Право соціального захисту, як галузь права, наука та навчальна дисципліна

Размещено на http://www.allbest.ru/

Право соціального захисту, як галузь права, наука та навчальна дисципліна

1. Поняття та предмет права соціального захисту

У радянській юридичній науці було визнано існування права соціального забезпечення як самостійної галузі права. Проте відбулося це лише наприкінці 70-х років і зрештою знайшло офіційне відображення у назві наукової спеціальності 12.00.05 -- трудове право; право соціального забезпечення.

До 60-х років відносини щодо соціального забезпечення різних категорій трудящих регулювалися нормами кількох галузей права: робітників і службовців -- трудовим правом, членів колгоспів -- колгоспним правом, державних службовців -- адміністративним правом.

Питання про самостійність права соціального забезпечення як галузі права вперше було обговорено на міжнародному симпозіумі з соціального забезпечення у Празі в 1966 p., де чехословацькі вчені Я. Клоушек, К. Пінц, І. Томеш та В. Вернайнер, а також радянський вчений B.C. Андреев проаналізували специфіку відносин щодо соціального забезпечення та особливості прийомів їх регулювання й дійшли висновку про самостійність цієї галузі права.

Така позиція знайшла підтримку в СССР з боку радянських вчених В.В. Караваева та А.В. Левшина. У подальшому B.C. Андреев провів ґрунтовні наукові дослідження у цій сфері, які знайшли своє оформлення у монографіях та підручниках з права соціального забезпечення в СРСР2. B.C. Андреев по праву вважається засновником вчення про право соціального забезпечення як самостійної галузі в системі радянського права.

Вагомий внесок у теорію цієї галузі права зробили такі вчені, як Е.І. Астрахан, В.А. Ачаркан, К.С. Батигін, І.В. Гущін, А.Д. Зай-кін, М.Л. Захаров, Р.І. Іванова, М.І. Полупанов, В.А. Тарасова, В.Ш. Шайхатдінов таін. Усі вони наводили беззаперечні аргументи на користь існування самостійного предмета та метода права соціального забезпечення. Право соціального забезпечення визнано самостійною галуззю права у сучасних виданнях вчених Російської Федерації3 й широко досліджується у зарубіжній літературі провідними фахівцями у цій сфері -- Денні Пітерсом (Левен, Бельгія), Джосом Бергманом (Тілбург), Ван Ландендонком (Левен), Ріхардом Паррі (Единбург), Берндом Шультом (Мюнхен), Ганкарло Пероне (Рим) та ін.

Однак за такої одностайності визнання галузі права як самостійної все ж було б перебільшенням сказати, що в науці було досягнуто одностайності щодо визначення поняття галузі та кола суспільних відносин, що складають її предмет. Можливо, частково ця невизначеність сприяла тому, що в СРСР і сучасній Росії так і не було прийнято єдиного закону про соціальне забезпечення.

Між вченими і сьогодні не досягнуто одностайності щодо кола юридичних норм, які б утворювали власне галузь права соціального забезпечення. Зокрема в літературі цілком обґрунтовано зазначають, що питання про поняття цієї галузі права в науці формулюється по-різному або взагалі не розглядається. Деякі автори, визначаючи поняття галузі, включають до нього перелік видів соціального забезпечення, фінансові джерела, а також інші приватні ознаки, що призводить до "розмивання" цього поняття і втрати галуззю чітких орієнтирів. Натомість М.Л. Захаров і Е.Г. Тучкова доходять висновку, що ця галузь права складається тільки з норм, які регулюють суспільні відносини у сфері соціального забезпечення, одним із суб'єктів яких виступає державний орган (або уповноважений державою), а другим -- громадянин (іноземець, особа без громадянства), котрий реалізує конституційне право на соціальне забезпечення. Тільки ці норми, на думку авторів, мають ознаки, характерні для самостійної галузі права. Всі інші норми, що також регулюють відносини у сфері соціального забезпечення, автори відносять до інших галузей права -- адміністративного, фінансового та ін.

Право соціального захисту -- нова галузь національного права, яка перебуває на етапі становлення. Юридичною основою для визнання цієї галузі права є конституційні положення щодо прав громадян у сфері соціального захисту, а також нове законодавство України, яке регулює відносини у сфері соціального захисту. Складність значною мірою полягає в тому, що в Україні, як і переважно в інших державах світу, немає єдиного кодифікованого акта про соціальний захист населення. Водночас є велика кількість нормативно-правових актів, які регламентують окремі групи відносин у цій сфері.

Всі норми, які утворюють право соціального захисту, залежно від їх цільової спрямованості можна поділити на групи:

1) норми, що визначають сферу соціального захисту і загальні засади соціальної політики у цій сфері;

2) норми, що закріплюють коло соціальних ризиків як підстави для соціального захисту і передбачають умови і порядок безпосереднього надання соціальних виплат і послуг населенню й організаційно-правові форми, через які вони надаються;

3) норми про соціальні стандарти та державні гарантії їх забезпечення;

4) норми, якими визначаються зобов'язальні державні органи та установи, а також уповноважені недержавні суб'єкти у сфері соціального захисту, їх обов'язки, права і відповідальність;

5) норми про бюджетні призначення з Державного бюджету України за державною програмою "Соціальний захист та соціальне забезпечення", в тому числі норми щодо реалізації непрямих соціальних виплат при затвердженні та реалізації спеціальних цільових програм щодо додаткового соціального захисту; щодо обсягів міжбюджетних трансфертів місцевим бюджетам у вигляді субвенцій для використання на надання пільг та субсидій населенню; щодо встановлення на відповідний рік рівня забезпечення прожиткового мінімуму для призначення державних соціальних допомог;

6) норми, які регламентують організацію спеціальних соціальних фондів (страхових і нестрахових) для надання соціальних виплат і соціальних послуг, а також порядок управління цими фондами і розподілу коштів для соціальних виплат;

7) норми, які регламентують порядок збирання коштів на соціальне забезпечення -- розміри страхових соціальних внесків, додаткових фінансових заходів для наповнення бюджету фондів;

8) норми про організацію і порядок здійснення недержавного соціального забезпечення;

9) норми, які встановлюють засоби захисту права; відповідальність суб'єктів.

Не зважаючи на те, що за своїм характером це різні норми, вони мають системний характер, оскільки об'єднані тим, що регулюють суспільні відносини, які утворюють єдиний комплекс -- сферу соціального захисту в Україні. Ядром цієї галузі права є норми, які встановлюють соціальні ризики та умови надання соціальних виплат і послуг громадянам.

У науковій літературі багато авторів підкреслювали тісний зв'язок відносин у сфері соціального забезпечення з нормами права, оскільки робився наголос на планово-розподільчому характері таких відносин. Значення правового регулювання суспільних відносин у сфері соціального захисту справді важко переоцінити. Соціальний захист у державі здійснюється на підставі юридичних норм. На цьому варто особливо наголосити, адже в цій сфері не може бути здійснено жодного соціального надання без відповідного нормативного установлення. Таким чином, норми права суттєво впливають на формування суспільних відносин у сфері соціального захисту. Як правильно зауважує М.Л. Захаров, який багато років працює над правовими проблемами соціального забезпечення, "структура суспільних відносин, по суті, відтворює структуру соціального забезпечення як системи права". Цей висновок повною мірою стосується й права соціального захисту України.

Водночас важливо встановити об'єктивні критерії для побудови цієї галузі права. Пошуки об'єктивного критерію у предметі права соціального захисту мають не лише теоретичне, а й практичне значення, оскільки дають змогу знайти об'єктивне обґрунтування побудови єдиного юридичного механізму забезпечення права людини на соціальний захист в Україні. Повне зведення галузі до залежності від юридичних норм фактично призводить до розуміння предмета цієї галузі права як системи правовідносин, а право на соціальний захист громадян ставить повністю у владно-розпорядчу волю держави. Це фактично ототожнювало б це право з юридичним (конституйованим) правом соціального захисту. Проте завдання, на нашу думку, вбачається у тому, щоб керуватися об'єктивно існуючими потребами людини в соціальному захисті й у такий спосіб виявити суспільні відносини, які повинні становити предмет права соціального захисту і які внаслідок своєї якісної своєрідності вимагають особливого правового врегулювання, таким чином об'єктивно зумовлюючи існування самостійної галузі права. Такий підхід дає змогу простежити зв'язок між суспільними відносинами до правового впливу і відносинами після їх правового врегулювання, тобто правовідносинами. Зрозуміло, що в реальному суспільному бутті відносини із соціального захисту переважно існують у формі правовідносин, проте не всі з них урегульовані правом або врегульовані належним чином. Слід узяти до уваги й те, що складні економічні умови перехідного до ринку періоду зумовлюють появу нових суспільних потреб у соціальному захисті. Крім того, необхідно відмежувати соціально-захисні відносини від інших суспільних відносин у соціальній сфері. З іншого боку, всі суспільні відносини в соціальній сфері об'єднують певні спільні риси, котрі зумовлюють необхідність узгодженого правового регулювання.

Ці завдання можуть бути реалізовані лише за умови дослідження предмета права соціального захисту.

Теорія права виробила певні узагальнюючі критерії, за якими всі правові норми об'єднуються у правові інститути, галузі права, інші структурні угруповання, які у взаємодії з іншими галузями права утворюють систему права. До таких критеріїв насамперед належить предмет правового регулювання -- певна сфера однорідних суспільних відносин. Така сфера має визначатися об'єктивною необхідністю, потребами суспільного життя у їх правовому регулюванні. Крім того, професор С.С. Алексеев вважає, що основна функція галузей у правовій системі полягає в тому, щоб стосовно якісно особливого виду суспільних відносин забезпечити певний юридичний режим правового регулювання, під яким він розуміє особливу систему правового впливу, котра складається головним чином зі специфічних прийомів (методів) регулювання, принципів правового регулювання і наявності самостійної галузі законодавства. Головним у визначенні предмета галузі права є виявлення "ядра", яке саме й визначає своєрідність юридичного режиму.

Аналіз вітчизняної та зарубіжної юридичної практики призводить до висновку, що правовстановчим критерієм для віднесення суспільних відносин до сфери соціального захисту є категорія соціального ризику. Суттю такої діяльності є намагання держави забезпечити матеріальні втрати особи та забезпечити у разі потреби її обслуговування, що спричинені не будь-якими причинами, а саме такими обставинами, котрі у світовій практиці були згруповані й отримали спеціальний термін на їх позначення -- "соціальні ризики".

М.Л. Захаров поклав в основу галузі права соціального забезпечення розподільчі відносини. На нашу думку, це б обмежувало предмет права соціального захисту, необхідно передусім встановити узагальнюючу основу цієї галузі права. Як ми обґрунтовували у попередніх розділах, такою основою є соціальні ризики. Крім того, слід урахувати, що предмет цієї галузі утворює комплекс суспільних відносин, який характеризується системним характером, вихоплена якась одна частина цих відносин, якою б важливою вона не була, -- не створює предмета для галузі права. Отже, це не лише розподільчі, а й накопичувальні відносини та ряд інших.

З урахуванням сучасних трансформацій у розумінні соціального захисту, а також реальних державницьких заходів щодо соціального захисту вважаємо, що предметом права соціального захисту є комплекс суспільних відносин, у яких реалізуються заходи держави щодо захисту населення від несприятливих наслідків соціальних ризиків.

Відносини в складі предмета права соціального захисту можуть бути класифіковані за різними критеріями:

1) залежно від ступеня обов'язковості та форми власності, на основі якої здійснюється соціальний захист, -- відносини у сфері державного і недержавного соціального захисту;

2) залежно від ступеня поширеності загальних умов та обсягу соціальних виплат і послуг -- відносини у сфері загального, спеціального і додаткового соціального захисту;

3) залежно від цільової спрямованості соціально-захисних заходів -- відносини щодо прямих (безпосередніх) соціальних виплат та послуг, спрямованих на окрему фізичну особу, і відносини щодо непрямих соціально-захисних заходів, у зв'язку з реалізацією різноманітних соціальних програм, спрямованих на відповідні соціально-вразливі групи (категорії) населення;

4) залежно від організаційно-правової форми розрізняються відносини у сфері загальнообов'язкового державного соціального страхування; державної соціальної допомоги; державного соціального забезпечення за рахунок бюджетних коштів (спеціальний соціальний захист); додаткового соціального захисту окремих категорій осіб;

5) залежно від суб'єктного складу -- відносини між громадянином і органом (закладом) соціального захисту і відносини між юридичними особами (державними і недержавними) з приводу організації і забезпечення діяльності системи соціального захисту;

6) залежно від об'єкта відносин (виду матеріального забезпечення) виділяються відносини: пенсійні; з приводу забезпечення грошовими соціальними допомогами; з приводу забезпечення матеріальною допомогою; з приводу надання соціальних послуг; забезпечення соціальними пільгами; забезпечення лікарською допомогою тощо;

7) за змістом усі відносини в предметі права соціального забезпечення поділяються на матеріальні, розподільчі, організаційно-розпорядчі, фінансові, процедурні та процесуальні.

Основними є матеріальні (регулятивні) відносини, в яких реалізуються права та обов'язки суб'єктів стосовно конкретного виду соціального захисту. Всі інші відносини мають обслуговуючий характер стосовно матеріальних відносин. Змістом матеріальних відносин є права та обов'язки сторін щодо надання певного виду соціальної виплати або соціальної послуги громадянину.

Тут доцільно звернути увагу на те, що у праві соціального захисту немає єдиного відношення, за допомогою якого особа одночасно реалізувала б своє право на кілька видів соціальних виплат чи послуг. Це комплекс відносин, які виникають за певних юридичних умов.

Значна частина відносин у сфері соціального забезпечення має фінансовий характер, вони пов'язані з визначенням розмірів страхових внесків, грошових виплат та допомог, джерелами їх фінансування тощо. Водночас ці відносини органічно включені в єдину систему соціально-захисних відносин.

Процедурні відносини виникають з приводу встановлення певних юридичних фактів між особою та певними суб'єктами: органами РАГСу з приводу підтвердження віку, перебування у шлюбі, родинних зв'язків; лікувальними установами з приводу встановлення факту непрацездатності; медико-експертними комісіями з приводу встановлення факту інвалідності, її причини та групи; відносини щодо оформлення та видачі свідоцтва про загальнообов'язкове державне соціальне страхування; щодо оформлення документів для призначення пенсії, соціальної допомоги, відшкодування шкоди, завданої нещасним випадком на виробництві тощо. Процедурні відносини також виникають з приводу винесення рішень про надання певного виду соціального забезпечення або відмови в такому наданні.

Процесуальні відносини виникають з приводу розгляду спорів у сфері соціального захисту. Спори вирішуються органами соціального захисту, а також судами. Слід зазначити, що в літературі дискутувалося питання про природу процесуальних відносин у сфері соціального забезпечення. Слід погодитися з О.Є. Мачульською, що відсутність процесуальних норм у праві соціального забезпечення слід вважати прогалиною в законодавстві. Разом з тим слід враховувати й те, що всі права, проголошені Конституцією України, забезпечені судовим захистом, у тому числі право на соціальний захист.

Окремо слід зупинитися на характеристиці відносин з приводу організації й фінансування медичної допомоги, а також надання медико-соціальної допомоги соціальними працівниками.

Міжнародні нормативні акти передбачають серед допомог за соціальним забезпеченням і медичну допомогу. Зокрема Європейський кодекс соціального забезпечення (Рада Європи, 1964 p., переглянутий у 1990 р.) передбачає у ст. 7, 8, 10 регламентування медичної допомоги та її обсяг, котрий має надаватися у випадку наявності в особи хворобливого стану. Тобто згідно з міжнародними актами надання медичної допомоги віднесено до єдиної системи соціальних допомог. Водночас слід зважати, що в цьому разі йдеться про окремий вид соціальної виплати (допомоги), розмір якої має враховувати певний набір медичних послуг.

B.C. Андреев вважав, що відносини, суб'єктами яких є державні медичні установи і громадяни і які складаються з приводу лікування захворювань громадян, їх профілактики і способів лікування, "поки що є складовою частиною галузі права соціального забезпечення", з розвитком законодавства такі відносини мають утворити самостійну галузь права -- медичне право. Зваживши на таку думку, зазначимо, що Конституція України та Основи законодавства про охорону здоров'я передбачають право кожного в Україні на охорону здоров'я, медичну допомогу та медичне страхування. В державних та комунальних закладах охорони здоров'я медична допомога надається безплатно. Водночас у ринкових умовах необхідно й медичне обслуговування перевести на страхову основу. В Російській Федерації 28 червня 1991 р. прийнято Закон "Про медичне страхування громадян у РСФРР" (з наступними змінами). В Україні передбачається прийняття Закону "Про обов'язкове соціальне медичне страхування".

У сфері надання медичної допомоги складається цілий комплекс правовідносин: суто медичних (лікувально-профілактичних), організаційних, фінансових тощо. Медична допомога має значну специфіку стосовно соціальної допомоги, адже вона пов'язана з безпосереднім впливом на здоров'я людини медичними засобами. Відносини, що виникають з приводу безпосереднього надання громадянам медичної допомоги з боку медичних працівників, на нашу думку, утворюють предмет такої галузі права, як медичне право, яке на сьогодні склалося як самостійна галузь права.

Що ж до відносин з приводу надання соціальної допомоги у зв'язку з тимчасовою непрацездатністю або доглядом за хворим членом сім'ї, медичного страхування, тобто організаційної та фінансової сторони надання медичної допомоги, а також надання медико-соціальної допомоги соціальними працівниками, то такі відносини, вважаємо, входять до предмета права соціального забезпечення. Зокрема Закон України "Про соціальні послуги" від 19 червня 2003 р. відносить до соціально-медичних послуг консультації щодо запобігання виникненню та розвитку можливих органічних розладів особи, збереження, підтримки та охорони її здоров'я, здійснення профілактичних, лікувально-оздоровчих заходів, працетерапію (ст. 5). Таким чином, та соціальна допомога, яка має елементи медичного обслуговування, зокрема забезпечення ліками відповідно до призначення лікаря, масаж, фізкультурні процедури і надається соціальними працівниками, зокрема у соціальних закладах інтернатного типу, належить до соціального захисту, така допомога є медико-соціальною допомогою, а відносини, що виникають з приводу такої допомоги, належать до предмета права соціального захисту.

У цілому соціальний захист має державно-правовий характер, головним зобов'язальним суб'єктом у цій справі є держава в особі уповноважених нею органів установ, організацій. Проте головною ознакою нової системи соціального захисту ринкового типу, що упроваджується в Україні, є визнання не лише обов'язку держави у цій справі, а й обов'язків самого громадянина щодо майбутнього соціального забезпечення, а також його роботодавця. Особа також має потурбуватися про свою старість з молодих років, беручи участь власними внесками у соціальному страхуванні, а також маючи право звернутися до приватних страхових фондів, щоб зробити відповідні заощадження на додаткову пенсію та соціальні допомоги.

Питання щодо належності відносин, які складаються у сфері недержавного соціального забезпечення, є дискусійними. Однозначне розв'язання його має практичне значення, оскільки з розвитком ринкових умов така форма набуває поширення. Недержавні соціально-забезпечувальні відносини виникають між особою та недержавними пенсійними фондами, банківськими установами, підприємствами, установами, організаціями, страховими організаціями щодо соціального страхового та нестрахового забезпечення соціальних ризиків, які виникають в особи. На думку О.Є. Мачульської, "суспільні відносини щодо розподілу коштів недержавних соціальних фондів (у тому числі профспілкових, кооперативних, благодійних та ін.) до предмета права соціального забезпечення не входять".

Такий погляд не видається нам обґрунтованим у сучасних умовах. Визначення на рівні закону трирівневої системи пенсійного забезпечення, одним з яких упроваджується недержавне пенсійне забезпечення, спонукає державу брати під жорсткий контроль діяльність недержавних пенсійних фондів. Вважаємо, що ця група відносин має комплексний характер і належить як до предмета права соціального захисту, так і до предмета інших галузей права -- цивільного, адміністративного, фінансового.

Цивільно-правові особливості у правовому регулюванні цих відносин полягають: у додатковому характері недержавного соціального забезпечення, яке не може замінити собою систему державного соціального захисту; у непов'язаності такого забезпечення з державними соціальними стандартами, зокрема з прожитковим мінімумом, мінімальною пенсією тощо; у договірному характері встановлення прав та обов'язків сторін, а також розмірів та видів недержавного соціального забезпечення; у відсутності державного гарантування реалізації права громадянина на таке забезпечення.

Разом з тим ця група відносин має соціально-захисну спрямованість. Це виявляється у тому, що держава "розраховує" на такий додатковий вид страхування, як джерело отримання доходу непрацездатною особою, і спонукає громадян до активної правової поведінки щодо укладення договорів про недержавне пенсійне страхування; держава встановлює на законодавчому рівні загальні засади щодо такого регулювання; здійснює контроль та нагляд за діяльністю недержавних пенсійних фондів та інших соціальних установ і закладів, оскільки вони беруть участь у здійсненні свого роду публічної діяльності щодо забезпечення соціального захисту в державі. А така діяльність -- справа державної ваги і не може цілком перетворитися на приватну справу. Слід враховувати й те, що отримання особою певного виду соціального забезпечення від недержавного фонду впливає на рівень її доходів, який має враховуватися при вирішенні питання про надання державної соціальної допомоги. Таким чином, основні засади у недержавному соціальному забезпеченні -- це сфера права соціального захисту.

Усі зазначені відносини входять до предмета права соціального захисту, утворюють специфічний сплав, від'єднання будь-якого виду відносин позбавляє усю систему соціально-захисного змісту.

Розв'язання питання про предмет права соціального захисту значно полегшила б наявність єдиного закону, котрий врегульовував би всю систему відносин у сфері соціального захисту. В Україні такого акта немає. Немає такого комплексного акта й у переважній більшості зарубіжних держав, зокрема в Російській Федерації. Фахівці неодноразово звертали увагу на необхідність прийняття єдиного закону. Зокрема Е.Е. Мачульська обґрунтувала необхідність прийняття Кодексу соціального забезпечення Російської Федерації і запропонувала його примірну структуру.

По суті, єдиним актом, який цілком присвячений регулюванню відносин у цій сфері, є згадувана Концепція соціального забезпечення населення України 1993 р. Зрозуміло, що цей акт має програмний характер, не має юридичної сили нормативно-правового акта, прийнятий до прийняття Конституції України, яка закріпила право громадян на соціальний захист. Окрім того, Концепція не передбачає тієї системи державних заходів щодо соціального захисту населення та його окремих категорій, які поступово склалися в Україні і є чинними на сьогодні. Прийняття системних законодавчих актів щодо регулювання відносин у соціальній сфері є надзвичайно складним питанням. Очевидно, це зумовлено низкою чинників, серед яких відсутність загальновизнаної на національному рівні концепції соціальної держави, концепції забезпечення соціальних прав у цілому, де можна було б виділити місце і засоби забезпечення права на соціальний захист; множинність складових та багатоаспектність проблем соціальної сфери.

Нині відносини щодо соціального захисту регулюються значним числом нормативно-правових актів різної юридичної сили. Основні з цих актів вже були названі вище і розглядатимуться більш детально в наступних розділах. Слід враховувати й підвищений динамізм правового регулювання у цій сфері.

Норми права соціального захисту об'єднуються у певні структурні підрозділи, серед яких сьогодні найбільш виразно окреслюються дві його складові -- загальнообов'язкове державне соціальне страхування і державна соціальна допомога.

Щодо назви галузі слід зупинитися на застосуванні термінів "захист" і "охорона". В юридичній літературі склалося в основному два напрями щодо змісту понять, які вкладаються у ці терміни. Одні автори вважають, що термін "захист" охоплює лише заходи, передбачені у законі, коли право особи порушено. Такого ж розуміння терміна "захист" дотримується й професор П.М. Рабінович, відомий фахівець з проблем прав людини. На його думку, термін "забезпечення прав і свобод людини" включає три елементи (напрями) державної діяльності щодо створення умов для здійснення прав і свобод людини:

1) сприяння реалізації прав і свобод (шляхом позитивного впливу на формування їх загально-соціальних гарантій);

2) охорона прав і свобод людини (шляхом вжиття заходів, зокрема юридичних, для попередження, профілактики порушень прав і свобод);

3) захист прав і свобод людини (відновлення порушеного правомірного стану, притягнення порушників до юридичної відповідальності).

Автор вкладає у поняття "захист прав людини" лише діяльність щодо скоєних правопорушень і таким чином вважає його вужчим за змістом ніж "забезпечення". Зауважимо, що тут автор зосередив увагу саме на юридичній формі захисту, на процедурах та формалізованих рішеннях компетентних органів. Інші автори вважають, що термін "захист" є ширшим, ніж термін "охорона". На думку З.В. Макарової, "до поняття захисту прав входить й їх охорона, тому поняття захисту ширше поняття охорони". Ми поділяємо таку думку, оскільки стосовно сфери соціального захисту вона найбільш відповідає її суті.

Функціональне призначення системи соціального захисту -- захист населення від соціальних ризиків. Такий захист включає всю систему організаційних, правових, економічних заходів держави. Ця система також включає процесуальний захист прав особи, коли її право на соціальний захист порушено. Слід врахувати й міжнародну, зарубіжну та вітчизняну юридичну практику щодо застосування та змісту терміно-поняття "захист прав людини", під яким розуміється комплекс усіх заходів такого захисту, у тому числі й процесуальних.

На підставі викладеного можна сформулювати таке визначення.

Право соціального захисту -- це система юридичних норм, які регулюють відносини щодо організації, фінансування і надання матеріального забезпечення, матеріальної підтримки та соціальних послуг населенню для захисту від негативних наслідків соціальних ризиків.

2. Метод і система права соціального захисту

право соціальний захист юридичний

Метод права соціального захисту.

Вчення про метод правового регулювання як другу необхідну ознаку відмежування галузей права в системі права пройшло певний шлях розвитку. Загальне визначення методу правового регулювання -- сукупність прийомів, способів і засобів юридичного впливу на суспільні відносини.

Сучасний розвиток юридичної науки засвідчує поглиблений підхід до цієї проблеми, який виражається, по-перше, у розумінні методу вже як методів правового регулювання, серед яких визначаються два: централізоване, імперативне регулювання (метод субординації), за якого регулювання згори донизу здійснюється на владно-імперативних засадах; децентралізоване, диспозитивне регулювання (метод координації), за якого правове регулювання визначається переважно знизу, на його хід і процес впливає активність учасників суспільних відносин, що регулюються. Такі методи визнаються первинними і виступають у різних варіаціях, сполученнях, як правило, з перевагою одного з них. У найбільш чистому вигляді такі первинні методи виявляються у публічному праві (централізоване регулювання -- метод субординації) і в приватному, насамперед цивільному праві (децентралізоване регулювання -- метод координації).

По-друге, було встановлено, що дія механізму правового регулювання окремої галузі права реалізується через особливі комплекси юридичних засобів, у яких концентрується юридична своєрідність галузі. Такі комплекси професор С.С. Алексеев назвав правовим режимом, який визначено як порядок регулювання, що відображається в різноманітному комплексі правових засобів, сполученні дозволів, заборон, а також позитивних зобов'язань, що взаємодіють між собою, утворюють особливу спрямованість регулювання.

По-третє, звертається увага на таку якість правового регулювання, як рівень його напруження, інтенсивності, котрий відображається не лише у переважанні централізованих чи децентралізованих засад, а й у стані соціального середовища, масової поведінки, в охопленості правом даних правовідносин, У їх деталізованості, імперативності, жорсткості, насиченості. У зв'язку з цим можна виділити зони інтенсивного і неінтенсивного правового регулювання.

Урахування перелічених ознак, за висновком С.С. Алексеева, дає можливість побачити два основних типи регулювання -- загально-дозволений ("дозволено все, крім забороненого законом") і дозвільний ("заборонено все, крім дозволеного законом"). А за висновком П.М. Рабіновича, слід виділяти загально-дозволений і спеціально дозволений (дозволено лише те, що прямо зазначено в законі). Остання думка видається такою, що найбільше відповідає засобам правового регулювання у сфері соціального захисту.

І ще одна обставина має бути з'ясована -- щодо співвідношення, з одного боку, між задачами галузі права та принципами права, а з іншого -- методами правового регулювання. Цей зв'язок слід розуміти так, що принципи права упроваджуються за допомогою методів правового регулювання. Таким чином, тільки за допомогою адекватних методів можна досягти бажаної системи соціального забезпечення ринкового типу. За допомогою методу правового регулювання держава здійснює переведення суспільних відносин у правовідносини, визначаючи коло суб'єктів таких правовідносин; встановлює у певний спосіб їхній правовий статус -- суб'єктивні права та обов'язки, гарантії; визнає підстави виникнення прав та обов'язків; ступінь конкретності прав та обов'язків; встановлює процедури здійснення прав та обов'язків; визначає види санкцій за порушення встановлених правил.

У радянській науці метод права соціального забезпечення досліджувався в роботах таких вчених, як B.C. Андреева, К.С. Ба-тигіна, А.Д. Зайкіна, Р.І. Іванової, В.А. Тарасової. Основною ознакою методу такі вчені визначали аліментарний характер зобов'язань у відповідних правовідносинах. Р.І. Іванова визначає метод права соціального забезпечення як "метод соціально-аліментарних вимог і надань (рос. -- притязаний и предоставлений)". Під "соціальною аліментарністю" Р.І. Іванова розуміє "спосіб надання державою або за її дорученням громадськими організаціями усіх видів соціального забезпечення і обслуговування на справедливій основі безоплатно, безеквівалентно, з врахуванням зв'язку з працею, але не у відповідь за нову зустрічну працю, в обсязі нормального рівня життя, що склався на даному етапі розвитку радянського суспільства, без застосування договірних засад, з фонду соціального забезпечення". Таке визначення вже не відповідає сучасному розвитку суспільних відносин у сфері соціального захисту в Україні, яке, відповідно до міжнародної юридичної практики, переводиться на ринкові засади.

Аліментарність як ознака методу права соціального забезпечення і в радянські часи заперечувалася вченими. І та обставина, що B.C. Андреев згодом відмовився від раніше застосовуваного ним терміна "аліментарність", обґрунтовуючи свою відмову тим, що термін зазнав критики з боку вчених, багато про що говорить. Нині тим більше немає підстав розглядати ознаку аліментарності як визначальну для всієї системи соціального захисту. Навпаки, основною формою стає загальнообов'язкове державне соціальне страхування, де визначальною є страхова (відплатна й еквівалентна) основа, а метод аліментарних соціальних надань застосовується лише в такій формі, як державна соціальна допомога.

Розглянемо послідовно ознаки методу сучасного правового регулювання відносин у сфері соціального захисту.

У цілому слід констатувати, що сфера соціального захисту належить до зони так званого інтенсивного правового регулювання, яке характеризуються деталізованістю, переважно імперативністю, жорсткістю. У цій сфері практично відсутні юридичні "пустоти", права і обов'язки суб'єктів "притиснені" одне до одного і пов'язані між собою.

Перше. В основі побудови юридичного механізму лежить спосіб сполучення соціального страхування і соціального надання. Цей спосіб спочатку мав політико-економічний характер, коли вперше в національному законодавстві заклав основи організаційної і фінансової системи соціального забезпечення і був сформульований у Концепції соціального забезпечення населення у 1993 р. Згодом він набув і належного юридичного значення, знайшовши закріплення у відповідному законодавстві -- Основах законодавства про загальнообов'язкове державне соціальне страхування, законах України "Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання", "Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття", "Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування в зв'язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням та похованням", а також у законодавчих актах щодо надання державної соціальної допомоги, зокрема: "Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім'ям", "Про державну допомогу сім'ям з дітьми" (в ред. Закону України від 23 березня 2001 р.). "Про державну соціальну допомогу інвалідам з дитинства та дітям-інвалідам" та інших нормативно-правових актах.

У рамках солідарної пенсійної системи і соціального страхування інших видів соціальне забезпечення здійснюється за принципами солідарності й часткової відплатності. Солідарність поколінь виявляється в тому, що пенсії із солідарної системи і соціальні допомоги виплачуються за рахунок поточних надходжень, отже, сучасне працездатне населення своїми соціальними внесками утримує сучасних непрацездатних. Відплатність виявляється в тому, що розміри пенсій у рамках пенсійного страхування залежать від розміру заробітної плати і тривалості страхового стажу застрахованої особи. Водночас розмір заробітної плати визначається з урахуванням середньої заробітної плати працівників у галузях економіки України, за календарний рік, що передував року звернення за пенсією. Отже, повної еквівалентності не може бути. Окрім того, розмір пенсії чи соціальної допомоги фактично не залежить від розміру страхового внеску працівника чи роботодавця, а залежить лише від факту наявності страхування і фактусплати страхових внесків. Таким чином, у солідарній системі мають місце відплатність і часткова еквівалентність. Водночас із введенням накопичувальної пенсійної системи, за якої розмір цієї частини пенсії безпосередньо залежить від розміру сплачених внесків, вступає в дію й принцип повної еквівалентності та відплатності.

У свою чергу, система державної соціальної допомоги будується за принципом аліментарності. Соціальна допомога надається особі як соціальне надання, як соціальна підтримка за рахунок державного чи комунального (місцевого) бюджетів.

Друге. Законодавцем застосовується спеціально дозволений тип правового регулювання (дозволено лише те, що прямо передбачено нормою права), який поєднує дві юридичні конструкції -- правомочність (шляхом встановлення у юридичній нормі суб'єктивного права особи) і позитивного зобов'язування (покладення обов'язку активного змісту). Зв'язок права та відповідного йому обов'язку має особливе значення для реалізації права особи на соціальний захист. М.М. Коркунов писав: "Право неодмінно передбачає відповідний обов'язок. Якщо немає відповідного обов'язку, буде просте дозволення, а не правомочність... Звісно, все, на що особа має право, дозволено; але не на все дозволене вона має право, а лише на те, можливість чого забезпечена установленням відповідного обов'язку".Суттєвим є те, що правомочність, як і позитивне зобов'язування, діють у комплексі норм, що встановлюють межі здійснення права й обов'язку. Так, згідно з Конституцією громадянин має право на матеріальне забезпечення по старості. Проте у законодавчих актах встановлено більш конкретні умови і порядок такого забезпечення: пенсійний вік, страховий стаж, розмір заробітку визначаються за певними правилами тощо.

Трете. Застосовується сполучення імперативного і диспозитивного способів правового регулювання, проте з перевагою саме імперативного способу.

На рівні закону визначається коло суб'єктів соціально-захисних правовідносин; право особи на соціальне забезпечення, державні гарантії для забезпечення цього права; обов'язкові страхові внески; перелік соціальних ризиків (страхових і не-страхових), умови надання соціальних послуг, їх види та розміри матеріального забезпечення; відповідальність сторін тощо. Такі норми не можуть бути змінені за угодою сторін. Це є свідченням імперативного способу правового регулювання.

Причому імператив встановлено не тільки на боці зобов'язальної сторони -- органу соціального захисту, а й самих громадян, а також їх роботодавців, зокрема щодо сплати страхових внесків. Характерною рисою соціального захисту ринкового типу є те, що обидві сторони, як уповноважена, так і зобов'язана, несуть як права так і обов'язки у сфері соціального захисту, а у разі зловживання правом або неналежного виконання обов'язків притягуються до юридичної відповідальності. Слід звернути увагу на цілком нове вирішення питання щодо посилення відповідальності особи за належне виконання своїх обов'язків у соціальному страхуванні. Так, згідно зі ст. 27 Основ виплати та надання соціальних послуг, на які має право застрахована особа, може бути припинено: якщо страховий випадок стався внаслідок дії особи, за якої настає кримінальна відповідальність; якщо страховий випадок стався внаслідок умисної дії особи; внаслідок невиконання застрахованою особою своїх обов'язків щодо загальнообов'язкового державного соціального страхування.

М.Л. Захаров і Е.Г. Тучкова цілком обґрунтовано вважають, що лише імперативним способом можна гарантувати відповідну міру споживання кожному при настанні певного соціального ризику, встановленого законом.

Поряд з імперативним методом застосовується й диспозитивний метод, проте зона його використання у чинному законодавстві не значна. Передусім диспозитивний метод виявляється в тому, що особа вільна у своєму бажанні застосувати своє право на соціальне забезпечення або не скористатися ним. Така можливість має здебільшого теоретичний аспект, адже на практиці громадяни завжди виявляють бажання реалізувати своє право на соціальний захист. Особа, яка має право на кілька видів пенсій, повинна обрати одну пенсію; жінка-мати має право вибору щодо використання передбаченої законодавством відпустки по догляду за дитиною повністю чи частково, це право може бути використано й членом сім'ї, який здійснює догляд, відповідно, за цей період особа отримує соціальну допомогу, яка зберігається й за умови роботи особи на умовах неповного робочого часу. Можна навести й деякі інші приклади, проте в системі, яка діяла до 1 січня 2004 p., вони настільки незначні порівняно з імперативними правоустановленнями, що не справляли жодного суттєвого впливу на правове регулювання у цій сфері.

Із започаткуванням недержавного соціального забезпечення диспозитивний метод у цій частині системи соціального захисту отримав вже інший статус, його роль значно зросла. Зокрема диспозитивний метод лежить в основі недержавного пенсійного страхування, що упроваджується Законом України "Про недержавне пенсійне забезпечення". Недержавне пенсійне забезпечення здійснюється за принципом добровільності на підставі укладення особою пенсійних контрактів з пенсійними фондами, договорів страхування довічної пенсії зі страховими організаціями, договорів про відкриття пенсійних депозитних рахунків для накопичення пенсійних заощаджень тощо. Водночас і недержавне пенсійне забезпечення здійснюється за принципом законодавчого визначення його умов.

Четверте. Застосовується сполучення централізованого регулювання з муніципальним і локальним. Однією з тенденцій у соціально-захисній сфері є муніципалізація соціальної допомоги, про що вже зазначалося у попередніх розділах. Це виявляється в тому, що саме на муніципальному рівні провадяться обстеження домогосподарства і призначення соціальної допомоги або відмова в її наданні, а фінансування допомоги здійснюється шляхом надання субвенцій з державного бюджету України місцевим бюджетам. Поряд з тим у рамках недержавного пенсійного забезпечення як складової накопичувальної системи передбачається формування пенсійних фондів -- відкритих, корпоративних, професійних, умови і порядок пенсійного забезпечення в котрих мають встановлюватися у пенсійних схемах, які затверджуються відповідним пенсійним фондом і підлягають Державній реєстрації.

П'яте. Правове становище учасників соціально-захисних правовідносин є особливим. Соціальний захист переважно здійснюється через зв'язок "індивід -- держава" (фонди соціального страхування діють з дозволу держави і під її наглядом). Такий зв'язок зумовлює і специфічність правового становища учасників. Особливість полягає в тому, що суб'єкти хоча й перебувають під впливом централізованого методу, котрий завжди передбачає субординацію між суб'єктами, проте це особлива субординація: між сторонами не виникає відносин влади і підпорядкування. У цих відносинах субординація обмежується чіткою визначеністю суб'єкта, на якого покладено обов'язок щодо надання особі конкретного виду соціального забезпечення, поведінки сторін.

Суттєвим у зв'язку "індивід -- держава" є положення п. З ст. 113 Закону України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування", згідно з яким у разі виникнення дефіциту коштів Пенсійного фонду для фінансування виплати пенсій у солідарній системі (перевищення видатків над доходами, у тому числі з урахуванням резерву коштів Пенсійного фонду) у зв'язку зі спрямуванням частини страхових внесків до Накопичувального фонду такий дефіцит покривається за рахунок коштів державного бюджету.

У соціально-захисних правовідносинах права та обов'язки виникають переважно із закону і не можуть змінюватися за угодою сторін. Це -- основне правило як для забезпечення через соціальне страхування, так і через систему державної соціальної допомоги. Водночас у системі недержавного соціального забезпечення права і обов'язки суб'єктів виникають із договору (наприклад, пенсійного контракту), укладеного в порядку, передбаченому законодавством.

У всіх випадках конкретний вид соціального забезпечення надається особі лише після її звернення із заявою і прийняття рішення компетентного органу про призначення пенсії, соціальної допомоги, послуги.

Законодавством передбачено заходи примусу і юридичну відповідальність за порушення законодавства у сфері соціального захисту. Посадові особи, винні у порушенні законодавства пропенсійне забезпечення, про надання державної соціальної допомоги несуть юридичну відповідальність. Роботодавці-страхувальники несуть відповідальність за шкоду, заподіяну застрахованим особам або страховикам внаслідок невиконання або неналежного виконання своїх обов'язків із загальнообов'язкового державного соціального страхування, відповідно до законодавства. Заклади охорони здоров'я, заклади професійної реабілітації і громадяни, які надають соціальні послуги застрахованим особам, несуть цивільно-правову відповідальність за шкоду, заподіяну застрахованим особам або страховикам внаслідок фальсифікації документів про обсяги та якість наданих послуг (ст. 28 Основ).

Закон України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування" передбачає відповідальність страхувальників, банків, організацій, що здійснюють виплату і доставку пенсій, та їх посадових осіб, а також Пенсійного фонду. Передбачено такий засіб забезпечення соціально-забезпечувальних зобов'язань як пеня, а також такі фінансові санкції, як штраф.

Таким чином, метод правового регулювання суспільних відносин у сфері соціального захисту характеризується такими ознаками:

1) поєднанням загальнообов'язкового державного соціального страхування і державного соціального надання;

2) сполученням імперативного і диспозитивного способів правового регулювання з перевагою імперативного способу, а також централізованого, муніципального і локального правового регулювання;

3) застосуванням спеціально дозволеного типу правового регулювання (дозволено лише те, що прямо зазначено в законі), за якого право вимоги щодо надання соціального забезпечення належить фізичній особі, а обов'язок щодо надання певного соціального блага покладено на чітко визначених суб'єктів;

4) для виникнення соціально-захисних правовідносин необхідна наявність особливих юридичних фактів (юридичного складу), в основі якого -- настання певного соціального ризику -- події, котра, як правило, не залежить від волі особи (настання інвалідності, досягнення пенсійного віку, тимчасова втрата працездатності, безробіття тощо).

Система права соціального захисту.

Проблеми системи права соціального захисту, а також місця цієї галузі права в системі національного права -- надзвичайно цікава і малодосліджена сфера. Не вимагає додаткового обґрунтування твердження, що в умовах сучасної реформи соціального захисту проблема системи галузі права, яка врегульовує суспільні відносини у цій сфері, має надзвичайно важливе значення. Адже тільки досконалий системний правовий механізм може забезпечити ефективний вплив на суспільні відносини.

Визначення системи права соціального захисту в Україні, як уже зазначалося, ускладнюється відсутністю єдиного законодавчого акта, у котрому вона була б встановлена. Водночас основні структурні частини цієї сфери передбачено в Концепції соціального забезпечення населення України 1993 р., яка не тільки окреслила загальну будову галузі, а й стала основою для реалізації її положень у подальшому законодавстві.

Система галузі права є одним з основних чинників, який у взаємозв'язку з іншими обумовлює ефективність галузі, забезпечує її структурну ясність, доцільність і економність, тобто здатність мінімумом правових норм врегулювати весь комплекс необхідних суспільних відносин.

Суспільні явища характеризуються системним характером. Ці проблеми досліджуються різними суспільними й технічними науками, які мають вагомі здобутки, корисні й для правознавства в цілому, й для права соціального захисту зокрема. Справді, за умови відсутності єдиного нормативно-правового акта вести розмову про системність у певній галузі права досить важко. Тому важливо визначитися в основних відправних положеннях, застосування яких дасть змогу з'ясувати ситуацію, і спромогтися виявити справді об'єктивно існуючі зв'язки між компонентами системи, її властивості та співвідношення між компонентами і системою як цілим. Ці відправні положення, як завжди, є поза правом, у реальному бутті, вони дають сенс юридичним конструкціям.

Система (від гр. sustema -- складене з частин, з'єднане) -- показник, який означає об'єкт, організований як цілісність. Серед значних здобутків щодо системних досліджень філософської науки та теорії систем звернемо увагу на деякі принципові положення, які, на наш погляд, можуть бути корисними для цілей нашого дослідження.

Перше -- явище як система складається з елементів, які взаємно пов'язані. В дослідженнях з теорії систем Л. Берталанфі одним із перших дав визначення системи як "сукупності взаємопов'язаних елементів".

Друге -- для того щоб бути системою, ці елементи мають бути не лише взаємопов'язані, а й утворювати певну сталу цілісність. За висновком філософа В.П. Кузьміна, "система являє собою певну множину взаємопов'язаних елементів, які утворюють сталу єдність і цілісність, що має інтеграційні властивості й закономірності".

Третє -- ці елементи повинні взаємно сприяти отриманню певного позитивного результату. Висновок академіка П.К. Ано-хіна: "Системою можна назвати тільки такий комплекс довільно залучених компонентів, у котрих взаємодія і взаємовідношення набувають характеру взаємосприяння компонентів на отримання фіксованого корисного результату".

Четверте -- слід розрізняти систему об'єкта і системний підхід у його пізнанні. Системний підхід виходить з того, що специфіка складного об'єкта (системи) не вичерпується особливостями елементів, що його утворюють, а корениться передусім у характері зв'язків і відносин між певними елементами.

Особливо важливим для дослідження системи нової галузі права, на наш погляд, є те, що при дослідженні системних об'єктів вчені виділяють актуальний і потенційний шар. Потенційний -- це те, чого не вистачає в актуально існуючих уявленнях про певну цілісність. Це ті взаємозв'язки, які існують у дійсності, але ще не розкриті науковим знанням. Цей прошарок невидимий, але відчутний (рос. -- осязаемый).

Отже, з врахуванням наведених положень зробимо спробу охарактеризувати систему права соціального захисту як галузь національного права.

Система права соціального захисту становить сукупність об'єктивно взаємопов'язаних правових інститутів і норм, які розташовані у певній структурній послідовності відповідно до специфіки суспільних відносин, що регулюються ними.

Структура (Structure.) -- будова, розташування, сукупність внутрішніх якостей, внутрішня будова об'єкта. Структура -- це спосіб зв'язку елементів у системі, котрий забезпечує її функціонування. Системно-структурний аналіз передбачає виявлення не лише структурних утворень у межах галузі, а » юридичну ієрархію їх взаємозв'язку (горизонтальні, вертикальні зв'язки) та ступінь пов'язаності елементів.