Механизмы борьбы с коррупцией в системе государственного управления

Уголовный кодекс Кыргызской Республики определяет коррупцию как «умышленное деяние, состоящее в создании противоправной устойчивой связи одного или нескольких должностных лиц, обладающих властными полномочиями, с отдельными лицами или группировками в целях незаконного получения материальных, любых иных благ и преимуществ, а также предоставление ими этих благ и преимуществ физическим и юридическим лицам, создающим угрозу интересам общества или государства» Уголовный кодекс КР от 1 октября 1997 года №68 (ст. 303)..

Исследование коррупции с точки зрения уголовно-правового характера подразумевает рассмотрение его элементов состава преступления. Это объективные и субъективные стороны преступления.

Объект преступления включает в себя общий, родовой и непосредственный.

Общим объектом рассматриваемого преступления является общественная опасность, посягающая против государственной власти.

Родовым объектом состава коррупции является нормальное функционирование государственной власти, а также интересы государственной службы и службы в органах местного самоуправления.

Государственная власть в соответствии с Конституцией Кыргызской Республики представлена в виде законодательной, исполнительной и судебной.

Государственная служба - это деятельность должностных лиц по осуществлению государственных функций. Государственные функции исполняют: Президент, депутаты ЖК КР, члены правительства, судьи, работники правоохранительных органов, а также специальных служб (например, «Альфа»), а также государственные служащие в соответствии с Законом Кыргызской Республики «О государственной службе».

Службу в органах местного самоуправления осуществляют служащие, оплата труда которых производится из средств государственного бюджета.

Общественная опасность данного деяния состоит в том, что лицо, представленное, например, в системе исполнительной государственной власти, устанавливая устойчивую связь с каким-либо коммерческим учреждением, регулярно представляет информацию либо продвигает его интересы при кредитовании, при участии в тендере и т.д. Такого рода действия направлены против нормальной деятельности органов государственной власти, дискредитируя и подрывая ее авторитет и ту политику, которую она строит в переходный к рыночным условиям период.

Непосредственный объект состава коррупции совпадает с родовым. Следует отметить, что в результате коррупции ущерб может быть нанесен больше всего интересам общества и государства.

Если сравнивать с Индексом Кыргызстана за предыдущие годы (ИВК в Кыргызстане определяется с 2003 г), то можно констатировать, что Кыргызстан практически находится на том же уровне в пределах 2 баллов. «С такими уровнем и объемами коррупции, который мы имеем на данный момент, Кыргызстан не сможет сдвинуться ни на шаг вперед, не сможет совершить ни экономический, ни научный, ни технологический, ни социальный прорыв, потому что коррупция, оставаясь такой, как сейчас, будет продолжать пожирать те ресурсы, которые могли бы быть инвестированы в будущее страны», - отметили в Transparency International Кыргызстан «Transparency International» (TI) 2010. С. 121..

Осознаем сложность, стоящей перед Кыргызстаном, задачи, когда противодействие коррупции в нашей стране должно быть не одной из очередных реформ, а реальной войной за наше настоящее и будущее. Общество уже сделало свой выбор. Сейчас крайне важно, чтобы кыргызские государственные институты, отдельные чиновники, правоохранители, судьи и прокуроры осознали, на чьей они стороне: на стороне Кыргызстана или на стороне своих личных интересов», - отмечают в организации.

Ежегодно составляемый Transparency International ИВК измеряет уровень коррупции в государственном секторе той или иной страны. Это составной индекс, представляющий собой комбинацию нескольких исследований и опирающийся на данные опросов экспертов и представителей деловых кругов, проводимых независимыми различными и авторитетными организациями. Индекс отражает мнения экспертов из различных стран мира, в том числе проживающих и работающих в странах, в отношении которых проводились исследования. Для включения страны или территории в ИВК требуется наличие не менее трех надежных источников информации.

Кыргызская Республика, начав осуществление радикальных реформ своей экономической и политической системы, столкнулась в 90-е годы с серьезными проблемами коррупции в деловом секторе, в госструктурах и финансовых кругах.

Анализ деятельности государственных органов в Кыргызской Республике, в том числе функциональный анализ Болотбаев А., Койчуманов Т. «Функциональный анализ государственных органов, их подведомственных организаций и территориальных подразделений, местных государственных администраций и органов местного самоуправления» - Б.: 2003. С. 80., проводимый в рамках административной реформы, мероприятия по дерегулированию экономики, свидетельствуют о том, что коррупция стала составной частью механизма государственного управления. Большинство органов государственного управления и государственных учреждений выполняют свои функции исключительно в обмен на законные и незаконные платежи от населения хозяйствующих субъектов. Государственная служба стала источником незаконных доходов, а не деятельностью на благо общества.

Очевидно, что чрезмерное и плохо регламентированное вмешательство государства в деятельность хозяйствующих субъектов создает широкие возможности для чиновников, регулирующих и контролирующих органов злоупотреблять своими полномочиями. Низкая заработная плата государственных служащих стала для них дополнительным стимулом поиска побочных заработков в виде взяток, подарков за исполнение или неисполнение своих должностных обязанностей.

В 1997 году была утверждена трехлетняя государственная программа по усилению борьбы против коррупции, которая в 2001 году была продлена еще на три года. В марте 2003 года был принят Закон Кыргызской Республики «О борьбе с коррупцией», который направлен на выявление, предупреждение и пресечение коррупционных правонарушений, привлечение виновных лиц к ответственности, а также определяет правовые и организационные основы борьбы с коррупционными правонарушениями. В настоящее время данный Закон рассмотрен заново и доработками направлен на согласование в соответствующие министерства и ведомства Кыргызской Республики.

Одним из важных событий в сфере с коррупцией, сделавшим эту работу более системной стало образование в феврале 2004 года Консультативного совета по добросовестному управлению (КСДУ), который был сформулирован в целях эффективного реформирования государственного управления, формирования новых механизмов, обеспечивающих добросовестное управление, а также его рабочего органа - Секретариата Консультативного Совета по добросовестному управлению (КСДУ). Совет возглавил Президент Кыргызской Республики, а в его состав вошли пять членов от кыргызской стороны, представители исполнительской власти и бизнеса, и пять членов от международных организаций и дипломатических представительств, аккредитованных в Кыргызской Республике, что позволило более эффективно использовать внешнюю помощь.

Вместе с тем, принимаемые меры во многом носили декларативный или формальный характер и не были реализованы в полной мере.

Практическими шагами в сфере борьбы с коррупцией стало утверждение 21 июня 2005 года Указом и.о. Президента Кыргызской Республики Государственной стратегии борьбы с коррупцией и Плана действий по ее реализации. Указ Президента Кыргызской Республики от 21 июня 2005 года №251 «Государственная стратегия борьбы с коррупцией в Кыргызской Республике».

Целью Стратегии является уменьшение уровня коррупции в Кыргызской Республике путем устранения причин, порождающих ее, адекватных правоохранительных мер, а также через создание в обществе нетерпимого отношения к коррупции с помощью координации сил и средств различных государственных структур, международных донорских организаций и НПО.

Проект Стратегии был подготовлен Рабочей группой, из числа представителей государственных органов, НПО, СМИ, предпринимателей и специалистов, работающих в Кыргызстане международных организаций с учетом замечаний и предложений, полученных в ходе широкого обсуждения Проекта. Кроме того, сообщения о проекте Стратегии были опубликованы в СМИ, а текст был размещен для широкого обсуждения на веб-сайтах Секретариата Консультативного Совета по добросовестному управлению (КСДУ) и проекта «Открытый Кыргызстан».

На данный момент Стратегия является единой платформой, объединяющей все антикоррупционные мероприятия в определенной логике и последовательности, что позволяет повысить эффективность антикоррупционных мероприятий. Разрабатываемые меры направлены на эффективное и действенное предупреждение, выявление и пресечение коррупции, организацию эффективной борьбы с нею. Стратегия предусматривает также активное международное сотрудничество и координацию борьбы с коррупцией с международными организациями.

К Стратегии разработан План действий по ее реализации, в котором определены конкретные мероприятия, последовательность их осуществления, индикаторы исполнения, ответственные структуры и их партнеры.

Для того, чтобы предпринимаемые усилия были последовательными и систематическими, мероприятия разработаны как краткосрочные (до конца 2005 года) и среднесрочные (2005-2007 годы), так и долгосрочные (2008 год и далее). Что касается направлений, то превентивные меры и общественная поддержка являются безусловными приоритетами, как наиболее действенные.

Следует особо отметить, что Стратегия является постоянно обновляемым документом, содержание которого необходимо изменять и дополнять в зависимости от приоритетов, стоящих перед страной, и новых данных о состоянии коррупции.

Впервые в данном документе дано определение коррупции не как уголовно-наказуемого деяния, а как социального явления, требующего постоянного и системного подхода в работе. В частности, в Стратегии дано следующее определение: Коррупция - это социальное явление, которое часто выражается в виде конкретного правонарушения, но в целом не может быть полностью охвачено определениями уголовного права.

Поэтому Стратегия рассматривает коррупцию в самом широком смысле как любое использование властных полномочий или служебного положения в личных целях. Данная формулировка совпадает с рабочим определением, предложенным междисциплинарной группой по коррупции Совета Европы: «коррупция представляет собой взяточничество или любое другое поведение лиц, которым поручено выполнение определенных обязанностей в государственном или частном секторе, которое ведет к нарушению обязанностей, возложенных на них в рамках должности, и имеет целью получение любых незаконных выгод для себя и других».

Стратегией борьбы с коррупцией в Кыргызской Республике определены следующие основные подходы в борьбе с коррупцией:

- Предупреждение коррупции;

- Преследование коррупции;

- Механизм ограничений;

- Антикоррупционный орган;

- Общественная поддержка.

В соответствии с ними определены главные задачи Стратегии:

· Определить единую, последовательную и долгосрочную программы борьбы с коррупцией;

· Обозначить приоритетные направления борьбы с коррупцией;

· Определить мероприятия и ресурсы для достижения приоритетов, а также ответственные структуры и сроки исполнения;

· Установить систему отслеживания реализации антикоррупционных мер;

· Создать механизмы координации антикоррупционных усилий государственных органов и институтов;

· Выработать критерии оценки состояния коррупции в стране.

Для успешной реализации Стратегии критически важно разработать и внедрить систему мониторинга и оценки. К разработанным в Стратегии мероприятиям уже подобраны индикаторы для отслеживания результатов, которые станут органической частью Стратегии. Предполагается, что органом мониторинга и оценки станет вновь образованная антикоррупционная структура. Для соблюдения объективности и беспристрастности к мониторингу и оценке могут привлекаться неправительственные организации и независимые институты.

Подходы в борьбе с коррупцией

а) Предупреждение коррупции

Меры борьбы с коррупцией слагаются, как известно, из ее предупреждения Федоровской М.А. Профилактика преступлений. Соискатель Института международного права и экономики им. А.С. Грибоедова Российской Федерации. Наука. - М., С. 34., а также раскрытия и расследования коррупционных преступлений, как ясно изложено в статье Федоровской М.А. соискателя Института международного права и экономики им. Грибоедова А.С. Российской Федерации, меры предупреждения коррупции подразделяются на обще-социальные и специальные. Те и другие могут быть не только правовыми.

Общесоциальные - это соответствующая корректировка хода экономических реформ, усиление социальной направленности реформ; переход к реальным и реализуемым бюджетам; совершенствование налогового законодательства; обеспечение четкой правовой регламентации деятельности органов государственной власти, законности и гласности такой деятельности, государственного и общественного контроля за ней, повышение нравственного, материального и культурного уровня населения; привлечение институтов гражданского общества к борьбе с коррупцией, большое внимание, уделяя воспитанию правового и гражданского сознания, получению навыков антикоррупционного поведения (здесь особая роль отводится средствам массовой информации, которые должны пропагандировать антикоррупционную политику).

Специальные - это такие действия, которые непосредственно нацеленные на борьбу с коррупцией. К ним, в частности, относятся меры по подбору кадров государственных служащих, пресечению фактов коррупции, предупреждению установления коррумпированных связей организованных преступных формировании с сотрудниками правоохранительных и других государственных органов, подготовка и принятие ряда антикоррупционных законодательных актов; проведение экспертизы действующего законодательства для выявления неопределенностей, могущих способствовать росту коррупции среди государственных служащих; внедрение комплекса мер финансового контроля над государственными служащими; совершенствование института государственной службы (делая акцент на увеличение денежного содержания государственных служащих, кадровой политики, формирование моральной обстановки и повышении престижа государственной службы); создание государственного органа (Агентства по борьбе с коррупцией), наделенного реальными полномочиями; укрепление правоохранительной системы; разграничение дисциплинарно, административно и уголовно наказуемых коррупционных правонарушений.

Общие правовые меры - это меры по совершенствованию правовой регламентации общественных отношений в условиях формирования рыночной экономики, направленные на максимальную детализацию регулирования общественных отношений законом и исключение при его применении возможности произвола государственных служащих. Под этим углом зрения было бы весьма желательно пересмотреть все законодательство, регулирующее указанные отношения. Следует отметить, что до сих пор существует немало недостатков правового регулирования, создающих питательную среду для наиболее опасных видов коррупционных преступлений. Среди них можно отметить:

- продолжение действия разрешительного принципа регистрации предпринимательских структур вместо уведомительного;

- несогласованность правовых регуляторов в экономической сфере;

- пробелы в правовом регулировании бюджетных расходов;

- отсутствие эффективной согласованной системы контроля за деятельностью должностных лиц государственных органов, предприятий, учреждений и организаций.

Обращает на себя внимание недостаточно четкая регламентация приватизации жилищного фонда и торговли недвижимостью. В этой связи, в частности, для предупреждения коррупции необходимо: принятие пакета новых актов жилищного законодательства, которое соответствовало бы рыночным отношениям и содержало нормы, предусматривающие максимальную легализацию рынка жилья; обязательное лицензирование данного вида деятельности и контроль за лицензированием в сфере торговли недвижимостью; осуществление контроля за нотариальной деятельностью; создание информационных систем по обслуживанию рынка жилья на государственном и муниципальном уровнях; принятие мер по активизации взаимодействия органов местного самоуправления, правоохранительных органов, органов нотариата, БТИ.

Предлагаемые меры по совершенствованию законодательства направлены на сокращение числа фактов произвольного применения законодательства государственными служащими и соответственно на предупреждение коррупции.

Кроме того, складывающиеся в сфере финансовой деятельности правоотношения характеризуются неравенством сторон, где одним из субъектов всегда является государство или непосредственно, или опосредованно через свои уполномоченные органы. Это неизбежно порождает такую ситуацию, в которой чиновник, наделенный широкими полномочиями, ставится на недосягаемую высоту по отношению к другой стороне. В частности, именно от чиновника зависит получение лицензии на право создания кредитных организаций, страховых компаний, аудиторских фирм и др. Такое положение с неизбежностью порождает появление коррупционных связей. В целях устранения данной ситуации представляется необходимым предусмотреть в законодательстве о банковской системе, о валютном и аудиторском контроле, об организации страховой деятельности и в других законах такие полномочия должностных лиц, которые не носили бы оценочного характера, а сводились бы лишь к техническим функциям (проверить наличие документов, правильность их заполнения и соответствие требованиям закона и т.д.). Подобный порядок значительно уменьшит влияние должностного лица на вынесение решения, а, значит, и возможность коррупции. Также весьма важно и актуально создание четких правовых механизмов реализации права граждан на оперативную судебную защиту от чиновничьего произвола.

Иными общесоциальными мерами предупреждения коррупции является повышение нравственного, материального и культурного уровня населения и определение соответствующих критериев и тестов на допустимость граждан к службе в государственном органе.

Специальные правовые меры предупреждения коррупции - это предусмотренные законом или другими нормативными актами, во-первых, меры контроля за имущественным положением и не связанной с государственной службой деятельностью государственных служащих и, во-вторых, меры ответственности за совершение коррупционных правонарушений. На предупреждение рассматриваемого негативного явления направлены, разумеется, и уголовно-правовые нормы, устанавливающие ответственность за коррупционные преступления. К специальным мерам предупреждения коррупции следует отнести персональный подбор граждан на государственную службу с учетом их нравственных качеств, взглядов, интересов, связей; повышение уровня материальной обеспеченности и социальной защищенности и т.д.

Восьмой Конгресс ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (Гавана, 1990) в своей резолюции «Коррупция в сфере государственного управления» отметил, что проблемы коррупции в государственной администрации носят всеобщий характер и их пагубное влияние ощущается во всем мире. Анализ борьбы с коррупцией в отдельных странах показывает на огромный разрыв между декларируемыми принципами равенства всех граждан перед законом и реальной практикой привлечения к уголовной ответственности. Коррупция -- типичный вид «беловоротничковой» преступности. Следовательно, она высоко-латентна, часто отличается изощренностью и причинением крупного ущерба. Особая опасность коррупция состоит в том, что она как раковая опухоль перерождает государственный аппарат, приводит к его необратимым изменениям, которые можно удалить только «хирургическим путем». Но самое главное, коррупция - это мощный катализатор организованной преступности, позволяющий ей быстро и сильно развиваться. Существуя в симбиозе, эти два явления представляют собой самую серьезную опасность для государства и общества, особенно в условиях нарождающейся демократии. Все это определяет необходимость скорейшего законодательного урегулирования борьбы с коррупцией, принятия соответствующих законов и положений. Однако реальные сдвиги в борьбе с этим явлением практически ничтожны.

Меры профилактики коррупции считаются самыми эффективным средством борьбы, поскольку они воздействуют на причины и условия возникновения коррупционных действий. В первую очередь, меры профилактики включают повышения открытости и прозрачности государственного управления. Практические мероприятия должны быть направлены на расширение доступа граждан к информации, особенно касающихся их прав и свобод. В нашей стране уже ведется определенная работа в данном направлении. В частности, в партнерстве с общественной организацией «Будущее без коррупции - Трансперенси Интернейшнл» и Фондам «Сорос-Кыргызстан» разработан и находится в стадии обсуждения законопроект «О свободе и гарантиях доступа к информации», гарантирующий право каждого на получение информации и обеспечивающий эффективный механизм защиты этого права, а также регулирующий отношения, возникающие в ходе ее реализации. Однако усилия в этой области необходимо уже распространять на участие граждан в принятии решений.

Важным направлением деятельности в осуществлении превентивных антикоррупционных мероприятий является сокращение разрешительных и распорядительных функций органов государственного управления.

Кроме того, 23 июня 2005 года подписан Указ Президента КР «О мерах по ограничению вмешательства контролирующих, правоохранительных и иных государственных органов в работу субъектов предпринимательской деятельности» согласно которому определено, что важнейшей задачей госорганов на период на 2005-2006 годы является устранение любых не оправдывающих себя регистрационных, разрешительных, фискальных, контрольных, надзорных и иных избыточных государственных функций, содержащихся в законодательных и иных нормативно-правовых актах, а также в актах министерств, ведомств, глав местных госадминистраций и органов местного самоуправления, создающих препятствия или трудности для осуществления предпринимательской деятельности в Кыргызской Республике.

Также одним из результативных примеров в борьбе с коррупционными проявлениями в системе высшего образования стало введение общереспубликанского тестирования при поступлении в ВУЗы. Следует отметить, что Кыргызстан одним из первых в СНГ внедрил у себя этот современный метод, позволяющий обеспечить равный доступ к высшему образованию и зависящий только от уровня знаний абитуриента.

б) Преследование коррупции.

Преследование коррупционных действий должно иметь вспомогательный характер, что в свою очередь не умаляет важности карательных мер против коррупции. Самым важным в преследовании коррупции является условие соблюдения прав и свобод граждан и недопущение чрезвычайных мер, которые, как правило, могут дать кратковременный эффект, но не будут влиять на корни коррупции. В настоящее время преследование коррупции идет по пути унификации национальных законодательств с международными требованиями, в частности, с положениями Конвенции ООН против коррупции. Учитывая интернациональный характер коррупции, в преследовании коррупции важно сокращение возможностей для коррупционеров укрыть незаконно нажитое имущество и ценности за пределами своей страны.

в) Механизмы ограничений.

В борьбе с коррупцией существует особое направление - установление особых требований и стандартов поведения для тех групп, которые работают «в зоне коррупционного риска», например, государственным служащим, работникам социальной сферы. Эти требования касаются в первую очередь контроля над их имуществом, которое должно иметь законное происхождение.

В 2004 году в Кыргызской Республике был принят Закон «О декларировании и публикации сведений о доходах, обязательствах и имуществе лиц, замещающих политические и иные специальные государственные должности, а также их близких родственников». Разработан ряд подзаконных актов, регламентирующих процедуры декларирования. Впервые с момента принятия закона о декларировании доходов высокопоставленными чиновниками в 2005 году сданы сведения о доходах и принадлежащем им и их ближайшим родственникам имуществе.

Вместе с тем, эти процессы идут достаточно непросто. Некоторые чиновники проигнорировали требования законодательства о декларировании доходов Омуралиев К., Меньшов В. «Обзор законодательно-правовой и институциональной базы по борьбе с коррупцией в Кыргызской Республике» - Б: 2005. С. 15.. До сих пор еще нет четкого законодательного механизма привлечения к ответственности за отказ от представления деклараций.

Что касается стандартов поведения, то к ним относится этический кодекс государственной службы и профессиональные кодексы, которых должны придерживаться служащие государственных организаций.

г) Антикоррупционный орган. В условиях, когда обычные государственные институты и система правосудия не справляются с проблемой коррупции, во многих странах создаются специализированные антикоррупционные структуры - агентства, комиссии, службы по борьбе с коррупцией.

В целях повышения эффективности и устойчивости антикоррупционной политики, выработки принципиально новых подходов к борьбе с коррупцией и системных мер, нацеленных на предупреждение коррупции, 21 октября 2005 года № 476 подписан Указ Президента Кыргызской Республики «О безотлагательных мерах по борьбе с коррупцией», предусматривающий образование Национального агентства Кыргызской Республики по предупреждению коррупции и специального наблюдательного органа Национального совета Кыргызской Республики по борьбе с коррупцией.

Следует отметить, что создание антикоррупционного органа является одним из первых мероприятий Государственной стратегии борьбы с коррупцией. Кроме того, наличие органа по предупреждению и противодействию коррупции закреплено среди обязательств стран-участниц в статьях 6 и 36 Конвенции ООН против коррупции, которую Кыргызстан ратифицировал в августе 2005 года. Также рекомендации о создании ОЭСР, ПРООН, ОБСЕ, ЮСАИД и многими другими.

Изучение проблемы коррупции в Кыргызстане показывает, что усилия правоохранительных органов по увеличению количества расследований коррупционных преступлений не сокращает объемы коррупции, так как неизменными остаются условия, ее порождающие. Борьбе с коррупцией не хватает глубокого анализа коррупционных предпосылок. Системности и последовательности, которые должен обеспечить единый антикоррупционный орган. При этом для эффективной борьбы с коррупцией необходимо обеспечить разумное сочетание репрессивных мер с превентивными мерами в области политики и пропаганды, которые должны реализовываться антикоррупционной службой в сотрудничестве с правоохранительными органами государственного управления и при поддержке общественности.

Создание Национального агентства Кыргызской Республики по предупреждению коррупции направлено на обеспечение проведения единой государственной политики в области борьбы с коррупцией. Перед ним поставлены задачи разработки и реализации мероприятий, направленных на ликвидацию и предупреждение условий, порождающих, провоцирующих и поддерживающих коррупцию, осуществления координации, мониторинга и оценки реализации государственной политики по борьбе с коррупцией, формирование в обществе нетерпимости к коррупционным проявлениям и содействие самоорганизации в борьбе с коррупцией.

Национальный совет Кыргызской Республики по борьбе с коррупцией призван объединить усилия государственных и общественных институтов в борьбе с коррупцией. Совет должен стать формой участия гражданского общества в принятии общих решений по вопросам, направленным против коррупции, в мониторинге мероприятий, реализуемых в данном направлении. Совет сформирован на паритетных началах, как из представителей всех ветвей власти, так и представителей граждан общества, так как эффективность борьбы с коррупционными проявлениями во многом будет зависеть от взаимодействия и солидарной ответственности всех ветвей власти и общественности за процесс оздоровления государства и общества.

д) Общественная поддержка. Успех антикоррупционной борьбы во многом обуславливается широкой и систематической общественной поддержкой, она достигается целенаправленной и постоянной работой с общественностью, прежде всего через информирование граждан, обучение и просвещение. Основной целью таких мероприятий должно быть создание нетерпимого отношения к коррупции как общественно опасному явлению, потому что во многом коррупция процветает благодаря равнодушию и потворству граждан. Коррупция должна восприниматься не как «умение жить», но как неправильное, аморальное поведение. И так как основы поведения человека закладываются в самом юном возрасте, антикоррупционное обучение должно начинаться в дошкольных и школьных учреждениях и продолжаться далее для всех возрастов.

Восприятие проблемы коррупции в Кыргызской Республике

Работа по разработке и дальнейшему применению стратегии в области борьбы с коррупцией строится на основе результатов анализа основных проблем в системе государственного управления, а также исследований, проведенных международными организациями и НПО. Для оценки состояния коррупции в Кыргызстане используются несколько видов исследования:

- экспертные оценки;

- интегральные индексы, состоящие из нескольких экспертных оценок;

- опросы общественного мнения.

Оценка проводится регулярно уполномоченным антикоррупционным государственным органом с привлечением государственных и неправительственных структур, а также некоммерческих исследовательских организаций. Последний массовый опрос общественного мнения об уровне коррупции проводился в Кыргызской Республике в 2002 году и данные, указанные в нем, устарели. В настоящее время национальным агентством КР по предупреждению коррупции проводится опрос, конкретные данные будут выявлены в мае текущего года.

Заслуживает внимательного изучения Индекс Восприятия Коррупции (ИВК), разработанный международной неправительственной организацией «Транспаренси интернейшнл» (ТI), который отражает результаты 17 опросов общественного мнения, проведенных среди представителей бизнеса и научных кругов, а также восприятия коррупции экспертами по оценке рисков в 2003-2005 гг. По методологии различают количественные и качественные исследования.

Показатель региональной коррупции дает подробную картину уровня коррупции (ее восприятия и практики) и общественного доверия в регионах Кыргызской Республики.

Показатель секторальной коррупции предоставляет возможность увидеть уровень коррупции в том или ином государственном или негосударственном секторе управления.

Качественные исследования: Наблюдается растущая тенденция применения качественных исследований, например, обследований этики на государственной службе. Некоторые из этих обследований имеют четко выраженную антикоррупционную направленность, другие - анализируют институциональные системы, в которых продолжает процветать коррупция. Нет общей или согласованной стратегии или методологии проведения исследований качественных характеристик коррупции, так как исследуемые вопросы имеют свою специфику, и в каждом отдельном случае приходится применять разные подходы: использовать контрольные перечни вопросов, экспертные обследования, экспертные собеседования, исследования фокус - групп и т.п. Главное преимущество исследования качественных характеристик коррупции состоит в том, что эти исследования позволяют четко очертить и проанализировать масштабы конкретного вопроса или состояния коррупции в отдельном секторе. В некоторых случаях данные и соответствующие аналитические материалы можно использовать в качестве вспомогательных при разработке стратегии, а также для принятия конкретных мер с целью решения конкретной проблемы или воздействия на конкретный сектор. Однако, следует отметить, что большинство исследований качественных параметров ориентированы на изучение самой коррупции как таковой.

Отдельные исследования качественных характеристик. В течение последних лет различные международные институты провели глубокое исследование макроэкономических и социальных последствий коррупции. Данные исследования подтвердили негативное влияние коррупции на рост ВВП на душу населения, они показали, что «перепад» уровней заработной платы в частном государственном секторах является основным причинным фактором.

Некоторые исследования были посвящены деятельности систем, так называемых «Систем добропорядочности». В них подвергаются анализу причины коррупции и укрепления системы государственного управления. Исследования вскрывают существующие административные барьеры для инвестиций и подымают вопрос о способах их преодоления.

В рамках исследований об улучшении этики поведения на государственной службе были обследованы 29 стран-членов Организации Экономического Сотрудничества и Развития (ОЭСР) и определено число стран по таким факторам, как национальные правила использования официальной информации, работа чиновников по совместительству, а также соблюдение этических требований при приеме служащих на работу. Исследования показали, что только в шести странах-членах ОЭСР есть специальные государственные органы, осуществляющие надзор за соблюдением этических норм на государственной службе.

С этой целью возможно проведение исследования для определения типов поведения, которые воспринимаются государственными служащими как попадающие под определение коррупции. Для этого необходимо подготовить и распространить среди респондентов вопросники с кратки описанием нескольких ситуаций и предложить им оценить поведение участников ситуаций, наносимый вред, чем можно оправдать такое поведение, а также написать, как бы они сами поступили в подобных ситуациях. Дополнительно можно предложить несколько оценочных утверждений, а респондентов попросить ответить, насколько они согласны с этими утверждениями. Такой способ поможет определить общее понимание того, что такое коррупция, а это позволит увеличить эффективность борьбы с ней.

При этом необходимо отметить, что в различных социальных сферах по-разному определяется круг «этических сигналов» о коррупции. Вот некоторые из них:

Этические сигналы о возможной коррумпированности сотрудника в негосударственном секторе:

· Сотрудник отказывается от назначения на новую должность, даже с повышением, или отказывается уйти в отпуск;

· Сотрудник постоянно допоздна задерживается на работе, особенно когда рядом никого нет;

· Часто повторяются закупки материалов в малых количествах от одного и того же поставщика;

· Оплата производится наличными деньгами, при этом слишком быстро или слишком медленно;

· Часто поступают сообщения о потере или о списании товара, а также о списании безнадежных долгов;

· Сотрудник слишком часто закупает товары по сниженным ценам или по ценам, установленным для работников компании;

· У сотрудника неожиданно появляются крупные денежные средства.

Для системы государственной и муниципальной службы это могут быть уже другие сигналы:

Этические сигналы о возможной коррумпированности сотрудника в системе государственной и муниципальной службы:

· Систематический прием мелких подарков от просителей;

· Частные зарубежные командировки, прямо не связанные со служебной деятельностью;

· Систематические ходатайства о приеме на государственную и муниципальную службу других лиц;

· Частое приобретение предметов роскоши;

· Пользование очень дорогим автомобилем, стоимость которого несопоставимо с обычными размерами доходов и имущества для определенной категории чиновника;

· Отдых на наиболее дорогих и престижных курортах;

· Проживание в отдельном доме или апартаментах, приобретенных за наличные деньги;

· Систематическое присутствие на банкетах или пользование не запрещенными законом услугами организаций и отдельных лиц, контроль за деятельностью, которых входит в компетенцию данного лица;

· Опубликование книг, работа над которыми не является служебной обязанностью;

· Утаивание от коллег и общественности, названных обстоятельств или введение в заблуждение относительно таких обстоятельств.

Таким образом, следует отметить, что границы этического осуждения коррупции очень подвижны. Нравственные стандарты гражданского общества могут не совпадать с этикой государственной и негосударственной службы. Даже самые честные правительства и корпорации могут восприниматься общественным сознанием как коррумпированные. В этом проявляется одно из наиболее серьезных моделей изучения и противостояния коррупции.

Далее мы рассмотрим основные проблемы и меры предупреждения борьбы с коррупцией в Кыргызской Республике.

2.2 Совершенствование механизмов борьбы с коррупцией в системе государственного управления КР: пути и перспективы решения

Меры по борьбе с коррупцией в стране остаются главным условием для вступления Кыргызстана в число стран, отобранных для донорской поддержки в рамках программы «Счета вызовов тысячелетия». Международный опыт показывает, что более высокий доход, инвестиции и темпы роста, а также низкий уровень бедности отмечаются в странах с действенными и честными государственными институтами, где продвижение по службе идет на основании достоинств претендентов с соблюдением принципов гендерного равенства, существуют четкие и ясные положения регулирования, юридическая база не «захвачена» группами элиты, преследующими собственные интересы, а гражданское общество и СМИ имеют независимый «голос», что усиливает подотчетность Правительства. Достижение перечисленных целей должно стать основной задачей антикоррупционной политики в Кыргызстане.

Разрабатывая стратегии борьбы с коррупцией, необходимо исходить из следующих предпосылок: Отчет по результатам исследования проблем, связанных с коррупцией, при взаимодействии предпринимателей с муниципальными и государственными структурами. - Б.: 2007.- 83с.

- полная победа над коррупцией невозможна. При взаимодействии человека с представителями власти всегда будут возникать условия, инспирирующие коррупционные ситуации;

- потери, которые несут от коррупции государство и общество, настолько велики, что правомерны любые разумные затраты на реализацию антикоррупционных программ;

- борьба с коррупцией не может быть разовой компанией. За окончанием любой кампании всегда может последовать новый виток коррупции;

- в процессе преодоления коррупции нельзя ограничиваться только законодательными методами и борьбой с ее проявлениями. Необходимо профилактическая работа - борьба против условий, порождающих коррупцию;

- борьба с коррупцией должна вестись при максимальном сотрудничестве органов власти с институтами гражданского общества.

Отсутствие в стране системы мониторинга и оценки проводимых реформ в области управления не позволяло, оценивать успешность или не успешность преобразований, и вызывало недоверие общества к многочисленным программам. Должны быть созданы как официальные государственные, так и независимые системы мониторинга и оценки, которые могли бы доводить до общественности оценки результативности мер на снижение общего уровня коррупции в стране.

Почему коррупция угрожает существованию государства?

Коррупция стала реальной угрозой национальной безопасности Кыргызстана, так как:

1) сводит на нет или тормозит экономические и социальные преобразования;

2) расширяет сектор теневой экономики, уменьшает налоговые поступления в бюджет, снижает эффективность использования бюджетных средств;

3) негативно влияет на имидж страны в глазах её политических и экономических партнеров, ухудшает инвестиционный климат;

4) увеличивает имущественное неравенство граждан;

5) формирует в общественном сознании представление о беззащитности граждан и перед преступностью и перед лицом власти;

6) является питательной средой для организационной преступности, терроризма и экстремизма;

7) проводит к деградации моральных ценностей общества, народных традиций и обычаев;

8) оказывает негативное воздействие на формирование политической элиты, избирательный процесс, деятельность органов власти и институтов гражданского общества;

9) тормозит развитие общества и государства.

В чем причины коррупции в Кыргызстане?

1. Ускоренный, непродуманный переход к рыночным отношениям в начале 90-х годов прошлого века, поспешная приватизация, проведенная со значительными нарушениями, в результате которой в выигрыше оказалось незначительная часть новых собственников;

2. Кардинальное изменение экономического и общественно-политического устройства;

3. Осталось и неэффективность государственного управления, и его несоответствие требованиям рыночной экономики;

4. Недостатки законодательства и его отставание от развития социально-экономических правонарушений;

5. Падение общественной морали, насаждение новых нравственных ценностей, центральное место среди которых занимает культ личного преуспевания и обогащения, а деньги являются мерилом и эквивалентов жизненного благополучия;

6. Высокий разрыв между богатыми и бедными слоями населения;

7. Низкая правовая культуры общества, правовая неграмотность подавляющей части населения страны;

8. Низкое материальное обеспечение госслужащих, отсутствие гарантированного правового статуса и достойного пенсионного их обеспечения;

9. Исключительная монополия чиновников на принятие решений в экономической и социальной сферах;

10. Слабость и фактическая зависимость от исполнительной власти судебных органов;

11. Кадровая, техническая и оперативная неподготовленность правоохранительных органов к противодействию организованной преступности, в том числе коррумпированным структурам всех уровней власти;

12. Отсутствие развитого гражданского общества, демократических традиций в обществе;

13. Беспрецедентное развитие бытовой коррупции, превратившее низовое звено органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и правоохранительные органы в институт кормления.

- участие в качестве наблюдателей в тендерных, закупочных комиссиях в органах власти;

- правовое просвещение граждан в вопросах, связанных с противодействием коррупционных проявлениям;

- содействие профессиональным журналистским расследованиям;

- распространение опыта предупреждения и предотвращения коррупции;

- проведение дебатов;

-организация публичных дискуссий, способствующих формированию антикоррупционного общественного сознания;

-накопления и систематизация лучших отечественных и зарубежных практик реализации антикоррупцонных проектов;

-создание библиотеки, обеспечение свободного доступа к информации;

-создание справочник Интернет-форума для обсуждение вопросов, связанных с коррупцией.

- инициировать разработку и курировать реализацию ведомственных антикоррупционных программ. Оказать ведомствам методическую помощь в разработке ведомственных антикоррупционных программ.

- осуществлять организацию обучение кадров, занятых борьбой с коррупцией. Рассмотреть возможность внедрения элементов антикоррупционной подготовки в учебные планы высших образовательных учреждений, занимающихся подготовкой будущих кадров государственной службы;

- обеспечить организацию и участие в проведении телевизионных ток-шоу и радиорубрик. Возможные темы: «Коррупция и бизнес»; «Коррупция и высшее образование»; «Коррупция и судебная система»; «Молодежь против коррупции».

- Осуществлять мониторинг законодательства Кыргызской Республики на предмет коррупционных возможностей:

- Инициировать социологические исследовательские проекты по проблемам, связанным с коррупцией, изучением ее причин, масштабов и негативных последствий, с последующим публичным представлением их результатов широкой общественности. Возможные темы:

· «Диагностические исследования по вопросам коррупции»;

· «Мнение школьников о коррупции»;

· «Сравнительное исследование регионов республики с целью определения уровня и проникновения коррупции».

Таким образом, мы рассмотрели основные проблемы борьбы с коррупцией и представили свои рекомендации по их решению. Для решения комплексной задачи, безусловно, потребуются не только воля руководства страны, но и значительные ресурсы, в том числе и донорских организаций. По расчетам, для реализации всех направлений борьбы с коррупцией в рамках СРС «Стратегия Развития Страны » (2007-2010гг.) УП №249 от 16 мая 2007 г. потребуется 100 тыс. долларов США. Правительству Кыргызской Республики предстоит в кротчайшие сроки принять необходимые меры по активизации борьбы с коррупцией в республике.



Заключение

Исходя из реального состояния коррупции в Кыргызстане, существующей степени эффективности контроля и борьбы с ней, а также, основываясь на результатах научного исследования этой проблемы, можно предложить следующие рекомендации по борьбе и совершенствованию предупреждения коррупции:

1. Необходимо развивать различные формы гражданско-правового контроля за социально-экономическими процессами. Речь идет о таких видах контроля как экономический, финансовый, бюджетный, валютный, экспортный, налоговый, пограничный, миграционный, экологический, торговый, прокурорский, судебный, арбитражный и таможенный.

2. Следует воздействовать на коррупционную преступность путём создания условий для «прозрачного» принятия всех общественно значимых решений государственными должностными лицами. Нарушение установленного порядка открытости принятия решений должно рассматриваться в качестве коррупционного деяния. Причем санкции за это могут быть предложены не меньше санкций за другие виды коррупции, чтобы нарушение открытости было абсолютно невыгодным.

3. Необходимо пересмотреть практику представительства государственных интересов в акционерных обществах с долей государства в капитале. В Кыргызстане сегодня немало чиновников различных министерств и ведомств входят в советы директоров, акционерных обществ и компаний. Формально - для того, чтобы обеспечивать реализацию интересов государства, а реально - происходит своеобразное сращивание государственных служащих с предпринимательством. Нередко это представляет собой узаконенную коррупцию. Конечно, присутствие представителей государства в акционерных обществах необходимо. И эту форму государственного контроля следует всячески развивать. Однако такое представительство должно осуществляться на безвозмездной основе и рассматриваться как одна из функциональных обязанностей того или иного чиновника.

4. В действующем уголовном законодательстве понятие коррупция не должно сводится только к простому взяточничеству. Анализ показал, что коррупционная практика многообразна. Это: лоббизм, фаворитизм, протекционизм, непотизм, взносы на политические цели, взносы на проведение выборов, предоставление конфиденциальной информации, традиции перехода государственных чиновников на должности почётных президентов корпораций и частных фирм, инвестирование коммерческих структур за счёт бюджета, перевод государственного имущества в акционерные общества, обучение детей за рубежом за счёт спонсоров и другие изощренные технологии. Все это опасные и завуалированные формы коррупции и они должны найти соответствующее отражение в уголовном, административном и ином законодательстве.

5. Необходимо последовательное совершенствование законодательства с целью упразднения специального уголовно-процессуального статуса депутатов, судей и прокуроров. Необходимо установить универсальную подследственность уголовных дел о должностных преступлениях, ограничив ее принципами недопустимости расследования должностного преступления органом, находящимся в подчинении подозреваемого (обвиняемого) либо органом, на службе в котором состоит подозреваемый (обвиняемый) в совершении должностного преступления. Наконец, необходимо осуществить комплексную криминологическую экспертизу действующего и проектируемого законодательства на предмет выявления неопределенностей, могущих способствовать росту коррупции среди государственных служащих.

6. Социально-правовой контроль над коррупционной деятельностью не может быть осуществлён в полной мере без активного сотрудничества государственных контролирующих органов с общественными организациями и отдельными гражданами. Поэтому необходимо разработать способы и средства, способствующие представлению объективной информации о коррупции чиновников. Опора на гражданское общество в борьбе с преступностью в целом и коррупцией в частности является важным направлением деятельности правоохранительных органов в демократических странах. В ст. 22 Конвенции «Об уголовной ответственности за коррупцию» Совета Европы говорится о защите лиц, сотрудничающих с правосудием, и свидетелей, где предлагается обеспечение эффективной и надлежащей защиты тех, кто сообщает о коррупционных преступлениях, сотрудничает с органами, осуществляющими расследование и разбирательство.

7. Особое место в антикоррупционной деятельности должны занимать средства массовой информации. Исследования показали, что разоблачения коррупционеров в кыргызских и международных СМИ часто не достигают позитивной цели, так как государственные органы не реагируют должным образом на обнародование даже самых серьезных фактов коррупции среди государственных должностных лиц. Обстоятельные и доказательные публикации о коррупции конкретных лиц отвергаются ими под видом якобы «заказного политического компромата», и остаются без всяких правовых последствий как для лиц, обвиняемых в коррупции, так и для их публичных обвинителей.

В заключение следует констатировать, что проблема противодействия коррупции в Кыргызстане -- это задача не только правоохранительных органов, а первоочередная задача всего кыргызского общества. К сожалению, объективной реальностью сегодняшнего дня является тот факт, что правоохранительные органы больше заняты борьбой с мелкими правонарушениями, а не с должностными преступлениями (об этом говорит анализ статистики о правонарушениях). Сегодня также актуальна борьба с коррупцией в самих правоохранительных органах.

Подводя итоги работы, хотелось бы сказать, что, на наш взгляд, результаты борьбы с коррупцией неутешительны. Мы видим, что коррупция пронизывает все слои жизни общества, как по вертикали, так и по горизонтали, появляются новые формы, которые еще не имеют названия и точного описания.

Коррупция является не только причиной нищеты, но и препятствием для ее преодоления, то есть причина и следствие переплетаются между собой.

...