Нормотворчість, як правова форма діяльності органів держави

Нормотворча форма діяльності місцевих рад здійснюється шляхом прийняття ними рішень нормативного характеру, затвердження регламенту ради, статуту територіальної громади, положень про символіку територіальної громади, про постійні комісії ради, про відділи, управління та інші виконавчі органи ради, про Президію ради та інших. [22]

Діяльність різних органів місцевого самоврядування (представницького органу, постійних комісій, виконавчих комітетів рад) має свої особливості, проте це не позбавляє можливості теоретичного узагальнення етапів і принципів нормотворчого процесу у сфері правовідносин місцевого самоврядування. Процес підготовки, обговорення та прийняття відповідного акта здійснюється шляхом виконання послідовних дій, які тісно взаємопов'язані і є організаційно відокремленим комплексом дій і процедур, що утворюють самостійну стадію нормотворчого процесу.

Підставою здійснення нормотворчого процесу органами місцевого самоврядування є виявлення нормотворчої ініціативи відповідними суб'єктами, а обов'язок представницького органу розглянути підготовлений проект виникає з моменту прийняття офіційного рішення про його підготовку.

Нормотворча діяльність органів місцевого самоврядування регулюється відповідними правилами, які різняться за своїм характером. Це зумовлено тим, що частина з них відображається в нормативно-правових актах: Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», регламентах рад, положеннях про постійні комісії тощо [10].

Одним із суб'єктів нормотворчості є локальна нормотворчість. Локальна норма це - правило загальнообов'язкової поведінки, що попередньо санкціоноване державою і прийняте у встановленому законом порядку безпосередньо на підприємстві, в установі, організації, діє в його межах. Локальна нормотворчість визначається як засіб заповнення прогалин у трудовому праві. У контексті сучасного правового регулювання локальні нормативно-правові акти використовуються для регулювання суспільних відносин, у частині, яку не врегульовано «нелокальними» актами. [20]

4.5 Поділ за характером виникнення та реалізації нормотворчих повноважень

Виділяють нормотворчість в межах власних повноважень і делеговану нормотворчість.

Щодо нормотворчості в межах власних повноважень то підхід до нормотворення в ОВВ, який склався фактично, принципово не суперечить основним положення проекту закону "Про нормативно-правові акти".

Проект визначає нормотворчий процес як спецiальну органiзацiйно-правову діяльність уповноважених суб'єктiв, яка полягає в ініціюванні, пiдготовцi, розгляді проектів нормативних актiв, прийняттi нормативних актiв та введення їх у дію.

Відповідно нормотворення складається з таких стадій:

а) нормотворча ініціатива i підготовка проекту нормативного акта;

б) внесення проекту нормативного акта суб'єкту нормотворення;

в) розгляд та обговорення проекту нормативного акта;

г) прийняття нормативного акта;

д) введення нормативного акта в дiю.

Кожна з цих стадій має своїх визначених відповідно до закону суб'єктів.

Делегована нормотворчість - це делегування нормотворчих повноважень вищого органу держави нижчому; делегування місцевими державними адміністраціями нормотворчих повноважень органам місцевого самоврядування і навпаки. Процедура прийняття законодавчих актів є тривалим процесом, тому парламенту досить складно враховувати усі зміни у суспільстві та швидко на них реагувати. Тому функції органів виконавчої влади не вичерпуються лише виконанням законів та прийняттям підзаконних актів в межах правотворчості. Так, Конституція Франції 1958 року, надає досить широкі повноваження Раді міністрів у сфері нормотворчості, закріплюючи класичний варіант делегування законодавчих функцій від парламенту до уряду.

Однією з основних причин появи та швидкого поширення делегованої правотворчості є її мобільність та оперативність, порівняно з парламентською правотворчістю. Крім того, у випадку непередбачених обставин, коли необхідно терміново прийняти нормативно-правовий акт, може бути здійснено делегування правотворчого повноваження без очікування чергової сесії парламенту та закінчення повної процедури парламентського нормотворчого процесу. До інших переваг делегованої правотворчості необхідно віднести відносну гнучкість процедури прийняття нормативно-правових актів, їх здатність значно швидше реагувати на життєві обставини.

Істотним фактором є і ускладнення суспільних відносин та недостатність професійних здібностей парламентарів для розробки та прийняття усіх необхідних законів. Парламент для вирішення цієї проблеми вимушений не тільки залучати у ході законопроектних робіт кваліфікованих спеціалістів, експертні організації, а й звертатися до уряду, делегуючи йому окремі нормотворчі повноваження.

Проте, на думку М. Марченка, застосування делегованої правотворчості зменшує значення представницьких органів у сфері правотворчості. Вона суперечить демократичним принципам парламентаризму та конституціоналізму. Як слушно зазначає І. Богдановська, проблема співвідношення законів та актів урядової (делегованої) правотворчості полягає в тому, що акти уряду мають юридичну силу нарівні з актами парламенту або здебільшого підміняють їх. Така ситуація є наслідком загального зростання значення урядових нормативно-правових актів на сучасному етапі розвитку правового регулювання суспільних відносин [2].

5. Поняття та стадії нормотворчого процесу

5.1 Поняття нормотворчого процесу

Нормотворчий процес - це спеціальна організаційно-юридична діяльність уповноважених суб'єктів, яка становить систему регламентованих взаємозалежних процедур - самостійних, логічно завершених стадій і організаційно-технічних дій з ініціювання, підготовки, розроблення, розгляду та прийняття (видання) нормативно-правового акта (закону).

Нормотворчий процес складається з чотирьох стадій, таких як законодавча ініціатива, розробка і обговорення проекту нормативного акту, прийняття і підписання нормативного акту та опублікування і введення його в дію.

5.2 Законодавча ініціатива

Під правом законодавчої ініціативи розуміється урегульоване Конституцією, законами України та Регламентом право спеціально уповноважених органів та посадових осіб порушувати перед органом законодавчої влади питання про ухвалення, зміну чи скасування закону, надходження якого тягне за собою обов'язковий розгляд порушеного питання парламентом. Це право реалізується на першій стадії законодавчого процесу у формі пропозиції про прийняття законопроекту у формі готового законопроекту, оформленого у відповідності до формально визначених та легально закріплених офіційних вимог.

У конституційному праві та в парламентській практиці законодавча ініціатива розглядається у трьох взаємопов'язаних аспектах:

1) як сукупність урегульованих конституційним правом норм, тобто як інститут конституційного права України;

2) як перша стадія законодавчого процесу та законодавчої процедури;

3) як суб'єктивне право уповноважених на її реалізацію суб'єктів права - органів державної влади та відповідних посадових осіб.

Нас найбільше цікавить другий аспект законодавчої ініціативи.

Законодавча ініціатива постає як певний період процесу законодавчої процедури від внесення законопроекту до його розгляду парламентом та його органами. Це особлива сукупність процесуальних форм і правовідносин, що виникають у зв'язку із початком законодавчої процедури. Ця стадія починається з моменту надходження законопроекту і його реєстрації у секторі реєстрації законопроектів Головного організаційного управління апарату Верховної Ради України і триває до моменту ухвалення парламентом одного з можливих рішень. Таким чином, здійснення законодавчої ініціативи є першою стадією законодавчого процесу, що передує другій стадії - підготовці законопроекту до розгляду парламентом.

Крім позитивної правомочності - права внести законопроект - право законодавчої ініціативи має і негативну складову - право відкликання законопроекту. Як і перша правомочність (складова права законодавчої ініціативи), друга також має авторський характер - відкликати законопроект до певного моменту може лише той суб'єкт, який його ініціював.

У відповідності із приписами ст. 93 Конституції України зазначається вичерпне коло суб'єктів права законодавчої ініціативи. Воно не є надто широким (у 2004 р. з нього "випав" Національний банк України): юридично йдеться про коло суб'єктів, які або виступають представниками народу (народні депутати) чи держави (Президент України), або ж здійснюють реальне державне управління різними сферами економіки, соціальної сфери тощо (Кабінет Міністрів України). Тож, на розсуд законодавця, саме вони мають бути наділені достатньо широкими нормотворчими правами для ефективної реалізації своїх повноважень, зокрема у законодавчій сфері [7 с.222-224].

5.3 Розробка і обговорення проекту нормативного акту

Підготовка тексту проекту нормативно-правового акта уповноваженими суб'єктами нормотворчості (аналіз існуючих норм, вивчення світового досвіду, формулювання норм права).

Початкова розробка проекту може проводитися фахівцями за конкурсом, дорученням або договором. Підготовці проекту акта має передувати розробка правової концепції. У концепції мають бути характеристика предмета і мети нормативно-правового акта, його основні положення, передбачені можливі наслідки застосування його норм. У концепції пропонується зразкова структура акта. Проекти указів Президента, постанов уряду зазвичай готуються відповідними міністерствами і відомствами або на підставі плану попередніх робіт, або за разовим дорученням Президента, керівництва уряду. Такі проекти можуть бути підготовлені в апараті Президента й уряду. Щоб забезпечити кваліфіковане складання проекту, передбачається участь у цьому спеціалістів відповідно до відомчого (галузевого) принципу, згідно з яким складання початкових проектів здійснюється тими органами й організаціями, профілю діяльності яких вони відповідають. До підготовки проектів нормативно-правових актів (головним чином законів) залучаються партії, профспілки та інші громадські об'єднання.

Під попереднім розглядом законопроекту в комітеті слід розуміти процедуру розподілу законопроектів, зареєстрованих у встановленому Регламентом порядку, між комітетами та ТСК залежно від предметів їх відання та ухвалення ними за результатами розгляду висновків стосовно доцільності включення таких проектів до порядку денного сесії парламенту.

Важливість таких правил обумовлена необхідністю фахового розгляду законопроектів, гарантування планового розгляду законодавчих ініціатив парламентом, де першорядне значення має надаватися законопроектам, що мають більшу суспільну і державну значимість і прийняття яких може істотно вплинути на покращення соціально-економічного та політичного розвитку держави і суспільства.

Після реєстрації законопроекту сектором реєстрації законопроектів готується проект резолюції Голови Верховної Ради України або відповідно до розподілу обов'язків Першого заступника або заступника Голови Верховної Ради України. Такі резолюції містять доручення, адресоване зазначеними посадовими особами профільним комітетам взяти до попереднього розгляду зазначені законопроекти.

Ці законопроекти після розгляду Головою Верховної Ради України або відповідно до розподілу обов'язків Першим заступником (заступником) Голови Верховної Ради України з відповідними резолюціями повертаються до сектору реєстрації законопроектів, який через сектор тиражування документів відділу організаційної техніки Управління технічної роботи з документами Головного управління документального забезпечення апарату Верховної Ради України виготовляє копії законопроектів та доданих до них документів і через відділ службової кореспонденції розсилає їх зазначеним у резолюціях адресатам. Оригінали цих документів після тиражування передаються до секретаріатів комітетів Верховної Ради України, визначених головними, для формування справ законопроектів.

Регламент надає 30 днів з моменту надходження законопроекту до комітету чи ТСК для ухвалення ними висновку щодо доцільності включення відповідного законопроекту до порядку денного сесії.

Юридичними наслідками ухвалення висновку комітету є розгляд питання про включення законопроекту до порядку денного сесії Верховної Ради України в порядку, встановленому.

Якщо законопроект не відповідає певним вимогам, установленим Регламентом, комітет чи ТСК може прийняти рішення запропонувати керівництву парламенту повернути такий законопроект суб'єкту права законодавчої ініціативи для доопрацювання.

5.4 Прийняття і підписання нормативного акту

Законодавча процедура в рамках першого читання починається зі стадії розгляду законопроекту головним комітетом. Вона стосується обговорення положень законопроекту вже після включення проекту до порядку денного сесії, а також підготовки на цій основі висновку комітету, який після цього адресується Верховній Раді України.

За наслідками розгляду законопроекту в першому читанні парламент може ухвалити рішення про направлення законопроекту на доопрацювання до головного комітету для підготовки на повторне перше читання, визначивши при цьому основні положення, принципи, критерії, яким повинен відповідати доопрацьований законопроект чи його структурні частини.

Завершальною стадією розгляду законопроекту в режимі першого читання є перехід до голосування, адже ухвалення рішення з обговореного питання має увінчувати процес розгляду законопроекту на цій стадії. На голосування виноситься запропонований головним комітетом проект рішення.

Якщо до першого читання вноситься сам законопроект, то доопрацювання проекту при підготовці до другого чи повторного першого читання, які є наступними стадіями законодавчого процесу, передбачає можливість істотного коригування тексту законопроекту з боку суб'єктів права законодавчої ініціативи. Регламентом визначено шляхи

такого коригування через внесення ними відповідних пропозицій і поправок.

Для їх подання надається 14-денний строк від дня прийняття проекту в першому читанні, а при доопрацюванні для повторного другого читання - 10-денний строк після дня попереднього другого читання.

Якщо до повторного першого читання вносяться лише пропозиції, до другого - пропозиції і поправки , то у режимі третього читання передбачено внесення перед таким читанням лише поправок, тобто внесення виправлень, уточнень, усунення помилок та суперечностей у тексті законопроекту. Таким чином, змістовне коригування проекту суттєво обмежується. Вважається, що основа такого коригування вже минула під час розгляду проекту у першому та другому читаннях.

Існує складна процедура підготовки прийнятого парламентом закону для підпису Головою Верховної Ради України. Підписання закону цією посадовою особою має статус конституційної вимоги і є обов'язковою передумовою направлення закону для підписання і оприлюднення Президентові України.

Голова Верховної Ради України зобов'язаний відразу після підписання закону невідкладно направити його Президентові України.

Якщо протягом п'ятнадцяти днів Глава держави не скористався правом вето і не визначився зі своєю позицією з цього питання, то закон має бути передано для офіційного оприлюднення і опублікування.

5.5 Опублікування і введення закону в дію

Підписані Президентом України закони та закони, які офіційно оприлюднені Головою Верховної Ради України, публікуються в газеті «Голос України» та у «Відомостях Верховної Ради України». Публікація законів у цих друкованих засобах масової інформації вважається офіційною.

Офіційний характер публікації актів парламенту у відповідних друкованих виданнях означає, що громадяни, державні органи, підприємства, установи, організації під час здійснення своїх прав і обов'язків повинні застосовувати ці акти Верховної Ради України, опубліковані саме в таких офіційних друкованих виданнях.

Підписаний Президентом України закон, а також підписані Головою Верховної Ради України постанови та інші акти Верховної Ради є оригіналами і зберігаються в апараті Верховної Ради в установленому порядку. Всі інші примірники закону, постанови та інших актів Верховної Ради є копіями.

Проблематика введення закону в дію є багатогранною і багатоаспектною, оскільки цей процес пов'язаний з багатьма чинниками соціально-економічного, політичного, юридичного, суспільно-психологічного, національно-культурного, історичного, міжнародного та іншого характеру. Потрібно сказати, що всі ці чинники теоретично недостатньо досліджені, як і взагалі проблема введення закону в дію, що не дає змоги поглибити уявлення про ефективність закону, шляхи й способи її підвищення.

Уведення закону в дію пов'язане з організаційними, кадровими, інформаційними, фінансовими, матеріально-технічними та юридично-технічними заходами, без яких він не може належно діяти. Такі заходи і є умовами введення закону в дію, що в широкому розумінні включає також і практичне здійснення цих заходів. Визначення умов введення закону в дію здійснюється в самому законі одночасно з його прийняттям, або окремим законом про введення відповідного закону в дію. Складні й масштабні закони (конституційні закони, кодекси тощо), які потребують перехідних положень, має бути введено в дію окремим законом.

Уведення закону в дію потребує насамперед точного й чіткого визначення моменту набрання законом чинності, тобто набуття ним обов'язкового характеру в системі законодавства, що є необхідною юридичною передумовою дії закону. Однак якщо набрання законом чинності є одномоментним актом, тобто закон стає чинним одночасно загалом, то в дію він може бути введений і одразу в повному обсязі, і частинами.

Закони, що визначають права й обов'язки громадян, не доведені до відома населення в установленому законом порядку, відповідно до статті 57 Конституції України є нечинними і не мають діяти.

Висновки

Основні результати наукового пошуку дозволяють зробити висновки стосовно понятійного апарату проблеми, що досліджувалася. Отже, у результаті даного дослідження, хотілося б стисло узагальнити розглянутий матеріал, постаратися зробити висновки і пропозиції по предмету нормотворчості, виділити його основні проблеми і шляхи їх подолання, наукові перспективи вивчення і застосування.

Звертається увага на розмежування понять “правотворчість” та “нормотворчість”. Виходячи із домінуючої в сучасній юридичній літературі точки зору щодо загальносоціальної сутності права, вживання терміну “нормотворчість” для характеристики процесу створення норм права, більш вдало, ніж термін “правотворчість”. Це можна пояснити тим, що право розуміється не лише як система правових норм держави, а як певна міра свободи людей, як складне явище, елементами якого, окрім норм права являються і суб'єктивні права та обов'язки, і правовідносини, і правові принципи, ідеї та категорії тощо. Отже, говорячи про впровадження в життя регуляторів суспільної поведінки, неможливо визначати діяльність по створенню лише правових норм, як “правотворчість”, адже у цьому випадку “творення права” передбачає створення усіх, перелічених вище елементів правової дійсності.

Таким чином, правотворчість - це офіційна організаційно оформлена діяльність компетентних суб'єктів, щодо впровадження у правову систему юридичних норм. Термін “правотворчість” є родовою категорією, яка охоплює два різновиди створення норм права: законотворчість - створення правових норм, що дістають закріплення в актах вищої юридичної сили - законах; та нормотворчість - діяльність по прийняттю правових норм на основі та у відповідності до законів.

Нормотворчість - офіційна організаційно оформлена діяльність уповноважених державою суб'єктів щодо створення правовстановлюючих, правозмінюючих, правоскасовуючих юридичних норм, яка здійснюється на основі та до виконання законів, інших нормативних актів вищої юридичної сили.

Встановлено, що такі принципи, як законність, гуманізм, демократизм, науковість, гласність, техніко-юридична досконалість є загальними для всіх суб'єктів нормотворчості.

Серйозною проблемою масиву відомчих нормативно-правових актів органів внутрішніх справ є їх багаточисельність, розрізненість та неузгодженість правових норм, які в них містяться. В якості одного із пріоритетних напрямків вдосконалення нормативно-правової бази визначена систематизаційна діяльність у формах кодифікації, консолідації та інкорпорації.

Можна виділити основні функції нормотворчості, що досить просто зробити на основі вищевикладеного матеріалу. Це обґрунтування і вдосконалення правових і соціальних основ суспільства, розвиток демократизму, законності в суспільстві і державі, розвиток соціальної інженерії (створення за допомогою права нових суспільних відносин, його творча роль), підтримка і розвиток основних принципів нормотворчості, рішення насущних проблем соціального і політичного життя.

Так, все це необхідно вирішувати, удосконалювати правові і соціальні основи суспільства, але спочатку необхідно вирішити ті проблеми, які виникають на шляху самої нормотворчості, заважаючи їй розвивати і удосконалювати свої правові і соціальні основи.

Список використаної літератури

1. Горбунова Л. Конституційні засади забезпечення законності у нормотворчості // Право України.- 2004.- № 7.- С.15-20.

2. Гримасюк П.О. Делегована правотворчість як форма правової діяльності./ П.Гримасюк.// Держава і право. Юридичні і політичні науки. Вип.44.-К., 2009.-С.12-16.

3. Дзюбенко, О. Л. Теоретичний аспект відомчої нормотворчості // Право і суспільство. - 2009. - № 4. - С. 12-16.

4.Загальні та спеціальні принципи національної правотворчості: поняття, значення та види / О.І. Чаплюк // Часопис Київського університету права. -- 2010. -- № 1. -- С. 87-93. -- Бібліогр.: 9 назв. -- укр.

5. Зайчук, О. Правові системи сучасності та тенденції їх розвитку [Текст] / О.Зайчук, Н. Онищенко // Право України : Юридичний журнал. - 2002. - №11. - С. 23 - 26. - ISBN 0132-1331.

6. Ковальський В.С., Кузінцев І.П. Правотворчість: теоретичні та логічні засади. - К.: Юрінком Інтер, 2005.-192с.

7. Конституція України, прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р. // Відомості Верховної Ради України. -- 1996. -- № 30. -- Ст. 141.

8. Лінецький С.В.. Крижанівський В.П. Законотворчість: Коментар до Регламенту Верховної Ради України./ С. Лінецький, В.Крижанівський.-К.:К.І.С., 2008.- 400 с.

9. Перерва Ю.М. Законотворчість як вид правотворчої діяльності // Право і безпека. - 2005. - № 4'4.

10. Петришина М.О. Загальна характеристика нормотворчого процесу в органах місцевого самоврядування в Україні./ М.Петришина// Право України.-2010.-№4.-С.329-335.

11. Погорілко В. Проблеми розвитку законодавства України // Право України.- 1993.- №7.- С. 5.

12. Система принципів правотворчої діяльності та їх законодавче забезпечення / Р.Ю. Ященко // Держава і право. -- 2009. -- Вип. 44. -- С. 249-258. -- Бібліогр.: 24 назв. -- укp.

13. Функції правотворчості в контексті дослідження перехідних суспільств [Текст] / Ященко Р. // Юридична Україна. - 2009. - № 8.-С.34-40.

Размещено на Allbest.ru