Размещено на http://www.allbest.ru/

АКАДЕМИЯ ГОСУПРАВЛЕНИЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

ИНСТИТУТ ПОДГОТОВКИ ГОСУДАРСТВЕННОЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ

ДЕПАРТАМЕНТ МАГИСТРАТУРЫ

МАГИСТЕРСКАЯ ДИССЕРТАЦИЯ

«Механизмы борьбы с коррупцией в системе государственного управления»

Направление - Государственное и муниципальное управление

Специализация «Государственное управление»

Бишкек 2014



Оглавление

Введение

1. Теоретические основы исследования коррупции в системе государственного управления

1.1 Основные подходы в изучении коррупции в системе государственного управления

1.2 Международно-правовые стандарты регулирования борьбы с коррупцией в системе государственного управления

2. Механизмы борьбы с коррупцией в системе государственного управления КР: проблемы и перспективы

2.1 Институциональные механизмы борьбы с коррупцией в системе государственного управления КР в современных условиях

2.2 Совершенствование механизмов борьбы с коррупцией в системе государственного управления КР: пути и перспективы решения

Заключение

Список использованных источников

коррупция государственный управление борьба

Введение

Актуальность темы исследования. Известно, что проблема коррупции носит международный характер, и она существует во многих странах, независимо от политического устройства, уровня политического развития и различается лишь масштабами. Как показывает мировая практика, особенно уязвимыми к воздействию коррупции являются развивающиеся страны, находящиеся в переходном периоде, из-за специфики стоящих перед ними социальных и экономических проблем, поскольку коррупция серьезно тормозит дальнейшее продвижение реформ, порождает бедность и угрожает стабильности развития этих стран.

Коррупция, возведенная в разряд обычных отношений между нечистыми на руку государственными чиновниками, сотрудниками правоохранительных и судебных органов, сферы образования, здравоохранения и социального обеспечения и простыми гражданами, стала одной из главных причин нагромождения нерешенных социальных проблем, ухудшения общей экономической ситуации в стране.

Сейчас проблема коррупции находится на острие общественного интереса в Кыргызстане. Независимые исследования свидетельствуют, что разрушающий эффект коррупции затронул сегодня почти все сферы жизни. Коррупция не только широко распространена в государственных структурах (особенно в фискальных и правоохранительных органах), она проникла буквально повсюду, начиная с больниц и школ, частного сектора и заканчивая совместными проектами, осуществляемыми с иностранными инвесторами и международными донорами.

Коррупция влечет не только экономические потери, вызывая падение качества жизни населения, но и оказывает негативное воздействие на эффективность работы государственного органа, снижая управляемость обществом, государством, ухудшая геополитическое положение страны либо вообще разрушая государство как суверенную единицу. Высокая степень латентности коррупции, ее внутренняя предрасположенность к видоизменению, «мимикрии» к меняющимся социальным, экономическим, политическим и иным условиям жизни общества и государства значительно усложняет борьбу с нею как явлением, присутствующим во многих аспектах жизнедеятельности современного Кыргызстана и ее граждан.

После апрельской революции 2010 года в обществе появилась надежда на то, что новая власть начнет эффективно искоренять существующие коррупционные схемы. Однако, к сожалению, этого не произошло, и коррупция продолжает наносить ущерб народу и стране.

Сегодня в связи с активизацией процесса реформ в правительстве перед нашей страной открываются широкие возможности, и все граждане страны должны воспользоваться этим, чтобы ускорить реформу законодательства и институтов по борьбе с коррупцией, постараться вовлечь в эту работу максимально возможное количество граждан, так как только сообща возможно решить проблему коррупции.

Цель и задачи работы. Целью данного исследования является изучение современного состояния борьбы с коррупцией в Кыргызской Республике, выявление основных проблемы и выработка соответствующих рекомендаций по их решению.

Достижение цели исследования предполагает решение следующих задач:

· изучить теоретические основы коррупции;

· рассмотреть нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации борьбы с коррупцией;

· рассмотреть международный опыт противодействия коррупции в государственных органах;

· изучить современное состояние борьбы с коррупцией;

· выявит основные проблемы борьбы с коррупцией в КР;

· выработать соответствующие рекомендации по их решению.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования является коррупция как социальное явление в единстве всех ее составляющих элементов и связанные с ней общественные отношения, явления и процессы, продуцирующие и воздействующие на нее, а предметом исследования является основные направления борьбы с коррупцией, выявление недостатков и проблем.

Методология исследования. Методологической базой исследования является комплексный системный подход изучения коррупции и мер по предупреждению данного явления. Разработка темы магистерской работы потребовала применение многопрофильной методики. Использовались общенаучные (анализ) и частно - научные методы, в том числе социологический, описательно-аналитический, исторический, сравнительный, логический методы анализа.

Структура работы. Цели и задачи исследования обусловили структуру магистерской работы, которая состоит из введения, двух глав, включающий в себя шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.

В первой главе раскрывается понятие коррупции, ее общественно-социальное значение, истоки возникновения, как в нашей стране, так и в мире в целом, причины возникновения, а также ее виды и формы. Рассматривается изучение международного опыта на примерах стран Гонконга, Японии, США, Грузии а также применение зарубежного опыта противодействия коррупции в государственных органах Кыргызской Республики;

Во второй главе рассматривается деятельность органа Государственной регистрационной службы КР, проявление коррупции в данной организации, а также пути предотвращения коррупции в ГРС.

В третьей главе показаны основные антикоррупционные меры, предпринимаемые в государственном управлении Кыргызской Республики;

В заключении подведены итоги исследования, предложены предложения по дальнейшему принятию мер по предупреждению коррупции в государственных органах Кыргызской Республики.



1. Теоретические основы исследования коррупции в системе государственного управления

1.1 Основные подходы в изучении коррупции в системе государственного управления

Сегодня взгляды государства и общества на коррупцию в целом остаются весьма разнообразными. Существуют разные мнения о причинах возникновения, значении и степени влияния данного явления на государственные и общественные институты, что во многом объясняется тем, кем исследуются вопросы коррупции - экономистами, социологами, политологами или правоведами.

!!!!!Политическая наука, описывая проявления коррупции при конкретно-исторических формах политического устройства, прежде всего, подходит к коррупции как деформации политической организации общества. Между тем в социологии коррупция рассматривается как девиантное (отклоняющееся) поведение человека или общества.

Основной, присущий юридической науке подход в том, что коррупцию определяют как умышленно-преступное использование должностными лицами доверенных им прав и властных полномочий в целях обогащения или получения имущественных, и неимущественных благ, преимуществ в любой форме. Исходя из анализа понимания коррупции, можно говорить о «теневых» отношениях («теневая» экономика, «теневое» право и «теневое» правоприменение и т.д.) в обществе, т.е. «обман государства рассматривается как общепризнанная норма, часть повседневной культуры».

Таким образом, только междисциплинарный подход позволяет проанализировать коррупцию как многоаспектное явление и как часть системы общественных отношений, охватывающая все сферы социальной жизни.

В научной литературе, посвещенной коррупции, основное внимание уделяется факторам коррупционного поведения чиновников. Однако концентрация на причинах бюрократического взяточничества зачастую приводит к тому, что коррупция изображается как «игра одного актера», чиновника-вымогателя. «В действительности же коррупция - есть активное взаимодействие даже не двух, а, по меньшей мере, трех сторон. Но макро социологическом уровне, эти стороны представлены бизнесом, государством и обществом, а в сознании непосредственных участников коррупционных сделок - чиновником, предпринимателем и фигурой (референтной группой, общественным мнением), на которую опирается легитимация любой незаконной деятельности» Вестик Т.А. Коррупция и культура. - Журнал «Экономическая теория преступлений и наказаний»,2005, №4/2..

Как известно для многих государственных служащих коррупция является источником солидного дохода. Для рядового гражданина взятка, даваемая чиновнику, - единственное средство заставить власть служит обществу, точнее - его конкретному представителю, покупающему услуги чиновника. Зачастую взятка становится весьма эффективным средством защиты от произвола и неповоротливости государственной машины. Так для бизнесмена коррупция - это способ экспорта рыночных отношений в те сферы, где им нет места, и одновременно - средство подавить конкуренцию там, где она нужна обществу, но очень не нужна этому бизнесмену. Для политика коррупция - это важнейший инструмент политической борьбы, которым можно сокрушить любого соперника, а также трамплин, который может забросить его на верхушку властной пирамиды Доклад Фонда ИНДЕМ «Россия и коррупция: кто кого». - М.,1998..

Обычно под коррупцией (в перев. с лат. слова corruption - порча, подкуп) понимают подкуп, продажность общественных и политических деятелей, должностных лиц Современный словарь иностранных слов. - М., 2005..

Первые упоминания о коррупции встречаются в религиозной и юридической литературе древнего мира, как например в политико-правовом памятнике Древней Индии в XIV в. до н э. «Законы Ману» и приходятся на тот период, когда в обществе начинают зарождаться государство и обусловленные им отношения, в первую очередь политические. Чиновники, стремились за счет привилегированного положения в обществе поправить свое материальное благосостояние.

В античный период коррупцию начинают рассматривать как социально-политическое явление. В это время возникают близкие к понятию "коррупция" термины, как латинский термин "corrumpere" (в переводе "коррумпировать"), означавший повреждать желудок плохой пищей, расхищать состояние, приводить в упадок нравы, развращать молодежь, позорить достоинство и т.д. и Древнегреческие философы Платон и Аристотель в своих работах “Афинская полития” и “Политик”, рассматривали это явление как политическое, неоднократно упоминали о разрушающем воздействии злоупотребления властью и взяточничества на экономическую, политическую и духовную жизнь общества.

В период средневековья в странах Европы характерно сильное влияние религии на общественно-политическую жизнь общества. В данное время сама церковь была средоточием коррупции, и в этот XV- XVII вв. проявления коррупции перестали воспринимать как противное божественному порядку явление, что способствовало ее росту и распространению во всех сферах общественной жизни, особенно в Италии. Многие известные западные мыслители как Н.Макиавелли, Т.Гоббс, Т.Джефферсон, Ш. Монтескье и т.д. уделяли исследованию проявлений коррупции немало внимания. Например, если Н.Макиавелли коррупцию сравнивал с болезнью чахоткой, которую если запустить излечить трудно, то английский мыслитель Т. Гоббс впервые употребив сам термин «коррупция» обозначил ее как корень, из которого вытекает во все времена и при всяких соблазнах презрение ко всем законам.

Критика проявлений коррупции наблюдается и в произведениях средневековых мыслителей мусульманского Востока, в частности, родоначальник арабской политической философии Абу Наср-аль-Фараби различавший два вида городов-государств: «добродетельные» и «невежественные», где во-втором случае, главной целью управления государством считал достижение богатства, а древнетюркский мыслитель Ж. Баласагын в своей поэме «Кутадгу билиг» говорил о верховенстве над народом справедливого закона.

В эпоху Просвещения (XVIII в.) коррупция рассматривалась, как характерные черты реакционно - монархических режимов правления.

Период XIX и начало XX вв. знаменуются развитием капитализма, и повышение значения властных институтов привели к тому, что политическая власть становилась инструментом для реализации интересов олигархов.

Латинско-русский словарь, составленный И.Х. Дворецким, кроме вышеуказанных значений приводит и такие значения, как «совращение, упадок, извращение, плохое состояние, превратность (мнения или взглядов), а также расстраивать, повреждать, приводить в упадок, губить, разрушать, обольщать, соблазнять, развращать, искажать, фальсифицировать, позорить, бесчестить» Дворецкий И.Х. Латинско-русский словарь. М., 1976. . А кандидат юридических наук Российской Федерации Г.К. Мишин, вопреки утверждениям большинства пишущих по этим вопросам авторов, утверждает, что латинский термин «corruptio» происходит от двух корневых слов cor (сердце, душа, дух, рассудок) и ruptum (портить, разрушать, развращать). Поэтому суть коррупции не в подкупе, продажности публичных и иных служащих, а в нарушении единства (дезинтеграции, разложении, распаде) того или иного объекта, в том числе государственной власти Г.К. Мишин Мишин Г.К. Коррупция: понятие, сущность, меры ограничения. М., 1991..

В трактовке Толкового словаря русского языка С.Ожегова, «коррупция - моральное разложение должностных лиц и политиков, выражающееся в незаконном обогащении, взяточничестве, хищении и срастании с мафиозными структурами» Ожегов С., Шведова Н. Толковый словарь русского языка, 2005..

Одно из наиболее кратких, но достаточно емких определений коррупции дает словарь иностранных слов: это «подкупаемость и продажность государственных чиновников, должностных лиц, а также общественных и политических деятелей вообще».

Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции определяет последнюю как «злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях» Материалы 51-го пленарного заседания ООН,31 октября 2003 года..

Более расширенная трактовка коррупции дается в словаре «Экономика и финансы» - это «преступная деятельность в сфере политики или государственного управления, заключающаяся в использовании должностными лицами доверенных им прав и властных возможностей для личного обогащения».

В свою очередь, политологи преимущественно рассматривают коррупцию как совокупность различных способов использования заинтересованными структурами и лицами власти, финансового, политического и иного влияния на государственные ведомства. Для многих из них основные причины коррупции кроются в недостатке демократических правил, хотя они при этом признают, что распространение коррупции имеет место и при демократических режимах. Ими также предпринимаются попытки разработать способы уменьшения возможностей и условий для углубления сфер влияния политической коррупции, в том числе направленные на противодействие сговору между законодательной и исполнительной властью, расширение участия населения в демократических процессах, ориентированных на становление и развитие гражданского общества.

Значительное внимание коррупции уделяется правоведами. Объяснением этому может служить то обстоятельство, что некоторые виды коррупционного поведения на протяжении всей истории государства и права считались противозаконными. Вследствие этого соответствующие отношения рассматриваются как отклоняющееся поведение от обязывающих правовых норм, допускаемый произвол в осуществлении возложенных законом полномочий либо неправомерное использование возможностей управлять государственными ресурсами.

Не без оснований юристы относили и продолжают относить это явление к области применения некоторых отраслей права, прежде всего, гражданского, административного и уголовного.

Что касается населения, то большинство людей, чаще всего, рассматривает коррупцию с точки зрения компенсации низкой оплаты чиновника, а также неизбежного условия за беспрепятственное прохождение в инстанциях интересующего их вопроса и получение необходимого им конкретного решения государственного органа. Есть бытовое понимание коррупции и в более широком смысле, в том числе как нарушение прав человека, а в самом крайнем значении - как «преступление против человека». При этом характерно, что многие граждане даже в случаях публичного осуждения ими этого явления, так или иначе, сами способствуют его сохранению, поскольку вынужденно или по собственной инициативе участвуют в коррупционных сделках. Логика подсказывает, что существование коррупции в обществе было бы невозможно по определению без подобного участия. Более того, справедливо осуждая коррупцию, они одновременно рассматривают ее как неотъемлемую часть их жизни или определенные правила игры, которые ими из-за отсутствия выбора должны безоговорочно приниматься.

С понятием коррупции в ее обще - социальном значении связанно понятие коррумпированности. Коррумпированность - это вовлеченность должностного лица в незаконное обогащение путем использования должностных полномочий, зараженность стремлением к незаконному обогащению посредством использования возможностей занимаемого служебного положения. Реализация этой возможности зависит от нравственных устоев человека, честности, уважения к самому себе, обществу и государству, от отношения к своему долгу.

Несмотря на достаточно широкий спектр воззрений на коррупцию, специалисты, тем не менее, почти единодушно сходятся на том, что:

1. она всегда связана с государственной властью и в силу этой зависимости неизбежно оказывает в большей или меньшей степени воздействие на характер и содержание власти, ее репутацию в обществе;

2. она как злоупотребление властью, может осуществляться для получения выгоды не только в целях личного, но и корпоративного, кланового интереса. Коррупция в широком смысле включает в себя взяточничество и самостоятельное чиновничье предпринимательство. Рассматривая, коррупцию в широком смысле в качестве важнейшего элемента этого понятия следует выделить наличие у должностных лиц возможности непосредственно распределять выгоды или давать разрешение на подобное распределение, когда искушение получить личную прибыль преобладает над долгом и обязанностью служить интересам государства и общества. В подобном смысле коррупция имеет место, когда государственная функция выполняется чиновником хотя и при наличии установленных правил или процедурного порядка, но при возможности для него действовать и по собственному усмотрению, в том числе сознательно нарушая правила регулирования, с целью получения личной выгоды. Нормативный акт регулирующий государственную службу - Закон Кыргызской Республики «О государственной службе» от 11.08.04 г. №114 действует, как и многие другие только формально Закон Кыргызской Республики «О государственной службе» от 11.08.04 г. №114.

Коррупция в узком смысле, прежде всего, явление, при котором должностные лица сознательно пренебрегают своими обязанностями или действуют вопреки этим обязанностям ради дополнительного материального или иного вознаграждения. При этом в коррупцию всегда вовлечены две стороны: тот, кто подкупает, и тот, кто, будучи подкуплен, действует вразрез со своим служебным долгом в частных интересах. В этом проявляется своего рода «приватизация государства».

С учетом рассмотренных взглядов коррупция представляет как использование государственными (муниципальными) служащими и иными лицами, уполномоченными на выполнение государственных и связанных с ними функций, своего служебного положения, статуса и авторитета занимаемой должности в частных интересах в ущерб общественно значимым политическим, экономическим, социальным, морально-этическим и иным интересам государства.

Подводя итоги параграфа, необходимо конкретизировать само определение «коррупция»:

1. В Закон Кыргызской Республики «О борьбе с коррупцией» говориться:

«коррупция» Закон КР «О борьбе с коррупцией» от 6 марта 2003 года № 51. - это незаконное получение должностным и иным лицом, уполномоченным на выполнение государственных функций, или лицом, приравненным к нему, лично или через посредников, материальных и прочих благ, привилегий и льгот путем использования своего статуса, статуса органа, который он представляет, должностных полномочий или возможностей, вытекающих из этого статуса и полномочий, а также подкуп должностного лица со стороны физических и юридических лиц путем незаконного предложения или обещания указанных материальных и прочих благ, привилегий и льгот. Она включает в себя:

l взяточничество, кражу, хищение, халатность и присвоение государственной и частной собственности должностными лицами;

l злоупотребление служебным положением для получения любых незаконных выгод (льгот, преимуществ) для себя и других в результате неофициального использования официального статуса.

2. Уголовный кодекс Кыргызской Республики:

«коррупция» Уголовный кодекс КР от 1 октября 1997 года №68 (ст. 303). определяется как умышленные деяния, состоящие в создании противоправной устойчивой связи одного или нескольких должностных лиц, обладающих властными полномочиями с отдельными лицами или группировками в целях незаконного получения материальных, любых и иных благ и преимуществ, а также предоставление ими этих благ и преимуществ физическим юридическим лицам, создающее угрозу интересам общества или государства, наказываются лишением свободы на срок от восьми лет с конфискацией имущества и лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет.

Таким образом, мы рассмотрели теоретические основы коррупции. Следует отметить что, коррупция - это общественно-опасное, социально-негативное исторически-сложившееся явление, несущий разрушительный характер не только жизнедеятельности отдельного органа, но и государства в целом.

Далее рассмотрим нормативные и правовые основы организации борьбы с коррупцией в Кыргызской Республике.

1.2 Международно-правовые стандарты регулирования борьбы с коррупцией в системе государственного управления

Данный параграф посвящен рассмотрению правовых основ организации борьбы с коррупцией в Кыргызской Республике.

Уголовный кодекс Кыргызской Республики определяет коррупцию как «умышленное деяние, состоящее в создании противоправной устойчивой связи одного или нескольких должностных лиц, обладающих властными полномочиями, с отдельными лицами или группировками в целях незаконного получения материальных, любых иных благ и преимуществ, а также предоставление ими этих благ и преимуществ физическим и юридическим лицам, создающим угрозу интересам общества или государства» Уголовный кодекс КР от 1 октября 1997 года №68 (ст. 303)..

Исследование коррупции с точки зрения уголовно-правового характера подразумевает рассмотрение его элементов состава преступления. Это объективные и субъективные стороны преступления.

Объект преступления включает в себя общий, родовой и непосредственный.

Общим объектом рассматриваемого преступления является общественная опасность, посягающая против государственной власти.

Родовым объектом состава коррупции является нормальное функционирование государственной власти, а также интересы государственной службы и службы в органах местного самоуправления.

Государственная власть в соответствии с Конституцией Кыргызской Республики представлена в виде законодательной, исполнительной и судебной.

Государственная служба - это деятельность должностных лиц по осуществлению государственных функций. Государственные функции исполняют: Президент, депутаты ЖК КР, члены правительства, судьи, работники правоохранительных органов, а также специальных служб (например, «Альфа»), а также государственные служащие в соответствии с Законом Кыргызской Республики «О государственной службе».

Службу в органах местного самоуправления осуществляют служащие, оплата труда которых производится из средств государственного бюджета.

Общественная опасность данного деяния состоит в том, что лицо, представленное, например, в системе исполнительной государственной власти, устанавливая устойчивую связь с каким-либо коммерческим учреждением, регулярно представляет информацию либо продвигает его интересы при кредитовании, при участии в тендере и т.д. Такого рода действия направлены против нормальной деятельности органов государственной власти, дискредитируя и подрывая ее авторитет и ту политику, которую она строит в переходный к рыночным условиям период.

Непосредственный объект состава коррупции совпадает с родовым. Следует отметить, что в результате коррупции ущерб может быть нанесен больше всего интересам общества и государства.

Объективная сторона коррупции - это внешняя сторона преступления, которая может выражаться в различных формах:

- в занятии служащими государственного аппарата предпринимательской деятельностью;

- в получении незаконного вознаграждения либо льгот или услуг за оказание содействия физическими или юридическими лицами с использованием своего служебного положения;

- в выполнении оплачиваемой работы на условиях совместительства (кроме научной, педагогической, творческой);

- в самостоятельном или через представителя в участии в управлении акционерными обществами, товариществами с ограниченной ответственностью и т.д.

Наиболее часто коррумпированность проявляется в совместительстве должностных лиц государственных учреждений и организаций в коммерческих и предпринимательских структурах. Во многих случаях в целях прикрытия собственной деятельности используются подставные лица, чаще или являются близкие родственники (муж, жена, братья и т.д.).

Отдельные должностные лица организуют коммерческие структуры на основе государственного имущества с привилегированным положением.

Коррумпированность может проявляться в использовании служебного положения в процессе приватизации государственных объектов в свою собственность либо в собственность иных лиц. В случае акционирования они, как правило, завладевают значительным числом акций.

Таким образом, коррупция с объективной стороны характеризуется системой деяния (действий или бездействий). Должностное лицо, используя свое служебное положение, обязуется осуществлять действия в интересах отдельных лиц или групп лиц.

Коррупция - это всегда умышленное деяние. Это деяние проявляется через создание устойчивой связи. Устойчивая (постоянная, неразрывная) связь характеризуется дачей согласия (устно или письменно) на оказание различных услуг и их непосредственная реализация. Это может выражаться в предоставлении информации, прикрытии деятельности, обеспечении безопасности, содействия в расхищении средств, получении кредита и другие.

Устойчивость свидетельствует о наличии постоянной готовности к оказанию помощи или любого иного содействия.

Если должностное лицо участвует, например, в незаконном получении государственного кредита юридическим лицом, то при отсутствии устойчивой связи с последним действия его следует квалифицировать по ст. 304 и ч. 2 ст. 184 УК КР как злоупотребление должностным положением и незаконное получение кредита. В случае установления устойчивой связи, складывающейся из системы действий (покровительства), то действия должностного лица подпадают под признаки ст. 303 УК КР «коррупция». При этом дополнительной квалификации по ст. 184 УК КР не требуется.

Кроме того, коррупции подразумевает использование должностным лицом своего должностного положения, то в случае злоупотребления им должностным положением дополнительной квалификации по ст. 304 УК КР также не требуется.

Устойчивая связь должностного лица в составе коррупции всегда должна быть установлена как противоправная. Это проявляется в том, что должностное лицо оказывает содействие избирательно, не объективно, использует протекцию, родственные отношения и т.д.

Устойчивая связь может проявляться во взаимоотношениях одного или нескольких должностных лиц. При этом лицо, как правило, незаконно получает материальное вознаграждение. Например, если начальник ОВД вступает в сговор с председателем Национального банка и просит выдать беспроцентный кредит родственнику и при этом 5% этого кредита остается банку в качестве «шапки», и такого рода операции повторяются не один, а два и более раза, то в действиях начальника ОВД имеет место ст. 304 УК КР - злоупотребление должностным положением и ст. 314 УК КР - дача взятки. Действия председателя Национального банка подпадают под признаки ст. 303 УК КР - коррупция. В случае если это деяние было совершено лишь один раз, то не может быть речи о составе коррупции.

Должностное лицо может предоставлять определенные блага и преимущества физическим и юридическим лицам.

Эти действия, как уже говорилось, могут состоять в получении кредитов, ссуд, приобретении ценных бумаг, недвижимости и иного имущества. Например, должностное лицо, зная, что произойдет падение курса сома или его замена, предупреждает предпринимателя о возможных событиях, действуя при этом из чувства родства, землячества или дружеских отношений. С одной стороны эти действия образуют состав злоупотребления служебным положением, с другой - коррупционное деяние. Если будет установлена устойчивая связь, основанная на стремлении получить вознаграждение, то в действиях лица содержится состав коррупции. С другой стороны, отдельные лица или группировки предоставляют блага и преимущества, как правило, имущественного характера физическим или юридическим лицам. Они стремятся любой ценой установить устойчивую связь с должностными лицами. Однако их деяние остается за пределами ответственности. Думается, следовало бы установить ответственность и этих лиц: административную и уголовную.

Приведем пример, в ст. 14 Закона Республики Казахстан «О борьбе с коррупцией» Закон Республики Казахстан «О борьбе с коррупцией» от 2 июля 1998 года №267-I. (ст.14). установлена ответственность физических и юридических лиц за незаконное материальное вознаграждение лиц, уполномоченных на выполнение государственных функций, или лиц, приравненных к ним. Если в содеянном не содержится признаков уголовно-наказуемого деяния, то наказание наступает в административном порядке.

В Уголовном кодексе Кыргызской Республики имеется норма, предусматривающая уголовную ответственность за дачу взятки, - ст. 314 УК КР. Следовало бы установить уголовную ответственность и за деяния, связанные с подкупом должностных лиц с целью установления устойчивой связи.

Законодатель в ст. 303 УК КР использует термин «группировки». По всей видимости, речь идет о преступных группах, с которыми устанавливаются взаимоотношения, основанные на подкупе должностного лица. По части 1 ст. 303 УК КР наказание наступает в виде лишения свободы на срок от восьми до пятнадцати лет с конфискацией имущества и лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет.

С субъективной стороны состав коррупции характеризуется виной в форме прямого умысла и специальной целью. Должностное лицо сознает, что вступает в устойчивую преступную связь с отдельными лицами или группировками и, используя при этом свое служебное положение, желает этого. При этом должностное лицо действует в целях получения материальных либо иных благ и преимуществ либо освобождение от каких-либо затрат.

В ч. 2 ст. 303 УК КР предусмотрены квалифицирующие признаки состава коррупции: «Те же деяния, совершенные в интересах организованной группы, преступного сообщества или повлекшие иные тяжкие последствия».

Под организованной группой следует понимать устойчивую группу из двух и более лиц или групп предварительно сорганизовавшихся для совершения преступлений (ч. 4 ст. 31 УК КР).

Преступным сообществом признается устойчивое, сплоченное объединение двух и более лиц или групп, предварительно сорганизовавшихся для систематического совершения тяжких и особо тяжких преступлений (ч. 5 ст. 31 УК КР). Установление должностным лицом устойчивой преступной связи с данными преступными группировками повышает общественную опасность самого лица и создает благоприятные условия для функционирования и роста преступности. Организованные преступные группы и преступное сообщество, укрепляя свои ряды, вносят беспорядок в общество, стремятся проникнуть не только в сферу экономики, но и в сферу политики. В таких случаях сращивание преступности с государственной властью должно жестко караться. Поэтому законодатели установили наказание по ч. 2 ст. 303 УК КР в виде лишения свободы на срок от пятнадцати до двадцати лет с конфискацией имущества и лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет. Аналогичное наказание наступает в случае, если коррупционные действия приводят к тяжким последствиям. Последние могут иметь место при причинении ущерба материального, морального, физического человеку, обществу или государству.

Например, в результате незаконных действий должностного лица была осуществлена государственная закупка какого-либо сырья, при этом должностное лицо с целью получения выгод настояло на закупке у конкретного лица, с которым заранее договорилось об этой сделке. После чего государство потерпело убытки, так как не смогло более выгодно совершить сделку и приобрести у другого субъекта сырье более качественное и по низким ценам. В таком случае действия лица можно рассматривать как коррупционные и повлекшие тяжкие последствия для государства.

Субъект рассматриваемого преступления является должностное лицо.

Проанализировав ст. 303 УК КР, можно дать составу коррупции следующее определение: Коррупция - умышленное деяние, состоящее в создании устойчивой связи для осуществления действия (бездействия) в интересах отдельных лиц или группировки в целях незаконного получения материальных либо иных благ и преимуществ, а также для противоправного предоставления этих благ и преимуществ физическим или юридическим лицам, создающим угрозу интересам людей, общества или государства.

Данное уголовно-правовое определение коррупции дает возможность отграничить ее от составов взяточничества и злоупотреблений должностным положением.

Чистота и правильность определения преступления влияет на ее юридическую квалификацию (состав преступления) Ревин В.П. Уголовное право Российской Федерации. 2005. С. 62..

Предупреждение коррупции показывает, что деятельность институтов государственной власти по борьбе с коррупцией носили декларативный и формальный характер из-за коррумпированности политической системы Кыргызской Республики.

Таким образом, следует отметить, что в Кыргызской Республике создана необходимая нормативно-правовая база борьбы с коррупцией. Приняты специальный Закон Кыргызской Республики «О борьбе с коррупцией», Закон «О государственной службе», имеются соответствующие нормы в Уголовном Кодексе и т.д.

Опыт Грузии. Грузия находится на пятом месте в мире по низкому уровню коррупции в полиции. По данным международной неправительственной организации по борьбе с коррупцией и исследованию уровня коррупции по всему миру (Transparency International), Грузия находится на пятом месте в мире по низкому уровню коррупции в полиции. Данные исследования данной организации опубликовало 8 марта МВД Грузии. В частности, в исследовании «Барометр глобальной коррупции 2010» отмечается, что Грузия находится на пятом месте после Финляндии, Дании, Норвегии и Швейцарии по низкому уровню коррупции в полиции.

Согласно исследованию за последний год лишь 3% граждан Грузии дали взятки представителям одного из девяти госучреждений. Transparency International утверждает, что Грузия входит в группу самых некоррумпированных стран вместе с Австралией, Канадой, Данией, Финляндией, Германией, Исландией, Израилем, Голландией, Норвегией, Испанией, Великобританией, США и другими развитыми странами. 78% опрошенных данной организацией в Грузии считают, что за последние три года коррупция уменьшилась, 9% имеют противоположное мнение.

МВД также приводит данные проведенного в Грузии в сентябре-октябре 2010 года опроса Международного республиканского института IRI, где говорится, что за последние три года лишь 0,4% признались, что дали взятки, а 98% заявляют, что случая, когда им пришлось бы дать взятку не было. Согласно этому исследованию 84% доверяют полиции в Грузии, а 10% опрошенных не доверяют. Приводятся данные опроса, проведенного Национально-демократическим институтом NDI. По данным NDI, согласно опросу проведенному в июле 2010 года 70% считают, что за последние два года ситуация в плане борьбы с коррупцией улучшилась, и лишь 8% считают, что ситуация ухудшилась.

Опыт Гонконга. В Гонконге (Сянган) ситуация с коррупцией была очень серьезной, большинство граждан считали ее необратимой. В начале 1970-х гг. сама полиция Гонконга была тесно связана с торговцами наркотиками, игорными и публичными домами, которые платили полиции за “крышу”. Коррумпирована была и сама Антикоррупционная Служба полиции.

Реформы начались с того, что была упразднена Антикоррупционная Служба и учреждена Независимая Комиссия против коррупции. Этот антикоррупционный орган был не только наделен широкими полномочиями и опорой на общественное участие, у него появился достаточно большой штат. На борьбу с коррупцией было решено направить молодых выпускников высших учебных заведений, у которых не было практики работы в органах власти.

Была поставлена цель - исключить ситуацию, когда государственные служащие получают небольшое жалование, и у них отсутствуют стимулы для достижения высокой производительности. Главная идея всей антикоррупционной кампании состояла в том, что коррупция -- это плохо, брать и давать взятки -- стыдно. Важным шагом в борьбе с системной коррупцией стала ориентация на «поимку крупной рыбы» для обвинения и наказания высокопоставленных преступников. По телевидению постоянно сообщаются номера «телефонов доверия», и обратившимся обещается необходимая защита. Многие сообщают о злоупотреблениях и видят, как преступников подвергают публичному осуждению. Чиновник, попавшийся на взятке или попытке ее получить, подвергается уголовному преследованию и на длительный срок лишается права работать на государственной службе.

Опыт Японии. В Японии, несмотря на важность борьбы с коррупцией, установлены твердые правовые гарантии защиты от ложных обвинений во взяточничестве, строго карается «ложный донос или жалоба» с целью возбуждения не только уголовного, но даже и дисциплинарного преследования. Японский опыт заключается в том, что одним из главнейших направлений борьбы с коррупцией является кадровая политика. Система государственной службы построена на принципе меритократии и ориентирована на службу обществу. В самом конце 19 века должности были разделены на политические и административные. В связи с этим административные должности заполнялись на конкурсной основе. В министерствах кроме должности вице-министра вводится должность административного вице-министра (в других странах -- это постоянные секретари или статс-секретари) для обеспечения деятельности аппарата и должность парламентского секретаря министра для оказания помощи министрам в законопроектной и парламентской деятельности. При отставке правительства вместе с министром уходит вице-министр, парламентский секретарь, а административный вице-министр остается и обеспечивает преемственность.

Важным средством поддержания высокой эффективности госаппарата в Японии является контроль над количественным составом персонала. В 1948 г. была учреждена Национальная кадровая служба, ее решения и распоряжения, принятые в пределах ее компетенции, не подлежат чьей-либо инспекции. Тем самым подтверждается определённая независимость этого органа от правительства и парламента. Поступление на государственную службу осуществляется на основе обязательного конкурсного экзамена. Японский государственный служащий систематически проходит обязательные ротации, обучения и получает достойную оплату труда. Каждое японское министерство периодически в соответствии с планом обязано добиваться сокращения своего персонала.

Таким образом, в Японии приоритетными мерами в сфере борьбы с коррупцией стали: подотчётность политического руководства, реформа финансирования политических партий и кампаний, реформа государственной службы, основанная на достойной оплате труда, системе стимулов, принципа меритократии, обеспечение гражданских свобод (система социально-правового контроля и морального воздействия на политиков со стороны гражданского общества).

Опыт Казахстана. Проявление коррупции в обществе современного Казахстана, по мнению исследователей, обусловлено комплексом политических, административных, правовых, социальных, экономических, социокультурных факторов. Это и геополитическое положение Казахстана в окружении государств, для которых характерны патриархально-традиционные отношения, где коррупция - привычное и общественно-приемлемое экономическое явление, связанное с функционированием государства.

Борьба с коррупцией в Республике - важный приоритет государственной политики. Десять лет назад Казахстан одним из первых в СНГ принял специальный Закон «О борьбе с коррупцией». Законом РК от 4 мая 2010 года ратифицировали Конвенцию ООН против коррупции.

Изучению успешного опыта антикоррупционной работы других стран мира, обмену мнениями и методами борьбы с этим явлением была посвящена международная научно-практическая конференция «Предупреждение и борьба с коррупцией в свете укрепления законности в уголовно-исполнительной системе», состоявшаяся в Академии Комитета УИС МЮ РК.

Вместе с тем на сегодняшний день в деятельности уголовно-исполнительной системы РК имеются определенные недостатки основой для совершения различных коррупционных деяний со стороны ее сотрудников. Именно поэтому участники конференции едины во мнении - необходимо дальнейшее научное исследование проблем коррупции с целью выработки наиболее эффективных, отвечающих современным реалиям мер, направленных на профилактику и противодействие этому негативному явлению.

Одной из таких мер, по мнению начальника научного центра Владимирского юридического института ФСИН РФ, кандидата юридических наук подполковника внутренней службы Д. Зиборова может стать преодоление информационного вакуума в данной сфере с использованием возможностей интернет-технологий. В качестве основного направления использования Интернета предлагается создание специализированных сайтов, с возможностью обратной связи для посетителей и сообщения информации о фактах проявления коррупции в уголовно-исполнительной системе.

Вновь были подняты вопросы оптимизации кадровой политики, внимательного и тщательного отбора и расстановки кадров, а также рассмотрены понятие и признаки коррупционной преступности в УИС, уголовно-правовая характеристика коррупционных преступлений и их предупреждение, отдельные аспекты мирового опыта противодействия коррупции, деятельность оперативных подразделений уголовно-исполнительной системы по противодействию коррупции и другие. Свое видение и решение проблем коррупции высказал проректор Костанайского государственного университета им, А. Байтурсынова, профессор генерал-майор М. Дауенов. Так, например, для борьбы с «политической» коррупцией - «необходимо при реализации Концепции правовой политики совершенствовать законодательную базу по выборной системе»; в плане антикоррупционного воспитания населения - «выделить программу подготовки кадров для всех сфер государственной и общественной жизни (в том числе для школ, вузов)»; проблемы кадров решить с помощью «совершенствования системы ответственности за кадровую политику ответственных структур, с применением широкого спектра гласности. Общество должно знать и видеть будущих руководителей государственных структур».

Опыт США. Антикоррупционное законодательство США включает Закон о коррупции и Закон об открытости информации, который предусматривает право любого гражданина получать любую информацию (за исключением отнесенной к секретной) о любом лице; Закон о публичных людях, который устанавливает, что информация о лицах, отнесенных к публичным (государственных служащих, артистах, депутатах и т.п.), может распространяться без согласия самих лиц и без каких-либо ограничений; Закон о разоблачителях, устанавливающий механизмы поощрения и защиты лиц, которые сообщают о правонарушениях; Закон о конфликте интересов, предусматривающий ограничения для занятия государственных должностей лицами, имеющими или имевшими весомые рычаги влияния в какой-либо сфере экономической деятельности.

Одним из важных аспектов достижения честности и прозрачности в государственном управлении является гражданская (государственная) служба. Принципы современной государственной службы были заложены в 1883 г. Законом о гражданской службе, который ввел в действие принцип меритократии, т.е. «систему заслуг» и конкурсные экзамены для набора на службу. Была учреждена Комиссия гражданской службы, ставшая впоследствии независимым ведомством в системе исполнительной власти Закон США «О гражданской службе» 1883 г..

В 1978 г. Законом о реформе гражданской службы вместо Комиссии были созданы три независимых ведомства: Управление по руководству персоналом, Управление особого советника и Совет по охране системы заслуг. Каждый из них уполномочен на выполнение трех различных функций, выполнявшихся ранее комиссией: управление набором, обучением и продвижением служащих; расследование случаев нарушений правовых норм; вынесение решений по таким нарушениям; также выделена в отдельную Служба высших руководителей, для которых установлен особый порядок отбора, поощрения, продвижения, увольнения Закон США «О реформе гражданской службы» от 1978 г..

В США имеется специальный Офис по правительственной этике, задачей которой является обеспечение соблюдения госслужащими установленных этических стандартов, а главное -- формирование уверенности общества в том, что чиновники осуществляют свои полномочия на принципах честности и непредвзятости. Также Офис проводит сбор и анализ декларирования служащих высшего уровня; готовит образовательные курсы и пособия по служебной этике, проводит семинары и тренинги. Высшие должностные лица всех трех ветвей власти обязаны публично декларировать свое финансовое положение. Их ежегодно заполняемые декларации доступны для СМИ и общественности.

При этом существует также и конфиденциальная система декларирования. Она предназначена не для высших должностных лиц. Содержание этих сведений, декларируемых служащими, доступно соответствующим государственным органам, но закрыто для общественности.

Опыт Сингапура. Центральным звеном в борьбе с коррупцией является постоянно действующий специализированный орган - Бюро по расследованию случаев коррупции, обладающее политической и функциональной самостоятельностью. Этот независимый орган расследует и стремится предотвращать случаи коррупции в государственном и частном секторе экономики Сингапура, при этом в Акте о предотвращении коррупции коррупция точно квалифицирована с точки зрения различных форм "вознаграждения".

Бюро проверяет случаи злоупотреблений среди государственных чиновников и сообщает о них соответствующим органам для принятия необходимых мер в дисциплинарной области. Бюро изучает методы работы потенциально подверженных коррупции государственных органов с целью обнаружения возможных недостатков в системе управления. Если выясняется, что подобные пробелы могут привести к коррупции и злоупотреблениям, Бюро рекомендует главам этих отделов принять соответствующие меры. Главная идея антикоррупционной политики Сингапура заключается в "стремлении минимизировать или исключить условия, создающие как стимул, так и возможность склонения личности к совершению коррумпированных действий". Это достигается за счет целого ряда антикоррупционных принципов, следование которым предусматривает:

1. Привязку оплаты труда государственных служащих к средней заработной плате лиц, успешно работающих в частном секторе;

2. Контролируемую ежегодную отчетность государственных должностных лиц об их имуществе, активах и долгах (в частности, прокурор вправе проверять любые банковские, акционерные и расчетные счета лиц, подозреваемых в нарушении Акта о предотвращении коррупции);

3. Большую строгость в делах о коррупции именно в отношении высокопоставленных чиновников для поддержания морального авторитета неподкупных политических лидеров;

Таким образом, мы рассмотрели международный опыт противодействия коррупции в государственных органах Грузии, Гонконга, Японии, Казахстана, США, Сингапура следует подчеркнуть, что в вышеотмеченных странах, имеющих положительный опыт антикоррупционной борьбы, это выстрадано долгим и печальной практикой негативного влияния на общественно-политическую и экономическую жизнь. Имеется поговорка «Экономишь копейку - теряешь миллион». В этих странах сумели переступить через это. Обеспечивая достойным денежным содержанием госслужащих, осуществляя правильный подбор, расстановку и воспитание управленческих кадров, имея отслеживающие рычаги, там достигли очевидных результатов.



2. Механизмы борьбы с коррупцией в системе государственного управления КР: проблемы и перспективы

2.1 Институциональные механизмы борьбы с коррупцией в системе государственного управления КР в современных условиях

По данным Transparency International за 2013 год, в Кыргызстане по-прежнему сохраняется высокий уровень коррупции.

В Индексе восприятия коррупции в 2013 году (ИВК) Кыргызстан набрал 24 балла и занял 150 место среди 177 стран. Об этом сообщает офис международной организации Transparency International в Кыргызстане.

Для расчета Индекса восприятия коррупции в Кыргызстане были использованы исследования Всемирного банка, Freedom House, Global Insigh, Всемирного экономического форума и других авторитетных организаций.

В Индексе восприятия коррупции 2013 года Кыргызстан, также как и в прошлом 2012 году, снова набрал 24 балла, что говорит о том, что ситуация с уровнем коррупции за отчетный период не изменилась, основные показатели остались на прежнем уровне. Как отмечают эксперты, это достаточно тревожный факт, показывающий, что в Кыргызстане все еще существует среда, способствующая расцвету коррупции. То, что в нынешнем году в списке стран-участников Индекса восприятия коррупции наше государство занимает 150 место, в отличии от 2012 года, когда КР находилась на 154 месте, говорит лишь о том, что данный список пополнился новыми странами, а также были изменены позиции некоторых стран.

...