Право соціального захисту, як галузь права, наука та навчальна дисципліна

При аналізі системи права соціального захисту слід зважити на те, що хоча система права складається об'єктивно, проте, як влучно зауважив С.С. Алексеев, визнання об'єктивності структури права не означає її фатальності, незалежності від волі законодавця, активна правотворча діяльність якого впливає на структуру права і з часом приводить до цілеспрямованих перетворень у його тканині, структурі. У сфері соціального захисту воля законодавця має особливе значення, адже без конкретної юридичної норми не може бути здійснено жодної соціальної виплати і надано жодної соціальної послуги. Водночас при прийнятті нових законодавчих актів законодавець зв'язаний, принаймні має бути зв'язаним, конституційними засадами і попередньо ухваленими законами, в котрих вже закладено певну систему, певні принципи права.

Окрім того, зауважимо, що система галузі права може бути виявлена і встановлена за різними критеріями: функціональним, інституціональним, суб'єктним та ін. Зокрема при дослідженні системи окремих галузей права та правових інститутів структурно-функціональний критерій широко застосовується К.С. Вельским, В.О. Лучшим, С.В. Поленіною.

Як свідчить аналіз, у системі галузі права соціального захисту застосовуються одночасно всі згадані критерії систематизації правового матеріалу. Тут є й функціональній розподіл норм (за організаційно-правовими формами), й інституціональний (за правовими інститутами), і суб'єктний (законодавство про соціальний захист окремих категорій громадян).

Передусім важливо встановити галузь як цілісність і виявити ту "цеглину", яка є першоосновою, засновницею галузі права. Скористаємося для цього висновком визнаного фахівця з теорії систем академіка І.В. Блауберга: "Увесь пафос системних досліджень спрямований на пошуки системоутворюючих факторів, а не просто сукупності характеристик системних узагальнень". Правознавці професори В.М. Корельський і В.Д. Перевалов вважають, щоб пізнати та освоїти право як систему, необхідно виявити підставу побудови і диференціації правових норм.

Враховуючи пропозиції теоретиків права та застосовуючи генетичний підхід до норм права соціального захисту, можна встановити й первинний системоутворюючий критерій побудови галузі. Соціальний захист створений для захисту населення від негативних наслідків соціальних ризиків. Отже, вважаємо, норми, які закріплюють право громадян на матеріальне забезпечення у разі настання соціальних ризиків, а також всебічно

Право соціального захисту як галузь національного права України

регламентують соціальні ризики, -- це і є його первинна основа, яка визначає загальну функціональну мету всієї системи права соціального захисту. Підкреслимо, первинною основою є не норми, які регламентують соціальні виплати, а норми, які встановлюють і закріплюють саме соціальні ризики, у зв'язку з настанням яких виникає право на соціальний захист. У соціальному ризикові як підставі для подальшого соціального захисту відображаються певні потреби людини, які, у свою чергу, визначають певний рівень матеріальних благ, необхідний для їх задоволення. В Конституції України і національному соціально-захисному законодавстві встановлено таку послідовність: право на соціальний захист -- соціальні ризики -- соціальні стандарти та їх державні гарантії -- соціальні виплати і соціальні послуги та умови їх надання. Від повноти та якості такої регламентації, від об'єктивності відображення потреб людини у соціальних стандартах стосовно соціальних ризиків багато в чому залежить якість юридичного механізму здійснення права людини на соціальний захист в Україні, його реальність.

Узагалі галузь права соціального захисту виконує функцію захисту людини від соціальних ризиків. Це -- загальна, стратегічна, основна функція.

Для її реалізації в основному використовуються дві під-функції -- соціального забезпечення і соціальної підтримки. Соціальний захист здійснюється у певних організаційно-правових формах, серед котрих в Україні основними є загальнообов'язкове державне соціальне страхування і державна соціальна допомога. Норми, які врегульовують відносини у цих формах, здійснюють різні підфункції:

перша -- соціального забезпечення з урахуванням зв'язку з працею, тривалістю страхового стажу, розміру заробітної плати,

друга -- соціальної підтримки особи як члена суспільства без зв'язку з його участю у суспільному виробництві.

Друга форма не надає повного забезпечення, а лише полегшує подолання певної життєвої ситуації. Таким чином, має місце функціональний розподіл, який є визначальним, оскільки покладений державою в основу будови юридичного механізму загальної системи соціального захисту. Цей принцип був закріплений Концепцією соціального забезпечення населення і в подальшому вся реформа соціально-захисного законодавства здійснюється у напрямі "розведення" соціального страхування і державної соціальної допомоги. Крім того, з урахуванням чинного законодавства, можна виділити норми, які виконують функцію спеціального і додаткового (підвищеного) соціального захисту.

Таким чином, за функціональним критерієм норми галузі права соціального захисту об'єднуються у такі структурні частини:

1) загальні положення;

2) загальнообов'язкове державне соціальне страхування;

3) державна соціальна допомога;

4) спеціальний соціальний захист;

5) додатковий соціальний захист окремих категорій осіб;

6) недержавне соціальне забезпечення.

Кожна з цих частин утворює відносно відокремлену підсистему у загальній системі права соціального захисту, а юридичні норми, що входять до її складу, об'єднуються в окремі правові інститути. Ці інститути є неоднорідними за значенням. Нині науковці виділяють за структурно-функціональним критерієм генеральні інститути, основні інститути, тубінститути та одноелементні інститути, а також міжгалузеві функціональні інститути. Усі названі інститути є й у структурі права соціального захисту. Зараз неможливо аналізувати інститути права соціального захисту у відриві від організаційно-правової форми, в рамках якої вони функціонують.

Загальні правові інститути містять нормативні положення, які стосуються галузі права в цілому. Загальні положення галузі містяться у нормах щодо визначення понятійного апарату права соціального захисту; права людини і громадянина на соціальний захист і гарантій його забезпечення; встановлення відповідного соціального статусу суб'єктів права на соціальний захист; визначення правового становища зобов'язальних установ та закладів, що здійснюють соціальний захист; встановлення переліку та змістовних ознак соціальних ризиків; форм і видів соціального захисту, умов і порядку їх надання; системи державних стандартів та їх гарантій у сфері соціального захисту; принципів та функцій цієї галузі права тощо.

Зазначена група правових норм однаковою мірою стосується як усієї галузі права соціального захисту, так і окремих її структурних частин, а відтак -- це загальні положення права соціального забезпечення. Норми, котрі містять загальні положення галузі, особливого значення набувають у період прийняття нових актів, котрими закладається нова система галузі.

Норми загальнообов'язкового державного соціального страхування містяться в Основах законодавства про загальнообов'язкове державне соціальне страхування, Законах України "Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності", "Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття", "Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням та похованням", "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування" та підзаконних актах, які конкретизують дію згаданих законів.

Для правового регулювання всіх названих видів страхування створено єдиний юридичний механізм, що ґрунтується на єдиних принципах права, єдиних методах. До таких принципів, зокрема, належать: обов'язковість страхування працюючих осіб; обов'язковий порядок сплати страхових внесків суб'єктами страхування, визначеними законом; обов'язковість надання соціального забезпечення (соціальних виплат) у разі настання страхового випадку, зазначеного у законі, та ін. Соціальне забезпечення з фондів соціального страхування надається лише застрахованим особам, а в певних випадках -- членам їхніх сімей. Сукупність юридичних норм щодо соціального страхування має системний характер і утворює відносно самостійну підсистему у рамках галузі права соціального захисту, оскільки принципи соціального страхування не можуть застосовуватися і, згідно із законодавством не застосовуються до системи державної соціальної допомоги та недержавного соціального забезпечення.

Певні правові інститути загальні для всіх видів соціального страхування. Такими є правові інститути страхового стажу, Управління соціальними страховими фондами, нагляду і контролю за діяльністю страхових фондів. Такі інститути можна визначити як загальні правові інститути в рамках соціального страхування. Зауважимо, що ці інститути належать саме до цієї організаційно-правової форми і не належать до сфери державної соціальної допомоги.

У рамках загальнообов'язкового державного соціального страхування надаються соціальні виплати і соціальні послуги, порядок здійснення яких регламентується юридичними нормами, котрі, у свою чергу, об'єднуються у правові інститути. Серед них можна виділити генеральні правові інститути, які охоплюють правовим регулюванням значне коло суспільних відносин і включають більш дрібні структурні елементи. Норми, що врегульовують умови і порядок надання страхових пенсій у солідарній системі, утворюють генеральний інститут "пенсійного страхування і пенсійного забезпечення". Цей інститут включає такі одноелементні (прості) правові інститути, як "пенсія за віком", "пенсія по інвалідності від загального захворювання", "пенсія по інвалідності потерпілому", "пенсія у зв'язку з втратою годувальника". З введенням накопичувальної системи пенсійного страхування запрацює інститут довічних пенсій (довічна пенсія з установленим періодом, довічна обумовлена пенсія, довічна пенсія подружжя).

Згідно із законодавством у рамках кожного виду страхування передбачено виплату допомог. Норми, які регламентують таке надання, об'єднуються у генеральний правовий інститут страхових соціальних допомог (рос. пособий). Він включає кілька основних інститутів, субінститутів й одноелементних правових інститутів. Основні інститути на відміну від генеральних інститутів об'єднуються за більш однорідними правовими ознаками, мають вужчу спеціалізацію правового регулювання. Так, один з основних інститутів допомоги на поховання регламентує її надання у кількох видах соціального страхування: пенсійного страхування (на поховання померлого пенсіонера), страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання (допомога на поховання осіб, котрі померли внаслідок нещасного випадку на виробництві або професійного захворювання), страхування на випадок безробіття (допомога на поховання померлого безробітного). Разом з тим є такі види допомог, які належать лише до одного виду страхування, а норми, що регламентують їх надання, утворюють відповідний правовий інститут, наприклад інститут допомоги по безробіттю (страхування на випадок безробіття).

Усі згадані правові інститути входять до складу права загальнообов'язкового державного соціального страхування, яке демонструє тенденцію до утворення підгалузі права соціального захисту, характеризується страховою основою і специфічними принципами. З часом, за умови прийняття закону про медичне страхування та повного функціонування закону про пенсійне страхування, у тому числі й переведення Пенсійного фонду на страхову основу, цей процес буде завершено, і право соціального страхування утворюватиме відносно самостійну частину в системі права соціального захисту.

Державна соціальна допомога як структурна частина права соціального захисту включає основні правові інститути державної соціальної допомоги малозабезпеченим сім'ям, державної допомоги сім'ям з дітьми, державної допомоги інвалідам з дитинства та дітям-інвалідам, соціального обслуговування, медичної допомоги, стипендіального забезпечення учнів та студентів, житлових субсидій. Кожен з цих інститутів поділяється на субінститути. Наприклад, інститут державної допомоги сім'ям з дітьми складається із таких субінститутів: допомога у зв'язку із вагітністю та пологами, одноразова допомога при народженні дитини; допомога по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку та ін. Умови призначення допомог поза межами соціального страхування суттєво відрізняються, і уся система державної соціальної допомоги будується на інших принципах, ніж соціальне страхування.

Наступна структурна ланка -- спеціальний соціальний захист стосується державного соціального забезпечення окремих категорій працівників за рахунок прямого фінансування з державного бюджету. Йдеться про спеціальні умови соціального захисту, передусім пенсійного забезпечення, військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ та деяких інших категорій осіб. У цій частині також є генеральний інститут пенсійного забезпечення, котрий включає інститути пенсії за вислугу років, пенсії по інвалідності, пенсії по втраті годувальника. Крім того, в рамках цієї частини передбачається й виплата допомог. Норми щодо надання допомог утворюють правовий інститут допомог, що включає допомогу при звільненні зі служби, допомогу на поховання. Сучасне правове регулювання соціального забезпечення згаданих категорій поки що не має належного системного характеру. Є гостра необхідність у системному врегулюванні цих відносин. Це стосується передусім необхідності визначення всіх умов спеціального соціального захисту на рівні єдиного закону.

Норми додаткового соціального захисту містяться у законах та інших нормативно-правових актах стосовно окремих категорій населення. Основним правовим інститутом тут є інститут соціальних пільг, які встановлюються залежно від професійного чи соціального стану особи. В межах галузі права соціального захисту мають регламентуватися лише пільги за соціальним статусом. Що ж до пільг за професійною ознакою, то вони регламентуються іншими галузями права -- трудовим, адміністративним тощо.

Система спеціального і додаткового соціального захисту також включає фінансові норми про бюджетні призначення з Державного бюджету України за державною програмою "Соціальний захист та соціальне забезпечення" і норми щодо міжбюджетних трансфертів місцевим бюджетам; норми щодо встановлення на відповідний рік рівня забезпечення прожиткового мінімуму для призначення державних соціальних допомог. Сюди також належать норми, які регламентують конкретні заходи держави щодо підвищення зайнятості, соціальної підтримки молодих сімей, соціальних інвестицій для підтримки сільського населення, адаптації вивільнюваних категорій (закриття певних виробництв, скорочення чисельності тощо). Такі норми об'єднуються у комплексні міжгалузеві правові інститути, які утворюються на межі взаємодії права соціального захисту з іншими галузями права, зокрема фінансовим, адміністративним правом.

Правові інститути у сфері недержавного соціального забезпечення об'єднують норми, що містяться в законах України "Про недержавне пенсійне забезпечення" (9 липня 2003 р.) та "Про соціальні послуги" (19 червня 2003 p.), а також в інших нормативно-правових актах, які передбачають платні соціальні послуги різного виду. Ці правові інститути є комплексними і міжгалузевими -- на межі взаємодії права соціального захисту, цивільного права, банківського права.

Таким чином, ми окреслили в цілому систему права соціального захисту, застосовуючи функціональний критерій.

Слід зауважити, що можуть бути застосовані й інші критерії для визначення системи права соціального захисту. В основу можуть бути покладені не форми забезпечення, а види соціальних ризиків або соціальних виплат і послуг. У науковій літературі при визначенні системи права соціального забезпечення радянського періоду переважно застосовувався інший підхід. Так, B.C. Андреев визначив систему права соціального забезпечення як науково обґрунтовану, об'єктивно існуючу послідовність зв'язку інститутів та норм права соціального забезпечення, які в цілому утворюють єдину галузь радянського права і поділяються на загальну та особливу частини. Поділ цієї галузі права на загальну й особливу частину тепер є поширеним серед науковців. У такому разі за критерій уособлення береться значення, яке має певна норма. Так, М.Л. Захаров і Е.Г. Тучкова пишуть: "Загальні норми закріплюють, як правило, основні принципові положення, що мають значення для всіх або більшості суспільних відносин, особливі норми регулюють конкретний вид відносин або ж окремі елементи відносин".

Тобто ці автори застосовують інший критерій -- інституціональний, без зв'язку з функціональною залежністю. У принципі такий підхід теж може мати місце. Адже, як уже зазначалося, в науковій літературі вже склалася думка, що система права може бути встановлена за різними критеріями. За такого підходу система права соціального захисту складається із загальної та особливої частин. До загальної частини належать норми, які мають загальне значення, встановлюють право особи на соціальний захист; передбачають соціальні ризики, види соціальних виплат та послуг; організаційно-правові форми та умови їх надання; соціальні стандарти та їх державні гарантії тощо. До особливої частини належатимуть правові інститути, які об'єднують правові норми, що врегульовують види пенсій, соціальних допомог, соціальних послуг та умови і порядок їх надання. Очевидно, в навчальних цілях такий поділ найбільше підходить, оскільки він найбільш простий і доступний. Звичайно, це полегшує викладення матеріалу, але з наукового і практичного поглядів, на нашу думку, мало що пояснює. Адже кожна соціальна виплата "несе" в собі умови її призначення, які є загальними для певної організаційної форми, вона включена до певної підсистеми у загальній системі соціального захисту. Зараз, наприклад, взагалі виділити "пенсійне забезпечення" як звичайний інститут не можливо, адже все залежить від того, у якій формі він передбачений. Так само буде неправильним відносити до загальної частини інститут страхового стажу, адже тепер він "належить" тільки праву соціального страхування. Вже відомо навіть широкому загалу, що забезпечення через соціальне страхування -- це щось зовсім інше, ніж забезпечення через державну соціальну допомогу і за умовами, і за розмірами.

До системи права можна застосувати й суб'єктний критерій. Такий поділ теж має право на існування. Усіх суб'єктів права на соціальний захист можна згрупувати у три групи залежно від специфіки умов і порядку соціального захисту: перша група -- усе населення, щодо якого застосовуються дві найбільш поширені форми соціального захисту -- соціальне страхування і державна соціальна допомога; друга -- окремі категорії громадян, щодо яких застосовуються спеціальні пенсійна система і система забезпечення допомогами; третя -- окремі категорії населення, щодо яких застосовується додатковий підвищений соціальний захист. За такого поділу галузь включатиме такі частини: загальна система соціального захисту (соціальне страхування і державна соціальна допомога); спеціальний соціальний захист; додатковий соціальний захист. Така конструкція найбільш близька до побудови за функціональним критерієм.

За змістом норми права соціального захисту поділяються на матеріальні, процедурні та процесуальні. Норми, які передбачають право особи на відповідний вид соціального забезпечення, умови його надання та розмір належать до матеріальних. Норми щодо процедурного оформлення права на відповідний вид соціального забезпечення, визнання юридичних фактів, перевірки майнового стану особи, яка звертається по соціальну допомогу не відривні від норм матеріальних щодо виду соціального забезпечення (пенсії, послуги, грошової допомоги), а також його обсягу, розміру, і тому, вважаємо, не утворюють самостійного правового інституту.

Щодо процесуальних норм, то вони, вважаємо, утворюють окремий правовий інститут, котрий можна назвати "спори про право на соціальний захист". Цей правовий інститут потребує ґрунтовного опрацювання і становить перспективний напрям наукових досліджень. У літературі висловлюються пропозиції щодо доцільності створення спеціалізованих судів для розгляду спорів у галузі соціального забезпечення, які заслуговують на цілковиту підтримку і є актуальними з огляду на судову реформу в Україні.

Таким чином, проаналізувавши систему права соціального захисту, повернемося до вихідних положень, викладених на початку розділу, яким має відповідати сукупність елементів, щоб бути визнаною системою.

1. У галузі закріплено системоутворюючий фактор -- право громадян на соціальний захист у разі настання соціальних ризиків, які визнані на рівні Конституції України, деталізовані й розширені у соціально-захисному законодавстві.

2. Зв'язок елементів системи. Усі частини права соціального захисту -- це підсистеми "однакового напрямку", навіть за умови, що вони мають різні джерела, вони мають один предмет впливу; правові інститути в системі соціального захисту пов'язані між собою тим, що включені до єдиної системи соціального захисту населення і всі об'єднані спільною функцією -- соціальним захистом населення.

3. Націленість елементів на загальний спільний позитивний результат. І ця характеристика притаманна усім правовим інститутам цієї галузі права. Безперечно, всі вони спрямовані на соціальний захист населення і реально в державі спостерігається тенденція підвищення рівня соціальних виплат (пенсій, соціальних допомог).

4. Система має демонструвати сталу єдність і цілісність. Право соціального захисту як галузь права має власний предмет правового регулювання -- сферу однорідних, якісно своєрідних суспільних відносин; ці відносини регулюються методом, котрий має специфічні, притаманні лише цій галузі права, ознаки; в основу чинних норм права цієї галузі покладено загальні основоположні ідеї -- галузеві принципи; створено численні соціально-захисне законодавство, яке в основі своїй має проголошене Конституцією України право громадян на соціальний захист; наявні очевидна потреба і зацікавленість суспільства у регулюванні відносин у сфері соціального захисту єдиною галуззю права, ця потреба зумовлена тим, що суб'єктами права соціального захисту виступає все населення держави.

Структура права -- внутрішня форма, а система законодавства -- зовнішня. Від системи права соціального захисту слід відрізняти систему законодавства, під якою розуміють сукупність нормативно-правових актів, у котрих об'єктивуються внутрішні змістовні та структурні характеристики цієї галузі права. Водночас вади системного характеру в законодавстві негативно відбиваються на ефективності забезпечення права людини на соціальний захист у державі.

Для розвитку системи права і законодавства характерними є процеси як інтеграції, так і диференціації. Законодавству України у сфері соціального захисту притаманні обидва ці процеси. Інтеграція найбільш яскраво виявилася у створенні системи законодавства щодо загальнообов'язкового державного соціального страхування, а також у намаганні привести до єдиного правового механізму правове регулювання пенсійного забезпечення, що набуло відображення у Законі України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування". Водночас повною мірою цього зробити ще не вдалося, залишилися інші пенсійні закони, які передбачають інші, спеціальні умови пенсійного забезпечення. Законодавство України у сфері додаткового соціального захисту характеризується надзвичайно великим ступенем диференціації. Відображенням цього процесу є чинність багатьох нормативно-правових актів, насамперед законів, які встановлюють спеціальний правовий статус окремих категорій осіб і передбачають широке коло соціальних пільг для них.

Вкрай необхідним є прийняття загального акта у сфері соціального захисту, який би встановив загальні засади усієї системи правового механізму в цій галузі. Таким актом міг би стати Кодекс соціального захисту України або Кодекс України про соціальний захист населення, котрим було б забезпечено структурно-системну єдність правового регулювання усієї системи соціального захисту, а також зв'язок між структурними частинами права соціального захисту. В науковій літературі були висловлені пропозиції щодо прийняття Основ чи Кодексу соціального забезпечення.

Від галузі права соціального захисту слід відрізняти відповідну наукову дисципліну. Право соціального захисту як наука -- це система наукових знань, правових поглядів, ідей про соціальний захист як комплексне суспільно-правове явище. Предмет науки права соціального захисту ширший за предмет цієї галузі права. Предметом науки є галузь права соціального захисту як комплексне системне юридичне утворення, історія його виникнення і перспективи розвитку, міжнародні стандарти права людини у сфері соціального захисту, загальні закономірності та тенденції розвитку систем соціального захисту в зарубіжних країнах та їхній вплив на національну систему тощо.

Великий внесок у розвиток науки радянського права соціального забезпечення зробили російські вчені B.C. Андреев, К.С. Батигін, Н.А. Відгорчик, В.П. Галаганов, В.М. Догадов, В. Дурде-невський, Л.В. Забєлін, А.Д. Зайкін, М.Л. Захаров, Т.В. Іван-кіна, Р.І. Іванова, А.Є. Козлов, Е.Е. Мачульска, М.І. Полупанов, В.А. Тарасова, Е.Г. Тучкова, Я.М. Фогель, В.Ш. Шайхатдінов. За роки незалежності в Україні науку права соціального забезпечення збагатили своїми працями науковці В.М. Андріїв, Т.З. Га-расимів, І.В. Зуб, СМ. Прилипко, СМ. Сивак (Синчук), І.М. Сирота, Б.І. Сташків, Б.А. Стичинський та ін.

Враховуючи конституційні засади права людини на соціальний захист в Україні, а також суттєві зміни, що відбулися в Україні останніми роками, які кардинально змінили правове регулювання відносин у сфері соціального захисту, надзвичайно актуальною є подальша розробка проблем щодо права соціального захисту як галузі національного права, про предмет, метод, систему, джерела, принципи, правовідносини у цій сфері, про правовий статус суб'єктів, про систему соціальних стандартів і державних гарантій та їх відповідності міжнародним соціальним стандартам. Окремою важливою проблемою є правові аспекти державної соціальної допомоги як однієї з організаційно-правових форм соціального захисту.

3. Джерела права соціального захисту

Розглядаючи шляхи розвитку системи соціального законодавства в Україні з моменту проголошення її незалежності та звертаючись до сучасного стану в галузі законодавчого забезпечення соціальної сфери, слід відзначити, що за цей час так і не було створено системи, тобто єдиної і внутрішньо несуперечливої юридичної структури, законодавчих актів, які регулюють соціальний захист громадян.

Певним чином це пояснюється специфікою самої системи соціального захисту, яка має доволі складну структуру, елементами якої є пенсійне забезпечення, соціальна допомога, соціальне страхування. Тому складність об'єкта правового регулювання та різноманітність соціальних проблем породжують певні ускладнення в коригуванні правових норм. Внаслідок цього виникають розбіжності в різних законах з одного і того ж питання, що ускладнює можливість їх безпосереднього застосування. Тому практично жодна спроба кодифікації існуючих юридичних актів у сфері соціального законодавства не реалізована.

У Концепції соціального забезпечення населення України закладено основи правової й нормативної баз соціального забезпечення, вироблено механізми забезпечення дотримання соціальних гарантій. Але Концепція перебуває в стадії початкової реалізації.

Наполягаючи на недосконалості законодавчого забезпечення права на соціальний захист, не маємо на увазі недостатню кількість законів. Навпаки, існує занадто багато законів та підзаконних нормативно-правових актів, які нерідко суперечать один одному. Політика держави з питань соціального захисту формується, в першу чергу, на законодавчому рівні. За роки незалежності України прийнято значну кількість законів України, указів Президента та інших нормативно-правових актів із питань соціального захисту населення України. На сьогодні правовий простір у цій сфері регулюється більше ніж двомастами нормативно-правовими актами [6, с. 357], серед яких Закони України “Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні” від 21 березня 1991 р., “Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування” від 9 липня 2003 р., “Про статус та соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи” від 19 грудня 1991 року, “Про пенсійне забезпечення військовослужбовців та осіб начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ” від 9 квітня 1992 р., “Про державну допомогу сім'ям з дітьми” від 22 березня 2001 р., “Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту” від 22 жовтня 1993 р., “Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії” від 5 жовтня 2000 р., “Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім'ям” від 1 червня 2000 р. і т. ін.

Саме з метою забезпечення соціальної політики й закладення основи соціального захисту і соціальних гарантій для населення України, Верховна Рада в липні 1991 року прийняла Закони “Про мінімальний споживчий бюджет” та “Про індексацію грошових доходів населення”. У першому визначено поняття мінімального споживчого бюджету. Закон “Про індексацію грошових доходів населення” визначає механізм підвищення грошових доходів населення, що дає можливість відшкодувати громадянам подорожчання товарів. Але дія цього Закону була зупинена Декретом Кабінету Міністрів України у грудні 1992 року.

Таким чином, мінімальні соціальні гарантії залишалися без законодавчого регулювання до 1994 року, коли Верховна Рада України прийняла Закон “Про внесення змін і доповнень до Законів Української РСР “Про мінімальний споживчий бюджет” та “Про індексацію грошових доходів населення”.

Цими законами було встановлено, що в період спаду економіки та виробництва замість мінімального споживчого бюджету встановлювався новий соціальний норматив -- величина вартості межі малозабезпеченості. Цей норматив був встановлений як виняток. Проте лише у жовтні 1995 року була затверджена величина вартості межі малозабезпеченості, яка так і не стала базою для визначення мінімальної зарплати та пенсії [9, с. 190--194].

Джерела права соціального забезпечення розрізняються за своєю юридичною чинністю залежно від положення нормотворчого органу в механізмі держави. Але один і той самий орган державної влади може приймати різні нормативні акти. Тому краще проводити класифікацію актів за правовими особливостями. За цією ознакою всі нормативні акти поділяються на закони та підзаконні акти.

Основним нормативно-правовим актом, що встановлює право громадян на соціальний захист, є Конституція України. У ній записано, що громадяни мають право на соціальний захист, який включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.

Серед нормативних актів соціального забезпечення важливе місце належить “Основам законодавства України про загальнообов'язкове державне соціальне страхування” від 14 січня 1998 р., де сформульовані основні принципи, форми і види соціального страхування працівників і членів їх, сімей.

У регулюванні пенсійних відносин важливу роль відіграє Закон України “Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування” від 9 липня 2003 р. Закон гарантує усім застрахованим особам право на матеріальне забезпечення за рахунок коштів Пенсійного та Накопичувального фондів шляхом надання пенсій.

У сфері пенсійного забезпечення діють також і інші закони -- “Про пенсійне забезпечення військовослужбовців та осіб начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ” від 9 квітня 1992 р., “Про пенсії за особливі заслуги перед Україною” від 1 червня 2000 р.

Соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок аварії на ЧАЕС, регулюється Законом України “Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи” від 19 грудня 1991 року.

Відносини у сфері соціального страхування регулюються Законами України “Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням та похованням” від 18 січня 2001 року, “Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття від 2 березня 2000 року”, “Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності” від 23 вересня 1999 року.

Також джерелами права соціального забезпечення є Закони України “Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту” від 22 грудня 1995 р., “Про державні виплати сім'ям з дітьми” від 21 листопада 1992 р., “Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім'ям” від 1 червня 2000 р.

До підзаконних актів, що регулюють пенсійні й інші відносини з пенсійного забезпечення, належать постанови Кабінету Міністрів України. Це акти про періодичну зміну й встановлення нових розмірів пенсій, про затвердження Списків № 1 і № 2 виробництв, робіт, професій, посад і показників, що надають право на пенсію за віком на пільгових умовах (Людина і праця // Інформаційний бюлетень Мінпраці та соціальної політики України. -- 1994. -- № 6).

Джерелами права соціального забезпечення є міжнародні договори та угоди. Україна ратифікувала низку угод у галузі соціального забезпечення в рамках СНД. Серед них Угоди “Про гарантії прав громадян держав--учасниць СНД у галузі пенсійного забезпечення” від 13 березня 1992 р., “Про взаємне визнання пільг і гарантій для учасників та інвалідів Великої Вітчизняної війни, учасників бойових дій на території інших держав і сімей загиблих військовослужбовців” від 15 квітня 1994 р.

Право на соціальний захист та соціальне забезпечення визнані світовим співтовариством, що закріплено у міжнародних правових актах: Загальній декларації прав людини (1948 р.), Міжнародному пакті про економічні, соціальні та культурні права (1966 р.), Європейській соціальній хартії (1961 р.), Європейській хартії про основні соціальні права трудящих (1989 р.) [11, с. 201--205]. Соціальні нормативи та принципи закріплені в Конвенціях Міжнародної організації праці. Питання соціального забезпечення регулюються 48-ю, 102-ю та 157-ю Конвенціями МОП. На жаль, вказані Конвенції не ратифіковані Україною, тому вони не мають обов'язкової сили для нашої країни.

4. Принципи права соціального захисту. Поняття та класифікація принципів права соціального захисту. Загальні (галузеві) та внутрішньогалузеві принципи права соціального захисту

Принципи права -- керівні засади, ідеї, які зумовлені об'єктивними закономірностями існування, рівнем розвитку суспільства і визначають зміст і спрямованість правового регулювання. Значення принципів права полягає в тому, що вони у стислому вигляді, концентровано відображають найсуттєвіші риси комплексу правових норм у конкретній сфері суспільних відносин.

У теорії права принципи права піддаються класифікації. В науковій літературі з теорії права виділяють соціально-економічні, політичні, ідеологічні, спеціально-юридичні, етичні принципи. Крім такої класифікації принципи права поділяють на різні групи залежно від того, чи поширюються вони на всю систему права (загальні), на групу галузей права (міжгалузеві); виділяють принципи, притаманні одній галузі права (галузеві), а також принципи, характерні для окремих правових інститутів (внутрігалузеві).

Для розуміння принципів права важливими є висновки теорії права, які розглядають людину як первинний (природний) критерій щодо права. В такому зв'язку право поділяють на природне і позитивне. Під природним правом розуміється сукупність прав та обов'язків, що випливають із самої природи людини як розумної і соціальної істоти. Позитивне право становить систему норм, які містять певні права та обов'язки, які виходять від держави і суспільства і закріплюються у нормативно-правових документах. При цьому всі правові системи тією чи іншою мірою ґрунтуються на природному праві, містять природно-правові засади.

A.M. Колодій, який дослідив проблему принципів права, виділяє загальнолюдські принципи права і принципи права юридичного. На його думку, в абсолютній більшості випадків кожний принцип права спочатку існує як загально-соціальний, а потім, за використання його юридичною практикою і осмислення юридичною наукою, як принцип правосвідомості, перетворюючись у результаті процесу правоутворення на принцип права. Такий висновок відповідає теорії принципів права соціального захисту.

Для виявлення принципів права соціального захисту особливе значення має усвідомлення існування загально-соціального права людини як явища, яке існувало раніше, ніж право юридичне, і навіть раніше, ніж існувала держава. Щодо сфери соціального захисту загально-соціальні принципи безпосередньо пов'язані із загальнолюдськими цінностями, з ідеалами добра, чуйності, гуманізму, справедливості. Принципи такого загально-соціального права, тобто такого, яке сформовано у надрах громадянського суспільства безпосередньо людьми, зумовленого природною свідомістю людей, їх життєвими потребами і незалежно від державницького впливу, виступають тим взірцем, засадами, згідно з якими має бути побудоване право юридичне, зокрема у сфері соціального захисту. Принципи гуманності, соціальної справедливості й солідарності (останньому надається особливе значення у новітніх міжнародних актах), пройшовши історичний шлях, були закріплені в юридичних нормах, що регулюють суспільні відносини у сфері надання різних видів соціального забезпечення людині як члену суспільства.

Праву соціального захисту як одній з галузей національного права притаманні принципи, спільні для усіх галузей права. До таких належать: закон системно-структурної організації права, відповідності об'єктивного і суб'єктивного права, внутрішньої несуперечності правової системи, верховенства права, верховенства закону стосовно нормативно-правових актів іншого порядку тощо.

Поряд із загальними виділяють міжгалузеві принципи, які охоплюють дві або більше галузей права, що близько пов'язані між собою. Право соціального захисту тісно пов'язане з іншими галузями права, за допомогою яких забезпечуються соціальні права людини, тому вони перебуваються у сфері дії міжгалузевих принципів, характерних для всього соціального права, за допомогою якого здійснюється забезпечення соціальних прав людини. До таких принципів належать: визнання і закріплення основних соціальних прав людини відповідно до загальновизнаних міжнародних стандартів; державна гарантованість здійснення цих прав та ін.

Загальні (галузеві) принципи права соціального захисту.

Принципи права соціального забезпечення досліджували в навчальній та спеціальній літературі такі вчені, як B.C. Андреев, І.В. Гущін, А.Н. Єгоров, Е.Е. Мачульська, М.Л. Захаров і Е.Г. Тучкова, Т.З. Гарасимів та ін.

Загальні (галузеві) принципи права соціального захисту як галузі права можна поділити на змістовні та формальні. Змістовні принципи формулюють загальні засади змісту права на соціальний захист. Формальні принципи відображають якість юридичного механізму забезпечення такого права.

До змістовних принципів належать такі:

-- всезагальність соціального захисту;

-- всебічність (універсальність) соціального захисту;

-- рівність прав і можливостей та заборона дискримінації;

-- диференціація умов та рівня соціального захисту;

-- наукова та економічна обґрунтованість соціальних стандартів;

-- незменшуваність змісту та обсягу соціальних виплат і послуг при прийнятті нових законів;

-- державна гарантованість встановлених прав у сфері соціального захисту.

До формальних принципів можна віднести такі:

-- збереження прав у галузі соціального захисту;

-- захист законних сподівань;

-- юридичної ясності;

-- реальності проголошених прав;

-- судового захисту права людини на соціальний захист.

Принцип всезагальності соціального захисту означає, що

право на соціальний захист мають не лише громадяни України, а й іноземці, особи без громадянства, біженці, працівники-мігранти. Як уже зазначалося, в Основах законодавства про загальнообов'язкове державне соціальне страхування встановлено як загальний принцип, що право на забезпечення за соціальним страхуванням мають застраховані громадяни України, іноземні громадяни, особи без громадянства та члени їх сімей, які проживають в Україні, якщо інше не передбачено законодавством України, а також міжнародним договором Україні, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України. Такий принцип також встановлено в законах, які регламентують надання державної соціальної допомоги сім'ям з дітьми (ч. 2 ст. 1 Закону України "Про державну допомогу сім'ям з дітьми"). Згідно з Законом України "Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім'ям" кожна малозабезпечена сім'я, яка постійно проживає на території України і з поважних або незалежних від неї причин має середньомісячний сукупний дохід, нижчий від прожиткового мінімуму для сім'ї, має право на державну соціальну допомогу (ст. 1, 3 Закону).

Принцип всебічності (універсальності) соціального захисту розуміється як надання такого захисту у всіх випадках настання соціальних ризиків. За законодавством України визнаються і підлягають захисту всі соціальні ризики з тих, що визнаються такими у міжнародних правових актах, -- хвороба, безробіття, досягнення пенсійного віку, інвалідність від загального захворювання, трудове каліцтво, професійна хвороба, материнство, необхідність догляду за малолітніми дітьми, втрата годувальника тощо. Ці соціальні ризики вважаються "традиційними" для всіх держав світу.

Окрім перелічених традиційних соціальних ризиків, у національному законодавстві також встановлені й інші підстави для соціального захисту, наприклад малозабезпеченість, наявність статусу ветерана війни, ветерана праці, потерпілого від Чорнобильської катастрофи та ін. Закон України "Про соціальні послуги" передбачає організаційні та правові засади надання соціальних послуг особам, які перебувають у складних життєвих обставинах та потребують сторонньої допомоги. Законом сюди віднесено обставини, що об'єктивно порушують нормальну життєдіяльність особи, наслідки яких вона не може подолати самостійно (інвалідність, часткова втрата рухливої активності у зв'язку із старістю або станом здоров'я, самотність, сирітство, безпритульність, відсутність житла або роботи тощо).

Таким чином, законодавство України нині передбачає широке коло соціальних ризиків, за яких особа має право на відповідні соціальні виплати та послуги.

Принцип рівності прав і можливостей та заборона дискримінації. Згідно з Конституцією України громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Ці конституційні засади є основою для визнання принципу рівності й у праві соціального захисту.

Слід розрізняти поняття рівність і рівноправність. Принцип рівності, згідно з яким всі члени суспільства повинні бути поставлені в однакові умови, був і залишається одним із найважливіших ідеалів справедливого суспільного устрою. У реальному житті об'єктивно люди неоднакові. Це зумовлене неоднаковими індивідуальними властивостями, здібностями, станом здоров'я, інтелектуальними можливостями кожної людини, різними умовами життя, матеріального становища, що спричиняє соціальну нерівність. Водночас принцип рівноправності, який означає рівність прав людини і громадянина, є одним із способів досягнення рівності. Для соціального захисту це має особливе значення, оскільки він спрямований на вирівнювання матеріального становища особи, що зазнала соціального ризику. Норми права соціального захисту переважно передбачають рівні права суб'єктів, які зазнали однакового ризику (безробіття, інвалідності тощо), на отримання однакового виду соціальної допомоги. Разом з тим пенсіонер, який має більший стаж роботи, повинен мати й більший розмір пенсії за віком. Інвалід І групи повинен мати більший розмір забезпечення, ніж інвалід III групи. Тобто глибина соціального ризику повинна мати й відповідно відображатись в обсязі соціального надання.

Заборона дискримінації як принцип права, а зокрема права соціального захисту, проголошений на міжнародному і національному рівнях. Конституція України у ст. 24 встановлює, що не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.

Стаття Е Європейської соціальної хартії (переглянутої) встановлює: "Здійснення прав, передбачених цією Хартією, забезпечується без будь-якої дискримінації за ознакою раси, кольору шкіри, статі, мови, релігії, політичних або інших переконань, національного або соціального походження, стану здоров'я, належності до національних меншин, народження або інших обставин". Таким чином, Хартія забороняє будь-яку дискримінацію, що ґрунтується на перелічених мотивах, список котрих може бути розширений.

При дослідженні цього питання слід звернути увагу, що розрізняють пряму і непряму дискримінацію, а також слід розрізняти принцип недискримінації у законодавстві та при здійсненні права.

Непряма дискримінація виявляється в тому, що деякі положення законодавства мають вигляд нейтральних за ознаками статі, належності до громадянства, місця проживання тощо, але насправді можуть містити непряму дискримінацію на етапі здійснення права. Так, іноземці можуть мати обмежений доступ до соціальних допомог, чоловіки можуть мати обмежений доступ до сімейних допомог у зв'язку з виконанням батьківських прав та обов'язків, а також сімейної функції тощо. В законодавстві встановлено загальне правило надання соціальних допомог, тоді як юридична практика свідчить, що особи, які проживають у сільській місцевості, мають обмежений доступ до таких допомог. Те саме стосовно надання медичної допомоги. Сільські жителі ніколи не мали і не мають рівного доступу до медичних послуг стосовно міських жителів.

Європейський комітет по соціальних правах Ради Європи висловив таке твердження: якщо одна й та сама норма, що однаково застосовується до різних груп населення, і, відповідно, видається нейтральною, а на практиці торкається однієї групи більше ніж іншої, -- це слід розцінювати як свідчення непрямої дискримінації.

Зауважимо також, що нормативно-правові акти України у сфері соціального захисту, як правило, не містять норми про заборону дискримінації. А наявність такої норми -- необхідна юридична передумова для судового захисту соціального права особи.

Принцип диференціації умов та рівня соціального захисту. Цей принцип полягає у встановленні особливих умов та рівня соціального захисту для окремих категорій населення. При цьому застосовуються різні критерії: віковий, залежно від статі, кількості дітей, виду суспільно корисної діяльності, тривалості трудового (страхового) стажу, розміру попереднього заробітку, проживання на особливих територіях, майнового становища тощо. Принцип диференціації дає змогу коригувати індивідуальну міру споживання з урахуванням зазначених критеріїв.

У праві соціального захисту застосовується досить широкий рівень диференціації. В аспекті юридичної техніки він виявляється: у встановленні винятків із загальних правил шляхом

передбачення спеціальних, як правило, підвищених, умов соціального захисту (це досить поширено в пенсійному забезпеченні); в наданні додаткових видів соціальних виплат та послуг; у встановленні підвищених розмірів пенсій та соціальних допомог; у встановленні пільг (житлових, житлово-побутових, транспортних, медичних тощо). Значною є диференціація стосовно надання пільг.

Сучасна реформа соціального захисту спрямована на значне скорочення диференціації і на встановлення єдиних умов соціального захисту для населення.

Принцип наукової та економічної обґрунтованості соціальних нормативів полягає в тому, що соціальні виплати, їх розмір мають відповідати потребам людини і задовольняти їх. Для реалізації цього принципу в Україні введено систему соціальних стандартів. Як уже зазначалося, як базовий соціальний стандарт визнано прожитковий мінімум. Закон України "Про прожитковий мінімум" від 15 липня 1999 р. № 966-XIV визначає прожитковий мінімум як вартісну величину достатнього для нормального функціонування організму людини, збереження її здоров'я набору продуктів харчування, а також мінімального набору непродовольчих товарів та мінімального набору послуг, необхідних для задоволення основних соціальних і культурних потреб особистості. На 2004 р. встановлено прожитковий мінімум на одну особу в розрахунку на місяць 362,23 грн., а також окремо для тих, хто належить до основних соціальних і демографічних груп населення. Водночас розмір прожиткового мінімуму, який визначається Верховною Радою України на відповідний рік, поки що застосовується не для визнання права на допомогу, а лише для загальної оцінки рівня життя. В системі соціальної допомоги діє інший соціальний стандарт -- рівень забезпечення прожиткового мінімуму, який на 2003 р. становив 80 грн., а на 2004 р. цей розмір диференційовано залежно від категорій осіб. Цей розмір, а також розмір інших соціальних допомог, зокрема допомоги по догляду за дитиною до досягнення 3 років, не може задовольнити реальні життєві потреби людини, отже, не виконує тих завдань, для яких вони введені.

У зв'язку з цим реалізація принципу наукової та економічної обґрунтованості набуває особливої актуальності.

Принцип незменшуваності змісту та обсягу соціальних виплат та послуг при прийнятті нових законів випливає з конституційної норми ст. 22, яка проголошує, що права людини і громадянина, закріплені Конституцією, не можуть бути скасовані, а при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод. Водночас цей принцип досить часто порушується у законодавстві щодо соціального захисту. Як правило, при прийнятті закону України про Державний бюджет України на відповідний рік зупиняється дія значного числа законів у частині виплат із бюджету на соціальні потреби. При цьому не вносяться зміни до тих законів, які передбачають право на певні пільги або соціальні виплати. Один із таких випадків став предметом розгляду Конституційного Суду України за конституційними поданнями 55 народних депутатів України та інших суб'єктів. Конституційний Суд України своїм рішенням від 20 березня 2002 р. визнав неконституційними положення ст. 58 і 60 Закону України "Про Державний бюджет України на 2001 рік", котрими було призупинено надання пільг та гарантій окремим категоріям працівників (пільги за професійною ознакою), що фінансуються з бюджетів усіх рівнів (справа пільг, компенсацій і гарантій). Не зважаючи на таке рішення, в законах України про Державний бюджет України на 2003 і на 2004 pp. знову було встановлено аналогічне обмеження прав громадян. Таке положення не може бути визнане законним.