Субъекты РФ, виды и правовой статус

Конституционный строй РФ включает целую систему складывающихся общественных отношений, в его закреплении участвуют не отдельные правовые нормы и даже не отдельные отрасли права и законодательства, а все отрасли российского права и законодательства. В силу этого их реализация должна обеспечиваться Российским государством. Невзирая на то, что по Конституции России является федеративным государством, тематика федерализма в последнее время не пользуется особой популярностью в среде практической политики. Часто и с разных сторон приходится слышать мнения о том, что федерализм для России неактуален, что она может существовать лишь как унитарное централизованное государство, управляемое «сильной рукой», что ценности федерализма нам чужды, да и сам он представляет собой всего лишь переходную форму по направлению к образованию нормальной унитарной государственности. Федерализм в современном мире - это процесс, подверженный постоянному совершенствованию. На всем протяжении своего существования федеративные государства находятся в постоянном поиске верных управленческих решений. Федеративное устройство - разновидность государственного устройства, являющегося необходимым институтом конституционного права каждой страны. Под государственным устройством понимается политико-территориальная организация власти, определяющая правовое положение региональных частей государства и их взаимоотношения с центральной властью. Значит, государственное устройство определяет меру централизации и децентрализации власти. РФ состоит из субъектов. Субъекты РФ: государственно-правовые образования, образующие в совокупности РФ. Конституция РФ устанавливает 6 субъектов РФ - республика в составе РФ, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ. Все они равноправны в отношениях с федеральными органами власти. Однако в государственно-правовом статусе субъектов РФ разных видов имеются определенные различия, установленные Конституцией РФ, Федеративным Договором и специальными договорами между РФ и ее отдельными субъектами. Вопросы правосубъективности, составляющих Федерацию, интересны не только с юридической точки зрения. Правильное правовое решение этих вопросов влияет на жизнь каждого человека нашей страны. Различные аспекты современной российской государственности в той или иной мере нашли отражение в работах Р. Г. Абдулатипова, С. А. Авакьяна, Г.В. Атаманчук, Л.Ф.Болтенкова, А.Н.Бардак, Н.В. Витрука, М.В.Глигич-Золотаревой, Н.М.Добрынина, Т.Д.Зражевской, А.Д.Керимова, М.И. Клеандрова, С. Д. Князева, Е. И. Козловой, А. Н. Кокотова, Б. С. Крылова, В. А. Кряжкова, В. С. Курчеева, О. Е. Кутафина, В. В. Лазарева, В. А. Лебедева, В. О. Лучина, А. В. Малько, Н. И. Матузова, В. В. Невинского, Ж. И. Овсепян, Л. Л. Окунькова, М. И. Пискотина, М. С. Саликова, Б.А.Страшуна, И. А. Умновой, Т. Я. Хабриевой, Г. Н. Чеботарева, В. Е. Чиркина, Б. С. Эбзеева и многих других исследователей. Ученые не ставили перед собой задачу выработки единого междисциплинарного подхода к проблеме федеративного устройства России, проблеме статуса субъектов федерации и правовых отношений между федеральным центром и субъектами федерации. Именно это было главным при выборе темы данной работы, цель которой - дать анализ правового статуса субъектного состава РФ. Используя источники, научную литературу, периодические издания необходимо решить следующие задачи:

- дать понятия и общую характеристику правового статуса субъектов РФ;

- охарактеризовать современные положения субъектного состава РФ;

- показать особенности правового статуса субъекта РФ на примере Красноярского края.

Предметом курсовой работы являются субъекты РФ и Красноярский край. Объектом работы выступают совокупность правоотношений, складывающихся в рассматриваемой сфере. Методологической основой исследования при подготовке работы использовалась совокупность методов научного познания. В первую очередь был применен метод материалистической диалектики, который позволяет увидеть связь времен и явлений, определить вектор развития того или иного процесса, понять степень прогресса или регресса того или иного явления.

1. Конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации. Понятие, виды и правовой статус субъектов РФ

Субъект РФ в самом общем виде можно определить как государственное образование, непосредственно входящее в состав РФ в качестве составной части единого и целостного федеративного государства. При этом термин «государственное образование» используется как родовое понятие для обозначения различных конституционно-правовых форм субъектов РФ, а именно: национально-государственных образований (республик); государственно-территориальных образований (краев, областей); национально-территориальных государственных образований (автономных округов, автономной области). Фиксация названных форм в Конституции РФ в юридическом смысле предполагает, что субъекты РФ могут состоять в ней, облекая свою государственность в одну из таких форм. Различаясь по форме, субъекты РФ (перечень приводится в ст. 65 Конституции РФ) в конституционном отношении, по сути, одинаковы. Это отражает само объединяющее понятие «субъект Российской Федерации», которое впервые появилось в Конституции РФ 1993г. и подчеркивает общность республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, обращает внимание на то, что при сохранении прежних государственно-правовых форм они обрели новое качество, став субъектами Федерации. Формальное равенство субъектов РФ достигается тем, что они обладают признаками, едиными для всех субъектов. Таковыми являются:

1. Как и государство в целом, так и государство-подобные образования (субъекты) характеризуются наличием собственной территории и населения, проживающего на данной территории. Территории субъектов Федерации и составляют территорию РФ. При этом Федерация не вправе по собственному усмотрению менять границы ее субъектов. Границы между ними могут быть изменены только с их взаимного согласия.

2. Наличие собственного высшего закона (конституции в республиках, уставы в краях, областях, и т.д.).

3. Наличие собственного законодательного органа.

4. Право принимать законы, действующие на территории субъекта, если они не противоречат Конституции РФ и общефедеральным законам.

5. Наличие собственной системы исполнительной власти (имеют разное название) и главы исполнительной власти - высшего должностного лица (в республиках - Президент, в областях - глава администрации, губернатор, в городах федерального значения (Москва, Санкт-Петербург) - мэр).

6. Наличие собственных судебных органов, направленных на государственную защиту статуса субъекта Федерации.

7. Формальные признаки: город-центр субъекта (в республиках - столица, в областях - административный центр), государственная символика (флаг, герб, гимн).

В РФ до 1 января 2014 года существовала 86 субъектов, в том числе 21 республика, 9 краев, 46 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 4 автономных округа. Порядок объединения регионов России установлен Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в её составе нового субъекта Российской Федерации» с изменениями и дополнениями от 31 октября 2005 года. Инициатива образования нового субъекта РФ (в том числе при объединении регионов) принадлежит заинтересованным субъектам РФ, на территории которых предполагается образовать новый субъект. Предложение об образовании нового субъекта РФ направляется Президенту России. Вопрос об образовании нового субъекта РФ подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов РФ. В случае, если вопрос получил одобрение на референдумах всех заинтересованных субъектов РФ, Президент России вправе внести в Государственную Думу проект федерального конституционного закона об образовании нового субъекта РФ. В случае, если хотя бы в одном из субъектов РФ вопрос не был одобрен, повторный референдум может быть проведён не ранее, чем через год. В результате принятия Федеральных конституционных законов «Об образовании новых субъектов РФ» произошло объединение: Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в Пермский край (объединение вступило в силу 2005 г.); Красноярского края и входящих в его состав Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов (2007г.); Камчатской области и Корякского АО в Камчатский край (2007г.); Усть-Ордынского Бурятского АО к Иркутской области (2008г.); объединение Читинской области и Агинского Бурятского АО в единый Забайкальский край (1 марта 2008г.). Видовой состав субъектов федерации предопределяется ч. 1 ст. 5 Конституции. В юридическом смысле это означает, что членами РФ могут быть образования только установленной формы - республика, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ. В настоящее время республики, автономную область и автономные округа по-прежнему отличают особенности национального состава населения, быта и культуры. Именно поэтому республики, где данные особенности выражены наиболее рельефно, наделяются некоторыми специфическими правами. Вместе с тем независимо от государственно-правовой формы все члены РФ объединены одним понятием - "субъект РФ"; они равноправны в этом качестве (ч. 1 ст. 5), а также равноправны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5). Названия субъектов федерации в конституции даны в том варианте, который определен ими. Они отражают исторические и иные особенности местности, а названия республик, автономной области и автономных округов - имя титульных наций и народов. В Уставе Ханты-Мансийского автономного округа прямо записано, что данный округ "является исконным местом проживания коренных малочисленных народов ханты и манси и носит соответствующее этим народам наименование" (ч. 2 ст. 1). Понятие «статус» является одним из базовых в юридической науке, поскольку позволяет определить природу и место субъектов права в системе общественных отношений, их права и обязанности по отношению к другим субъектам. Статус в конституционном праве имеет несколько воплощений в зависимости от роли, которую он играет в обозначении и фиксировании состояния участников конституционно-правовых отношений и подходов к его характеристикам. Но в любом своем проявлении конституционно-правовой статус обладает качествами устойчивости, относительного постоянства, внутренней согласованности и системообразующей значимости. Конституционный статус субъекта федерации вообще и субъекта РФ в частности можно определить как совокупность государственно-правовых признаков, присущих соответствующему субъекту федерации и определяющих его место в едином федеративном государстве. С учетом конституционных принципов федеративного устройства России, конституционный статус всех субъектов РФ является равным и одинаковым. Важнейшими элементами конституционного статуса субъекта РФ являются: территория, население, система государственных органов, конституция (устав), законодательство, символы, а также правомочия (права и обязанности) государственного образования как субъекта федеративного государства. В РФ субъекты равноправны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5 Конституции РФ), а также в отношении иных атрибутов конституционно-правового статуса: в правах иметь конституцию или устав, собственные органы государственной власти, законодательство, свою территорию, представительство в Совете Федерации Федерального Собрания РФ и др. Положение ч. 4 ст. 5 Конституции РФ о равноправии субъектов РФ означает, что все субъекты Федерации независимо от вида, без каких-либо изъятий обладают равными правами во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти в государственно-правовой, бюджетной и других сферах. Кроме того, каждый из субъектов РФ вступает в эти отношения непосредственно, что имеет особое значение для автономной области, находящейся в составе края, и автономных округов, входящих в состав края или области. Формы и процедуры указанных взаимоотношений определяются Конституцией РФ, Федеральным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашениями в системе исполнительной власти и федеральными законами.

Конституционно-правовой статус субъекта Федерации отражает его принадлежность к определенной группе субъектов Федерации, и отражает некоторые различия между отдельными группами субъектов Федерации. В Конституции эти различия отражены, например, в ч. 2 ст. 5, которая именует республики государствами; в ч. 2 ст. 68, допускающей установление республиками своих государственных языков; в ч. 3 ст. 66, предполагающей, что по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области и автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе; в части 4 статьи 66, указывающей, что отношения автономных округов, входящих в состав края, области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области. Другие возможные различия обусловлены конкретными специфическими социально-экономическими и другими особенностями и должны быть облечены в договорную или законодательную форму. Конституционно-правовое положение субъекта РФ характеризуется с одной стороны, общими чертами, присущими всем субъектам как составным частям Федерации, с другой, -- различные виды субъектов имеют свои особенности.

1) Все субъекты -- неотъемлемые части РФ. Они не обладают государственным суверенитетом и правом выхода из состава РФ. Конституционный Суд РФ 7 июня 2000 г. постановил, что в федеративном государстве не может быть двух уровней суверенных властей.

2) Субъекты РФ обладают собственной государственной властью. Однако эта власть имеет ограниченный и иерархически подчиненный характер. Это выражается в том, что важнейшие вопросы общественной и государственной жизни отнесены Конституцией РФ к исключительным предметам ведения Федерации, в принципе верховенства федерального права, в возможности использования федерального принуждения по отношению к субъектам РФ в случае нарушения ими федеральных Конституции и законов.

3) Статус субъекта Федерации не может быть изменен Федерацией в одностороннем порядке, он не может быть изменен и самим субъектом. Народ может выбрать новую форму самоопределения РФ, но изменение статуса государственного образования в составе Федерации -- ее субъекта требует согласия обеих сторон -- Федерации и субъекта. Создание федеральных округов с назначенными в них полномочными представителями Президента РФ не изменяет Конституции РФ и юридически не меняет конституционного статуса субъектов Федерации. Фактически же значение субъекта, как такового, в Федерации снижается.

4) На всех субъектов Федерации распространяется принцип территориальной целостности. В данном случае следует, однако, различать изменение границ, связанное с изменением территории РФ (например, уступка части территории субъекта РФ иностранному государству) и изменение границ между субъектами внутри государственной территории РФ. О первом случае говорилось уже выше: такое изменение невозможно без согласия Федерации. Границы между субъектами РФ могут быть изменены с их взаимного согласия (ч. 3 ст. 67 Конституции РФ), порядок такого изменения должен установить федеральный конституционный закон, который пока что не принят, при участии Федерации, поскольку такие изменения утверждаются Советом Федерации, но последний -- это представительство субъектов в парламенте РФ. Таким образом, в конечном счете, вопрос решается только субъектами.

5) Субъекты Федерации самостоятельно устанавливают деление своей территории, создают административно-территориальные единицы, излагают: законы о местном самоуправлении и организуют его. Это законодательство должно соответствовать федеральной Конституции и основным принципам федерального закона о местном самоуправлении.

6) Конституция РФ устанавливает, что все субъекты РФ равноправны, в том числе и в отношениях с федеральными органами государственной власти. Все субъекты имеют свои представительства при Правительстве РФ, на всех субъектов в равной мере распространяются федеральные гарантии. Однако равноправие субъектов, как отмечалось, на практике полностью не осуществляется.

7) Субъекты Федерации самостоятельно создают собственные органы государственной власти -- законодательные собрания (есть иные названия), утверждают предложенную Президентом РФ кандидатуру на пост главы субъекта РФ, создают свои правительства. Собственной судебной системы и прокуратуры у них нет, но все-таки мировые судьи назначаются ими (законодательными органами). Создавая свои органы, субъекты должны действовать в соответствии с принципами Конституции РФ и исходить из федеральной схемы отношений органов законодательной и исполнительной власти.

8) Субъекты обладают собственной разветвленной правовой системой, которая позволяет им полностью регулировать вопросы их собственного ведения, а также вопросы совместного ведения с Федерацией, если они не урегулированы ею. В основе правовой системы республик находятся их конституции, других субъектов Федерации -- уставы. В настоящее время в некоторых республиках приняты различные кодексы, во всех субъектах -- законы, акты президентов, правительств, губернаторов и т.д. При всех условиях, однако, правовая система каждого из субъектов Федерации является частью федеральной системы и не может находиться в противоречии с ней.

9) Субъекты Федерации имеют собственную сферу предметов ведения. Как отмечалось, за пределами исключительной компетенции Федерации и в сфере совместной компетенции, в той части, где не приняты федеральные законы, они вправе самостоятельно регулировать соответствующие отношения. В сфере совместной компетенции действует примат федерального права, но в сфере исполнительной компетенции субъектов верховенство имеет закон субъекта РФ.

10) Субъекты участвуют в решении федеральных вопросов. Для этого они имеют равное количество представителей в Совете Федерации, право законодательной инициативы в федеральном парламенте, постоянные представительства республик в центре, вправе участвовать в разработке федеральных нормативных актов по предметам совместного ведения. При нарушении этих прав они могут обратиться за защитой в Конституционный Суд РФ.

11) Субъекты РФ имеют свою собственность. В их собственности может находиться различное имущество, кроме отнесенного к исключительной федеральной собственности (объекты исключительной федеральной собственности перечислены выше). Федеральное имущество может передаваться в собственность субъектов, их владение, пользование и распоряжение. Кроме того, доходы от федеральной собственности могут делиться между Федерацией и соответствующим субъектом (субъектами) в определенной пропорции, если эта собственность находится, в частности, на территории субъекта. Таким образом, распределяются, например, доходы от добычи полезных ископаемых на территории субъекта Федерации. Собственность субъекта может передаваться в муниципальную собственность, во владение, пользование, распоряжение муниципальных образований. Однако в соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. субъект Федерации не вправе объявлять своим достоянием природные ресурсы на своей территории (эти вопросы Конституцией РФ отнесены к совместному ведению РФ и ее субъектов).

12) Все субъекты РФ вправе участвовать в международных и внешнеэкономических связях, а также заключать внутри - федеративные договоры, в том числе с Федерацией. Однако субъекты не могут заключать между собой и с другими государствами договоры политического характера, образовывать внутренние федерации. Что же касается других Договоров, то согласно Федеральному закону «О международных договорах Российской Федерации», международные договоры РФ, затрагивающие вопросы, относящиеся к ведению субъекта, заключаются по согласованию с органами власти заинтересованного субъекта. При подготовке договоров РФ с другими государствами, если положения договоров относятся к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, учитываются мнения заинтересованных субъектов, а представители последних по согласованию с федеральными органами могут участвовать в переговорах. Торгово-экономические договоры, заключенные субъектами с другими государствами (наибольшее их количество подписано со странами СНГ), должны предварительно согласовываться с Министерством иностранных дел РФ, что, однако, делается далеко не всегда.

В 1999 г. принят Федеральный закон «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации». Согласно ему субъекты РФ могут осуществлять связи с субъектами федераций иностранных государств и их административно-территориальными образованиями. С согласия Правительства РФ они могут осуществлять такие связи и с органами иностранных государств. Они вправе заключать соответствующие соглашения, но процедуру соглашений определяют органы РФ (МИД). МИД регистрирует эти соглашения. Они не являются международными договорами, федеральные органы не несут ответственности по ним (кроме соглашений с иностранными государствами, заключенными с разрешения Правительства РФ). Субъекты РФ могут по согласованию с МИД России иметь свои представительства за рубежом. Такие представительства не обладают статусом дипломатических представительств, информация о их деятельности должна представляться органам РФ. Соглашения субъекта с зарубежными субъектами федерации (административно-территориальными единицами) может быть оспорено органами РФ в суде. До решения суда Федерация вправе приостанавливать такие соглашения.

13) Субъекты Федерации имеют свою символику -- герб и флаг, редко -- гимн (например, Саратовская область, Корякский автономный округ), имеют столицы (административные центры).

Наряду с общими признаками в правовом положении различных субъектов РФ есть свои особенности. Иногда они имеют единичный характер (например, Степное уложение в Калмыкии), но в целом можно выделить три группы субъектов: республики; территориально-государственные образования по существу русскоязычного населения, хотя в них проживают лица разных национальностей (края, области, города федерального значения); территориально-государственные образования этнического характера, созданные малочисленными коренными народами. После 1992 года РФ была преобразована таким образом, что бывшие административно-территориальные единицы -- области и края смогли уравнять свой статус со статусом бывших автономных образований в составе Российской Федерации.

Сейчас в качестве субъектов Федерации в состав РФ входят 9 краев: Алтайский край, Забайкальский край, Камчатский край, Краснодарский край, Красноярский край, Пермский край, Приморский край, Ставропольский край, Хабаровский край. Они являются государственно-территориальными образованиями, которым в соответствии с Конституцией (ст. 5, 65) придан статус субъектов Российской Федерации. Статус краев определяется Конституцией РФ, Федеративным договором от 31 марта 1992г., включающим в себя Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти краев, областей, городов федерального значения; другими федеральными актами.

Являясь субъектами РФ, края обладают определенной учредительной властью. Они вправе принимать свои уставы, законы и иные нормативные правовые акты. Устав закрепляет конституционно-правовой статус края, организацию государственной власти, порядок нормотворческой деятельности; административно-территориальное деление и организацию местного самоуправления. Края располагают своей территорией, которая не может быть изменена без их согласия. Границы между ними и другими субъектами РФ могут быть изменены с их согласия. Каждый край образует органы представительной, исполнительной и судебной власти, которые действуют на основе Конституции РФ, а также уставов края, области, города федерального значения.

Надо сказать, что если прежде органы власти краев относились законодательством к местным органам власти, то в настоящее время они к таковым не относятся, а являются органами государственной власти субъектов Федерации. Края вправе иметь свою символику. Так, согласно Уставу Красноярского края, край имеет свои герб и флаг, утверждаемые Законодательным Собранием края. Порядок использования официальной символики края определяется его законом.

Края являются самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей, соглашений с другими краями, областями, а также республиками, автономной областью, автономными округами, если это не противоречит Конституции и законам РФ. Координация международных и внешнеполитических связей краев осуществляется федеральными органами государственной власти РФ совместно с органами власти краев.

Статус края может быть изменён только по взаимному согласию Российской Федерации и соответствующего края, согласно федеральному конституционному закону. В некоторых уставах краев устанавливается порядок изменения их статуса.

Так, по Уставу Красноярского края (ст. 11), статус края может быть изменен по взаимному согласию РФ и края в соответствии с федеральным конституционным законом. Согласие края на изменение его статуса должно быть выражено путем принятия закона края о внесении изменений в настоящий Устав либо закона края об утверждении соответствующего соглашения в порядке, предусмотренном в пункте 4 статьи 91 и пункте 3 статьи 95 настоящего Устава. Конституция РФ обеспечивает участие представителей краев в решении вопросов, отнесенных к компетенции Российской Федерации. Для этого от краев избираются депутаты в Государственную Думу и входят по два представителя в Совет Федерации: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти по должности. Законодательные (представительные) органы власти краев обладают правом законодательной инициативы в федеральном парламенте. Кроме того, законодательный (представительный) орган и администрация края вправе вносить на рассмотрение Президента и Правительства РФ проекты актов, принятие которых относится к компетенции Президента и Правительства. Края имеют свои административные центры. Конституция РФ, Федеративный договор и уставы краев определяют предметы ведения краев, областей и городов федерального значения. Они подразделяются на предметы совместного ведения Федерации и краев и предметы, находящиеся в исключительном ведении последних. Согласно Конституции РФ и Федеративному договору, в совместном ведении Федерации и краев в сфере государственного строительства находятся обеспечение соответствия уставов, законов и иных нормативных правовых актов края Конституции РФ и федеральным законам; защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режима пограничных зон. В совместное ведение РФ и краев входит широкий круг вопросов законодательного регулирования, включающий административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды. К совместному ведению РФ и краев отнесены также кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура и нотариат, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. В сфере экономического и социально-культурного строительства к совместному ведению относятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; охрана окружающей среды и обеспечение экономической безопасности; особо охраняемые природные территории; установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации. Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами регулируются Основами законодательства РФ и правовыми актами краев. По взаимной договоренности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти краев определяется статус федеральных природных ресурсов. РФ и края совместно ведают общими вопросами воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; охраной памятников истории и культуры; защитой исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей; координацией вопросов здравоохранения; защитой семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защитой, включая социальное обеспечение; осуществлением мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидацией их последствий.

Все полномочия, не относящиеся к ведению федеральных органов государственной власти и к совместному ведению федеральных органов государственной власти и органов государственной власти краев осуществляются органами государственной власти последних самостоятельно в соответствии с Конституцией РФ. В их число, например, по Уставу Красноярского края входят: принятие, изменение и дополнение Устава, законов и иных правовых актов края, контроль за их соблюдением; установление системы органов законодательной и исполнительной власти края, определение порядка формирования, организации и деятельности этих органов, исходя из общих принципов, закрепленных законодательством РФ; разработка и исполнение социально-экономических, научно-технических, экологических программ края; распоряжение природными ресурсами, имуществом и финансовыми ресурсами края; решение вопросов административно-территориального деления края; организация и развитие местного самоуправления; учреждение и присвоение почетных званий и премий края; иные полномочия. Рассмотрим органы государственной власти Красноярского края в том числе законодательная власть.

Законодательная власть края осуществляется однопалатным выборным коллегиальным органом, именуемым «Законодательное Собрание Красноярского края» и состоящим из 52 депутатов, представляющих население края. Законодательное Собрание Красноярского края является представительным и законодательным органом власти Красноярского края. Как представительный (законодательный) орган государственной власти края -- Законодательное Собрание Красноярского края было образовано 4 ноября 1993 года. Выборы депутатов Законодательного Собрания Красноярского края первого созыва состоялись 27 марта 1994 года, второго созыв: 7 - 21 декабря 1997 года и третьего созыва: 23 декабря 2001 года. 15 апреля 2007 года состоялись выборы депутатов Законодательного Собрания объединенного Красноярского края первого созыва. Компетенция Законодательного Собрания Красноярского края определена Уставом Красноярского края, принятым 29 февраля 1996 г. Порядок деятельности, основные правила и процедуры работы установлены Регламентом Законодательного Собрания Красноярского края. Право законодательной инициативы в Законодательном Собрании Красноярского края принадлежит депутату Собрания, группе депутатов Собрания, Губернатору края, гражданам в порядке народной инициативы, а также представительным органам государственной власти автономных округов в составе края -- по вопросам взаимоотношений края и данного автономного округа и представительным органам местного самоуправления на территории края. Законодательное Собрание Красноярского края правомочно принимать Законы, Постановления, Резолюции, Обращения и Заявления. Сессии Законодательного Собрания Красноярского края проводятся ежеквартально, таким образом, чтобы их начало приходилось на вторую половину марта, июня, сентября и декабря. Депутаты Законодательного Собрания Красноярского края избираются жителями Красноярского края на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Депутатом Законодательного Собрания края может быть избран гражданин РФ, достигший 21 года и обладающий избирательным правом. Срок полномочий депутатов Законодательного Собрания края пять лет. Численный состав депутатов Законодательного Собрания края -- 52 человека. 26 депутатов Законодательного Собрания избираются на основе мажоритарной избирательной системы в одномандатных (двухмандатных) округах. 26 депутатов Законодательного Собрания избираются на основе пропорциональной избирательной системы по единому обще-краевому избирательному округу. Законодательное Собрание Красноярского края является правомочным, если в его состав избрано не менее 2/3 депутатов от установленного численного состава. Председатель Законодательного Собрания Красноярского края - Усс Александр Викторович.

2. Органы государственной власти

В соответствии со ст. 20 Федерального Закона РФ “Об общих принципах…” высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта РФ. К категории высшего органа исполнительной власти субъекта РФ принято относить орган исполнительной власти общей компетенции. Правовое регулирование статуса высшего органа исполнительной власти в субъектах РФ определяется конституциями субъектов РФ, специальными законами субъектов РФ, а также в некоторых субъектах РФ положениями об этих органах. Функции исполнительной власти на территории субъекта РФ осуществляет система органов исполнительной власти во главе с высшим органом исполнительной власти (ст.17 ФЗ “Об общих принципах…). Кроме этого высшего органа в системе органов исполнительной власти субъектов РФ входят иные органы исполнительной власти (п. ”г” ч.2 ст.21 ФЗ “Об общих принципах…”). Вся система органов исполнительной власти представлена в субъектах РФ по-разному. Чаще всего, это система органов, возглавляемая соответствующей администрацией. Администрация состоит из главы администрации, часто именуемого "губернатором". В Красноярском крае в связи с принятием ФЗ РФ “Об общих принципах…” в Устав края были внесены изменения и дополнения. В целях реализации переходных положений Закона Красноярского края от 18.05.2001 N 14-1290 "О внесении изменений и дополнений в Устав Красноярского края", Губернатор края издал Указ “О реорганизации системы органов исполнительной власти края и формировании Совета администрации края - высшего исполнительного органа государственной власти края”. Этим Указом Губернатор края сформировал состав и утвердил регламент Совета администрации края. Согласно Указу в состав Совета администрации края вошли:

- Губернатор края - Председатель Совета администрации Красноярского края;

- два первых заместителя Губернатора края;

- заместители Губернатора края, включая заместителя Губернатора, руководителя органа исполнительной власти края в области экономики, и заместителя Губернатора края, руководителя аппарата Совета администрации края;

- руководитель органа исполнительной власти края в области финансов.

Совет администрации края является органом, возглавляющим единую систему органов исполнительной власти края - администрацию края. Совет администрации края обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать, может от своего имени приобретать имущественные и личные неимущественные права, несет обязанности, быть истцом и ответчиком в суде общей юрисдикции, арбитражном суде, стороной в Конституционном суде Российской Федерации и Уставном суде Красноярского края. Устав края предусматривает необходимость принятия Закона края “О Совете администрации Красноярского края”. В данном законе основными задачами Совета администрации края являются:

а) обеспечение в Красноярском крае условий для реализации конституционных прав и свобод граждан;

б) обеспечение комплексного социально-экономического развития;

в) обеспечение на территории края исполнения Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, Устава Красноярского края, законов и иных нормативных правовых актов края.

Совет администрации края формируется Губернатором края в соответствии с Уставом края, законами Красноярского края, Регламентом Совета администрации Красноярского края. Согласно Уставу Красноярского края члены Совета администрации края: первые заместители Губернатора края, заместитель - руководитель органа исполнительной власти края в области экономики, руководитель органа исполнительной власти края в области финансов - назначаются на должность Губернатором края при наличии согласия Законодательного Собрания края. Предложения по указанным кандидатурам ,вносятся Губернатором края в Законодательное Собрание края в течение 14 дней со дня собственного вступления в должность Губернатора края либо со дня, когда указанные должности окажутся вакантными, но не более двух раз в отношении одного и того же лица.

Одновременно с представлением Губернатором края предложений по кандидатурам на должности первых заместителей Губернатора края, заместителя - руководителя органа исполнительной власти края в области экономики, руководителя органа исполнительной власти края в области финансов в Законодательное Собрание края Губернатор края вправе назначить на должности временно исполняющих обязанности первого заместителя Губернатора края, заместителя - руководителя органа исполнительной власти края в области экономики, руководителя органа исполнительной власти края в области финансов до момента назначения лица с согласия Законодательного Собрания края на указанную должность.

Законодательное Собрание края вправе выразить недоверие членам Совета администрации, в назначении на должность которых оно участвовало. Рассмотрение в Совете администрации края вопросов, относящихся к его компетенции, осуществляется на заседаниях Совета администрации края Губернатором края - Председателем Совета администрации края и заместителями Губернатора края (в соответствии с распределением обязанностей), на заседаниях, образуемых Советом администрации края координационных и консультативных органов, а также в иных формах по решению Губернатора края - Председателя Совета администрации края. Губернатор края - Председатель Совета администрации края организует работу Совета администрации края и ведет его заседания, принимает решения от имени Совета администрации края по результатам рассмотрения Советом администрации края вопросов, относящихся к его компетенции. Заседание Совета администрации края, считается правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей членов Совета администрации края. Члены Совета администрации края участвуют в заседаниях Совета администрации края лично. В случае невозможности участия в заседании члены Совета администрации края информируют об этом Губернатора края - Председателя Совета администрации края. Совет администрации края может рассматривать отдельные вопросы на своих закрытых заседаниях. Принятые Советом администрации края решения оформляются постановлениями и распоряжениями Совета администрации края.

В соответствии со ст.68 Устава Красноярского края:

1. Совет администрации края разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально - экономического развития края, участвует в проведении единой государственной политики.

2. Совет администрации края:

а) осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

б) разрабатывает для представления Губернатором края в Законодательное Собрание края проект краевого бюджета, а также проекты программ социально - экономического развития края;

в) обеспечивает исполнение краевого бюджета и готовит отчет об исполнении краевого бюджета и отчеты о выполнении программ социально - экономического развития края для представления Губернатором края в Законодательное Собрание края;

г) разрабатывает и реализует финансовую и инвестиционную политику в крае; способствует развитию предпринимательства; обеспечивает рациональное размещение производительных сил в крае, занятость населения;

д) в соответствии с законодательством управляет и распоряжается государственной собственностью края, а также федеральной собственностью, переданной в управление краю в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ;

е) проводит государственную политику ценообразования и оплаты труда; содействует организации государственного страхования и единой системы учета и статистики;

ж) осуществляет мероприятия по развитию жилищно-коммунального хозяйства, энергетики, транспорта и связи;

з) реализует мероприятия по развитию торговли, бытового обслуживания населения, по защите прав потребителей;

и) создает условия для развития стройиндустрии и строительного комплекса края, обеспечивает строительство объектов за счет средств краевого бюджета, определяет и реализует градостроительную политику;

к) создает условия для развития сельскохозяйственного производства, всех форм собственности в агропромышленном комплексе края, обеспечивает осуществление земельной реформы;

л) разрабатывает программы по охране природы и рациональному природопользованию и обеспечивает их выполнение;

м) разрабатывает и реализует меры по защите интересов края;

н) обеспечивает государственную поддержку муниципальных образований и деятельности органов местного самоуправления в крае; в пределах, определенных федеральным законодательством и законами края, обеспечивает законность деятельности органов местного самоуправления;

о) осуществляет внешнеэкономические связи;

п) образует, реорганизует, упраздняет органы исполнительной власти края, утверждает Положения о них, формирует аппарат Совета администрации края, утверждает его структуру, устанавливает предельную численность работников органов исполнительной власти края и аппарата Совета администрации края исходя из размера ассигнований на их содержание, предусмотренных на эти цели в краевом бюджете;

р) вправе предложить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством РФ, изданные ими правовые акты в случае,если указанные акты противоречат Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, Уставу края, законам края, а также вправе обратиться в суд; с) заключает в соответствии с федеральным законом договоры с федеральными органами исполнительной власти о разграничении предметов ведения и полномочий, а также соглашения о взаимной передаче осуществления части своих полномочий;

т) осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, Уставом края и законами края, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, предусмотренными ст.78 Конституции РФ.

Закон “О Совете администрации Красноярского края” предполагает более детальное изложение полномочий Совета администрации Красноярского края в различных сферах и областях управления:

1) в области финансов, бюджета и экономики;

2) в сфере развития агропромышленного комплекса;

3) в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды;

4) в социальной сфере;

5) в сфере образования, науки и культуры;

6) в жилищно-коммунальной и строительной сфере, сфере торгового, бытового обслуживания, транспорта и связи;

7) в сфере обеспечения законности, правопорядка и безопасности, охраны прав и свобод граждан, борьбы с преступностью;

8) в сфере международных связей и внешнеэкономической деятельности.

Необходимо заметить, что порядок принятия Советом администрации края решений, установленный Регламентом Совета администрации, позволяет говорить о том, что Губернатор края - Председатель Совета администрации, заслушав членов Совета администрации, принимает решение сам, т.е. у Совета администрации края роль совещательного органа. Причем предварительного рассмотрения и обсуждения на заседаниях Совета администрации края - в Регламенте нет. Также, отсутствует четкое разграничение полномочий Губернатора и Совета администрации края. Это выражается в том, что не определены пределы деятельности Губернатора и Совета администрации края. В соответствии со ст. 58 Устава Красноярского края организационное, материально-техническое, консультационно-экспертное обеспечение полномочий, возложенных на Губернатора края, осуществляет аппарат Совета администрации края. Структура, штаты, порядок организации и деятельности аппарата Совета администрации края определяются Советом администрации края самостоятельно в пределах бюджетных ассигнований на содержание Совета администрации края и его аппарата, выделяемых в краевом бюджете. Аппарат Совета администрации края не может быть органом исполнительной власти, т.к. он не осуществляет функции управления и распоряжения, он создан в целях обеспечения деятельности высшего органа исполнительной власти и высшего должностного лица. Поэтому, скорее всего аппарат должен быть структурным подразделением Совета администрации края. Если предположить, что он является таковым, тогда возникает коллизия. Губернатор края, вправе формировать Совет администрации также как и аппарат, являющийся структурным подразделением Совета администрации края, Однако, в соответствии с подпунктом “п” пункта 2 ст.68 Устава края Совет администрации Красноярского края: образует, реорганизует, упраздняет органы исполнительной власти края, утверждает Положения о них, формирует аппарат Совета администрации края, утверждает его структуру, устанавливает предельную численность работников органов исполнительной власти края и аппарата Совета администрации края исходя из размера ассигнований на их содержание, предусмотренных на эти цели в краевом бюджете. Таким образом, Совет администрации края также принимает участие в формировании аппарата Совета администрации края и его структуры.

Представляется, что Устав Красноярского края не содержит ясности, кто же может формировать аппарат Совета администрации Красноярского края, Губернатор Красноярского края или Совет администрации Красноярского края?

Также в Уставе Красноярского края не определено положение аппарата Совета администрации Красноярского края. Структура и положение о Совете администрации Красноярского края утверждены Постановлением Совета администрации Красноярского края. Однако не представляется возможным четко сказать, что аппарат является частью Совета администрации края, нельзя говорить и о том, что это орган исполнительной власти, т.к. он не включен в перечень иных органов исполнительной власти края утвержденный Указом Губернатора края.

На мой взгляд, представляется необходимым, внести изменения и дополнения в Регламент Совета администрации края, определив правовое положение аппарата Совета администрации края как структурного подразделения Совета администрации Красноярского края. И исключить из полномочий Совета администрации края (п. ”п” ч.2 ст.68 Устава края) формирование аппарата Совета. Губернаторская должность как среднее управленческое звено имеет важнейшее политическое значение в системе государственной власти.

ФЗ “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов РФ” принятым 22.09.1999 г. (в дальнейшем ФЗ РФ “об общих принципах…”) предусмотрено, что в субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, а также что Конституцией (уставом) субъекта РФ может устанавливаться должность высшего должностного лица субъекта РФ. Высшее должностное лицо субъекта РФ возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, т.е. субъектам РФ предложено исходить из того, что на их территории может быть использована одна из следующих моделей:

1) Губернатор - высшее должностное лицо, при этом есть ещё и должность руководителя высшего органа;

2) Губернатор может быть одновременно руководителем высшего органа исполнительной власти и высшим должностным лицом;

3) должности Губернатора как высшего должностного лица нет, а есть только руководитель высшего органа исполнительной власти.

В Красноярском крае использована вторая модель. В Уставах субъектов РФ должность Губернатора характеризуется следующим образом: как высшее должностное лицо и одновременно глава исполнительной власти, как Председатель Правительства или глава администрации, как высшее должностное лицо исполнительной власти.

Проведенный анализ позволяет сделать несколько предварительных выводов, позволяющих определить место Губернатора и Главы администрации в системе разделения властей. Структура Уставов субъектов Федерации соответствует традиционному пониманию принципа разделения властей: на первом месте представительный (законодательный) орган, на втором - исполнительная власть (Губернатор, Глава администрации, администрация, правительство), на третьем - судебная власть. Логика построения Уставов, таким образом, не свидетельствует о «выведении» Губернатора (Главы администрации) из исполнительной ветви власти, его место в иерархии властей находится в структуре исполнительной власти. В соответствии с ФЗ РФ “Об общих принципах …” наименование должности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта РФ.

Правовой статус Губернатора включает в себя следующие элементы: полномочия, замещение должности, ограничения, ответственность. Особенность правового статуса Губернатора Красноярского края заключается в том, что в соответствии со ст. 54 Устава Красноярского края Губернатор является и высшим должностным лицом края, главой исполнительной власти края и одновременно Председателем Совета администрации края - высшего исполнительного органа государственной власти края. Что касается полномочий Губернатора Красноярского края, то благодаря двойственности своего статуса, он обладает полномочиями и как высшее должностное лицо, и как руководитель высшего органа исполнительной власти. К полномочиям Губернатора Красноярского края как высшего должностного лица относятся:

а) представление края в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти других субъектов РФ, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени края;