Анализ местного самоуправления в сельской местности

Размещено на http://www.allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1. СТАНОВЛЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ ЭАПЫ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1.1 Краткая историческая справка, основные этапы развития

1.2 Особенности организации местного самоуправления в сельских поселениях

1.3 Правовой статус администрации муниципального образования Больше Машлякского сельского поселения

1.4 Становление правовых основ организации местного самоуправления

2. ПРОБЛЕМЫ В ОРГАНИЗЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ РАЗВИТИЯ

2.1 Современное состояние и перспективы развития местного самоуправления в Российской Федерации

2.2 Современная реформа местного самоуправления

3. ПУТИ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

3.1 Техника управления, используемая в администрации Больше Машлякского сельского поселения

3.2 Выводы и направления совершенствования социальной работы в организации социального обслуживания населения

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

ПРИЛОЖЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Становление реального местного самоуправления в сельской местности оказалось одной из трудных задач в процессе формирования демократического и правового государства. Имеющийся в стране глубокий экономический и политический кризис, а также отсутствие эффективной концепции развития муниципальных отношений в сельской местности настоятельно заставляют исследователей обращать свое внимание на данную проблему.

Многонациональный состав субъектов Российской Федерации, расположенных на огромном Евроазиатском пространстве с его историко-национальной, этнопсихологической и духовной самобытностью придает становлению и развитию местного самоуправления в сельской местности особую значимость. Создавая необходимые условия для деятельности институтов сельского самоуправления, жители сельских поселений вовлекаются в реальное управление и совершенствование данной формы народовластия.

В современной муниципальной теории России и особенно в Российском законодательстве порой наблюдается попытка нивелировать разницу между сельским и городским самоуправлением. Несложно обнаружить, что муниципальная власть обслуживает разные по своей структуре и природе хозяйственные и социальные функции разных опять же по своей структуре и природе городских и сельских поселений. Так в сельской местности хозяйственно-культурная функция связана с обслуживанием населения, проживающего в сравнительно малочисленных поселениях или на редконаселенных пространствах и соответственно с регулированием тех систем хозяйственно-культурных связей, которые возникают внутри этих локальных территориальных образований. Формы организации муниципальной власти в сельской местности в большей степени, чем в городских поселениях, зависят от традиций и национальных особенностей того или иного региона России.

Серьезной проблемой становления и развития сельского самоуправления в современный период является то, что в течение последних лет продолжается экономическое и социальное разрушение села, а также ориентация некоторых политиков и ученых на западные модели местного управления, без учета экономической, политической и правовой культуры, исторических традиций и национальных особенностей народов Российского государства. Думается, что только всестороннее конституционно-правоведческое изучение и обобщение отечественного опыта функционирования самоуправления в сельской местности позволит ускорить создание здесь действенных механизмов самоуправления, адекватных особенностям социально-экономического, политического уклада на селе.

Местное самоуправление - один из важнейших институтов демократического общества. С деятельностью местных органов власти неизбежно сталкивается каждый гражданин и, разумеется, каждый специалист в области экономики и управления. Местное самоуправление в России находится в процессе становления, его законодательная база еще недостаточна и несовершенна, экономические и финансовые ресурсы крайне ограничены. Но особенно нуждается местная власть в квалифицированных кадрах, которые способны эффективно управлять в рыночной среде муниципальной собственностью, включая землю и другие природные ресурсы, муниципальными финансами, муниципальными предприятиями и учреждениями, объектами городской инфраструктуры и социальной сферы, разрабатывать и реализовывать муниципальные программы развития, а также привлекать к этой работе все слои населения, общественные объединения граждан.

Цель дипломной работы: Анализ местного самоуправления в Больше-Машлякском сельском поселение.

Объект и предмет исследования:

- систематизация и углубление знаний в области государственного и муниципального управления;

- формирование практических навыков по решению задач управления;

- сбор практической информации для выполнения дипломного проекта.

- общее знакомство с администрацией муниципального образования Больше - Машлякского сельского поселения

- изучение работы администрации муниципального образования Больше - Машлякского сельского поселения

- сбор и предварительная обработка материалов для выполнения дипломной работы.

Задачи дипломной работы:

1. Становление и основные этапы развития местного самоуправления

2. Проблемы в организации местного самоуправления на современном этапе развития

3. Пути развития местного самоуправления.

Структура дипломной работы состоит из: введение; трех глав; заключения; список использованной литературы; приложение.

1. СТАНОВЛЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ ЭАПЫ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1.1 Краткая историческая справка, основные этапы развития

Местное самоуправление поднято на уровень одной из основ конституционного строя. Оно дает возможность перенести принятие решений по всем вопросам местной жизни в территориальные сообщества, стимулируя тем самым активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям.

Формирование «работающей» системы местного самоуправления и его правовых основ происходит с большими трудностями как объективного, так и субъективного характера. Основные причины этого во многом кроются в отсутствии ясной, продуманной концепции развития местного самоуправления применительно к условиям современной России.

В настоящее время российское законодательство находится в поиске оптимальной модели местного самоуправления, в связи с чем пересматривается отношение государства к данному социально-правовому феномену. Важно при этом учитывать происходящие перемены в общественной жизни. Эти и другие обстоятельства во многом определили выбор темы дипломной работы.

Больше-Машлякское сельское поселение образован в 1918 году, считается в округе одним из крупных. Сегодня здесь проживают 747 человек. Из них 168 детей до 18 лет, 180 пенсионеров и 255 человек трудоспособного возраста. В своем отчетном докладе Ильдус Мифтахов привел статистические цифры, остановился на социально-культурной жизни, быте большемашлякцев. Он привел положительные примеры, указывающие на уровень жизни селян, отметил и отрицательные стороны. Здесь насчитывается 72 человека, не имеющих постоянного рабочего места. В то же время 76 семей не содержат скот в своих личных подворьях. По какой-то причине немногие решили открыть свое дело. А ведь для этого предусмотрена различная государственная помощь. Не так много и желающих получить 58 тысяч рублей для развития своего хозяйства. Вроде бы и беспокоиться не о чем. Руководитель агрофирмы «Машляк» пообещал обеспечить рабочими местами старательных, добросовестных, высококвалифицированных работников. Может быть из-за того, что руководство села до этого не уделяло должного внимания на эти злободневные задачи, не выполнен план по сбору налогов, который является основным источником жизнедеятельности. Особенно слабо идет сбор земельного налога. Что касается земли, многие в селе изъявили желание взять ее в аренду.

На вопросы, касающиеся пенсии и земли, дали основательные и конкретные ответы представители соответствующих организаций. А ответы на более сложные вопросы были высказаны в выступлении заместителя главы муниципального района Рустама Гильманова. В своем выступлении он широко остановился на важных проблемах, стоящих нынче перед районом, проанализировал пути их положительного решения и дал свои советы.

На территории поселения расположены 1 школа, 1 детский сад, МБУК Лесновский сельский дом культуры, 1 библиотека, 1 Фельдшерско- акушерский пункт, 1 отделение связи, сеть магазинов.

Одна из главных задач администрации Больше-Машлякского сельского поселения- это увеличение собственных доходов с тем, чтобы направить их на развитие территории поселения. Для этого, в частности, администрации работает над привлечением на территории малого бизнеса.

Сегодня - это, в основном, Индивидуальные предприниматели. Всего их на территории поселка- 5.

В ближайшем будущем планируется открытие пилорамы с предприятием деревообработки.

Сельская администрация активно ведет работу по созданию условий для досуга молодежи и пожилых людей.

1.2 Особенности организации местного самоуправления в сельских поселениях

К сельским поселениям относятся: села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы и др. Поселения, имеющие временное значение и непостоянный состав населения и являющиеся объектами служебного назначения в соответствующей отрасли экономики (железнодорожные будки, дома лесников, бакенщиков, полевые станы и т.п.), а также одиночные дома находятся в ведении муниципальных образований, с которыми указанные поселения связаны в административном, производственном или территориальном отношениях.

Особенности организации местного самоуправления в сельских поселениях обусловлены их финансово-экономической базой, уровнем социально-экономического развития в целом, численностью населения и другими факторами.

Градостроительный кодекс РФ в зависимости от численности населения подразделяет сельские поселения на:

1) крупные сельские поселения (численностью населения свыше 5 тыс. человек);

2) большие сельские поселения (численность населения от 1 до 5 тыс. человек);

3) средние сельские поселения (численность населения от 200 человек до 1 тыс. человек);

4) малые сельские поселения (численность населения менее 200 человек).

Конституция РФ (ст. 131) и Закон об общих принципах организации местного самоуправления (ст. 12) гарантируют населению сельского поселения право на осуществление местного самоуправления независимо от его численности. При этом допускается возможность организации в нем местного самоуправления: а) со статусом самостоятельного муниципального образования; б) в составе сельского округа (сельсовета, волости), объединяющего несколько мелких населенных пунктов и являющегося самостоятельным муниципальным образованием или в составе единого районного муниципального образования. Конституция Российской Федерации [Текст]: офиц. текст. - М.: Маркетинг, 2011. - 39 с. - ISBN 5-94462-025-0.

Сельское поселение, имеющее статус муниципального образования, как правило, является крупным (большим) населенным пунктом с достаточной финансово-экономической базой, необходимой для самостоятельного решения вопросов местного значения. Сельское муниципальное образование (село, станица и т.д.) имеет свой бюджет, муниципальную собственность и выборные органы местного самоуправления.

Именно в сельских муниципальных образованиях может быть реализована предусмотренная ст. 15 Закона об общих принципах организации местного самоуправления возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан.

В соответствии с уставом муниципального образования собрание (сход) граждан осуществляет полномочия представительного органа, который не создается. Кворум для правомочности собрания (схода) граждан в этом случае устанавливает ст. 24 указанного Закона: собрание (сход) граждан считается правомочным при участии в нем более половины жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.

Сельское поселение, являющееся муниципальным образованием, может находиться в границах территории другого муниципального образования (сельского округа, района и др.). В этом случае предметы ведения муниципального образования, объекты муниципальной собственности и источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта Федерации.

Сельское поселение может не являться муниципальным образованием. Его население в этом случае реализует свое право на самоуправление в составе муниципального образования, объединяющего несколько поселений. Таким муниципальным образованием может быть, например, сельский округ (волость, сельсовет), т.е. муниципальное образование, охватывающее несколько сельских населенных пунктов с прилегающими к ним землями, либо районное муниципальное образование, имеющее в своем составе несколько сельских поселений (сельских округов, волостей, сельсоветов), а также городские поселения. Так, муниципальные образования созданы в пяти волостях и 9006 сельских округах (сельсоветах).

В случае, когда сельское поселение не имеет статуса муниципального образования, оно лишено возможности формировать свой местный бюджет, обладать муниципальной собственностью, избирать свои органы местного самоуправления.

Муниципальное образование, в состав которого входит сельское поселение, выделяет из своего бюджета сельскому поселению финансовые средства (смета расходов). Оно может передать сельскому поселению в управление объекты муниципальной собственности и создавать в сельском поселении структурные подразделения своей администрации.

Все перечисленные выше варианты организации местного самоуправления в сельских поселениях допускают создание на их территории органов территориального общественного самоуправления.

Если сельское поселение является муниципальным образованием, то органы территориального общественного самоуправления могут создаваться только на части его территории (например, улице). Если же сельское поселение не имеет статуса муниципального образования, находясь в составе районного или иного муниципального образования, то органы территориального общественного самоуправления данного сельского поселения (например, формой организации территориального общественного самоуправления могут быть сельский сход (собрание), староста)

Муниципальное образование - Больше-Машлякское сельское поселение Рыбно-Слабодского района, образовано законом Республики Татарстан от 02.12.2004 №365-оз «О наделении статусом и определении административных центров муниципальных образований РТ».

1) представительный орган муниципального образования - Совет депутатов Больше-Машлякское сельского поселения;

2) глава муниципального образования - глава Больше-Машлякское сельского поселения;

3) местная администрация муниципального образования - администрация Больше-Машлякское сельского поселения .

Местное самоуправление в поселении - форма осуществления населением своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, законами Республики Татарстан, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Егорова, Н. Е. Муниципальная реформа в Российской Федерации и структура органов местного самоуправления [текст] // Журнал российского права. - 2011. - № 12. - с. 76 - 79.

Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), законы и иные нормативные правовые акты, Устав Рыбно- Слабодского муниципального района, в состав которого входит поселение, муниципальные правовые акты муниципального района по вопросам местного значения межпоселенческого характера, Устав Больше-Машлякское сельского поселения ,решения принятые на местных референдумах поселения, муниципальные правовые акты поселения.

По вопросам местного значения население поселения непосредственно, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты. По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления поселения федеральными законами и законами РТ, принимаются муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами, законами РТ. В систему муниципальных правовых актов входят:

1) Устав поселения;

2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа поселения;

3) правовые акты главы поселения и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных настоящим Уставом.

1.3 Правовой статус администрации муниципального образования Больше Машлякского сельского поселения

Структуру органов местного самоуправления поселения составляют:

1) Представительный орган муниципального образования - Совет депутатов Больше-Машлякское сельского поселения Рыбно-Слабодского района;

2) Глава муниципального образования - глава Больше-Машлякское сельского поселения Рыбно-Слабодского района;

3) Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) - администрация Больше-Машлякское сельского поселения Рыбно-Слабодского района;

4) Контрольный орган муниципального образования - контрольно-ревизионная комиссия Больше-Машлякское сельского поселения Рыбно-Слабодского района;

Представительный орган муниципального образования (совет депутатов): Совет депутатов состоит из 7 депутатов, избираемых населением поселения на муниципальных выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании по мажоритарной избирательной системе относительного большинства в многомандатных избирательных округах сроком на 4 года. Совет депутатов приступает к исполнению своих полномочий на после избрания, не менее 2/3 от установленного численного состава Совета депутатов. Заседание Совета депутатов правомочно, если на нем присутствует не менее 2/3 от избранного состава Совета депутатов. Заседания Совета депутатов проводятся не реже одного раза в три месяца. Вновь избранный Совет депутатов собирается на первое заседание не позднее 30 дней со дня избрания Совета депутатов в правомочном составе. Совет депутатов по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами Камчатского края, Уставом, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения всеми расположенными на территории поселения государственными органами, органами местного самоуправления, общественными организациями, предприятиями и учреждениями независимо от их подчиненности и форм собственности, должностными лицами и гражданами. Совет депутатов принимает Регламент, регулирующий вопросы организации и деятельности Совета депутатов, а также порядок принятия решений. Совет депутатов самостоятельно определяет свою структуру и может иметь аппарат специалистов. Совет депутатов возглавляет Председатель Совета депутатов сельского поселения. Глава поселения руководит работой Совета, организует процесс подготовки и принятия решений Совета, подписывает решения Совета и распоряжения по вопросам организации работы Совета. Из числа депутатов Совета депутатов на срок его полномочий тайным голосованием избирается заместитель председателя Совета депутатов. Порядок избрания заместителя председателя Совета депутатов определяется Регламентом Совета депутатов. Заместитель председателя Совета депутатов исполняет обязанности председателя Совета в полном объеме в его отсутствие либо по его поручению. Из числа депутатов Совета депутатов на срок его полномочий могут создаваться постоянные комиссии по вопросам, отнесенным к компетенции Совета депутатов. Совет депутатов в целях осуществления контроля вправе создавать временные комиссии, которые могут быть образованы по предложению группы депутатов, численностью не менее одной трети от установленной численности депутатов Совета депутатов. Структура, порядок формирования, полномочия и организация работы комиссий определяются Регламентом Совета депутатов.

Глава муниципального образования: Глава поселения является высшим должностным лицом поселения и наделяется Уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Глава поселения избирается гражданами, проживающими на территории поселения и обладающими избирательным правом, на основании всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании по мажоритарной избирательной системе относительного большинства сроком на 4 года. Полномочия главы поселения начинаются со дня его вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного главы поселения. Порядок проведения выборов главы поселения определяется федеральным законом, законом РТ. Глава поселения возглавляет администрацию поселения. Глава поселения в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами РТ, Уставом, нормативными правовыми актами Совета депутатов сельского поселения, издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами РТ, а также иные правовые акты в соответствии с его компетенцией. Постановления и иные правовые акты главы поселения, изданные в пределах его компетенции, обязательны к исполнению всеми предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами. Глава поселения не вправе заниматься предпринимательской, а также другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. На главу поселения распространяются гарантии и ограничения, предусмотренные ст.40 Федерального закона от 06.10.2003 № 131 - ФЗ " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Гарантии прав главы поселения при привлечении его к ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, совершении в отношении него иных уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в отношении главы поселения, занимаемого им жилого и (или) служебного помещения, его багажа, личных или служебных транспортных средств, переписки, используемых им средств связи, принадлежащих ему документов устанавливается федеральными законами. Глава поселения в своей деятельности подконтролен и подотчетен населению и представительному органу поселения. Выборное должностное лицо местного самоуправления не может одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа муниципального образования, за исключением случаев, установленных федеральным законодательством.

Администрация поселка - исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления поселения, наделенный Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Камчатского края. Администрацией поселка руководит глава поселения на принципах единоначалия. Администрация поселения осуществляет свою деятельность в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами Камчатского края, Уставом и нормативными правовыми актами муниципального района по вопросам местного значения межпоселенческого характера, решениями Совета депутатов, постановлениями главы поселка, Положением об администрации поселения. Структура администрации поселка утверждается Советом депутатов поселка по представлению главы поселка. Структуру администрации поселка составляют глава поселка, его заместитель, структурные подразделения, специалисты администрации. Заместитель главы администрации назначается на должность главой поселка:

- осуществляет функции по руководству администрацией в соответствии с распределением обязанностей, установленным главой поселка;

- осуществляет полномочия по руководству администрацией в случае отсутствия главы поселка, в том числе, когда глава поселка не может исполнять свои обязанности.

Контрольно - ревизионная комиссия поселения является контрольным органом поселения. Контрольно - ревизионная комиссия образуется в целях контроля над исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Формируется Советом депутатов поселка. Порядок формирования, полномочия, порядок работы и другие вопросы деятельности Контрольно-ревизионной комиссии определяются Положением о контрольно-ревизионной комиссии поселка, утверждаемым Советом депутатов поселка. Руководитель контрольно-ревизионной комиссии назначается на должность и освобождается от должности Советом депутатов и осуществляет свои полномочия в соответствии с Положением о контрольно - ревизионной комиссии. Результаты проверок, осуществляемых контрольно-ревизионной комиссией поселения, подлежат опубликованию (обнародованию). Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольно-ревизионную комиссию поселка по ее требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции.

1.4 Становление правовых основ организации местного самоуправления

Основным моментом становления современной модели организации местного самоуправления стало принятие 12 декабря 1993 года новой Конституции Российской Федерации, которая признала необходимость существования местного самоуправления, его правовых гарантий на законодательном уровне.

Конституция Российской Федерации 1993 года определила концептуальные основы построения новой системы местного самоуправления, выделила местное самоуправление, как самостоятельную форму осуществления власти народа, признавая при этом и защищая экономическую основу местного самоуправления, муниципальную собственность наряду с другими формами собственности. В соответствии с Конституцией Российской Федерации структура органов местного самоуправления, учитывая местные особенности и традиции, возможно многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления. Это связано с много вариантностью распределения полномочий между создаваемыми для их осуществления органами местного самоуправления.

Указы Президента, разработанные на основе Конституции, Федеральный Закон от 28.08.1995 г. №151 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», представляли собой переход от советской системы местной власти к системе муниципального управления.

Муниципальная реформа в стране осуществлялась крайне сложно и противоречиво. Несомненными успехами в области формирования организационно-правовой базы местного самоуправления противостоит практически полная нерешённость вопросов экономического характера. Слабая развитость финансово-экономических основ местного самоуправления, вызванная ограниченностью местных налоговых источников, низкой рентабельностью объектов муниципальной собственности, преобладанием регулирующих доходных источников в структуре местных бюджетов, не позволяет российским муниципалитетам стать действенным инструментом, предназначенным для решения локальных проблем, занять доступное место в системе рыночных отношений.

Усугублял ситуацию низкий уровень кадрового обеспечения органов местного самоуправления. Значительная часть муниципальных служащих не обладала достаточным уровнем знаний, необходимыми навыками работы в системе муниципального управления.

Как реакция на эти негативные тенденции, 6 октября 2003 года была принята новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данный закон подготовлен по инициативе Президента Российской Федерации В.В. Путина и окончательно вступил в действие с 1 января 2006 года. Его принятие ещё раз подтвердило, что путь социально-экономического и политического возрождения России лежит через развитие больших городов и малых поселений, формирование в них устойчивых самоуправленческих традиций.

Однако ещё на этапе разработки новый закон о местном самоуправлении был подвергнут достаточно серьёзной критике. Его критикуют учёные - за спорность отдельных положений, приводящих к возникновению многочисленных правовых коллизий. Главы муниципальных образований - за то, что закон заставляет их выбирать между политической и хозяйственной деятельностью, лишая возможности в одном лице сочетать функции представительной и исполнительной власти. Губернаторы и президенты республик - за то, что у них появляется дополнительная проблема в виде массы новых муниципальных образований.

Организационные формы местного самоуправления в России основываются на нескольких возможных сочетаниях трех традиционно устойчивых элементах системы местной власти и управления: представительного органа, исполнительного органа и высшего должностного лица. Данные организационные формы определяются:

-способами вступления в должность высшего должностного лица;

-распределением полномочий между различными органами местного самоуправления;

-порядком осуществления взаимодействий между органами местного самоуправления.

На базе основных организационных форм местного самоуправления возможно построение смешанных моделей, применительно к местным условиям, а также определение структуры организации местного самоуправления в условиях конкретного муниципального образования. Выбор конкретных моделей местного самоуправления напрямую зависит от условий, в которых оно осуществляется.

Анализ нормативных актов, касающихся местного самоуправления, принятых на федеральном уровне, свидетельствует о том, что отправной точкой формирования российской системы местного самоуправления стал 2003 год.

Проводя анализ истории местного самоуправления России, можно проследить, каким принципам должно соответствовать местное самоуправление и из чего необходимо исходить при построении оптимальной модели организации местного самоуправления в России.

Прежде всего, необходимо выделить существенные признаки местного самоуправления и содержание понятия «местное самоуправление».

В частности, основываясь на положениях Конституции Российской Федерации, некоторые отечественные учёные рассматривают местное самоуправление в качестве основополагающего принципа осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с принципом разделения властей определяет систему управления демократического правового государства. Признание местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя, конституционного принципа организации и осуществления власти в обществе и государстве предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление иных основ взаимоотношений федеральных государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Не менее распространённым в научной среде является мнение, согласно которому под местным самоуправлением подразумевается право граждан, населения определённой территории на самостоятельное решение местных проблем. Признавая и гарантируя это право, государство тем самым признаёт самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий и берёт на себя обязанность создавать необходимые условия для осуществления, данного права. 33. Система муниципального управления [текст] // Под редакцией Зотова, В. Б. - СПб.: Питер, 2011. - 512 с. - ISBN: 705-5-1055-2114-6.

Местное самоуправление представляют в качестве формы организации власти на местах, которая обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни с учётом исторических и иных местных традиций. Данная форма реализации власти означает, что население и формируемые им органы местного самоуправления берут на себя ответственность за управление муниципальными делами, максимально ограничивая степень участия государственных структур в решении вопросов местной жизни.

Помимо этого местное самоуправление рассматривается как способ осуществления народом принадлежащей ему власти, как образ жизни людей на высоком уровне развития гражданского общества и демократического государства, а также как показатель степени демократизации, зрелости общества характеризующий его способность к самоустройству, самоопределению, самодеятельности.

Многообразие позиций к трактовке содержания местного самоуправления обуславливает появление большого количества различных его определений.

Статья 130 Конституции РФ определяет местное самоуправление как самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

Более развёрнутое определение местного самоуправления содержится в Федеральном законе от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Статья 1 данного закона гласит: «Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение население непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учётом исторических и иных местных традиций».

Из определенных выше определений местного самоуправления логически вытекает следующее:

-во-первых, местное самоуправление - это не самоцель, а лишь средство улучшения качества жизни населения, образующего местный коллектив;

-во-вторых, местное самоуправление направлено главным образом на решение вопросов местного значения. Однако такая ориентация не означает, что муниципальные органы могут игнорировать задачи, имеющие общерегиональное или федеральное значение. Но и их решение следует осуществлять только в соответствии с законом или при обязательной передаче органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов;

-в-третьих, местное самоуправление базируется на системе принципов, основополагающим из которых является самоответственность;

-в-четвёртых, местное самоуправление предполагает использование разнообразных форм прямого волеизъявления граждан: местный референдум, собрания, сходы, муниципальные выборы и др.;

-в-пятых, обязательным элементом местного самоуправления является наличие в муниципальных образованиях выборных органов местной власти.

Таким образом, местное самоуправление - организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Его суть состоит в признании права отдельного гражданина быть источником местной власти, самому принимать решения по повседневным вопросам своей жизни и самому отвечать за их последствия.

Российскими учёными выделены следующие основные признаки местного самоуправления:

-возможность самостоятельного существования территориального образования, что выражается в организационной и экономической обособленности местного самоуправления, его органов в системе управления обществом, государством, в наделении местного коллектива статусом юридического лица. Местное самоуправление не находится в иерархических связях с какими-либо структурами, сообразует свою деятельность при принятии решений только с законом, гарантировано от любого вмешательства извне. Однако это не означает, что местное самоуправление находится вне системы государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства. Речь идёт о самостоятельности в пределах полномочий, которые определяются нормативными актами, принимаемыми органами государственной власти. К тому же органы местного самоуправления обязаны действовать в русле единой общегосударственной политики (экономической, социальной, экологической, политики в области культуры, образования, здравоохранения и др.), что само по себе является мощным фактором, препятствующим развитию сепаратистских тенденций на местном уровне;

-наличие и реальное функционирование местных представительных органов, обладающих правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, обязательные для исполнения на территории муниципального образования. Функционирование представительных органов местного самоуправления обеспечивает участие широких слоёв населения в делах местного характера, учит людей азам демократического общежития, формирует в них сознание причастности к процессу управления территориальным образованием;

-возможность участия всего населения соответствующей территории в процессах выработки и принятия решений по всем основным вопросам жизнедеятельности местного коллектива. Для реализации этого положения существенное значение имеет право населения муниципального образования на право творческую инициативу и на обращение в органы местного самоуправления. Народная правотворческая инициатива и обращение граждан в органы местного самоуправления позволяют населению территориального образования участвовать в определении задач и направлений деятельности органов местного самоуправления, в выработке проектов их решений, в контроле за деятельностью органов местного самоуправления. Общественное мнение имеет большое значение при подготовке целевых программ, разработке местного бюджета, при построении структуры органов местного самоуправления, при оценке деятельности депутатов и иных должностных лиц;

-выборность местных органов власти на широкой демократической основе, регулярная сменяемость их состава, осуществление общественного контроля над аппаратом управления. Наличие выборных органов местного самоуправления - важнейшее организационное условие его реальности и эффективности. Их деятельность способствует реализации самостоятельного статуса местного самоуправления, поскольку только избранные населением органы местного самоуправления и их должностные лица являются независимым при проведении муниципальной политики;

-ответственность органов местного самоуправления в рамках своей компетенции собственными ресурсами. Муниципальные органы несут ответственность за принимаемые решения - перед населением, перед государством, перед хозяйственными структурами. При этом все намечаемые и осуществляемые решения и действия органов местного самоуправления должны исходить из того, что муниципальные образования являются субъектами гражданско-правовых отношений, экономически самостоятельны и потому сами отвечают по своим обязательствам, принадлежащим им на праве собственности имуществом. Поэтому неразумные действия органов местного самоуправления при осуществлении ими своих функций могут дорого обойтись муниципальному образованию. Должностным лицам органов местного самоуправления необходимо всегда помнить об этом и тщательно анализировать возможные последствия принимаемых решении.

Следует отметить, что если организация управления на местном уровне не соответствует указанным признакам, то говорить о наличии местного самоуправления преждевременно.

2. ПРОБЛЕМЫ В ОРГАНИЗЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ РАЗВИТИЯ

2.1 Современное состояние и перспективы развития местного самоуправления в Российской Федерации

Как показывает практика демократических государств, местный уровень власти - это самый короткий и прямой путь к решению насущных, жизненно важных для современного человека проблем. Эффективность власти люди оценивают по элементарным, понятным для каждого критериям - тепло в домах, освещенность улиц, качество дорог, транспортное обеспечение и т.п. Эти вопросы рациональнее решать с учетом мнения населения в местах непосредственного проживания граждан - в городах, поселках, селах, хуторах и пр. Именно поэтому одним из приоритетных направлений государственной политики России является развитие местного самоуправления, налаживание постоянного и всестороннего взаимодействия муниципальных органов и населения.

Формирование эффективной системы местной власти - всегда длительный и довольно сложный процесс. Поэтому нет ничего удивительного в том, что в Российской Федерации данный процесс до сих пор находится в стадии развития и включает множество нерешенных проблем, связанных с законодательным обеспечением деятельности органов местного самоуправления, острым дефицитом квалифицированных специалистов в области муниципального управления, отсутствием надежных материально-финансовых основ деятельности местных органов власти.

На это еще в 2002 г. в своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации обратил внимание Президент России В.В. Путин, отметив: «В течение длительного времени федеральная власть практически не уделяла внимания проблемам местного самоуправления. В конечном итоге это непосредственно сказывается на уровне жизни населения в российских городах и селах.

Одним из источников сложившейся ситуации является низкое качество законодательной базы местного самоуправления. Федеральный закон о местном самоуправлении и соответствующие акты субъектов Федерации в малой степени согласованы как с реальным состоянием местного самоуправления, так и друг с другом.

Кроме того, большой проблемой местного самоуправления остается недостаточность его собственной доходной базы. Но именно с местных органов власти население спрашивает и за исполнение федеральных законов (таких как о ветеранах), и за работу ЖКХ, и за очень многое другое… очень важно, чтобы у местного самоуправления была возможность создавать собственные источники формирования бюджета. За счет развития малого бизнеса, эффективного использования земель, иной недвижимости. При этом государственная власть - учитывая расходные полномочия муниципалитетов - могла бы обеспечить им долгосрочные нормативы отчислений от регулирующих налогов».

Оценивая современное состояние местного самоуправления в Российской Федерации, большинство отечественных и зарубежных ученых и практиков отмечают крайне низкий уровень эффективности действующей в стране системы органов местной власти. Несмотря на признание муниципальной реформы в качестве приоритетного направления деятельности Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, переход к новой конституционной модели местного самоуправления в нашей стране явно затянулся. До сих пор существуют проблемы в сфере правового обеспечения деятельности в качестве основных причин, сдерживающих развитие местного самоуправления в Российской Федерации, Б.Р. Панкин, например, называет:

- недооценку, недопонимание, а нередко и ошибочное представление о самой сути местного самоуправления, его чрезвычайной важности в деле демократических преобразований всего российского общества. В значительной мере именно этим обстоятельством можно объяснить инертность, пассивность населения, образующего местные сообщества, в организации эффективного местного самоуправления в муниципальных образованиях России;

- низкий уровень научного и методического обеспечения местного самоуправления. Это проявляется, прежде всего, в отсутствии целостной теории местного самоуправления как системы научных знаний, акцентирующих внимание на проблемах территориальной самоорганизации населения. На сегодняшний день имеются теоретические наработки лишь по отдельным вопросам местного самоуправления. Явно недостаточным представляется и уровень методического обеспечения работ по организации местного самоуправления, формированию и применению регламентирующих и обеспечивающих функционирование местных органов власти документов. Практически нет рекомендаций по разработке и реализации местной социальной, экологической, экономической, кадровой, научно-инновационной политики. Отсутствие необходимых научных рекомендаций вносит в местное самоуправление значительный субъективизм и приводит к грубым ошибкам в процессе его осуществления;

-отсутствие у местных органов власти опыта самостоятельного хозяйствования в системе рыночных отношений. На сегодняшний день многие руководители на местах не владеют стимулирующими методами управления и в большинстве случаев придерживаются иждивенческой позиции, связывая перспективы подъема экономики своего муниципального образования в первую очередь с увеличением объемов бюджетного финансирования, а не с возможностью «зарабатывания» собственных средств. Не имея опыта создания муниципальных финансово-хозяйственных структур и в то же время худо-бедно существуя за счет государственных дотаций, многие муниципалитеты не признают значение формирования предпринимательской среды в качестве реального способа подъема экономики и решения местных проблем;

-отсутствие реальной ответственности государственных должностных лиц за превышение своих полномочий, а федеральных органов власти - за несоблюдение провозглашенных в некоторых государственных актах гарантий местного самоуправления в Российской Федерации, комплекс неподотчетности у некоторых руководителей местного ранга за свои ошибочные действия; явно недостаточное использование зарубежного и прошлого отечественного опыта муниципального строительства, а также передовых технологий организации местной власти, применяемых сегодня в некоторых регионах России. . Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.03 № 131-ФЗ (с изм. и доп., вступающими в силу с 19.05.2013 г) // Справочно-правовая система "Консультант Плюс".

По мнению Л.В. Гильченко, формированию эффективной системы местного самоуправления в нашей стране препятствуют такие факторы, как:

-отсутствие на федеральном уровне единой общегосударственной концепции реформирования местной власти на принципах самоуправления. Любая реформа в государстве должна иметь четко обозначенную цель, стратегию и тактику ее достижения, этапы реформирования, определение общественно-правовых механизмов и социальных групп, заинтересованных в проведении реформы и способных этими механизмами воспользоваться. В этом отношении статьи Конституции России, посвященные вопросам организации местного самоуправления, в лучшем случае могут рассматриваться как некая конечная цель, декларация «о намерениях» государственной власти и «правах» населения в этой области. Программа государственной поддержки местного самоуправления, несмотря на ее большую значимость, также является скорее предварительными обязательствами федеральных органов государственной власти, чем стратегией реформы. В связи с отсутствием единого нормативного документа, определяющего все элементы реформы, деятельность различных структур, занимающихся вопросами организации местного самоуправления в Российской Федерации, совершенно не скоординирована, фрагментарна и зачастую взаимопротиворечива;

-значительное сопротивление реформам отдельных категорий чиновников государственных органов исполнительной власти. Условно их можно объединить в две группы. К первой следует отнести государственных служащих среднего уровня ряда федеральных министерств и ведомств - прежде всего тех, в принципах работы которых в ходе реформы предполагаются кардинальные изменения. Наибольшее противодействие эта группа оказывает на этапе разработки нормативных документов, направленных на реализацию соответствующих федеральных законов через компетенцию их министерств и ведомств. Вторую группу образуют руководители органов государственной власти ряда субъектов Российской Федерации. В основе их сопротивления лежит не просто желание сохранить определенный объем властных полномочий, но, что гораздо существеннее, реальное обладание и распоряжение собственностью, т.е. самый сильный стимул сопротивления - экономический интерес. Этому способствует сегодняшняя практически полная утрата федеральным уровнем контроля как административного, так и экономического за распоряжением государственной собственностью и ресурсами в субъектах Федерации, не говоря уже о влиянии на политические процессы в регионах.

Н.А. Емельянов к данному списку относит еще и низкий уровень политической культуры населения, отмечая, что большинство российских избирателей пока еще недостаточно хорошо представляют себе систему властных отношений, сложившуюся в современной России. Поэтому, с одной стороны, они часто предъявляют завышенные требования к органам местного самоуправления, будучи искренне уверенными в том, что именно местная власть должна решать все их проблемы, а с другой - не разбираются в своих правах, не умеют, как правило, их защищать и не осознают своей контролирующей роли по отношению к местным органам власти».

Коротко проблемы действующей системы местного самоуправления можно сформулировать фразой: «недостаточно финансов, демократии и ответственности». При этом:

-слабое развитие институтов местного самоуправления в целом (по состоянию на 1 января 2008 г. из более чем 155 тысяч административно-территориальных единиц юридически было оформлено чуть более 12 тысяч муниципальных образований);

-превышение расходов местного самоуправления над доходной базой местных бюджетов;

-чрезмерный объем нефинансируемых государственных полномочий, которыми наделено местное самоуправление, перегрузка местных бюджетов нефинансируемыми федеральными и региональными мандатами;

-отсутствие эффективных механизмов общественного и государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления.

Устранение и предотвращение указанных причин - важная задача проводимой в стране реформы местного самоуправления. Местную власть чаще всего ругают за то, что в решении простейших вопросов жизнеобеспечения, например, водоснабжение, ремонт канализации, получение необходимой справки и т.п. со стороны органов местного самоуправления проявляется пассивность. Однако во многом это происходит не по вине чиновников, а из-за сложной и неэффективной системы управления, в которой они вынуждены работать.

...