1.1 Место органов местного самоуправления в системе государственного управления Российской Федерации

В современный период большое значение приобретает проблема взаимодействия государства и местного самоуправления, теоретического осмысления различных аспектов этого взаимодействия и воплощения их в законодательную практику.

Проблема разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления является одной из важнейших в деле формирования законодательных установлений, определяющих деятельность муниципалитетов, поскольку территориальная организация органов местного самоуправления, выбор их системы напрямую зависят от того круга вопросов, которые призваны решать муниципалитеты, а также круга прав и обязанностей, которыми они обладают. Для того, чтобы исследовать проблемы осуществления отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления, необходимо определить центральные понятия работы. Итак, понятие «местное самоуправление» означает право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Местное управление реализуется в государстве через систему органов. Так, статья 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дает следующее определение органов местного самоуправления : «Органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти».

Органы местного самоуправления решают две группы вопросов:

а) вопросы местного значения,

б) выполнение отдельных государственных полномочий

Основным содержанием деятельности органов местного самоуправления является решение вопросов местного значения. Фактически они определяют функции местного самоуправления, его компетенцию. Решение вопросов местного значения население осуществляет через создаваемые им органы местного самоуправления, путем делегирования этим органам собственных прав.

Теперь, следует определиться с выполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Понятие «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» впервые появилось в Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года. В соответствии со статьей 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Вместе с тем, ни Конституция Российской Федерации, ни оба Федеральных закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не дают определение указанного понятия.

Федеральный закон № 131-ФЗ 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» при закреплении полномочий муниципалитетов в большей степени ориентирован на разграничение предметов ведения внутри муниципальных образований. В то же время взаимоотношения их с государством, его органами и должностными лицами играют важнейшую роль в строительстве эффективного местного самоуправления.

Отношения в сфере разграничения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления формируются на различных «этажах» законодательного властвования. Решающее значение имеют нормы Конституции, определяющие компетенцию федерации, а также полномочия субъектов РФ в сфере регулирования местного самоуправления. Их определяющее значение является гарантией соблюдения права на местное самоуправление. В частности, в Конституции содержатся общие нормы об обязательности соответствия законов субъектов федеральным законам (ст. 76), о недопустимости принятия законов, умаляющих или отменяющих права и свободы человека и гражданина (ст. 55), об отнесении к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации установления общих принципов организации местного самоуправления (ст. 72).

Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным федеральным законодательством к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления (п.1 ст.18 ФЗ № 131).

Ратификация Европейской хартии местного самоуправления возложило на Российскую Федерацию обязательства, вытекающие из международно-правовых документов, определяющих принципы наделения органов местного самоуправления достаточными для местного властвования полномочиями. Например, в пункте 1 статьи 4 Европейской Хартии местного самоуправления говорится о возможности предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий для выполнения конкретных задач, а в пункте 5 той же статьи говорится о возможности делегирования полномочий органам местного самоуправления каким-либо центральным или региональным органом власти.

В советский период в России, как и на всей территории бывшего Советского Союза, действовала строго централизованная система управления государственными и местными делами. Существовало единство системы Советов. Поэтому отсутствовало разделение компетенции по вертикали между органами государственной власти и местного управления. Государственные функции выполнялись всем управленческим аппаратом независимо от его уровня. С выделением органов местного самоуправления из системы государственных органов произошло разделение их полномочий и предметов ведения. Что же касается функций, они остались прежними у органов местного самоуправления и лишь несколько измененными у государственных органов.

В начале 90-х годов прошлого столетия в советском и российском законодательстве о местном самоуправлении использовался термин «наделение компетенцией», под которым понималось установление (определение) собственной компетенции органов местного самоуправления. Так, в Законе СССР от 9 апреля 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР » закреплялось: «Органы местного самоуправления первичного территориального уровня наделяются настоящим Законом, законами союзных и автономных республик собственной компетенцией. Компетенция устанавливается с учетом возможности ее самостоятельной реализации на данном уровне и не может быть изменена иначе как законом» (пункт 1 статьи 6.). При этом местным Советам различных уровней предоставлялось право по взаимному соглашению перераспределять между собой отдельные полномочия и передавать часть своих полномочий органам территориального общественного самоуправления» (пункт 1 статьи 6).

В Законе Российской Федерации от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении в Российской Федерации» в пункте 1 главы 7, которая называлась «Принципы определения компетенции органов местного самоуправления», говорилось, что Советы и соответствующие органы управления наделяются настоящим Законом собственной компетенцией. Пунктом 1 статьи 9 Закона (подпункт «д») органам государственной власти предоставлялось право передавать органам местного самоуправления на договорной основе свои отдельные полномочия.

Аналогичный подход был закреплен Законом Российской Федерации от 21 апреля 1992 года «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советский Федеративной Социалистической Республики», которым предложена новая редакция статьи 138 Конституции РФ 1978 года: «Местные Советы народных депутатов и соответствующие органы управления наделяются собственной компетенцией, которая может быть изменена только законом Российской Федерации».

В Конституции РФ 1993 года заложено иное понимание данного понятия. Согласно части 2 статьи 132 «Органы местного самоуправления могут наделяться в соответствии с законодательством отдельными государственными полномочиями с передачей им необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству». В Конституции закреплена также правовая возможность федеральных и региональных органов исполнительной власти передавать друг другу осуществление части своих полномочий на основе отдельных соглашений (части 2 и 3 Конституции РФ).

Таким образом, появляется иное, правда, неявное понимание наделения как передачи полномочий одного уровня публичной власти другому, которое прослеживается как в Федеральном законе от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (пункт 4 статьи 6), так и в заменившем его Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статьи 19-21).

Следует отметить, что для обозначения передачи полномочий в нормотворческой практике, помимо термина «наделение» используется также и термин «делегирование полномочий». В Европейской хартии местного самоуправления, например, говорится о возможности делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления (пункт 5 статьи 4). Разумеется, что такие терминологические различия можно объяснить тонкостями перевода международного нормативного акта на русский язык. Однако и в российском законодательстве данные термины нередко употребляются как идентичные.

Относительно сути наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями необходимо отметить следующее. С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» соответствующее наделение можно рассматривать в широком и узком аспектах.

В широком аспекте наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями можно рассматривать как один из институтов муниципального права. Обоснованием данной позиции является то, что именно термин «наделение» используется в Конституции Российской Федерации, а также появление отдельной главы 4 с одноименным названием в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В узком аспекте наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями можно рассматривать как первоначальную стадию или предварительное условие осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Условно процесс наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями можно разделить на две стадии. Первая - это перераспределение полномочий. На уровне взаимоотношений государственных органов и органов местного самоуправления происходит разделение сфер их деятельности. Нами уже отмечалось, чем занимаются органы местного самоуправления, остальную же часть дел берет на себя государство в лице своих органов. И вторая стадия - это непосредственная передача перераспределенных полномочий от государственных органов органам местного самоуправления. Именно с этого момента органы местного самоуправления начинают нести в себе элементы государственности.

Часть 2 ст. 132 Конституции РФ определяет основы разграничения предметов ведения и компетенции между государством и органами местного самоуправления. Она гласит: «Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству».

Федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать (п. 6 ФЗ № 131):

1) вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;

4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;

5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;

7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Конституционная норма ограничивает возможность передачи государственных полномочий органам местного самоуправления, поскольку прямо говорит о том, что лишь отдельные государственные полномочия могут передаваться последним. В научной литературе приводится классификация полномочий, которые могут быть переданы органам местного самоуправления.

Так, профессор К.Ф. Шеремет разделяет полномочия, передаваемые органам местного самоуправления, по их содержанию на следующие группы:

1. Полномочия по реализации норм законодательства о государственных социальных стандартах, то есть установленных органами государственной власти России (федеральные стандарты) или субъектами (региональные стандарты) требований к уровню социального обслуживания населения;

2. Полномочия по участию в установлении правового статуса предприятий, учреждений и организаций различных форм собственности, общественных объединений, средств массовой информации, а также правового состояния граждан (государственная регистрация организуемых и преобразуемых предприятий, лицензирование медицинской и фармацевтической деятельности, регистрация общественных объединений и средств массовой информации, нотариальные действия);

3. Полномочия по участию в государственном контроле и учете использования земли и других природных ресурсов, а также в охране окружающей среды;

4. Полномочия по участию в организации гражданской обороны и деятельности местных органов Министерства обороны - военных комиссариатов (учетно-призывная работа, военно-мобилизационные мероприятия и другие);

5. Полномочия по участию в государственном контроле за соблюдением законодательства на подведомственной территории (например, градостроительного законодательства);

6. Полномочия по осуществлению юрисдикционных функций (например, разрешение некоторых земельных споров между субъектами градостроительной деятельности).

Исходя из обозначенных положений теории компетенции, необходимо выделить два основных компетенционных процесса: «разграничение полномочий» и «перераспределение полномочий». Под разграничением (в отличие от перераспределения) полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления следует понимать нормативное установление (определение, закрепление) их собственных полномочий.

Такое понимание данного термина, хотя и в неявной форме, закреплено Федеральным законом от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В главе IV Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ), которая устанавливает общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, речь идет именно об определении полномочий органами государственной власти субъекта РФ (статья 26).

Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» осуществлено разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Установлен исчерпывающий перечень собственных полномочий органов местного самоуправления, который не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный закон. Собственные полномочия обеспечены доходными источниками, которые на постоянной основе закреплены за местными бюджетами. Определены правовые механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований за счет средств бюджетов субъектов РФ.

Перераспределение установленных полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления может быть осуществлено лишь двумя законными способами: изменением перечня собственных полномочий посредством корректировки Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ и наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями посредством принятия федеральных законов или законов субъектов РФ. В отличие от утратившего силу Федерального закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» перечень вопросов местного значения не может быть расширен субъектом РФ. Теперь это правомочен делать только федеральный законодатель. Региональному законодателю оставлен один возможный способ перераспределения компетенции, а именно: наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (делегирование полномочий).

Следует отметить, что делегирование полномочий (в отличие от разграничения) заключается в передаче уже разграниченных полномочий. Таким образом, делегирование полномочий является вторичным правовым механизмом перераспределения полномочий, которые ранее были первично разграничены между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями - это способ перераспределения полномочий. Данное суждение подводит определяемое понятие (наделение полномочиями) под более широкое родовое понятие (способ перераспределения полномочий), указывает ближайший род, к которому относится определяемое понятие. По данному родовому признаку наделение полномочиями отличается от разграничения полномочий, под которым, как отмечалось, понимается нормативное установление (определение, закрепление) собственных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления.

Наделение полномочиями заключается в их передаче от государственных к муниципальным органам публичной власти. Очевидно, что компетенция органов местного самоуправления при этом расширяется и включает помимо собственных также делегированные государственные полномочия. При переходе в местную компетенцию эти полномочия не утрачивают свою государственную природу и остаются государственными полномочиями. Только теперь они исполняются не государственными органами, а муниципальными образованиями.

Компетенция органов государственной власти при этом временно сокращается на объем переданных полномочий. Однако, по нашему мнению, эти полномочия, оставаясь государственными, не исключаются из компетенции государственных органов.

Возьмем, к примеру, такие полномочия, как оказание мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, чаще всего делегируемые муниципальным образованиям. Эти полномочия, закрепленные за субъектами РФ подпунктом 24 пункта 2 статьи 26 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», при их передаче органам местного самоуправления продолжают оставаться собственными полномочиями органов государственной власти субъекта РФ, обеспечиваются путем определения собственных доходных источников и правовым механизмом выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Субъект РФ обеспечивает исполнение этих важнейших социальных полномочий и несет ответственность за их реализацию.

Наделение государственными полномочиями заключается в их передаче муниципальным образованиям, а не отдельным органам местного самоуправления.

Наделение полномочиями осуществляется не на постоянной основе. Делегирование полномочий может осуществляться на неограниченный или ограниченный сроки, но не на постоянной основе. По этому видовому признаку наделение полномочиями отличается от изменения перечня собственных полномочий, который является другим способом перераспределения полномочий.

Делегированные государственные полномочия осуществляются органами местного самоуправления под контролем государства.

Конституция РФ определяет ряд условий, выполнение которых обязательно при делегировании полномочий государственными органами либо возложении функций государственных органов на местное самоуправление. Эти требования содержатся в ч. 2 ст. 132 Конституции РФ.

Во-первых, наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями может быть осуществлено только законом. Таким законом может быть как федеральный закон, так и закон, принятый соответствующим представительным органом субъекта Федерации.

Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, предусматривающие передачу отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, могут содержать положения, предусматривающие обязанность органов местного самоуправления использовать по определенному назначению передаваемые в муниципальную собственность материальные объекты, необходимые для осуществления соответствующих полномочий.

Второе требование - закон как федеральный, так и субъекта Федерации должен содержать норму, согласно которой передача полномочий сопровождается выделением необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Третье требование, содержащееся в конституционной норме, заключается в обязанности государства осуществлять контроль за реализацией переданных местным органам самоуправления полномочий. Функции контроля принадлежат соответствующим государственным органам. Такой контроль может включать в себя не только проверку выполнения предписаний закона, порядка расходования выделяемых финансовых средств, но и дачу указаний по поводу осуществления переданных полномочий, требования отчета по выполнению предписаний и оценку деятельности органов местного самоуправления, как с точки зрения законности, так и с точки зрения целесообразности.

В связи с этим у Российской Федерации или субъектов Российской Федерации при необходимости передачи какого-либо отдельного государственного полномочия на более низкий уровень власти всегда имеется выбор: создавать для реализации этого полномочия территориальные органы федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В некоторых случаях более целесообразной является не децентрализация, а деконцентрация отдельных государственных полномочий.

В Федеральном законе о местном самоуправлении установлено, что такие полномочия осуществляются за счет субвенций из бюджета, передавшего их муниципального образования, и что порядок определения ежегодного объема субвенций должен быть определен в соглашении. Пунктом 2 ч. 10 ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принятие местного бюджета отнесено к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Однако из этого не следует, что решение о передаче осуществления части полномочий должно приниматься представительным органом муниципального образования. Это означает лишь, что сами субвенции должны предусматриваться в решении о бюджете. Данные расходные обязательства должны учитываться местной администрацией при составлении проекта бюджета и исполнении бюджета, а представительным органом - при утверждении бюджета.

Наделение полномочиями органов местного самоуправления осуществляется с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых ресурсов. Порядок реализации этого конституционного положения закреплен законодательно (статья 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ).

1.2 Правовое регулирование вопросов, касающихся передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления

Законодательно-правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Рассмотрим более подробно систему нормативно-законодательных актов, составляющих основу функционирования местного самоуправления в Российской Федерации.

Как самостоятельный уровень публичной власти в России местное самоуправление состоялось 21 апреля 1992 года, когда в Конституцию России были внесены соответствующие изменения. В основу российской правовой системы местного самоуправления были положены идеи общественной теории местного самоуправления. Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, поставила точку в спорах о сути системы местного самоуправления. Ключевыми стали положения статьи 12: "В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти". На конституционном уровне были подтверждены принципы местной власти как власти народа и для народа, власти, основное предназначение которой -- решение социально-экономических проблем, защита интересов граждан, вытекающих из условий их совместного проживания и взаимодействия на определенной территории. Конституционное закрепление такой модели практически устранило возможность возврата к административно-бюрократической схеме государственного устройства. Отметим, что на уровне местного самоуправления не работает и принцип разделения властей, установленный 10-й статьей Конституции для системы государственной власти. Данная особенность зафиксирована в 131-й статье Конституции: "Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно". Следовательно, и по данному критерию органы местного самоуправления не могут входить в систему органов государственной власти. Наконец, комментируемые положения 12-й статьи Конституции совсем не случайно размещены в главе 1 -- "Основы конституционного строя". Это осознанное политическое решение, направленное на распределение функций между разными уровнями власти в государстве. Двенадцатая статья подчеркивает особую природу власти на уровне местного самоуправления, только ему присущие функции и предназначение. Разработчики руководствовались ярко выраженным намерением уйти от административной вертикали и соподчиненности всех органов власти в планово-распределительной системе предыдущих десятилетий, показавшей свою очевидную несостоятельность в решении социальных вопросов.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6.10.2003 заложил правовые основы построения системы местного самоуправления в России на принципах и нормах Конституции 1993 года. Так, для функционирования института местного самоуправления полезным является заложенный в законе принцип разнообразия конкретных форм реализации конституционного права на местное самоуправление в соответствии с интересами граждан и местной спецификой.

Развернулась практика передачи функций или полномочий органов государственной власти (под видом вопросов местного значения) на исполнение органам местного самоуправления без обеспечения их ресурсной базой. Это тормозит решение острейших социальных проблем и затрудняет выполнение собственных задач местного самоуправления.

Итак, было определено, что полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным федеральным законодательством к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.