Правосубъектность муниципальных образований

Проблема заключается в противоречии между указанным правовым статусом органов местного самоуправления и их статусом, вытекающим из норм Гражданского кодекса Российской Федерации.

Так, в Гражданского кодекса Российской Федерации определены субъекты гражданских правоотношений - физические и юридические лица, а также особые субъекты, наделенные правом на участие в гражданских правоотношениях, - Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования, которые выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с их иными участниками. К таким особым субъектам применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (статья 124 Гражданского кодекса Российской Федерации). При этом Гражданский кодекс Российской Федерации не отождествляет муниципальные образования с юридическими лицами, а лишь устанавливает для них равные с иными юридическими лицами права на участие в гражданских правоотношениях. Другое дело, что муниципальные образования реализуют свою правоспособность через соответствующие органы. Гражданский кодекс Российской Федерации с учетом особенностей властных органов содержит нормы, позволяющие органам, в частности местного самоуправления, участвовать в гражданских правоотношениях от имени муниципальных образований в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими их статус (статья 125 Гражданского кодекса Российской Федерации), в частности уставом муниципального образования.

Таким образом, в соответствии с Гражданский кодекс Российской Федерации органы местного самоуправления, наделенные правом на участие в гражданских правоотношениях от имени муниципального образования, не нуждаются в статусе юридического лица, а действуют в соответствии с главой 5 Гражданского кодекса Российской Федерации и уставом муниципального образования.

Установленная Гражданским кодексом Российской Федерации правовая конструкция по участию муниципальных образований в гражданских (в частности) правоотношениях направлена не на обеспечение интересов «властных» органов местного самоуправления, а на обеспечение интересов муниципального образования, т.е. территориально-политической самоорганизации населения на конкретной территории и для конкретных целей - решения вопросов жизнеобеспечения конкретных граждан.

Статья 48 Гражданского кодекса Российской Федерации определяет организационно-правовые формы юридических лиц, среди которых органы местного самоуправления, как и муниципальные образования, не названы. А юридическое лицо приобретает гражданские права и принимает на себя обязанности через свои органы (статья 53 Гражданского кодекса Российской Федерации). При этом не предпринималось попыток придать органам юридического лица, например совету директоров, правлению или общему собранию акционеров, статус юридического лица для обеспечения только собственной деятельности.

Федеральный закон вносит значительные изменения в теорию юридического лица. Как было сказано, представительный орган и местная администрация обладают правами юридического лица, а в соответствии с уставом муниципального образования статусом юридического лица могут наделяться и органы местной администрации (органы другого юридического лица!).

Представительный орган и местная администрация как учреждения могут воспользоваться правом, предоставленным Гражданским кодексом Российской Федерации, и оказывать платные услуги, заниматься предпринимательской деятельностью, а также обязаны платить установленные налоги и сборы.

При этом отметим, что Федеральным законом установлено (ст. 51), что органы местного самоуправления самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом, хотя и от имени муниципального образования. Поскольку, согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации (статья 298) учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом, решение такого вопроса местного значения, как владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, будет для муниципальных образований, как минимум существенно затруднено.

В еще более затруднительном положении окажутся контрагенты в договорных отношениях, одной из сторон которых выступает орган местного самоуправления.

С кем будет заключен договор - с органом местного самоуправления - юридическим лицом, с учреждением под наименованием «орган местного самоуправления», с муниципальным образованием? Какова гражданско-правовая компетенция такого участника договорных отношений? Два вопроса, которые неизбежно возникнут (в контексте рассматриваемой проблемы) при вступлении в договорные отношения после 1 января 2006 года.

Проблема из теоретической, неизбежно переходит в прикладную плоскость. Вероятность признания сделки недействительной - перспектива реальная и малопривлекательная. От имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности может не только глава местной администрации (руководитель учреждения), но и другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.

Таким образом, потребуется более «строгое» отношение к правовой экспертизе заключаемого договора в части определения полномочий лица, подписывающего договор от имени муниципального образования.

Всеми правомочиями по отношению к муниципальной собственности обладает муниципальное образование. Федеральный закон в части, регулирующей гражданско-правовые отношения, подлежит применению постольку, поскольку не противоречит нормам гражданского законодательства либо поскольку гражданское законодательство содержит отсылки к иному, но корреспондирующему законодательству (статья 3 Гражданского кодекса Российской Федерации). Данное положение и позволяет предупредить возможные споры.

Всеми правомочиями по отношению к муниципальной собственности обладает муниципальное образование.

С введением в силу в полном объеме Федерального закона встанет вопрос о соотнесении норм названного Закона об органах местного самоуправления - юридических лицах в организационно-правовой форме учреждений, чья деятельность регулируется Федеральным законом «О некоммерческих организациях», с нормами Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ). Проблема заключается в принципиальном противоречии между регулированием статуса муниципальных образований и органов местного самоуправления в ГК РФ и в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Введенный новым Законом статус органов местного самоуправления как учреждений создает существенные препятствия для организации предоставления муниципальных услуг, так как не учитывает целей деятельности органов местного самоуправления и гражданской правоспособности последних, не позволяет эффективно осуществлять полномочия по решению вопросов местного значения, в том числе и в части предоставления муниципальных услуг.

В Законе не прослеживается идея единого субъекта правоотношений - муниципального образования (не юридического лица, а его аналога - особого субъекта правоотношений), от имени которого действуют органы местного самоуправления (по аналогии с органами юридического лица). Тем самым Закон отошел от идеи представительских функций органов местного самоуправления, заложенной в гражданском законодательстве. Закон не дает определения муниципального образования, а определение органов местного самоуправления (пункт 1 статьи 2) не указывает на их природу как органов, представляющих интересы муниципальных образований и действующих от их имени. Следствием такого подхода является присутствующая в Законе путаница в понятиях, постоянное смешение муниципальных образований и органов местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 2 статьи 126 Гражданского кодекса Российской Федерации юридические лица, созданные муниципальными образованиями, не отвечают по их обязательствам, равно как и в соответствии с пунктом 3 той же статьи муниципальные образования не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц, кроме случаев, предусмотренных законом. Таким образом, при наделении органов местного самоуправления статусом юридических лиц, еще и в форме учреждений, муниципальные образования не отвечают по обязательствам органов местного самоуправления, за исключением субсидиарной ответственности средствами местного бюджета, а органы местного самоуправления не отвечают за муниципальные образования. Такая ситуация чревата серьезными негативными последствиями.

Предоставление в соответствии с Законом права юридического лица со всеми вытекающими последствиями органам местного самоуправления изменяет мотивацию их деятельности, позволяет работать «на себя», а не на население, способствует созданию условий для коррупции и ограничивающих конкуренцию. Кроме того, по действующему антимонопольному законодательству, органы власти не могут осуществлять функции хозяйствующих субъектов, а последние, в том числе и учреждения, не могут осуществлять властных функций. Учреждения (следовательно, по Закону, и представительный орган, и администрация, и иные органы) не имеют права в соответствии с гражданским законодательством распоряжаться муниципальной собственностью, переданной им в оперативное управление, и, тем более, иной собственностью, не закрепленной за данным учреждением. Исходя из этого, решение такого вопроса местного значения, как владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, будет для муниципального образования существенно ограничено.

Приоритет норм Гражданского кодекса Российской Федерации в части, регулирующей участие муниципального образования и органов местного самоуправления в гражданских правоотношениях, очевиден. Данное положение и правила применения законодательства приведут к тому, что при разрешении спорных вопросов в судах с участием в качестве второй стороны иных, помимо органов публичной власти, субъектов несоответствия Закона положениям гражданского законодательства будут использованы против органов местного самоуправления, а следовательно, и муниципальных образований.

Таким образом, при применении законодательства в его системном единстве при установлении статуса органов местного самоуправления как юридических лиц - учреждений отмечается существенное необоснованное ограничение деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Размещено на Allbest.ru