житомирської області щодо підвищення ефективності управління і функціонування соціальної сфери району (довідка № 18-6/1202 від 20.12.2006 р.); у навчальному процесі в Національному аграрному університеті при викладенні таких модулів: “Державне регулювання макроекономічних процесів та інвестиційна економіка”, “Сучасна економічна теорія та проблеми її застосування” (довідка № 17-125 від 07.09.2006 р.).

Особистий внесок здобувача. Основні положення й висновки дисертації розроблено автором особисто і викладені в одноосібних наукових працях.

Апробація результатів дослідження. Основні положення й результати дисертації доповідались і обговорювались на науково-практичних конференціях: “Методологія приватного права” (м. Київ, 2003 р.), “Ефективність державного управління в контексті глобалізації та євроінтеграції” (м. Київ, 2003 р.), “Актуальні теоретико-методичні та організаційно-практичні проблеми державного управління” (м. Київ, 2004 р.), “Актуальні проблеми державного управління на новому етапі державотворення” (м. Київ, 2005 р.), “Актуальні проблеми управління розвитком об'єктів і процесів ринкової економіки” (м. Запоріжжя, 2006 р.).

Публікації. За темою дисертаційного дослідження опубліковано 8 наукових праць, з яких 5 - у фахових виданнях, загальним обсягом 2,8 обл.-вид. арк.

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел, додатків. Повний обсяг дисертації - 184 сторінки. Робота містить 9 рисунків, 8 таблиць. Список використаних джерел налічує 165 найменувань.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі розкрито сутність і стан проблеми, що розв'язується; обґрунтовано актуальність обраної теми; визначено мету й завдання дослідження, його наукову новизну; встановлено практичну корисність одержаних результатів; наведено дані щодо апробації цих результатів та їх опублікування.

У першому розділі - “Науково-теоретичні засади державного регулювання соціального розвитку регіону” - здійснено виклад теоретико-методологічної бази досліджень державного регулювання соціального розвитку регіону, розглянуто функції державного і регіонального управління в сучасних умовах господарювання, досліджено регіональні фактори соціального розвитку в державному регулюванні.

Дослідження позицій науковців стосовно соціального аспекту економічного розвитку суспільства свідчить, що серед учених щодо цієї проблеми немає єдиної думки. Погляди багатьох науковців зводяться до того, що саме певна форма соціальних явищ зумовлює економічну організацію суспільства. Інші стоять на прямо протилежних позиціях і визначають соціальний порядок як функцію від економічного. Визначено, що в сучасній теорії домінують два напрями дослідження суспільного устрою - “економічний” і “соціальний”. Стосовно економіки України зазначено, що сучасні процеси її реформування характеризуються з позиції переважання “економічного” над “соціальним”, з чого випливає ключова тенденція - відсутність пріоритетів розвитку соціальної сфери.

Термінологічні основи також на сьогодні ще недостатньо розроблені, не мають однозначного наукового трактування і часто викликають плутанину серед теоретиків та практиків. На кожному новому етапі економічного розвитку вони виступають в інших аспектах, оскільки соціальна сфера, як динамічна частина всієї економічної системи, формується під впливом різних економічних, політичних, інституційних та інших чинників. У широкому значенні соціальна сфера розглядається більшістю вчених як одна зі складових єдиної відтворювальної системи суспільства. Проаналізувавши багато дефініцій поняття соціальної сфери, слід зазначити, що, як і будь-які загальні наукові визначення, вони не є повними і вичерпними.

Запропоновано розглядати соціальну сферу як одну зі складових і невід'ємних частин єдиної відтворювальної системи суспільства, в якій, по-перше, споживаються надані державою соціальні блага і соціальні послуги, а по-друге, відтворюється людський капітал, де участь держави необхідна з метою ліквідації негативних наслідків економічної активності.

Жодна соціально-економічна система не може існувати без централізованого (державного) управління. Найважливішими функціями державного управління на сучасному етапі є регулювання і прогнозування. Проте рівень реального розвитку прогнозування і регулювання залишається поки що недостатнім. Недостатній і рівень теоретичного осмислення цих функцій, розробки по них сучасного інструментарію, методів і підходів.

Проблеми державного управління на сучасному етапі розвитку ринкових відносин в Україні можуть розглядатися на різних управлінських рівнях на загальнодержавному, регіональному рівні та рівні місцевого самоврядування. Найактуальнішим є регіональний рівень соціально-економічної системи.

Виділено найбільш актуальні проблеми соціально-економічного розвитку регіону та визначено, що більшість українських регіонів на сьогодні належать до “проблемних”. Для них характерні неефективне використання ресурсів суспільства, стагнація виробництва, деградація і скорочення кількості населення, погіршення екологічної обстановки. Надмірне захоплення теорією ринкової саморегуляції сприяло втраті керованості регіонального розвитку, розширенню кризових явищ, руйнуванню регіонально стратифікованих соціумів.

Тому удосконалення державної регуляторної політики потребує реформування міжбюджетних відносин, які не сумісні з умовами регіонального розвитку, більше того, гальмують процес ринкових перетворень.

Основною метою регіональної політики є прискорення поступу України на шляху сталого розвитку, економічного зростання, поєднаного з активною соціальною політикою держави, демократизацією всіх складових суспільного життя, що потребує формування якісно нової державної регуляторної політики.

Структура соціально-економічних відносин на рівні регіону в період перетворень істотно трансформувалася. Якщо раніше регіон не був самостійним у прийнятті рішень, то тепер переважне фінансове навантаження лягає на плечі регіональної влади. Для створення адекватного механізму забезпечення соціальної сфери регіону важливо провести розмежування, тому що існують випадки, коли регіональна влада прагне довести, що саме їх область є депресивною, оскільки це дає право на отримання додаткового фінансування.

Процес виділення депресивних регіонів із загального списку територіальних утворень достатньо трудомісткий і заплутаний. Він потребує ретельного розгляду широкого діапазону чинників, що впливають на розвиток територій. Усю сукупність чинників депресивності регіону можна розділити на п'ять великих груп. До економічних чинників належать: відсутність розвиненого виробництва і порівняно невисокий прибуток в комерційних структурах, який не забезпечує достатніх податкових надходжень до бюджету і, відповідно, їх використання на потреби соціальної сфери; недостатнє використання природно-технічного потенціалу регіону; недостатнє використання трудових ресурсів через нерозвиненість сфери реального виробництва; низький рівень бюджетного самофінансування в регіоні; порушення оптимальності у співвідношенні різних видів капіталу. Соціальні чинники містять: низький рівень життя, що відображає різні сторони функціонування людей у сфері споживання та різні рівні формування їх добробуту; високий рівень безробіття в регіоні; нерозвиненість інтелектуального потенціалу регіону. Демографічні чинники включають: неоптимальну демографічну структуру населення; глибокий розрив і відірваність традиційного устрою життя і побуту місцевого населення від сучасної соціально-професійної структури населення України. До природно-географічної групи чинників належать: негативна дія природно-кліматичних умов, що помічається в промисловості, будівництві, сільському господарстві і справляє вирішальний вплив на формування практично всіх потреб людини; великі транспортні витрати населення і виробників унаслідок специфіки географічного положення регіону; відсутність, нерентабельність або неможливість розробки і використання через технологічні чи економічні обмеження природних ресурсів, що є в регіоні. До екологічних чинників можна зарахувати такі: низька рекреаційна здатність природної системи даної території; високий рівень техногенного екологічного навантаження на природу, невідповідність екологічних параметрів виробництва встановленим нормативним показникам і стандартам; подорожчання виробництва внаслідок екологічних заборон, встановлення норм ресурсоспоживання, яке зумовлює високі ціни на продукцію і зниження її ринкової конкурентоспроможності.

Міру впливу кожного чинника на розвиток економіки регіону і формування найважливіших потреб людини можна оцінити, використовуючи конкретну систему критеріїв. Для цього запропоновано системний перелік чинників депресивності і критеріїв, що визначають міру їх впливу (див. табл.).

Таблиця. Чинники і критерії депресивності регіону

Групи чинників	Чинники депресивності регіону	Критерії визначення рівня відповідного чинника
1	2	3
1. Економічні чинники	1. Відсутність розвиненого виробництва	- Основні фонди за первісною вартістю; - рівень зносу основних фондів; - основні фонди за залишковою вартістю; - введення в дію основних фондів на душу населення за конкретний період часу
	2. Неефективна матеріальна структура виробництва і його загальний склад	- Продукція промисловості на душу населення; - продукція сільського господарства на душу населення; - капітальні вкладення на душу населення
	3. Недостатнє використання трудових ресурсів	Середні втрати робочого часу в промисловості та в інших галузях на одного працівника
	4. Рівень бюджетного самофінансування регіону	- Рівень забезпеченості власними доходами бюджету на душу населення; - податкові надходження до бюджету на душу населення
	5. Порушення оптимальності у співвідношенні різних видів капіталу	- Питома вага кожного виду капіталу в економіці регіону; - середня заробітна плата в системі промислового, банківського і торгового капіталу
2. Соціальні чинники	1. Низький рівень життя	- Відношення середньомісячної заробітної плати до величини прожиткового мінімуму; - рівень бідності; - забезпеченість житлом (загальна площа) на душу населення
	2. Високий рівень безробіття в регіоні	- Велика питома вага безробітних у загальній кількості економічно активного населення
	3. Нерозвиненість інтелектуального потенціалу регіону	- Кількість осіб з вищою освітою і таких, що мають ступені кандидата і доктора наук; - відсоток неосвіченого населення
3. Демографічні чинники	Неоптимальна демографічна структура населення	- Середня кількість жителів на 1 кв. км території регіону; - відношення кількості економічно активного населення до його загальної кількості; - співвідношення показників народжуваності і смертності в регіоні
4. Природно-географічні чинники	1. Негативна дія природно-кліматичних умов	- Показники середньої температури повітря і тривалості зимового періоду; - ступінь сейсмічної території та інші природно-кліматичні характеристики; - середня вартість матеріального виробництва в результаті дії природно-кліматичного навантаження
	2. Невигідне географічне положення території (транспортний чинник)	Середній рівень транспортних витрат і транспортного забезпечення в загальній сумі витрат
	3. Обмеженість природних ресурсів	- Масштаби і якість запасу мінерально-сировинних ресурсів; - рівень освоєнності природно-ресурсного потенціалу території; - середні втрати виробництва внаслідок заборони на використання природних ресурсів
5. Екологічні чинники	1. Низький рівень реакції	Швидкість біологічного кругообігу в природній системі території
	2. Високе техногенне екологічне навантаження на природу	Рівень концентрації шкідливих речовин і домішок у повітрі, ґрунті і водних басейнах території
	3. Збільшення витрат виробництва через екологічні обмеження	Середня величина додаткових витрат, пов'язаних з перевищенням гранично допустимих норм і відходів

Запропонований у дисертації процес має здійснюватись за двома етапами. На першому етапі з метою ранжирування регіонів за рівнем депресивності виводять точну оцінку впливу конкретного чинника, використовуючи при цьому наявні статистичні дані або результати досліджень по відповідних критеріях чинників. Другий етап полягає у порівнянні й аналізі одержаних даних на рівні регіону з середніми показниками по Україні. Потім проводиться ранжирування територій за рівнем депресивності.

У другому розділі - “Сучасний стан державного регулювання соціального розвитку регіону” - здійснено аналіз соціального розвитку регіону та забезпечення соціальних стандартів у механізмі бюджетного фінансування регіону.

Аналіз соціально-економічної ситуації, що склалася в регіонах України останніми роками, свідчить про деформацію територіальних пропорцій і посилення поляризації як за економічними, так і за соціальними показниками. З метою дослідження масштабів і тенденцій поляризації була використана методика оцінки соціального стану регіону за допомогою показників, які характеризують соціальну сферу: рівня життя населення, соціальної забезпеченості, демографічної ситуації, стану трудових ресурсів.

Зазначено, що всі ці показники мають відповідати таким умовам:

- повноті і збалансованості (набір показників має адекватно відображати загальний стан системи та її розвиток);

- чутливості (показники мають статистично достовірно змінюватися при зміні умов, бажано, щоб різні індикатори мали близьку чутливість);

- можливості інтерпретації (необхідно розуміти, що саме характеризує показник);

- доступності і надійності даних;

- економічності (внаслідок того, що дані можуть збиратися в дуже широких масштабах, будь-який зайвий (непотрібний) показник може вагомо збільшити вартість робіт).

Зіставлення цих показників за допомогою методів і прийомів статистичного аналізу, а також логічного узагальнення окремих фактів і результатів досліджень дало змогу виділити чотири типи регіонів: “лідери”, до них належать міста та райони, які за абсолютним значенням показників набагато (більше ніж на 30%) перевищують середній рівень по області (до цієї групи потрапило м. Житомир); “високорозвинуті” - це міста та райони, в яких значення показників соціально-економічного розвитку на 10-30% перевищують середні значення по Житомирській області; “розвинені”, де значення показників відрізняються від середніх по області (коливання становить ±10%); “проблемні” - у цій групі сконцентровані райони, значення показників соціально-економічного розвитку яких відрізняються від середніх значень більше ніж на 10% у гірший бік.

Аналіз розвитку Житомирської області, проведений за запропонованими групами показників за попередні роки, свідчить про загальне погіршення ситуації в соціальній сфері. Згідно з методикою визначено, що на сьогодні однією з найгостріших в області є проблема подолання бідності.

Визначено, що основні причини безуспішної політики формування нормативно-правової бази в соціальній сфері полягають у пануванні несоціальних пріоритетів витрачання державних ресурсів.

Процес розробки і практичної реалізації законодавства ще далекий від завершення, хоча поняття соціальних стандартів і норм, так чи інакше, фігурують у законодавстві. На сучасному етапі відсутня єдина правова і методологічна основа. Виходячи з цього, в дисертації запропоновано прийняття Закону України “Про державні мінімальні соціальні стандарти”. Він має враховувати соціальні норми і стандарти за класифікацією: за відображенням масштабу і глибини процесу нормування і стандартизації соціальних витрат (стандарти надання соціальних послуг; стандарти формування грошових доходів населення); з урахуванням рівня бюджетної системи (загальнодержавні норми і стандарти; регіональні стандарти і норми; місцеві норми і стандарти); за джерелами фінансового забезпечення (стандарти, що фінансуються за рахунок коштів державного бюджету; стандарти і норми, які фінансуються регіональним бюджетом; стандарти і норми, що фінансуються місцевим бюджетом).

Зазначено про низький рівень розвитку соціальної сфери і неефективне управління соціальними процесами в суспільстві, що зумовлено впливом таких макроекономічних чинників:

- відсутністю досконалої законодавчої бази (зокрема, відсутністю закону про ДМСС) і деформацією принципу відповідальності за соціальними зобов'язаннями держави. В українських умовах склалася тенденція, коли практична реалізація соціальних стандартів залежить виключно від можливостей консолідованого бюджету. У цьому полягає суперечність самих стандартів - фактично вони позбавляються своєї суті і цільового призначення. Держава ніби застраховує себе від їх можливого невиконання і передбачає їх зміну, мотивуючи це браком фінансових коштів. Тому принцип відповідальності в Україні не виконується. Стандарти по-справжньому стають стандартами тільки за умови їх виконання;

- затягуванням процесу розробки соціальних стандартів, у результаті чого держава отримує певні вигоди і переваги несоціального характеру. До них можна зарахувати такі мотиви: а) сировинна спрямованість економіки створює залежність бюджету від цін на сировинний запас країни, який, у свою чергу, схильний до впливу змін світової економічної кон'юнктури. Будь-яка негативна зміна світових економічних параметрів може викликати дефіцит бюджетних коштів, а значить, спричинити невиконання соціальних зобов'язань та гарантій з боку держави. Тому важливою і неодмінною умовою становлення й удосконалення інституту соціальних стандартів в Україні є переорієнтація економіки із сировинної спрямованості на довгостроковий розвиток реального сектора. На цій економічній основі з'являються реальні можливості для ефективного впровадження, використання і законодавчого дотримання соціальних норм та стандартів відповідно до принципу обов'язковості і відповідальності; б) держава часто зменшує значущість витрат на соціальну сферу. При цьому як більш пріоритетні напрями витрачання бюджетних коштів уряд виділяє інші об'єкти фінансування, наприклад оборонне замовлення, виконання зобов'язань перед міжнародними фінансовими організаціями, міжнародні витрати тощо. Саме цим можна також пояснити другорядне ставлення держави до розвитку соціальної сфери. Суть таких інтересів держави зводиться до прагнення створити фінансовий потенціал для реалізації альтернативних проектів за рахунок скорочення соціальних витрат.

Встановлено, що в контексті сучасних уявлень про соціально-економічний розвиток суспільства виникає об'єктивна необхідність у зміні пріоритетів держави і зміщенні осі матеріального забезпечення на користь соціальної сфери.

Така соціальна орієнтація має розширити поле для використання науково обґрунтованих соціальних стандартів і нормативів. Їх відсутність зумовлена не тільки недосконалістю правової бази, а й недостатністю наукових досліджень у цій сфері. Це зумовлює необхідність формування теоретичних основ соціальної стандартизації і нормування.

Однією з суттєвих ознак соціального ринкового господарства, формування якого, на думку багатьох науковців та політиків, можна назвати метою реформування української економіки, є наявність розвиненого сектора суспільних товарів і послуг, що фінансується за рахунок бюджету. При цьому відповідні бюджетні асигнування виступають не лише як витрати держави, а і як доходи організацій соціальної сфери та інших пов'язаних з нею сфер народного господарства, які працюють за держзамовленням.

Визначено інтереси держави як регулюючого суб'єкта, які полягають у контролі та регламентації бюджетного фінансування соціальних витрат. Соціальна і бюджетно-фінансова політика, що проводиться державою, передбачає як засіб досягнення соціальної стабільності створення правової бази застосування соціальних норм і фінансових нормативів та їх використання на всіх рівнях бюджетної системи.

На практиці питання про державні соціальні стандарти і фінансові нормативи не нове. Нагромаджений багаторічний практичний досвід їх застосування при формуванні регіональних і місцевих бюджетів, а також при організації внутрішніх регіональних міжбюджетних відносин. Водночас таке завдання далеке від остаточного вирішення. Зазначено перелік невирішених проблем:

- фактично відсутні державні мінімальні стандарти на національному рівні;

- не встановлене та не розкрите цільове і змістовне значення соціальних норм і стандартів. У теорії немає єдності думок з питання про те, що є “стандарт”: норма виживання або норма всебічного розвитку людини;

- немає національних правил розробки, затвердження, перегляду державних соціальних стандартів і фінансових нормативів;

- відсутня ясність у методології та у процедурах переходу від державних мінімальних соціальних стандартів до фінансового нормативу, в ув'язуванні національних стандартів із регіональними та місцевими.

Наведено головний напрям дослідження проблематики, який сприяє оптимальному поєднанню теорії і практики та полягає в розробці теоретичної концепції нормування і стандартизації бюджетного фінансування соціальних витрат.

Запропонована концепція має такі базові положення:

визначення та ідентифікація найважливіших економічних категорій, що використовуються в нормативній методології бюджетного фінансування, таких як: “соціальний стандарт”, “соціальна норма”, “фінансовий норматив”, “мінімальна бюджетна забезпеченість”, “соціальне гарантії” та інших. Вказане положення покликане розв'язати проблеми неоднозначного трактування основних понять, уживаних у наукових працях вітчизняними та зарубіжними науковцями;

формулювання основних принципів формування та використання соціальних стандартів і фінансових нормативів в Україні в умовах ринкової економіки;

роль держави у сфері нормування, стандартизації і забезпечення соціальних гарантій як чинника стабільності функціонування соціальної сфери.

Широке коло проблем нормування і соціальної стандартизації, пов'язаних зі встановленням мінімально допустимих параметрів соціального забезпечення, на нашу думку, має найскладніший як у плані вирішення, так і в плані загального сприйняття аспект, який полягає у визначенні сутності таких понять, як “стандарт”, “норма” і “мінімум”.

Основні труднощі ідентифікації мінімальних соціальних стандартів і норм зумовлені, з одного боку, використанням таких понять, як “найважливіші потреби людини”, “необхідна забезпеченість”, “гідне існування” тощо. Як правило, це певною мірою вносить плутанину в термінологію. З другого боку, сучасна свідомість інтерпретує поняття “соціальний стандарт” з позиції інституційної теорії норм - “економіки угод”. У рамках цієї теорії норма розглядається як абсолютний детермінант поведінки людей або суб'єктів економіки, який заданий їм ззовні та має екзогенний характер. Виходячи з цього, загальні уявлення про соціальні стандарти вичерпуються такими поняттями, як “звичне” або “визнається більшістю населенні як нормальне”. У такому значенні соціальний стандарт можна також охарактеризувати як середнє між централізовано встановлюваними нормами і фактичним споживанням соціальних благ.

При такому підході соціальні стандарти набувають консервативних рис, а держава відіграє роль пасивного спостерігача за соціальними процесами, що відбуваються в суспільстві.

У третьому розділі - “Напрями удосконалення державного регулювання соціального розвитку регіону” - запропоновано форми і методи державного регулювання соціальної сфери, розроблено модель ефективної взаємодії важелів управління на основі концепції державного регулювання соціальної сфери, розглянуто державну політику в контексті забезпечення соціальної безпеки.

Діяльність держави пов'язана з використанням різноманітних форм регулювання. Розрізняють нормативне регулювання, економічне регулювання, формування і перерозподіл доходів.

Нормативне регулювання передбачає діяльність держави з розробки і використання фінансових нормативів і соціальних стандартів, що забезпечують мінімальні соціальні гарантії життєдіяльності. Виділяється два основні напрями нормативної політики держави: регулювання обсягу і якості благ, що надаються з боку держави, їх загальної доступності для населення; регулювання доходів малозабезпечених категорій громадян за допомогою встановлення стандартів оплати праці, державних пенсій, допомоги та інших соціальних виплат.

Економічне регулювання наявне тоді, коли приватні ринки не можуть урахувати негативних зовнішніх ефектів і тому надати оптимальний обсяг благ. Держава регулює ринкові ціни цих благ, а також корегує доходи окремих категорій населення, використовуючи певні економічні інструменти.

Третя форма державного регулювання - формування і перерозподіл доходів за допомогою бюджетного механізму. Залежно від стратегії бюджетної політики розрізняють дискреційне і недискреційне регулювання.

Дискреційне регулювання зазвичай переважає в умовах соціально-економічної нестабільності, коли держава на основі прямих адміністративно-розпорядчих заходів цілеспрямовано змінює співвідношення прибуткової і витратної частин бюджету з метою локалізації соціальної напруженості. При недискреційному регулюванні зміна основних складових державного бюджету - доходів і витрат - здійснюється за допомогою вбудованих бюджетно-фіскальних стабілізаторів.

Визначено, що реалізація довгострокових завдань соціального розвитку регіонів передбачає комплексне використання методів і форм регулювання. Виходячи з цього, існуючі форми державного регулювання слід доповнити формою соціального програмування. Воно відрізняється високим рівнем концентрації необхідних ресурсів для досягнення мети, послідовністю заходів, що проводяться, постановкою етапів і точністю термінів їх виконання. Особливо ефективно програмування може використовуватися в період післякризової стабілізації економіки для вирішення різних проблем соціального характеру. Форми державного регулювання соціальної сфери показані на рисунку.

Соціальна сфера являє собою той сектор економіки, де інтереси держави є великими. В цьому плані регулювання соціальної сфери займає особливе місце.

Держава реалізує свої регулятивні функції за допомогою різноманітних методів. Серед них виділяються правові (через систему норм і правил, що регламентують умови, зобов'язання та форми участі держави в соціальній сфері), адміністративні (базуються на владно-розпорядчих, дозвільних і заборонних заходах), економічні (використання грошово-кредитного інструментарію і бюджетно-фіскальних важелів).

Комплексне використання перелічених методів у регулюванні соціальної сфери зумовлюється широким діапазоном вирішуваних проблем, великими масштабами дії держави, високим динамізмом прийняття рішень та їх реалізації на практиці. Сьогодні державне регулювання соціально-економічних процесів стає необхідною умовою досягнення стабільності і стійкого розвитку суспільства. При цьому форми і методи державного впливу залежать від конкретної соціально-економічної обстановки, характеру масштабів завдань, вирішуваних державою в даний період.

Рис. Форми державного регулювання соціальної сфери

Основою системи державного регулювання соціальної сфери на сучасному етапі має стати модель ефективної взаємодії важелів планування і постійного контролю за ринковими процесами. А її базис має становити цілеспрямована підтримка галузей, що забезпечують незалежність і безпеку суспільства, підвищення рівня і добробут населення.

Визначено, що для ефективного управління в соціальній сфері необхідно на основі заздалегідь отриманої інформації про стан параметрів ринку соціальних послуг намітити рішення завдань у двох основних напрямах: структура пропозиції; структура попиту. Це дає змогу побудувати процес подальшого дослідження параметрів ринку соціальних послуг залежно від споживачів та витрат, що, у свою чергу, формує процес планування в соціальній сфері, звівши його в цілому до чотирьох змістовних модулів: регіональна диференціація обсягів та якості споживання, що відображає попит на соціальні послуги; регіональна диференціація обсягів та якості пропонованих соціальних послуг, яка відображає пропозицію; витрати, пов'язані з ліквідацією деформації в системі попиту і пропозиції благ, що відображають навантаження на місцевий бюджет; матеріальні обмеження, пов'язані з реальними фінансовими можливостями місцевого бюджету.

Якщо регіон із соціально-економічної точки зору характеризується низькими доходами власного бюджету або, більше того, є депресивним, то автоматично повинен вмикатися механізм матеріальної підтримки з державного бюджету та інших джерел. Модульний аналіз соціальної системи будується на тому, що ринок соціальних послуг складається з великої кількості оферентів послуг у соціальній сфері (охорона здоров'я, освіта, культура, ЖКГ, соціальний захист), які, використовуючи певні ресурси і досліджуючи кон'юнктуру потреб у соціальних послугах, виробляють відповідні послуги, і споживачів соціальних послуг (населення), котрі диференційовані за рівнем життя і доходами і висувають вимоги до якості обслуговування. Усі чотири модулі повинні враховувати відмінності в соціально-економічних, природно-географічних та інших параметрах.

Запропонована нами модуляція процесу планування заснована на необхідності тісної прив'язки параметрів попиту (доходи населення) і пропозиції (якість та обсяг послуг) до науково обґрунтованих соціальних стандартів і норм. Планування, засноване на нормативному підході до управління соціальною системою, дає змогу сконцентрувати фінансові ресурси на головних напрямах забезпечення і дотримання соціальних стандартів попиту та пропозиції на ринку послуг. Особливе значення при цьому мають третій і четвертий модулі, оскільки пов'язані з наданням фінансової допомоги з бюджетів вищого рівня бюджетам малозабезпечених і депресивних регіонів.

Планування, засноване на модульному аналізі попиту та пропозиції соціальних благ і послуг, дає змогу забезпечити методологічну основу для реалізації суб'єктивного нормативного підходу до регулювання керованої системи.

Соціально-економічна безпека забезпечується дотриманням державних гарантій і створенням умов для реалізації індивідуальних інтересів за двома напрямами: соціальна безпека й економічна безпека. Ці категорії тісно пов'язані між собою, взаємно доповнюють одна одну і в сукупності утворюють соціально-економічну безпеку, маючи єдину мету: сприяти підвищенню рівня індивідуального і суспільного добробуту.

Соціальна відповідальність має місце не тільки з боку окремих громадян. Перш за все держава своєю економічною поведінкою відповідальна за забезпечення економічної і соціальної безпеки перед кожним окремим громадянином, бізнесом і суспільством у цілому. Коли соціальна відповідальність держави підпорядкована завданню забезпечення соціальної стійкості кожної окремої особи, тоді буде забезпечена стійкість усього суспільства в економічному, соціальному і політичному значенні.

Соціальна відповідальність держави виражається у створенні системи соціальних гарантій, до якої належать розробка державних мінімальних соціальних стандартів, гарантії соціальної допомоги соціально вразливим групам населення, гарантії в галузі охорони, умов і оплати праці, екологічної безпеки і правового захисту, гарантії невтручання в духовну сферу. Створюючи цю систему, держава захищає суспільство від соціальних вибухів і потрясінь, забезпечуючи соціальну стабільність і соціальну рівновагу. Через цю соціальну функцію держава реалізує і властиві їй економічні функції, забезпечуючи економічне зростання, та політичні функції, зберігаючи рівновагу й існування суспільства як цілісності.

Крім виконання вищезазначених функцій, держава повинна створювати умови для реалізації соціальної відповідальності громадян за ефективність економіки у формі перетворення відносин власності, розвитку підприємництва і конкуренції. Завдання держави полягає в тому, щоб дати імпульс соціальній динаміці, допомогти тим, хто прагне подолати труднощі, але не знаходить для цього необхідних сил і ресурсів.

ВИСНОВКИ

У дисертації наведено теоретичне узагальнення й нове вирішення наукової проблеми державного регулювання соціального розвитку регіону шляхом визначення його теоретичних засад, аналізу соціального розвитку регіону на основі методики оцінки соціального стану регіону. Отримані в процесі дослідження результати підтвердили покладену в його основу гіпотезу, а їх узагальнення дає змогу сформулювати висновки і внести пропозиції, що мають теоретичне і практичне значення.

1. У теорії державного регулювання соціального розвитку регіону відсутній єдиний підхід щодо організації суспільства. Так, з одного боку, визначається залежність економіки від певних форм соціальних явищ, а з іншого - соціальний порядок визначається як функція від економічного. Тому в сучасній теорії домінують два напрями дослідження суспільного устрою - “економічний” і “соціальний”. Особливості перебігу сучасних процесів реформування економіки України характеризуються з позиції переважання “економічного” над “соціальним”, з чого випливає відсутність пріоритетів розвитку соціальної сфери.

2. Поняття соціальної сфери слід розглядати як динамічну частину всієї економічної системи, яка формується під впливом різних економічних, політичних, інституційних та інших чинників. У цій частині споживаються надані державою соціальні блага і соціальні послуги та відтворюється людський капітал. При цьому участь держави необхідна з метою ліквідації негативних наслідків економічної активності.

Визначено, що на сучасному етапі держава недостатньо виконує такі функції, як регулювання і прогнозування. На регіональному рівні це призводить до неефективного використання ресурсів, стагнації виробництва, деградації і скорочення кількості населення, погіршення екологічної обстановки.

3. Для створення адекватного механізму забезпечення соціальної сфери запропоновано виділення депресивних регіонів із загального списку територіальних утворень, яке враховує поділ сукупності чинників депресивності регіону на п'ять груп: економічні; соціальні; демографічні; природно-географічні; екологічні. Міра дії кожного чинника, який впливає на розвиток економіки регіону і формування найважливіших потреб населення, визначається за конкретною системою критеріїв.

4. З метою дослідження масштабів і тенденцій поляризації було використано методику оцінки соціального стану регіону за допомогою єдиних для регіону показників, які характеризують соціальну сферу: рівня життя населення, соціальної забезпеченості, демографічної ситуації, стану трудових ресурсів. Зіставлення цих показників за допомогою методів і прийомів статистичного аналізу, а також логічного узагальнення окремих фактів і результатів досліджень дало змогу виділити чотири типи регіонів: “лідери”, “високорозвинуті”, “розвинені”, “проблемні”. Така методика сприятиме підвищенню ефективності управління соціальним розвитком регіону та поетапному досягненню позитивних змін у територіальних пропорціях.

5. На сучасному етапі відсутня єдина правова і методологічна основа соціального розвитку. Поняття соціальних стандартів і норм іноді фігурують у законодавстві. Тому запропонований Закон України “Про державні мінімальні соціальні стандарти” повинен передбачати класифікацію соціальних норм і стандартів, яка відображає масштаби та глибину процесу нормування і стандартизації соціальних витрат, ураховує рівень бюджетної системи, її фінансове забезпечення.

6. Визначено, що реалізація довгострокових завдань соціального розвитку регіонів передбачає комплексне використання методів і форм регулювання. Існуючі форми державного регулювання не враховують сучасних вимог щодо інтеграції, концентрації, кооперації виробництва. Це призводить до повільного розвитку соціальної сфери регіонів. Тому така запропонована форма державного регулювання, як соціальне програмування, надасть можливість сконцентрувати необхідні ресурси на рівні регіону, забезпечити послідовність і точність виконання необхідних заходів.

7. Для ефективного управління в соціальній сфері необхідно запровадити систему фінансування соціальних видатків бюджету, яка зводиться до чотирьох змістовних модулів: регіональна диференціація обсягів та якості споживання; регіональна диференціація обсягів та якості пропонованих соціальних послуг; витрати, пов'язані з ліквідацією деформації в системі попиту і пропозиції благ; матеріальні обмеження, пов'язані з реальними фінансовими можливостями місцевого бюджету. Суть модуляції процесу планування полягає в необхідності тісної прив'язки параметрів попиту (доходи населення) і пропозиції (якість та обсяг послуг) до науково обґрунтованих соціальних стандартів і норм.

8. Визначення основ соціальної безпеки базується на соціальній відповідальності, яка має місце не тільки з боку окремих громадян, а й з боку держави, що за своєю економічною поведінкою відповідальна за забезпечення економічної і соціальної безпеки перед кожним окремим громадянином, бізнесом і суспільством у цілому. Соціальна відповідальність держави виражається у створенні системи соціальних гарантій, що включає розробку державних мінімальних соціальних стандартів, гарантії соціальної допомоги соціально вразливим групам населення, гарантії в галузі охорони, умов і оплати праці, екологічної безпеки та правового захисту, гарантії невтручання в духовну сферу.

9. Виходячи з результатів дослідження, запропоновано такі практичні рекомендації:

- Міністерству соціальної політики України - вжити заходів щодо розробки системи соціальних гарантій на основі державних мінімальних соціальних стандартів;

- Верховній Раді України - вдосконалити існуюче законодавство в соціальній сфері шляхом розробки та прийняття Закону України “Про державні мінімальні соціальні стандарти”;

- обласним державним адміністраціям - упровадити методику оцінки соціального стану адміністративно-територіальних одиниць регіону на основі єдиної системи показників соціальної сфери (рівень життя населення, соціальна забезпеченість, демографічна ситуація, стан трудових ресурсів) для підвищення ефективності використання бюджетних коштів регіону на соціальний розвиток.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Зінченко С.М. Бюджетне забезпечення розвитку соціальної інфраструктури регіону // Держава та регіони. Серія: Державне управління. - 2005. - № 1. - С. 46-50.

2. Зінченко С.М. Принципи і структура - основа формування системи управління соціальним розвитком регіонів України) // Командор. - 2005.- № 1. - С. 41-44.

3. Зінченко С.М. Сутність поняття та природа управління розвитком соціальної сфери в регіонах // Управління сучасним містом. - 2005. - № 1-2. -
С. 185-188.

4. Зінченко С.М. Сучасні проблеми управління соціальними процесами // Держава та регіони. Серія: Державне управління. - 2005. - № 2. - С. 94-99.

5. Зінченко С.М. Управління соціальним розвитком як особливий вид управлінської діяльності // Вісник НАДУ. - 2005. - №3. - С. 156-161.

6. Зінченко С.М. Соціальний захист на регіональному рівні: проблеми та напрями вдосконалення // Проблеми трансформації системи державного управління в умовах політичної реформи в Україні: Матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю, Київ, 31 трав. 2006 р.: У 2 т. / За заг. ред. О.Ю. Оболенського, В.М. Князєва. - К.: Вид-во НАДУ, 2006. - Т. 2. - С. 17-18.

7. Зінченко С.М. Соціальна політика держави: постановка проблеми // Актуальні проблеми державного управління на новому етапі державотворення: Матеріали наук.-практ. конф за міжнар. участю, присвяченої 10-річчю Академії, Київ, 31 трав. 2005 р.: У 2 т./ За заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князєва. - К.: Вид-во НАДУ, 2005. - Т. 2. - С. 177-179.

8. Зінченко С.М. Система управління регіональним розвитком соціальної сфери // Дні науки: Зб. тез доповідей: В 4 т. / Гуманітарний університет “ЗІДМУ”, 5-6 жовтня 2006; Ред.кол. В.М. Огаренко та ін. - Запоріжжя: ГУ “ЗІДМУ”, 2006. - Т. 2. - С. 199-201.

АНОТАЦІЯ

Зінченко С.М. Державне регулювання соціального розвитку регіону. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.02 - механізми державного управління. - Гуманітарний університет “Запорізький інститут державного та муніципального управління”, Запоріжжя, 2007.

У дисертаційному дослідженні викладено теоретико-методологічну базу досліджень державного регулювання соціального розвитку регіону, розглянуто функції державного і регіонального управління в сучасних умовах господарювання, досліджено регіональні фактори соціального розвитку в державному регулюванні. Здійснено аналіз соціального розвитку регіону та забезпечення соціальних стандартів у механізмі бюджетного фінансування регіону. Запропоновано форми і методи державного регулювання соціальної сфери, розроблено модель ефективної взаємодії важелів управління на основі концепції державного регулювання соціальної сфери, розглянуто державну політику в контексті забезпечення соціальної безпеки.

...