Правосубъектность муниципальных образований

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

1. Гражданская правосубъектность муниципальных образований

1.1 Муниципальные образования как особые субъекты гражданских правоотношений

Правосубъектность - социально-правовая возможность субъекта быть участником гражданских правоотношений. По сути, она представляет собой право общего типа, обеспеченное государством материальными и юридическими гарантиями. Наделение субъекта правосубъектностью есть следствие существования длящейся связи субъекта и государства. Именно в силу наличия такой связи на всякое правосубъектное лицо возлагаются обязанности принципиального характера - соблюдать требования законодательства, добросовестно осуществлять субъективные гражданские права.

Предпосылками и составными частями гражданской правосубъектности являются правоспособность и дееспособность субъектов. Правоспособность - способность субъекта иметь гражданские права и обязанности. Дееспособность - способность субъекта своими действиями приобретать для себя права и создавать для себя обязанности. К тому же дееспособность охватывает и деликтоспособность субъекта - способность самостоятельно нести ответственность за совершенные гражданские правонарушения.

Активная, самостоятельная деятельность субъектов в социально-экономической жизни возможна лишь при наличии у них всех элементов гражданской правосубъектности.

Наряду с физическими и юридическими лицами участниками отношений, регулируемых гражданским правом, являются публично-правовые образования, к которым относится, во-первых, государство, во вторых - субъекты РФ и, в-третьих, муниципальные образования.

Согласно статье 2 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальное образование - это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.

Организационное единство, характеризующее коллективное образование как единое целое, имеющее четко определенную структуру построения, наличие органов с определенной компетенцией и подчиненных подразделений, определяется в Конституции Российской Федерации, уставах муниципальных образований и других нормативных актах публичного права.

Характеризуя правосубъектность муниципальных образований, пункт 2 статьи 124 Гражданского кодекса Российской Федерации устанавливает, что в этих случаях следует применять нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.

Возникает вопрос: не означает ли упоминание в законе о возможности применения норм, определяющих участие юридических лиц в гражданском обороте, к рассматриваемым отношениям, полной схожести гражданской правосубъектности РФ, ее субъектов и муниципальных образований с правосубъектностью юридических лиц?

По мнению российских правоведов, считать эту группу субъектов гражданского права юридическими лицами нельзя. Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования составляют особую самостоятельную группу участников гражданских правоотношений. При этом муниципальные образования составляют систему местного самоуправления.

Согласно абзацу 2 пункта 1 статьи 2, пункту 1 статьи 124 Гражданского кодекса Российской Федерации участниками регулируемых гражданским законодательством отношений являются, наряду с гражданами и юридическими лицами Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования.

Вместе с Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальные образования выделены в специальную главу Гражданского кодекса Российской Федерации (5 глава Гражданского кодекса Российской Федерации), и тем самым признаны Гражданским кодексом самостоятельными видами субъектов гражданского права. Все они осуществляют свою основную деятельность в рамках публичного права, но в связи с этим нуждаются в выступлении в гражданском обороте. Непременным условием такого выступления служит наделение соответствующих образований гражданской правосубъектностью.

Названным субъектам гражданского права присущи особые свойства, которых нет у юридических лиц. Надо учитывать то, что в отличие от юридических лиц, муниципальные образования наделены властными полномочиями. В соответствии со статьей 3 Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Последние не входят в систему органов государственной власти, но могут наделяться законом определенными государственными полномочиями (статьи 12, 132 Конституции Российской Федерации).

Включение муниципальных образований в число участников гражданских правоотношений означает обязательность соблюдения ими основных начал гражданского законодательства, среди которых первостепенное значение имеет принцип равенства участников регулируемых гражданским законодательством отношений.

Этот принцип, зафиксированный в статье 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, обязателен для всех субъектов гражданского права. Между тем, учитывая особые, отмеченные выше качества муниципальных образований, законодатель повторно, специально для этой группы субъектов, подчеркивает, что они «выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами» (статья 124 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В пункте 1 статьи 124 Гражданского кодекса Российской Федерации включена генеральная норма об отказе муниципальных образований, наделенных Конституцией Российской Федерации функциями публичной власти, от иммунитета в сфере гражданских правоотношений. Муниципальные образования ставятся в равное положение с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами.

Внутренне присущее гражданско-правовому регулированию свойство равенства участников гражданских правоотношений делает невозможным использование муниципальными образованиями властных полномочий при осуществлении ими своей гражданской правосубъектности. Во все периоды существования гражданских правоотношений - при их возникновении, реализации и прекращении - эти субъекты не могут реализовать свои властные полномочия в отношении других участников гражданских правоотношений. Они выступают в гражданском обороте так же, как юридические лица, подчиняясь всем установленным для последних правилам.

1.2 Особенности гражданской правосубъектности муниципальных образований

Гражданская правосубъектность публично-правовых образований в различных правовых системах оформляется по-разному. Часто встречается признание публично-правовых образований, к которым относится муниципальные образования в целом и (или) ряда его органов (учреждений), а также административно-территориальных образований и их органов юридическими лицами публичного права. Они отличаются от обычных юридических лиц частного права тем, что создаются на основе публично-правового (обычно - административного, властно-распорядительного) акта и преследуют в своей деятельности публичные (общественные) цели, а также имеют определенные властные полномочия. Их правовой статус регламентируется нормами публичного, а не частного права, но в качестве субъектов имущественного оборота они уравниваются с юридическими лицами частного права.

Действующее российское законодательство считает муниципальные образования самостоятельными, особыми субъектами права (sui generis), существующими наряду с юридическими и физическими лицами. К их гражданско-правовому статусу применяются нормы, определяющие участие в имущественном обороте юридических лиц, если иное прямо не вытекает из закона или из особенностей данных субъектов.

Как указал Высший Арбитражный Суд РФ в информационном письме от 30 июня 1993 г. N С-13/ОП-210, «наделение правами юридического лица не означает создания юридического лица».

Несмотря на то, что гражданско-правовая правосубъектность муниципальных образований достаточно широка по содержанию, все же она носит специальный, а не общий (универсальный) характер. Указанный субъект может иметь лишь те гражданские права и обязанности, которые соответствуют цели его существования - осуществлению публично-правовых полномочий. Поэтому некоторые авторы называют правосубъектность муниципальных образований целевой, то есть соответствующей целям их создания и деятельности.

Однако следует отметить, что «в отношениях, регулируемых частным правом, муниципальное образование не обладает властными полномочиями. Здесь оно подчинено общим принципам гражданского права. Таким образом, происходит своеобразное «расщепление» личности муниципального образования в зависимости от природы отношений, в которых оно участвует. И тем не менее властная (публично-правовая) сущность муниципального образования дает о себе знать и в гражданском праве. Она выражается в особом характере муниципального образования как субъекта гражданского права, поскольку оно, будучи организацией, не признается тем не менее юридическим лицом».

Общая правосубъектность муниципальных образований закрепляется нормами публичного права.

Нельзя не отметить, что большинство норм указанных в главе 4 Гражданского кодекса Российской Федерации, определяющих правосубъектность юридических лиц, неприменимо к правосубъектности муниципальных образований. Муниципальные образования обладают специальной правосубъектностью, определяемой полномочиями и функциями, закрепленными в Конституции РФ, Федеральном законе от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», уставах муниципальных образований. Основное назначение муниципальных образований состоит в осуществлении ими функций публичной власти. Занятие хозяйственной (предпринимательской) деятельностью непосредственно муниципальными образованиями, как правило, должно быть исключено. В случаях, указанных в законе, такая деятельность должна осуществляться муниципальными органами и организациями, специально создаваемыми для этой цели с предоставлением им статуса юридического лица.

Главное в деятельности муниципальных образований - реализация властных функций в публично-правовых отношениях: конституционных, административных, финансовых и др. Данные субъекты вступают, например, в обязательственные правоотношения постольку, поскольку это необходимо им для осуществления нормального функционирования как публично-правовых образований в целях удовлетворения интересов определенного муниципального образования (публичных интересов). Например, система муниципальных заказов на продукцию, работы, услуги используется для создания муниципальных продовольственных резервов и удовлетворения других муниципальных нужд. Выступление в гражданских правоотношениях на равных началах с иными их участниками - гражданами и юридическими лицами означает, что:

правоотношение возникает на основе договора, а не властного предписания органа муниципальной власти;

вопросы изменения, расторжения договора решаются по соглашению сторон, а не на основе одностороннего волеизъявления органа власти;

возможные споры в связи с заключением, исполнением договора рассматриваются в судебном, а не в административном порядке;

муниципальное образование несет предусмотренную гражданским законодательством ответственность за нарушения обязательств, субъективных прав кредиторов, потерпевших;

муниципальные образования не имеют каких-либо преимуществ, привилегий по сравнению с другими субъектами гражданского права (по срокам исковой давности, возможности виндикации имущества и др.).

Согласно статьей 214, 215 Гражданского кодекса Российской Федерации имущественной основой деятельности публично-правовых образований, в данном случае муниципальных образований является муниципальная собственность.

Муниципальные образования не являются юридическими лицами, вместе с тем на них распространяются нормы о юридических лицах, если иное не вытекает из закона или особенностей рассматриваемых субъектов. Так, они не могут быть стороной по договору, когда в качестве таковой выступают только граждане (например, в качестве нанимателя по договору найма жилого помещения, потребителя платных образовательных, туристических услуг). Вместе с тем муниципальные образования в силу присущих им особенностей не могут быть и стороной по многим договорам, обычным в практике юридических лиц (подрядчиком по договору подряда, комитентом и комиссионером по договору комиссии, перевозчиком, доверительным управляющим и др.).

Муниципальные образования и юридические лица имеют такие сходные признаки, как:

это коллективные образования (организации): муниципальное образование объединяет население городов и других поселений для решения населением непосредственно и через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций; и руководствуясь статьей 48 Гражданского кодекса Российской Федерации юридическое лицо по определению - это организация;

наличие органов, которые действуют без доверенности от имени и в интересах организации, муниципального образования, с правовыми последствиями для них.

Но при этом содержание компетенции органов власти определяется не только гражданским, но и административным, финансовым законодательством. Например, муниципальное образование может выступить в качестве заемщика, но в пределах сумм возможного долга, утвержденного на очередной год правовым актом органа местного самоуправления о местном бюджете. Этот долг не должен превышать объем доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ (статьи 106, 107 Бюджетного кодекса Российской Федерации);

органы власти, органы юридического лица обязаны организовать учет имущества, представлять отчетность (включая сводную).

Правоспособность указанных в главе 5 Гражданского кодекса Российской Федерации субъектов не во всем совпадает. Правоспособность муниципальных образований может быть определенным образом ограничена законами Российской Федерации. При этом имеется в виду, что гражданская правоспособность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований может быть в определенных пределах ограничена законами Российской Федерации. Примером актов, которые ограничивают выступление рассматриваемых субъектов в специально установленных случаях, могут служить - Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.

В гражданском законодательстве, в том числе в Гражданском кодексе Российской Федерации, а также в иных нормативных актах имеются правовые нормы, посвященные публично-правовым образованиям, к которым относятся так же муниципальным образованиям. Сюда относятся: статья 16 Гражданского кодекса Российской Федерации - о возмещении убытков, причиненных гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления или их должностных лиц, муниципальным образованием, статья 217 Гражданского кодекса Российской Федерации - о приватизации муниципального имущества, статья 235 Гражданского кодекса Российской Федерации - об основаниях прекращения права собственности, статья 279 и 281 Гражданского кодекса Российской Федерации - о выкупе имущества для муниципальных нужд, статья 817 Гражданского кодекса Российской Федерации, признающая, что заемщиком в договоре муниципального займа может быть только муниципальное образование, статья 840 Гражданского кодекса Российской Федерации - о случаях субсидиарной ответственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при невозврате банками вкладов гражданам, статья 1063 Гражданского кодекса Российской Федерации - о выступлении указанных в главе 5 Гражданского кодекса Российской Федерации субъектов в качестве организаторов лотерей, тотализаторов и других основанных на риске игр, статья 1069, 1070, 1071, 1081 Гражданского кодекса Российской Федерации - о специальных случаях возмещения вреда гражданам и юридическим лицам за счет казны субъектов, указанных в главе 5 Гражданского кодекса Российской Федерации, статья 1116 и 1151 Гражданского кодекса Российской Федерации - о наследовании имущества указанными в главе 5 Гражданского кодекса Российской Федерации субъектами права.

С другой стороны, в гражданском законодательстве и иных нормативных актах существуют нормы о юридических лицах, которые не применимы к муниципальным образованиям. В частности, к муниципальным образованиям, исходя из особенностей их правового положения, не могут быть применены, определенные нормы главы 4 Гражданского кодекса Российской Федерации «Юридические лица». Среди них статья 49 «Правоспособность юридического лица», статья 51 «Государственная регистрация юридических лиц», статья 54 «Наименование и место нахождения юридического лица», статья 55 «Представительства и филиалы», а равно статья 61, 62, 63, 65 Гражданского кодекса Российской Федерации, посвященные ликвидации юридического лица, никакого отношения к указанным субъектам гражданского права не имеют.

Особые правила установлены в законодательстве в части ответственности муниципальных образований за нарушение гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в связи с осуществлением властных полномочий (статья 13, 16, пункт 5 статьи 115, статьи 306 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Необходимость применять к соответствующим отношениям нормы главы 5 и других статей Гражданского кодекса Российской Федерации может непосредственно вытекать из их правовой природы.

Итак, можно сделать следующие выводы, особенностью муниципального образования как субъекта гражданского права является то, что оно относится к категории публично-правовых образований. Основное назначение их деятельности заключается в достижении публичных (общественных) целей в масштабе определенной местности (муниципального образования). В связи с этим правовой режим публично-правовых образований во многом определяется нормами публичного права (конституционного, административного и др.). И только тогда, когда муниципальные образования вступают в гражданско-правовые отношения, их деятельность целиком подчиняется действию гражданского права.

В качестве субъектов гражданского права муниципальные образования обладают гражданской правоспособностью и дееспособностью. При определении их характера и содержания следует иметь в виду, что рассматриваемые субъекты в отличие от юридических лиц созданы не для участия в гражданских правоотношениях, которое носит для них вынужденный, вспомогательный по отношению к основной деятельности характер. Следует поэтому согласиться с утверждением, что гражданская правоспособность муниципальных образований хотя и может быть достаточно широкой по содержанию, но в целом носит специальный, а не общий (универсальный) характер. Указанные субъекты могут иметь лишь те гражданские права и обязанности, которые соответствуют целям их деятельности и публичным интересам.

1.3 Объем гражданской правосубъектности муниципальных образований

Одним из вопросов является определение объема правосубъектности муниципальных образований.

Рассматривая данное положение применительно к муниципальным образованиям, следует отметить, что объем гражданской правосубъектности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований не совпадает. Причем ряд законодательных актов, определяя правосубъектность Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, использует различные понятия. Примером тому служит Земельный кодекс Российской Федерации, в статьях 9 и 10 которого закреплены полномочия Российской Федерации и субъектов РФ, а в статье 11 речь идет о полномочиях органов местного самоуправления, а не муниципальных образований.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации в статьях 7, 8 и 9 указывается на бюджетные полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Лишь в Лесном кодексе Российской Федерации муниципальные образования определены в качестве субъектов лесных отношений.

В статье 65 Водного кодекса Российской Федерации предусмотрены полномочия Российской Федерации, а в статье 68 - органов местного самоуправления, причем статья 68 имеет неясное содержание, не позволяющее определить смысл ее закрепления. В частности, в ней определено, что «органы местного самоуправления наделяются всеми полномочиями в отношении водных объектов, находящихся в муниципальной собственности», однако какими конкретно полномочиями, в этой статье не указано.

Таким образом, не во всех нормативно-правовых актах четко обозначены субъекты соответствующих правоотношений и разграничены понятия «Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования» и «органы государственной власти и местного самоуправления». Различие между указанными субъектами гражданских правоотношений предопределяет необходимость внесения соответствующих изменений в названные статьи законодательных актов. Так, в статьях 7, 8 и 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации должна идти речь о полномочиях муниципальных образований. В статьях 46, 47 Лесного кодекса Российской Федерации должны быть разграничены права Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований и полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов. Полномочия Российской Федерации и муниципальных образований в отношении водных объектов должны быть четко определены в Водном кодексе Российской Федерации.

Реализация указанных положений представляется, на наш взгляд, сложным процессом, особенно относительно муниципальных образований как субъектов права собственности.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 6.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальное образование как субъект гражданского права - это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. Причем согласно статье 50 данного Закона субъектами права собственности признаются поселение, муниципальный район и городской округ. Перечень объектов, находящихся в собственности поселений и муниципальных районов, не совпадает. Например, в собственности поселений находятся обособленные водные объекты на территории поселения, а в собственности муниципального района - обособленные водные объекты на территории муниципального района, расположенные на межселенной территории муниципального района; в собственности поселений находятся земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселений в соответствии с федеральными законами, а в собственности муниципальных образований - земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности муниципального района в соответствии с федеральными законами. Среди объектов права собственности поселений названы леса, расположенные в границах населенных пунктов поселений, однако они отсутствуют в перечне объектов права собственности муниципальных районов. Данные примеры свидетельствуют о разном объеме гражданской правосубъектности муниципальных образований и потребуют внесения многих изменений в действующее законодательство, например в нормативно-правовые акты, регулирующие земельные отношения (прежде всего в Земельный кодекс Российской Федерации).

Кроме того, если объем гражданской правосубъктности указанных субъектов не совпадает, то у них существуют различные правовые возможности реализации права собственности. Например, только муниципальные образования имеют право использовать отчисления от федеральных налогов и налогов субъектов РФ, а также финансовые средства, переданные органами государственной власти для реализации отдельных государственных полномочий.

Некоторые виды недвижимого имущества, прежде всего природные ресурсы, могут находиться только в федеральной или в государственной собственности субъектов Федерации, но не в муниципальной собственности. К ним относятся участки недр, природные лечебные ресурсы (минеральные воды, лечебные грязи и т.п.). В соответствии с пунктом 2 статьи 214 Гражданского кодекса Российской Федерации земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований, являются государственной собственностью.

Таким образом, данные природные объекты не могут стать бесхозяйными, ибо установлена законная презумпция нахождения их в государственной собственности. Эти виды имущества могут быть объектом частной и даже муниципальной собственности лишь в той мере, в какой это прямо допускается государством. Все это связано не с особой, повышенной правовой охраной государственной собственности, а с особым публичным интересом к использованию такого рода объектов. Кроме того, муниципальные образования могут быть собственниками ограниченного в обороте имущества только по специальному указанию закона и не вправе иметь в собственности вещи, изъятые из оборота.

Анализ нормативных правовых актов федерального уровня приводит к выводу о том, что в них не всегда правильно соотносятся нормы публичного и частного права. Неточности присущи, как правило, правовым актам, нормы которых регулируют правоотношения на стыке отраслей права, особенно конституционного и гражданского права, где требуется юридически грамотно учитывать предметы регулирования и содержание норм отраслей.

Поскольку публично-правовое образование признается Гражданским кодексом Российской Федерации самостоятельным лицом, которое реализует свою правосубъектность через органы публичной власти, то на основании использованной в тексте статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации формулы «от имени» можно сделать вывод о том, что в результате действий органов публичной власти участником гражданских правоотношений становится публично-правовое образование в целом.

Пункт 2 статьи 124 Гражданского кодекса Российской Федерации закрепляет правило, согласно которому к публично-правовым образованиям как к субъектам гражданского права «применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов». Буквальное толкование данного положения позволяет сделать однозначный вывод о том, что, участвуя в гражданском обороте, публично-правовые образования не становятся юридическими лицами - к ним лишь «применяются нормы, определяющие УЧАСТИЕ юридических лиц…». А оговорка «если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов» является проявлением признания особенностей правового статуса публично-правовых образований в гражданских правоотношениях, указывая на то, что именно публично-правовая природа этих лиц является первостепенной при его рассмотрении.

2. Порядок участия муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством

муниципальный гражданский правоотношение законодательство

Опосредованное участие муниципального образования в гражданских правоотношениях достигается путем вступления в гражданские правоотношения созданных муниципальным образованием юридических лиц, принимающих обязанности и приобретающих права для себя, а не для муниципального образования.

Муниципальное образование может создавать муниципальные унитарные предприятия, а также финансируемые собственником (в нашем случае муниципальным образованием) учреждения. Эти лица, совершая те или иные действия от своего имени, тем не менее, обременяют имущество муниципального образования, а значит, косвенно - и само муниципальное образование. Действие муниципальных юридических лиц так или иначе сказывается на муниципальном образовании, поэтому считается, что муниципальное образование через них участвует в гражданских правоотношениях.

Действующее законодательство закрепляет принцип раздельной ответственности учредителя и создаваемого им юридического лица (пункт 3 статьи 56 Гражданского кодекса Российской Федерации), однако у этого принципа есть немало исключений (например, пункт 5 статьи 115 и пункт 2 статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации), связанных в основном с муниципальным образованием. Именно муниципальное образование в ряде случаев отвечает по долгам созданных им юридических лиц. Муниципальное образование продолжает оставаться собственником имущества, на базе которого оперируют созданные им юридические лица, и в этом смысле стоит за каждой их сделкой, пусть и совершенной ими от своего имени.

Непосредственное участие муниципального образования в гражданских правоотношениях осуществляется путем вступления в гражданский оборот органов местного самоуправления, действующих не как обособленные юридические лица, а как особые представители муниципального образования. По мнению профессора Ю.К. Толстого, возможно, что муниципальное образование будет представлен органом, который является одновременно и юридическим лицом. Однако это последнее качество не имеет значения для данных отношений, поскольку такой орган представляет муниципальное образование в целом и обязывает именно его. Главное, что этот орган действует от имени муниципального образования в пределах компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (статья 125 Гражданского кодекса Российской Федерации). К числу таких актов относятся, Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», уставы муниципальных образований.

Компетенция - это категория публичного права, это возможность совершать акты публичной власти. Но применительно к участию муниципального образования в гражданских правоотношениях она приобретает и гражданско-правовое воздействие. Оно состоит в том, что орган муниципального образования приобретает правомочие совершать гражданско-правовой акт - и тот будет признан актом самого муниципального образования. Чтобы совершить этот акт, не нужно обладать гражданской правосубъектностью, поскольку его совершает само муниципальное образование. Таким образом, данный акт непосредственно вытекает из публично-правовой компетенции. Здесь нет гражданско-правового представительства.

Таким образом, отношения между муниципальным образованием и органом местного самоуправления не могут квалифицироваться как отношения представительства в смысле статьи 182 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которой сделка, совершенная одним лицом (представителем) от имени другого лица (представляемого) в силу полномочия, основанного на доверенности, указании закона либо акте уполномоченного на то органа местного самоуправления, непосредственно создает, изменяет и прекращает права и обязанности представляемого. Гражданской правоспособностью обладает только муниципальное образование, в связи с чем можно говорить о наличии представляемого, но не представителя, так как органы местного самоуправления не являются субъектами гражданского права.

В результате действий органов местного самоуправления муниципального образования участниками гражданских правоотношений становятся именно муниципальные образования в целом, а не органы их исполнительной или представительной власти. От имени муниципальных образований по их специальным поручениям могут выступать различные органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане (пункт 3 статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации). Но в этом случае речь идет о гражданско-правовых отношениях представительства, в которых перечисленные субъекты выполняют функции представителей, а не органов публичной власти.

Имущество казны, состоящее прежде всего из средств соответствующего муниципального бюджета, и составляет материальную базу для самостоятельного участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях.

Что касается круга органов, действующих от имени муниципального образования, то нужно сказать, что Гражданский кодекс Российской Федерации никак его не ограничивает. Достаточно, чтобы орган имел компетенцию действовать от имени муниципального образования. Никакого перечня таких органов не существует. В то же время в литературе широко представлена точка зрения, опирающаяся на взгляды советских времен, которая сужает круг органов, могущих действовать от имени муниципального образования. В основном к ним относят органы, признанные юридическими лицами и «обслуживающие» иные муниципальные органы. Однако освобождение муниципального образования от обязанностей, приобретенных для него в соответствии с решениями органов, не признанных юридическими лицами, противоречило бы принципу равного участия муниципальных образований в гражданских правоотношениях.

2.2 Сравнительный анализ правовых статусов органов публичной власти и юридических лиц

В соответствии с пунктами 1, 2 статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде соответственно органы государственной власти и местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Юридические же лица, согласно пункту 1 статьи 48 Гражданского кодекса Российской Федерации, от своего имени приобретают и осуществляют имущественные и личные неимущественные права, несут обязанности.

Поскольку публично-правовое образование признается Гражданского кодекса Российской Федерации самостоятельным лицом, которое реализует свою правоспособность через органы публичной власти, то на основании использованной в тексте статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации формулы «от имени» можно сделать вывод о том, что в результате действий органов публичной власти участником гражданских правоотношений становится публично-правовое образование в целом.

В научных кругах по вопросу правоспособности органов публичной власти существуют различные точки зрения. Некоторые ученые полагают, что органы публичной власти могут участвовать в гражданских правоотношениях самостоятельно, а не от имени соответствующего публично-правового образования, обладая правами финансируемых собственником государственных или муниципальных учреждений - юридических лиц с ограниченным вещным правом оперативного управления на закрепленное за ними имущество и субсидиарной ответственностью учредителя - публично-правового образования по их обязательствам. В этой связи различают деятельность органа, наделенного гражданской правоспособностью, от имени указанного в главе 5 Гражданского кодекса Российской Федерации субъекта и от собственного имени. В первом случае при заключении договора от имени Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования права и обязанности возникают у этих субъектов, во втором носителем прав и обязанностей становится сам орган. Так, например, он заключает договор для удовлетворения собственных «учрежденческих» нужд при аренде помещения, он же несет ответственность при совершении деликта. В подобных ситуациях Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования несут субсидиарную ответственность как собственники учреждения в порядке, предусмотренном статьями 120 и 399 Гражданского кодекса Российской Федерации. Другие ученые считают, что органы публичной власти могут вступать в гражданский оборот, действуя и как «не обособленные юридические лица», являясь «особыми представителями государства», и как юридические лица, главное, что их действия обязывают публично-правовое образование и они действуют в пределах своей компетенции.

Общей чертой приведенных позиций является фактическое «расщепление» правового положения органа публичной власти на два лица: «властное» и «не властное» в зависимости от осуществляемой им деятельности. Отсюда их неопределенность, поскольку, как и законодательство, они оставляют без ответа многие вопросы. Например, если орган публичной власти обладает правами юридического лица (учреждения), то может ли он при совершении деликта нести самостоятельную ответственность денежными средствами, учитывая, что его финансирование ведется на основании нормативного правового акта публично-правового образования о бюджете; в связи с тем что органы публичной власти создаются специально для реализации полномочий публично-правовых образований, являются составной «частицей» публично-правового образования, действуя от его имени, а также имея в виду содержание нормы пункта 1 статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации, неясно, на чем основано утверждение о том, что орган публичной власти обладает правом выступать в гражданском обороте от своего имени, ведь тем самым признается наличие у органа некоторой обособленной от публично-правового образования правоспособности. Полагаем, что признание какой-либо двойственности правового положения органов публичной власти не имеет правового обоснования: любые действия органов являются действиями самого публично-правового образования по осуществлению своих полномочий или по созданию условий для такого осуществления (в том числе в сфере гражданского оборота). В противном случае стирается грань между правовыми статусами органа публичной власти и государственного или муниципального учреждения, осуществляющего управленческие функции.

Сравнивая правовые статусы органов публичной власти и юридических лиц, можно выделить между ними ряд отличий. Приведем некоторые из них:

1. Органы публичной власти создаются исключительно публично-правовыми образованиями, юридические лица (в том числе учреждения) создаются субъектами гражданского права, в том числе и публично-правовыми образованиями.

2. Органы публично-правовых образований создаются и прекращают свою деятельность на основании публично-правового нормативного акта. Орган приобретает правоспособность с момента вступления в юридическую силу соответствующего акта о его создании (закона, постановления и т.п.), теряет ее с утратой актом юридической силы.

Правоспособность юридического лица возникает с момента его государственной регистрации и прекращается с момента внесения в реестр юридических лиц соответствующей записи (пункт 2 статьи 51, пункт 8 статьи 63 Гражданского кодекса Российской Федерации, Федеральный закон «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»).

Согласно законодательству государственная регистрация предусмотрена исключительно для юридических лиц и граждан-предпринимателей, следовательно, для публично-правовых образований необходимость в такой регистрации отсутствует. Повторимся - в соответствии с пунктом 2 статьи 124 Гражданского кодекса Российской Федерации к публично-правовым образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, в нем не говорится о том, что органы публичной власти, вступая в гражданский оборот, приобретают статус юридического лица (какую-либо из организационно-правовых форм юридических лиц). Цели же, которым служит государственная регистрация юридических лиц (проверка соответствия учредительных документов требованиям законодательства и т.д.), в случае с органами публичной власти достигаются с помощью закрепления полномочий публично-правовых образований в публичных правовых актах и указанием в них на то, какой орган исполняет те или иные полномочия от их имени. Да и законность этих правовых актов строго контролируется органами юстиции и прокуратуры.

3. Юридические лица создаются для участия в гражданском обороте, осуществления любого вида деятельности, не запрещенного законом (статья 49 Гражданского кодекса Российской Федерации), органы публично-правовых образований создаются для исполнения полномочий, закрепленных за публично-правовым образованием публично-правовыми нормативными актами (статьи 12, 71, 72, 73 и др. Конституции Российской Федерации). Причем в публично-правовых нормативных актах указываются система таких органов и их полномочия. Отсутствие властных полномочий лишает смысла само создание органа публичной власти.

В отличие от органов юридических лиц, властные полномочия которых ограничены рамками их организации, властные полномочия органов публично-правовых образований распространяются на широкий круг подвластных им субъектов. Для осуществления управленческих функций может быть создано и учреждение (статья 120 Гражданского кодекса Российской Федерации), однако при этом оно будет являться юридическим лицом в организационно-правовой форме учреждения, действующим на основании пункта 3 статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации, а не органом публичной власти.

4. Гражданская правоспособность публично-правовых образований в отличие от юридических лиц определяется одновременно нормативными правовыми актами публичного и частного права: Конституцией Российской Федерации, конституциями республик в составе РФ, уставами других субъектов РФ, уставами муниципальных образований, подзаконными актами, а также гражданско-правовыми нормативными актами. Именно публично-правовые акты изначально очерчивают рамки их гражданской правоспособности в целях решения задач, стоящих перед обществом.

Круг органов публичной власти, а также их полномочия определяются каждым из субъектов, указанным в главе 5 Гражданского кодекса Российской Федерации. В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства. Положения о федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, утверждаются Президентом Российской Федерации. Положения об иных федеральных органах исполнительной власти утверждаются Правительством РФ.

Система органов субъектов РФ определяется конституцией (республика) или уставом (для остальных субъектов РФ) - статья 77 Конституции Российской Федерации; структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно - статья 131 Конституции Российской Федерации. Положения, определяющие статус органов исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления, утверждаются в установленном соответствующими нормативными правовыми актами порядке.

5. Важной особенностью органов публично-правовых образований является порядок привлечения к юридической ответственности. Юридические лица несут ответственность самостоятельно, и лишь в предусмотренных законодательством случаях ответственность по их обязательствам несут иные лица (статьи 56, 115 и др. ГК РФ). В случае с органами публично-правовых образований всю полноту ответственности, связанной с их деятельностью, в установленном порядке несет создавшее их публично-правовое образование (статья 16, 126, 1069, 1071 и др. ГК РФ). Иначе и не может быть, поскольку, как отмечалось, действия органов являются действиями самих публично-правовых образований. Предусмотренный законом порядок нашел отражение в правоприменительной практике.

Как видим, правовые статусы органов публичной власти и юридических лиц отличаются довольно существенно. Не учитывать это отличие в правотворчестве и правоприменительной практике - значит неточно следовать нормам ГК РФ о частноправовой правоспособности органов публичной власти, а в целом подменять публично-правовую природу органов публичной власти частноправовой, лишать такие органы самой основы их существования - осуществления публичной власти.

Можно сделать один «прикладной» вывод: нормы пунктов 2 и 3 статьи 41 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и других правовых актов с подобными формулировками подлежат корректировке, а именно:

1. Указание в публично-правовых нормативных актах на то, что тот или иной орган является органом публично-правового образования, уже само по себе является основанием для применения к нему нормы пункта 2 статьи 124 Гражданского кодекса Российской Федерации, определяющей основы его гражданской правоспособности, и других гражданско-правовых норм. Являясь одной из «частиц», посредством которой реализуется часть публичных властных полномочий публично-правового образования, такой орган выступает в правоотношениях от имени публично-правового образования, а не от своего имени.

Органы публично-правовых образований не являются юридическими лицами, а используемая в ряде случаев формулировка об их наделении «правами юридического лица» представляется неточной. В гражданском законодательстве термины «юридическое лицо» и обладание «правами юридического лица» применяются как тождественные (например, пункт 3 статьи 121 Гражданского кодекса Российской Федерации).

2. Не следует предписывать и производить государственную регистрацию органов публично-правовых образований по аналогии с юридическими лицами - это противоречит нормативным правовым актам и сущности органов публичной власти.

3. Гражданско-правовые нормативные акты к публично-правовым образованиям следует применять не абсолютно, а так, как предписано Гражданским кодексом Российской Федерации, - с учетом законодательства и особенностей данных субъектов. Основополагающая и отличительная их особенность заключена в осуществлении ими публично-правовых властных полномочий.

2.3 Проблемы реализации правосубъектности муниципальных образований посредством действий органов

Действующее российское законодательство считает муниципальные (публично - правовые) образования самостоятельными, особыми субъектами права, существующими наряду с юридическими и физическими лицами. Муниципалитеты как публично - правовые образования приобретают для себя гражданские права и создают гражданские обязанности, т.е. реализуют свою дееспособность через свои органы местного самоуправления, действующие в рамках их компетенции, установленной уставами муниципальных образований.

Гражданская правосубъектность муниципального образования как публично - правового в различных правовых системах оформляется по-разному. Часто встречается признание муниципального образования в целом или ряда его органов (учреждений) юридическими лицами публичного права. Они отличаются от обычных юридических лиц частной сферы тем, что создаются на основе устава муниципального образования и преследуют в своей деятельности публичные (общественные) цели, а также имеют определенные властные полномочия. Их правовой статус регламентируется нормами публичного, а не частного права. Однако в качестве субъектов имущественного оборота они уравниваются с юридическими лицами частной сферы.

Анализ организации местного самоуправления в Российской Федерации позволяет выявить общие проблемы, связанные с его становлением. Среди них необходимо выделить следующие. Имеет место несогласованность и несистемность российского законодательства о местном самоуправлении, вызванная тем, что ряд действующих федеральных нормативных правовых актов, в первую очередь принятых до вступления в силу действующей Конституции РФ, содержит положения, не соответствующие конституционно закрепленной концепции местного самоуправления. В то же время нормы, регулирующие отдельные вопросы осуществления местного самоуправления, содержатся в значительном количестве отраслевых законов и иных нормативных актов.

Наблюдаются неполнота и неоднозначность законодательного регулирования нормами гражданского права договорных отношений с участием местного самоуправления.

Поскольку основными видами гражданско - правовых отношений являются имущественные, которые в свою очередь строятся на базе собственности, вопросы права собственности стали краеугольным камнем при переходе к новым общественным отношениям.

С 1 января 2006 года муниципальные образования приступают к решению проблем местного значения, согласно принципам, установленным на переходный период до 1 января 2009 года Федеральным законом от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон). На первый взгляд этот Федеральный закон, относящийся к сфере публично-правового регулирования, не затрагивает интересы бизнес-сообщества, предпринимательских структур. Однако не следует забывать, что муниципальные образования, в определении Федерального закона - городские округа, муниципальные районы, городские и сельские поселения, принимают достаточно активное участие в договорных отношениях, поскольку являются «заказчиками» многочисленных и зачастую дорогостоящих работ, услуг в различных сферах - от вывоза твердых бытовых отходов до строительства промышленных объектов и жилых домов.

В связи с такой «хозяйственной активностью» (в ряде случаев - потенциальной) муниципальных образований неизбежен вопрос о корреспондировании норм Федерального закона (статья 41): от имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности могут глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования; представительный орган муниципального образования и местная администрация (руководимая главой) являются муниципальными учреждениями и действуют на основании положений Федерального закона в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 года «О некоммерческих организациях» применительно к учреждениям.