Міжнародні стандарти місцевого самоврядування

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Міжнародні стандарти місцевого самоврядування

1. Правова природа міжнародних стандартів

правовий європейський самоврядування місцевий

При визначенні проблем реалізації Україною міжнародних стандартів місцевого самоврядування необхідно дослідити природу становлення і формування самих міжнародних стандартів такої діяльності, та їх юридичної природи.

Слід зазначити, що в сучасному міжнародному публічному праві сформувався нормативний масив міжнародних стандартів, розроблених державами - членами світового співтовариства в рамках міжнародних організацій і конференцій, в різних сферах міжнародного співробітництва.

Природно, що пріоритет тут належить насамперед міжнародним стандартам у сфері прав людини, точніше, міжнародним стандартам (стандарту) у міжнародному праві прав людини. Цей пріоритет обґрунтовується не тільки й не стільки особливою значимістю об'єкта і предмета міжнародно-правового регулювання, скільки фактичною кількістю міжнародних стандартів, які закріплюють і гарантують легалізацію, легітимацію, захист, охорону прав людини державою та її інституціями практично в усіх сферах життєдіяльності людей - в умовах миру й воєнних дій, на рівні відносин з державою й у сфері місцевого самоврядування, залежно від статі, віку, стану здоров'я, правового стану та ін.

Загальновідомо, що міжнародна система прав людини складається з норм-принципів, які захищають засади галузі, конкретних норм матеріального права, процесуальних норм (що набувають все більшого значення, тому що відповідають на запитання, як діяти, щоб захистити права людини), а також міжнародних механізмів захисту прав людини. Саме із цього елементного складу необхідно вибрати норми, які за своєю правовою природою, своїм значенням та місцем можуть бути кваліфіковані в якості міжнародних стандартів.

Особливостями міжнародних стандартів у цій сфері є те, що вони регламентують спільно вироблені державами принципові підходи і міжнародно-легальні принципи становлення, формування і функціонування інституту місцевого самоврядування на території конкретних держав. Закріплення таких положень на рівні співтовариства держав, за допомогою рамкових норм міжнародного права, свідчить про важливість цього інституту не тільки в національному (внутрішньодержавному), але й у міжнародному аспекті, що характеризується актуалізацією і глобалізацією предметів правового регулювання. Отже, міжнародні стандарти функціонування місцевої демократії належать до міжнародних конвенцій спеціального порядку, що встановлюють правила, визнані більшістю держав. Причому у деяких з них зазначається, що міждержавні угоди, які укладаються у сфері управління, прямо обумовлені прагненням до досягнення «сильнішої єдності» між державами (Преамбула Європейської Хартії про місцеве самоврядування 1985 р.), або затверджується, що вони приймаються зі спеціальною метою - «бути для всіх націй стандартом, до якого слід прагнути, намагаючись досягти більш демократичнішого процесу, поліпшуючи, таким чином, добробут свого населення» (Преамбула Всесвітньої Декларації місцевого самоврядування 1985 р.).

В аспекті формування міжнародних стандартів становить інтерес не тільки спільна діяльність держав щодо розробки основних міжнародних угод концептуального характеру, але й процес одностороннього приєднання держав до вже розроблених міжнародних документів, які місять міжнародні стандарти. Можна стверджувати, що прийняття двома і більше державами міжнародних угод з широкого кола питань міжнародних відносин, їх наступна легалізація і реалізація - це процес розроблення, визнання, взяття зобов'язань щодо виконання і реалізації міжнародних правил поведінки, які мають нормативний, типологічний, стереотипний характер та внаслідок своєї обов'язковості, повторюваності та гіпотетичного передбачення стають стандартами.

Отже, міжнародні стандарти - це норми міжнародного права, які містяться в міжнародних договорах, що розробляються державами в рамках міжнародних міжурядових організацій (ММУО). На процеси розроблення таких норм впливають глобальні тенденції інтернаціоналізації міжнародного життя. Вони опосередковано впливають на між - і внутрішньодержавні відносини, у результаті чого суб'єкти міжнародного права розробляють стандартизовані правила поведінки і визнають їх юридично обов'язковими.

Таким чином, міжнародні стандарти є «правовим провісником» нової майбутньої людської цивілізації, що усвідомлює себе єдиним цілим, вони відбивають якісно новий рівень свідомості людської цивілізації - усвідомлення всесвітньої спільності.

Використання міжнародно-правових норм і стандартів у нормативному регулюванні організації і функціонування місцевого самоврядування є дуже своєчасним. Входження України як повноправного члена у світове співтовариство наклало на неї певні обов'язки щодо реалізації своїх міжнародно-правових зобов'язань не тільки на міжнародній арені, але й усередині країни. Щодо останнього виникають істотні труднощі, обумовлені як важкою економічною кризою, в якій опинилася Україна, і, як наслідок, відсутністю матеріальних умов і політичної волі, так і особливостями менталітету народу, багато поколінь якого виросло в умовах тоталітарного мислення, яке припускає достатньо низький рівень правосвідомості та правової культури.

Процес створення міжнародних стандартів у Західній Європі віддзеркалює інтеграційні процеси, які відбуваються на цій території. Ці процеси почалися ще в 1949 р., з моменту утворення Ради Європи - регіональної міжнародної міжурядової організації, у складі якої на даний час 41 держава континенту. Домінантною філософською ідеєю РЄ є права людини, їх визнання в рамках держав, а також охорона і захист на внутрішньодержавному і міжнародному рівнях. Це знайшло своє закріплення у ст. З Статуту Ради Європи, де зазначено, що «кожен член Ради Європи в обов'язковому порядку зобов'язаний визнати принципи верховенства права і здійснення прав і свобод людини всіма особами, котрі перебувають під його юрисдикцією, щиро й ефективно співробітничати в досягненні мети Ради Європи». Свідченням реалізації цієї мети є понад 150 різного роду конвенцій і угод, які охоплюють різні аспекти захисту прав людини, охорони навколишнього природного середовища, культури, спорту і фахової освіти.

2. Європейська Хартія місцевого самоврядування. Європейська типова конвенція про основні принципи транскордонного співробітництва між територіальними общинами або органами влади

Європейська Хартія місцевого самоврядування

Рада Європи є єдиною регіональною міжнародною міжурядовою організацією, яка в рамках реалізації прав людини безпосередньо займається проблемами місцевого самоврядування. Вона розробила перший документ у цій сфері - Європейську Хартію про місцеве самоврядування (далі - Хартія). Поява Хартії була викликана посиленням різнорівневої інтеграції, у тому числі й на локально-регіональному рівні, що призвело до необхідності зіставлення систем управління органів місцевого самоврядування у різних країнах і пошуку уніфікованих підходів до їх подальшого розвитку.

Розроблення Хартії здійснювалося з 1968 р., коли утворена Радою Європи Постійна конференція місцевої і регіональної влади Європи (з січня 1994 р. рішенням Комітету Міністрів РЄ перейменовано в Конгрес місцевої і регіональної влади) у своїй резолюції №64 (1968 р.) виступила з пропозицією про прийняття Декларації принципів місцевого самоврядування. Хартія розроблялася понад 15 років, у червні 1985 р. її було схвалено урядами 23 держав, а відкрито до підписання членами РЄ тільки 15 жовтня 1985 р. Тривалий період розробки цього документа свідчить про те, що проблема взаємовідносин місцевої і центральної влади є дуже складною не тільки для сучасного етапу політичного розвитку України, але й для давно сформованих і тому краще розроблених демократичних систем, зокрема для країн Західної Європи.

Спрямовані на захист і посилення незалежності місцевої влади в різних країнах Європи положення Хартії є значним внеском в утворення основ такої Європи, яка б будувалася на принципах демократії і децентралізації влади. Слід враховувати, що в п'ятдесятилітній історії РЄ Хартія є одним з не багатьох документів, що має на меті сприяти урядам країн-учасниць у виробленні загальних підходів, принципів і норм взаємодії з місцевим самоврядуванням.

Про пильну увагу РЄ до становлення і функціонування системи місцевого самоврядування в державах-членах як важливого інструмента демократичного розвитку і про важливу роль Хартії в рамках цієї організації свідчить той факт, що в Рекомендації Парламентської Асамблеї РЄ №190 від 26 вересня 1995 р. щодо вступу України до цієї організації процес вступу передбачав виконання 13 обов'язків і 10 зобов'язань, важливе місце серед яких, поряд з реформуванням правової системи (прийняття відповідно до принципів РЄ нової Конституції, рамкового документа про правову політика України з захисту прав людини, рамкового документа про правову і судову реформу, нових кримінального, кримінально-процесуального, цивільного і цивільно-процесуального кодексів, нових законів про вибори і про політичні партії), відводилося реформуванню системи місцевого самоврядування (у той період для України, власне, її легалізації і легітимації).

Це мало знайти своє підтвердження в підписанні і ратифікації, протягом одного року після вступу України до Ради Європи, цілого ряду документів РЄ, таких, як Хартія про регіональні мови і мови національних меншин, Європейська Соціальна Хартія і Хартія місцевого самоврядування, і здійсненні відповідної політики відповідно до принципів цих хартій.

Таким чином, ця Європейська Хартія місцевого самоврядування є одним з основних наріжних елементів у загальнодемократичних процесах європейської інтеграції, без чітко вираженого визнання і наступної реалізації яких шлях до об'єднаної Європи закритий.

Слід зазначити, що існує офіційна процедура спостереження Юридичним Комітетом РЄ за виконанням підписаних країною угод, а також практика виведення держав з членів РЄ у разі їх невиконання (негативний досвід Греції в цьому питанні вже є). Відповідно до цієї процедури двічі на рік члени української парламентської делегації, яка складається з 12 чоловік, мають звітувати перед Юридичним Комітетом про хід виконання взятих зобов'язань.

Логічний аналіз положень Хартії дає підстави вважати, що, вступивши до РЄ в листопаді 1995 р., Україна вже з цього моменту мала визнати й імплементувати положення Хартії як міжнародно-правові стандарти для розвитку системи місцевого самоврядування на своїй території. Так само можна стверджувати, що, готуючись стати членом РЄ, Україна мала усвідомити важливість цього й інших документів і вже до свого вступу в цю організацію діяти відповідно, гармонізуючи своє законодавство в зазначеному напрямі.

Цим пояснюється пильна увага української громадськості і фахівців до Хартії місцевого самоврядування, до спроб усвідомити і порівняти її положення зі сформованими реаліями. Слід зазначити, що всі підходи відрізняє усвідомлення важливості цього документа. Його характеризують як «стандарт місцевої демократії для країн-членів Ради Європи», «еталон у вирішенні питань місцевого самоврядування для всіх держав-членів європейської співдружності», «один з результатів інтеграційних процесів, що проходять у Західній Європі», співвідносять з ним «правовий простір муніципальної діяльності на сучасному етапі демократичного реформування».

Основні положення Хартії. Хартія складається з преамбули і 18 статей, поділених на три частини. Перша частина документа є основною (статутарною), дві інші носять процесуальний (технологічний) характер.

У Преамбулі містяться концептуальні положення, які пояснюють мотиви прийняття державами-членами РЄ цього документа й їхнє ставлення до локальної демократії. Тут необхідно, насамперед, виділити основну позицію держав-членів РЄ, яка полягає в тому, що органи місцевого самоврядування складають одну з основ будь-якого демократичного устрою. Ці держави також вважають, що право громадян брати участь в управлінні державними справами не тільки належить до демократичних принципів, але може бути безпосередньо здійснено саме на місцевому рівні. Тут же констатується, що захист і зміцнення місцевого самоврядування в різних європейських країнах є значним внеском у побудову Європи, заснованої на принципах демократії і децентралізації влади. А це припускає існування місцевих органів самоврядування, які наділені уповноваженими для прийняття рішень органами, утвореними демократичним шляхом, які мають широку автономію щодо своєї компетенції, порядку її здійснення і необхідних для цього засобів.

Основоположне значення має положення ст. 2 Хартії, де проголошено, що принцип місцевого самоврядування має бути визнаний у законодавстві або в конституції країни. Слід зазначити, що, на виконання положення Хартії, у ст. 7 Конституції України закріплено, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.

Понятійний характер має ст. З Хартії, що визначає поняття місцевого самоврядування, основні підходи і принципи автономії місцевих влад та їхні взаємовідносини з державою, на території якої діє інститут місцевої демократії. «Місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою суспільних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення».

Виходячи з раніше досліджених підходів до місцевого самоврядування в Україні, можна дійти декількох висновків. По-перше, в основі Хартії лежить державна теорія місцевого самоврядування. Це випливає, насамперед, з того, що органи місцевого самоврядування мають регламентувати, тобто фактично реалізовувати значну частину державних справ. Отже, питання місцевого значення як специфічний об'єкт локальної демократії не визначаються і не виділяються. Непряма вказівка на них міститься в тій частині визначення, де зазначається, що державні справи мають вирішуватися в інтересах місцевого населення. По-друге, первинним суб'єктом місцевого самоврядування, відповідно до Хартії, виступає не територіальний колектив, а органи місцевого самоврядування.

Визначення місцевого самоврядування, закріплене в Хартії, частково сприйнято ст. 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р., особливо в частині розуміння місцевого самоврядування як «права і реальної здатності» суб'єкта місцевого самоврядування вирішувати специфічні питання. Правда, таким суб'єктом в Україні є територіальна громада.

У ч. 2 ст. 3 Хартії подано перелік суб'єктів місцевого самоврядування, які реалізують безпосередньо або опосередковано самоуправлінські повноваження територіальних громад. «Це право здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи. Це положення ніяким чином не заважає використанню зборів громадян, референдумів або будь-якої іншої форми прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом».

Слід зазначити, що ці положення в основному відповідають статтям 140, 141, 143 Конституції України і статтям 2, 5, 7, 8, 10 Закону України від 21 травня 1997 р., але знову вони не містять вказівки на первинний суб'єкт місцевого самоврядування, яким в Україні є територіальна громада. За таких обставин, це нівелює її ініціативну роль як у становленні локальної демократії, так і в її реалізації. Отже, можна зазначити, що конституційні і законодавчі формулювання місцевого самоврядування в Україні відрізняються більшою деталізацією і конкретизацією ролі територіального співтовариства як первинного суб'єкта місцевого самоврядування.

Принципове значення має ст. 4 Хартії, в якій закріплюється сфера компетенції місцевого самоврядування, а також відбиті процеси її становлення і динаміки: тут, по-перше, чітко проглядається залежність місцевого самоврядування і його повноважень від суверенної державної влади: «Головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом. Однак це положення не перешкоджає наділенню органів місцевого самоврядування повноваженнями і функціями для спеціальних цілей відповідно до закону». Слід зазначити, що ці вимоги в Україні дотримані. Конституція України закріплює основні повноваження місцевого самоврядування, вони деталізовані і конкретизовані в профільному Законі України від 21 травня 1997 р. Крім того, в інших законах України закріплюються окремі повноваження органів місцевого самоврядування (наприклад, у законах України «Про об'єднання громадян» від 16 червня 1992 р., «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних голів» від 10 липня 2010 р. та ін.).

По-друге, встановлюється самостійність і незалежність органів місцевого самоврядування в межах власної компетенції: «Органи місцевого самоврядування в рамках, визначених законом, мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не виключено із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручено жодному іншому органу». Цій вимозі відповідає положення ст. 4 профільного Закону України від 21 травня 1997 р., яке закріплює, серед основних принципів місцевого самоврядування, принцип правової, організаційної і матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим й іншими законами.

По-третє, закріплюються принципи оптимальної децентралізації і реальної керованості території: «Муніципальні функції, як правило, здійснюються переважно тими властями, які мають найтісніший контакт з громадянином. Наділяючи тією чи іншою функцією інший орган, необхідно враховувати обсяг і характер завдання, а також вимоги досягнення ефективності та економії». Реалізація цієї вимоги знайшла своє закріплення у вигляді наділення органів місцевого самоврядування в рамках власної компетенції самоврядними повноваженнями і можливості наділення їх делегованими повноваженнями (повноваженнями виконавчої влади) (ст. 143 Конституції України, розділ II «Організаційно-правова основа місцевого самоврядування» Закону України від 21 травня 1997 р.). Крім того, введення терміну «муніципальний» в офіційний переклад Європейської хартії певним чином легалізує назву галузі права як муніципальне право і тим самим сприяє адаптації саме цієї галузі національного права до права ЄС.

По-четверте, визначаються обсяг повноважень органом місцевого самоврядування і підстави їх обмеження і скасування: «Повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними. Вони не можуть скасовуватися чи обмежуватися іншим, центральним або регіональним органом, якщо це не передбачене законом». Ця вимога Хартії знаходить відображення у ст. 25 Закону України від 21 травня 1997 р., яка регламентує загальну компетенцію сільських, селищних і міських рад. У ній закріплюється, що ці ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, вказаним та іншими законами до їхнього відання. Крім того, при регламентації повноважень виконавчих органів цих рад законодавець у ст. 40 профільного закону прямо застерігає, що, крім повноважень, передбачених даним Законом, ці органи здійснюють й інші надані їм законом повноваження.

По-п'яте, передбачається можливість передачі державних та інших повноважень на місцевий рівень за допомогою реалізації принципу єдності місцевих і державних інтересів: «Якщо повноваження делегуються органам місцевого самоврядування центральним чи регіональним органом, органи місцевого самоврядування у міру можливості мають право пристосовувати свою діяльність до місцевих умов». Концептуальні підходи до реалізації цього положення Хартії зазначені в ч. 3 ст. 143 Конституції України. Тут закріплюється механізм забезпечення делегування органам місцевого самоврядування повноважень органів виконавчої влади: держава фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об'єкти державної власності. Тут же закріплюється, що органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади. За таких умов органи місцевого самоврядування України навряд чи мають можливість вільно пристосовувати здійснення делегованих повноважень до місцевих інтересів. Додатковий аргумент на користь такого висновку міститься у ст. 44 профільного Закону України від 21 травня 1997 р., яка регламентує делегування повноважень районних і обласних рад відповідним місцевим державним адміністраціям. Звертаю увагу на те, що класична форма делегування повноважень припускає їх передачу на добровільних засадах «зверху-вниз», то тут, по-перше, спостерігається фактична делегація повноважень «знизу-наверх» - від районних і обласних рад (органи місцевого самоврядування асоційованого рівня) до місцевих державних адміністрацій (місцеві органи виконавчої влади); по-друге, таке делегування не є добровільним - у формулюванні закону містяться категорична вказівка - «делегують», без зазначення слів «можуть».

Нарешті, по-шосте, тут же трактується, визнається і закріплюється принцип місцевого самоврядування у відповідних територіальних одиницях і автономія органів місцевої влади через коректні взаємовідносини центру і місць, синергетику їхніх інтересів: «У процесі планування і прийняття рішень щодо всіх питань, які безпосередньо стосуються органів місцевого самоврядування, з останніми мають проводитися консультації, у міру можливості своєчасно і належним чином». Слід зазначити, що це положення Хартії знайшло своє закріплення у ст. 4 Закону України від 21 травня 1997 р. у вигляді одного з основних принципів місцевого самоврядування - поєднання місцевих і державних інтересів. У ст. 71 цього Закону, яка визначає гарантії місцевого самоврядування, його органів і посадових осіб, закріплено, що у разі розгляду місцевою державною адміністрацією питань, що торкаються інтересів місцевого самоврядування, про це повідомляється заздалегідь відповідним органам і посадовим особам місцевого самоврядування. Аналогічне положення міститься в Законі України від 9 квітня 1999 р. «Про місцеві державні адміністрації», де закріплюється, що представники цих органів і посадові особи територіальних громад мають право брати участь у розгляді таких питань місцевою державною адміністрацією, висловлювати зауваження і пропозиції (ст. 35).

Стаття 5 Хартії закріплює принцип цілісності території, на якій функціонує орган місцевого самоврядування. Відповідно до цього стандартизується вимога, що зміни територіальних кордонів органів місцевого самоврядування не можуть здійснюватися без попереднього з'ясування думки відповідних місцевих громад, можливо шляхом проведення референдуму, якщо це дозволяється законом. Відповідно до Конституції України (п. 13 ст. 92) територіальний устрій України, а отже, і порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою має визначатися виключно законами України. В Основному Законі визначаються лише основні принципи і система адміністративно-територіального устрою України (статті 132, 133), а також право Верховної Ради України утворювати і ліквідувати райони, встановлювати і змінювати межі районів і міст, відносити населені пункти до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів (п. 29 ст. 85 Конституції). Для врегулювання цього надзвичайно важливого питання потрібно на рівні Закону України «Про адміністративно-територіальний устрій України» детально визначити порядок вирішення відповідних питань з повноважень Верховної Ради України - місцевої ради, а також ті вимоги, яким мають відповідати рішення, прийняті цими органами. Проте такого закону у природі до сих пір не існує.

Стандартизовані положення про право органів місцевого самоврядування на пошук оптимальних структур управління і засобів, які відповідають їхнім завданням, закріплюються у ст. 6 Хартії. Тут реалізовано принцип свободи і самостійності органів місцевого самоврядування у визначенні своєї організаційної структури, яка відповідає місцевим потребам. Слід зазначити, що цей принцип знайшов своє закріплення в законодавстві України про місцеве самоврядування, зокрема, у ст. 26 Закону України від 21 травня 1997 р., де зазначено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу; внесення змін до складу виконавчого комітету і його розпуск (п. 3 ст. 26); затвердження за пропозицією сільського, селищного, міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарата ради і її виконавчих органів, витрат на їх утримання (п. 5 ст. 26); утворення за поданням сільського, селищного, міського голови інших виконавчих органів ради (п. 6 ст. 26).

У другій частині ст. 6 Хартії містяться вимоги щодо створення належних умов роботи і посадового кваліфікаційного зростання службовців: «Умови служби співробітників органів місцевого самоврядування повинні дозволяти добір висококваліфікованого персоналу з урахуванням особистих якостей та компетентності; для цього забезпечуються належні можливості професійної підготовки, винагороди та просування по службі». На жаль, профільний Закон України від 21 травня 1997 р. не містить таких положень. Стосовно цього питання у - вказаному законі є тільки поняття посадової особи місцевого самоврядування, під якою слід розуміти особу, котра працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження в здійсненні організаційно-розпорядних і консультативно-дорадчих функцій і одержує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету (ст. 1). Як бачимо, це формулювання повністю не відповідає положенням ст. 6 Хартії. Але такі вимоги закріплені у статтях Закону України №2493 - ІІІ від 7 червня 2001 року. «Про службу в органах місцевого самоврядування».

Стаття 7 Хартії закріплює стандартні умови щодо здійснення виборними особами повноважень на локальному рівні. Найважливішою серед них є умова, яка має скоріше імперативний характер вимоги, відповідно до якої «Мандат місцевих обраних представників передбачає вільне здійснення ними своїх функцій». Інші умови, що містяться в цій статті, певним чином доповнюють і конкретизують цю вимогу, розкриваючи сутність і елементи правового статусу депутатського корпусу, який обирається безпосередньо населенням:

- відповідне фінансове відшкодування витрат, здійснених під час виконання цього мандату, а також у разі необхідності відшкодування втрачених доходів або винагороди за виконану роботу і відповідний захист соціального забезпечення;

- будь-які функції та діяльність, несумісні з мандатом місцевого обраного представника, визначаються законом або основоположними правовими принципами.

Слід зазначити, що правовий статус виборних посадових осіб місцевого самоврядування (депутати місцевих рад, сільський, селищний, міський голова), закріплений у Законі України від 21 травня 1997 р., відповідає вимогам Хартії про вільне здійснення ними своїх повноважень.

Так, п. 2 ст. 49 Закону містить положення, відповідно до якого депутат представляє інтереси всієї територіальної громади, має всю повноту прав, що забезпечує його активну участь у діяльності ради й утворених нею органів.

Депутат має право вирішального голосу з усіх питань, які розглядаються на сесіях рад, а також на засіданнях постійної й інших комісій ради, до складу яких він обраний (п. 6 ст. 49).

Він має право звернутися з запитом до керівників ради й її органів, відповідним голові, керівникам органів, підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності, розташованих або зареєстрованих на відповідній території (п. 7 ст. 49) тощо.

У рамках повноважень, закріплених у законі, цілком самостійно діє сільський, селищний, міський голова (п. 3 ст. 42). Він несе персональну відповідальність за здійснення наданих йому законом повноважень (п. 4 ст. 42). Однак сільський, селищний, міський голова підзвітний, підконтрольний і відповідальний перед територіальною громадою, відповідальний - перед відповідною радою, а з питань здійснення виконавчими органами ради повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольний відповідним органам виконавчої влади (п. 5 ст. 42).

Міжнародні норми про адміністративний нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування закріплені у ст. 8 Хартії, де встановлено, що такий нагляд: а) може здійснюватися тільки у формах і випадках, передбачених конституцією або законом; б) може призначатися тільки для забезпечення дотримання закону та конституційних принципів. Однак вищі інстанції можуть здійснювати адміністративний нагляд за своєчасністю виконання завдань, доручених органам місцевого самоврядування; в) має здійснюватися таким чином, щоб забезпечити домірність заходів контролюючого органу важливості інтересів, які він має намір охороняти.

Відповідно до ст. 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території. Рішення органів місцевого самоврядування, які суперечать Конституції або законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду. Отже, по-перше, такий адміністративний нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування в Україні можливий і є легітимним. По-друге, у рішення, прийняті органами місцевого самоврядування в межах законних повноважень, адміністративне втручання заборонене, за винятком випадків, коли такі рішення не відповідають Конституції і законам України. По-третє, можливе не пряме скасування, а тільки призупинення виконання такого рішення у встановленому законом порядку (з дотриманням певної процедури) з одночасним зверненням до суду. Крім того, у ст. 35 Закону України від 9 квітня 1999 р. «Про місцеві державні адміністрації» міститься заборона на втручання місцевих державних адміністрацій у здійснення органами місцевого самоврядування власних повноважень. Таким чином, можна стверджувати, що основні вимоги Хартії щодо адміністративного нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування дотримані.

Найбільш детально, у кількісному й об'ємному аспектах, розроблена ст. 9 Хартії, яка регламентує джерела фінансування місцевого самоврядування.

Основні засади формування фінансових джерел органів місцевого самоврядування, визначені в Хартії:

а) право в рамках національної економічної політики на свої власні адекватні фінансові ресурси, якими вони можуть вільно розпоряджатися в межах своїх повноважень;

б) обсяг фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування відповідає функціям, передбаченим конституцією або законом;

в) принаймні частина фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування формується за рахунок місцевих податків та зборів, розмір яких вони мають повноваження встановлювати в межах закону;

г) фінансові системи, які складають підґрунтя ресурсів органів місцевого самоврядування, мають достатньо диверсифікований і підвищувальний характер і повинні забезпечувати можливість приводити наявні ресурси, наскільки це практично можливо, у відповідність до реального зростання вартості виконуваних ними завдань;

д) захист більш слабких у фінансовому відношенні органів місцевого самоврядування передбачає запровадження процедур бюджетного вирівнювання або аналогічних заходів з метою подолання наслідків нерівного розподілу потенційних джерел фінансування і фінансового тягаря, який вони повинні нести. Такі процедури або заходи не завдають шкоди повноваженням, які органи місцевого самоврядування можуть здійснювати в межах їхньої власної компетенції;

е) органи місцевого самоврядування інформуються відповідним чином про порядок виділення їм перерозподілених ресурсів;

є) у міру можливості дотації органам місцевого самоврядування призначаються не для фінансування конкретних проектів. Надання дотацій не скасовує основоположну свободу органів місцевого самоврядування проводити свою політику в межах їхньої власної компетенції.;

ж) для цілей здійснення позик інвестиційного капіталу органи місцевого самоврядування мають доступ до національного ринку капіталу в межах закону.

Слід зазначити, що багато з перелічених положень Хартії знайшли своє закріплення в законодавстві України. Насамперед це стосується визначення матеріальної і фінансової основ місцевого самоврядування. Відповідно до ст. 142 Конституції як такі виступають рухоме і нерухоме майно, прибутки місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, які перебувають у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що знаходяться в управлінні районних і обласних рад. Тут же закріплено, що держава бере участь у формуванні прибутків бюджетів місцевого самоврядування, фінансово підтримує місцеве самоврядування.

Закон України від 21 травня 1997 р. деталізує і розширює перелік об'єктів матеріальної і фінансової основ місцевого самоврядування.

Зокрема, Закон включає до нього цільові фонди, уточнює, що об'єкти природокористування знаходяться в комунальній власності територіальних громад, а також правовий режим об'єктів, які належать місцевому самоврядуванню і знаходяться в управлінні районних і обласних рад, із як спільну їх власність (п. 3 ст. 16). Тут же закріплено положення, що місцеві бюджети самостійні, вони не включаються в Державний бюджет України, бюджет Автономної Республіки Крим й інші місцеві бюджети (п. 6 ст. 16). Органи місцевого самоврядування з урахуванням місцевих умов і особливостей можуть перерозподіляти між собою на підставі договорів окремі повноваження і власні бюджетні кошти, а також передавати органам самоорганізації населення відповідні кошті й інші ресурси, необхідні їм для здійснення своїх повноважень, а також здійснювати контроль за використанням цих коштів (п. 7, 8 ст. 16).

Докладнішу регламентацію конституційних положень щодо матеріальної і фінансової основ місцевого самоврядування містить розділ ІІІ профільного Закону України від 21 травня 1997 р. Тут закріплюються: право органів місцевого самоврядування на самостійне розроблення, затвердження і виконання бюджетів відповідно до цього закону і Бюджетного кодексу України (ст. 61); підстави державного контролю за витратами місцевих бюджетів, а також можливість вилучення (у Хартії - перерозподілу.) з місцевого бюджету в державний бюджет частини надлишку (ст. 62); принципи формування прибуткової частини місцевих бюджетів (ст. 63) і порядок витрати коштів місцевих бюджетів (ст. 64); питання збалансування прибутків і витрат місцевих бюджетів, установлення місцевих податків і зборів, участі органів місцевого самоврядування у фінансово-кредитних відносинах.

Більш повне і реальне сприйняття законодавством України положень Хартії, які стосуються джерел фінансування місцевого самоврядування, визначає чинний Бюджетним кодекс України від 21 червня 2001 року та новий Бюджетний кодекс України від 8 липня 2010 року, який набуває чинності з 01.01 2011 року.

Стандарти співробітництва органів місцевого самоврядування, у тому числі й міжнародного, закріплені у ст. 10 Хартії, ми їх розглянули в першому питанні заняття.

У ст. 11 Хартії, яка завершує основну частину документа, з метою забезпечення вільного здійснення повноважень і дотримання закріплених конституцією і законодавством країни принципів місцевого самоврядування, регламентується охорона прав місцевого самоврядування за допомогою встановлення судового порядку захисту цих прав. Слід зазначити, що і Конституція України (ст. 145), і профільний Закон України від 21 травня 1997 р. (ст. 4) містять відповідні положення про те, що права місцевого самоврядування захищаються у судовому порядку. Більше того, ст. 71 профільного Закону закріплює, що органи і посадові особи місцевого самоврядування мають право на звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

Підсумовуючи все вищесказане, можна дійти висновку, що основна частина Хартії (статті 1-11) регламентує найважливіші компетенційні і функціональні аспекти діяльності органів місцевого самоврядування, закріплюючи відповідні рамкові норми міжнародного характеру. Вони мають істотне значення для становлення і діяльності системи місцевої демократії на території сучасної демократичної держави. Без визнання конкретними державами цих норм, які є профільними міжнародними стандартами, за допомогою їх закріплення у внутрішньодержавному законодавстві і подальшого виконання дуже важко говорити про спільні підходи країн Європи до проблем становлення і функціонування місцевих співтовариств і їхніх представницьких органів як однієї з основ демократичного устрою, про гармонізацію їхнього національного законодавства в цій сфері і, отже, про беззастережне домінування інтеграційних тенденцій у рамках єдиної Європи.

Варто зупинитися на механізмі сприйняття норм Хартії, який пов'язаний з процесуальним механізмом самого документа, закладеним у ст. 12. Він полягає в тому, що, по-перше, документ може набрати чинності тільки при виконанні державою - учасницею Хартії 20 з 30 пунктів першої частини Хартії. Тут же зазначаються 14 найважливіших пунктів, 10 з яких мають бути вибрані державою для обов'язкового і неухильного дотримання. Таким чином, Хартія, як і всі подібні документи, прийняті в рамках РЄ, заснована на принципі субсидіарності, що фактично означає покладання соціально-політичної відповідальності майже всіх питань на уряди держав-учасниць.

По-друге, важливим елементом процесуального механізму Хартії є положення ст. 13 про те, що конкретна країна, яка приєднується до цього документа, може «зазначити ті категорії органів місцевого і регіонального самоврядування, якими обмежується застосування цієї Хартії, які категорії вона має намір виключити зі сфери її застосування». Крім того, ст. 16 дозволяє країні «визначити територію або території, до яких буде застосовуватися Хартія». Тут же встановлена процедура поширення застосування Хартії до інших територій країни, які були виключені з дії Хартії при приєднанні до неї. Вона реалізується за допомогою надання окремих повідомлень і декларацій на адресу Генерального секретаря РЄ.

Слід враховувати, що Хартія є закритим міжнародно-правовим документом, до якого можуть приєднатися тільки держави - члени РЄ шляхом її ратифікації, прийняття або схвалення з наступною передачею на збереження Генеральному секретареві РЄ відповідного документа про це (ст. 15). Крім того, певний прагматичний інтерес становлять положення ст. 17 Хартії, які регламентують порядок її денонсації. Зокрема країна-учасниця не може денонсувати Хартію до закінчення п'ятирічного терміну з дня набрання чинності Хартією для цієї країни. Дане положення, очевидно, спрямоване не тільки на стабільну участь у міжнародному договорі, але й має стимулювати процес детального обмірковування з боку конкретної держави при приєднанні до Хартії.

Європейська типова конвенція про основні принципи транскордонного співробітництва між територіальними общинами або органами влади

Прийнята в рамках РЄ Хартія місцевого самоврядування є першим комплексним документом, що відбив і закріпив міжнародні стандарти становлення і функціонування місцевого самоврядування на територіях конкретних держав. Але ще в 1980 р. держави - члени РЄ підписали Європейську (рамкову) конвенцію про основні принципи транскордонного співробітництва між територіальними общинами або властями, яка врегулювала основні аспекти міжнародного прикордонного співробітництва між суміжними територіями держав - членів цієї організації. Це був, по суті, перший профільний міжнародний документ макрорегіонального характеру, який містить у собі міжнародні стандарти у сфері міжнародного співробітництва місцевої влади, що має вихід на рішення локальних питань розвитку територій. Зауважимо, що між термінами «прикордонне» та «транскордонне співробітництво» практично немає ніякої різниці й вживання того чи того з них можна було б вважати справою смаку або звички, якби не одне «але». Поява терміну «транскордонне співробітництво» і його активне використання в науковій літературі та в загальноєвропейських правових документах відбиває зміни, що відбулися протягом останніх десятиріч і продовжують відбуватися нині в поглядах політиків різних рангів, науковців і звичайних громадян на функції державних кордонів та роль місцевих і регіональних громад у налагодженні прямої співпраці між ними по обидва боки кордону. Міжнародно - правова думка щодо розуміння кордону підводить до розуміння, що «кордон містить подвійну концепцію: в один і той же час він може слугувати чинником, що розділяє різні політично-інституціональні системи, і чинником, що забезпечує контакт між різними соціальними колективами». В першому випадку задум полягає в створенні «лінії розподілу, типової для історичної фази, відомої як Європа Держав». У класичному розумінні кордону він виконує функцію «легального контролю, коли його лінія призначена чітко розмежовувати території, що є суб'єктами різних національних законодавств і різних правових систем». Цю функцію можна характеризувати як «фільтруючу», метою якої є досягнення контролю та управління контактами і зв'язками вздовж кордону. Отже, характеризуючи кордон як «чинник контакту», то в цьому випадку він «скоріше не лінія, а функціональний простір», де мають дотик різні суспільства та колективи - так звані» транскордонні регіони».

Таким чином, виконуючи водночас розділяючу і контактну функції, кордони, виконують роль бар'єру (превалюючими є фактори відокремлення і закритості, також ефект економічної ізольованості), фільтру (кордон у цілому є відкритим, але виконує фільтруючі функції згідно із завданнями національної політики) і, зрештою, відкритий кордон, де домінуючою є контактна функція і здійснюється транскордонне співробітництво як складова інтеграційного процесу.

В основі діяльності, яка привела в результаті до формування прикордонних регіонів, лежала етнічна, або мовна близькість, або однорідність населення, що мешкає на суміжних територіях держав, високий рівень міжособистісних контактів, близькість елементів соціальної психології, культури. Починаючи з середини 60-х і до початку 70-х рр. у результаті локальної інтеграції на прикордонних територіях Франції, Швейцарії, ФРН, Бельгії і Скандинавських держав було утворено понад 20 регіонів, які досягли за своєю інфраструктурою рівня прикордонних. Зважаючи на позитивні результати таких процесів, державами-членами РЄ в травні 1980 р. у Мадриді було підписано договір «Про Європейську типову конвенцію про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або органами влади», який потім був трансформований у багатосторонню конвенцію про принципи такого співробітництва.

Таким чином, ще до вироблення спільних підходів до місцевої демократії держави - члени РЄ з ініціативи своїх органів місцевого самоврядування вже розробили і прийняли міжнародні стандарти з питань їх прикордонного співробітництва, що є одним з найбільш інтенсивних і розвинутих видів їхнього міжнародного співробітництва й одночасно найважливішим правом за Європейською Хартією місцевого самоврядування.

Конвенція складається з преамбули, 12 статей і додатка. Положення цього документу становлять значний прагматичний інтерес в аспекті їх сприйняття національним законодавством України, то ж варто їх докладніше проаналізувати. У преамбулі Конвенції зазначається, що її прийняття відповідає не тільки основній меті РЄ - «є досягнення більшого єднання між її членами та розвиток співробітництва між ними», що реалізується, зокрема, і «шляхом укладання угод в адміністративній галузі», але і відповідає прагненню РЄ «забезпечити участь територіальних общин або властей Європи в досягненні цієї мети».

Тут же закріплено основні об'єкти прикордонного співробітництва, які становлять, безумовно, загальний взаємний інтерес для суміжних територій - регіональний, міський і сільський розвиток, охорона довкілля, поліпшення діяльності підприємств громадського користування і комунального обслуговування, а також взаємна допомога у надзвичайних ситуаціях.

Важливе значення має констатація факту, що таке міжнародне співробітництво, виходячи з наявного досвіду, дозволяє його учасникам ефективніше виконувати свої завдання і може сприяти «благоустрою та розвитку прикордонних регіонів», їх «економічному та соціальному прогресу прикордонних регіонів і зміцненню солідарності, яка об'єднує народи Європи».

В обов'язок сторін, які беруть участь у Конвенції, входить сприяння поглибленню транскордонного співробітництва між територіальними общинами або властями, що перебувають під їхньою юрисдикцією і юрисдикцією Договірних Сторін (ст. 1), причому таке співробітництво може бути не тільки двостороннім, але і багатостороннім. Сторони беруть на себе також зобов'язання щодо дотримання конституційних положень кожної з них і сприяння укладанню угод і домовленостей, що можуть бути необхідні для цього.