Проблемы административного судопроизводства. Концепция закона об административном судопроизводстве

Размещено на http://www.allbest.ru/

Проблемы административного судопроизводства. Концепция закона об административном судопроизводстве

Административная юстиция по сути своей есть судебная зашита прав, свобод и охраняемых законом интересов граждан и их объединений от неправомерных действий и решений органов исполнительной власти и иных органов управления, наделенных государственно-властными полномочиями, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих.

Создание полнокровного института административной юстиции невозможно без установления в законодательном порядке процедуры административного судопроизводства, определения основных положений, которыми должны руководствоваться суды, рассматривающие споры публичного характера, в том числе споры, вытекающие из административных правоотношений и затрагивающие административно-правовой статус граждан РФ, базирующийся на нормах Конституции РФ.

До настоящего времени суды общей юрисдикции при рассмотрении административно-правовых споров применяют нормы гражданского процессуального законодательства с определенными изъятиями. Об этом говорится в ст. 6 Закона РФ от 27 апреля 1993 г., а также в специальной главе 24¹ ГПК РСФСР¹ (с учетом изменений и дополнений). Это позволило специалистам по гражданскому процессу сделать вывод, что здесь имеет место гражданское судопроизводство с той особенностью, что в качестве средства правовой защиты выступает не иск, а жалоба. Более того, было высказано мнение о необходимости унифицировать процесс и рассматривать дела в одном производстве - исковом². На наш взгляд, использование модели гражданского судопроизводства связано с недостаточной разработанностью, а порой и с отсутствием административно-процессуальных норм, которые могли бы регламентировать административное судопроизводство. Бесспорно, административный процесс в суде во многом схож с гражданским процессом. Об этом еще в 1910 г. писал С.А. Корф в своей работе «Административная юстиция в России»: «Нет никакого сомнения, и это признается как друзьями, так и недругами административной юстиции, что источником и образом построения административного процесса послужил процесс гражданский, столетние принципы последнего были применены ко вновь родившемуся в XIX веке административному процессу ... Этим объясняется, что многие принципы обоих процессов совершенно тождественны, другие весьма похожи друг на друга».

Вместе с тем следует подчеркнуть, что процессуальные особенности рассмотрения административных дел подтверждают недопустимость растворения их в исковой процедуре гражданского процесса. HJVL Коркунов совершенно справедливо отмечал в своих трудах, что разграничение сферы гражданской и административной юстиции определяется различием частного и публичного права. Поэтому спор о субъективных публичных правах не может разрешаться в традиционных формах искового гражданского судопроизводства⁴.

Специальные правила административного судопроизводства логически связаны со специфическим характером материально-правовых отношений, важной особенностью которых является неравноправное положение его участников. Одной из сторон административно-правовых отношений выступает орган (должностное лицо), наделенный государственно-властными полномочиями. В этом процессе в качестве основания возбуждения дела выступает сегодня не иск, а жалоба; подача встречной жалобы невозможна. Вместе с тем следует отметить, что административное правосудие может основываться и на исковом характере судебного производства. Однако в рамках этого производства суд разрешает не гражданско-правовой спор, а публично-правовой, одновременно осуществляя судебный контроль за законностью действий властных структур по отношению к физическим и юридическим лицам. Спор считается административным, если юридический вопрос, составляющий содержание спора (т.е. то материально-правовое отношение, которое связывает стороны), является вопросом административного права

Важной задачей административного процесса как правовой формы рассмотрения судом публично-правовых споров является восстановление нарушенных прав и свобод участников административно-правовых отношений. В связи с этим позиция суда должна быть максимально активной. Граждане, как правило, лишены возможности противостоять ответчику в лице соответствующей властной структуры. Поэтому, чтобы как то уравновесить их шансы, суд обязан помочь частному лицу в споре. Судья не должен, как в гражданском процессе, довольствоваться только регистрацией заявлений сторон процесса и вынесением своего решения. С учетом того, что в большинстве случаев доказательства по делу находятся в документах органов или должностных лиц, которые не стремятся их представить, особенно если они не в их пользу, судья должен иметь возможность вмешаться и обязать администрацию предоставить обоснование ее действий, истребовать материалы и иные доказательства В случае необходимости суд должен иметь возможность по своей инициативе получать заключение специалиста, эксперта и т.д. Именно институт административной юстиции может и должен уравновесить юридическое неравенство сторон, существующее в материальном административном правовом отношении, на принципе их равенства в процессуальном положении и в то же время при условии возложения бремени доказывания на орган публичной администрации.

В отличие от гражданского процесса административный процесс (административное судопроизводство) не может в полной мере основываться на принципе диспозитивности, предполагающем значительную свободу процессуальных действий сторон. В административном процессе исключаются встречный иск, взаимные притязания сторон. О понимании принципа диспозитивности в науке гражданского и арбитражного процессуального права и его характерных чертах достаточно подробно сказано проф. Т.Е. Абовой в статье «Арбитражный суд в судебной системе

России⁵. По сути дела различаются принципиальные установки обоих процессов, поскольку в административном процессе конечным результатом является отмена индивидуального акта управления или признание недействующим нормативного правового акта в целях защиты прав и свобод человека и гражданина.

Таким образом, специальная процедура административного судопроизводства должна отразить особенности публично-правового спора, имея в виду:

а) облегченный доступ гражданина к правосудию путем установления специальных процессуальных сроков обращения в суд, порядка подготовки дела к рассмотрению и самого рассмотрения дела;

б) оказание помощи гражданину в составлении обращения (административного иска или жалобы) в суд;

в) определение инквизиционной, следственной роли суда (в отличие от гражданского судопроизводства) с учетом истребования необходимых доказательств и документов, которые недоступны гражданину; осуществление судом иных мер по собственной инициативе;

г) возложение бремени доказывания на орган администрации, поскольку процессуальное положение сторон в публично-правовом (административном) споре должно компенсировать определенное неравенство в положении субъектов публичного права;

д) обеспечение справедливого разрешения возникшего публично-правового (административного) спора и оперативного исполнения судебного решения (в данном случае возможно использование авторитета судебной власти с позиций воздействия на администрацию в виде штрафных санкций за неисполнение судебного решения и возложения на администрацию обязанности рассмотрения вопроса о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности).

При этом необходимо иметь в виду, что действующие ГПК РСФСР (и проект ГПК РФ) и АПК РФ (и проект нового АПК) не учитывают принципиальных различий гражданско-правовых и публично-правовых (административных) споров, подчиняя, по сути дела, рассмотрение последних общим правилам гражданского и арбитражного судопроизводства.

Не учитывается, в частности, то принципиальное обстоятельство, что, рассматривая и разрешая публично-правовой (административный) спор, суд тем самым осуществляет и полномочия правосудия, и полномочия судебного административного контроля - контроля за законностью действий и решений органов администрации, прежде всего органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Действующие гражданско-процессуальное законодательство и законодательство арбитражно-процессуальное ориентированы на рассмотрение административных дел в рамках состязательной процедуры. Традиционным же для административного судебного процесса является сохранение существенных элементов инквизиционного процесса. В первую очередь это относится к роли судьи в процессе (активная поддержка заявителя в процессуальном смысле этого понятия), имеет место и особый правовой статус заявителя и др. Такой характер процесса предопределяется характером претензий «человек-государство».

Приведем в связи с этим ссылки на положения очень интересной статьи проф. М.К. Треушникова⁶. Автор, в частности подчеркивает, что избирательное право «содержит не известные гражданскому процессуальному праву России понятия, термины, средства обращения в суд», что в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» (ст. 46) указано на право граждан предъявлять иски о признании недействительными актов органов государственной власти. Следует согласиться с М.К. Треушниковым в том, что «судебная защита избирательных прав является составной частью более широкой темы -защиты субъективных прав, вытекающих из публично-правовых, а не из частноправовых отношений. Характер публично-правовых отношений налагает свой отпечаток на вид судопроизводства по защите субъективного права»⁷. Правда, автор не идет дальше вывода о возможности административного иска в гражданском процессе. Однако и этот шаг знаменателен.

О необходимости новой модели и структуры административного процессуального права пишет в своей статье заместитель председателя Верховного Суда Украины В. Стефанюк⁸. Автор указывает, что в проекте Административно-процессуального кодекса Украины предлагается отдельный, целостный порядок деятельности специализированных административных судов. В административном деле, по мнению автора, спор между гражданином и государством должен быть решен судьей. При этом суды должны уважать как право государства, так и право гражданина, причем последнее в этих отношениях является приоритетным .

На наш взгляд, наиболее целесообразной формой законодательного акта в сфере административного судопроизводства явился бы федеральный конституционный закон «Об административном судопроизводстве».

Представляется необходимым учесть норму п. 3 ст. 128 Конституции РФ, согласно которой порядок деятельности федеральных судов, т.е. порядок осуществления правосудия (или судопроизводство), определяется федеральным конституционным законом В настоящий момент федеральным конституционным законом определен только порядок осуществления правосудия в Конституционном Суде РФ. Однако эта норма имеет универсальный характер, и такой подход должен быть распространен и на другие формы осуществления правосудия, перечисленные в ст. 118 и п. «о» ст. 71 Конституции РФ: гражданское, арбитражное, уголовное и административное судопроизводство.

В структуре федерального конституционного закона «Об административном судопроизводстве» можно было бы выделить Общую и Особенную части, с тем, чтобы в Общей части определить основные понятия и принципы административного судопроизводства, предметную и территориальную подсудность дел административным судам, правовой статус участников процесса, систему доказательств, процессуальные сроки, систему судебных инстанций, а в Особенной части - специфику рассмотрения дел отдельных категорий, в том числе избирательных споров, дел об оспаривании законности нормативных правовых актов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, об обжаловании индивидуальных правовых актов и действий должностных лиц органов публичной администрации, актов и действий налоговых органов и органов налоговой полиции, актов и действий таможенных органов. В Особенной части закона следовало бы предусмотреть и производство по делам, связанным с помещением лиц против их воли в психиатрические клиники

В связи с этим возникает также вопрос об отнесении к подведомственности административных судов дел по жалобам на постановления органов публичной администрации и их должностных лиц о привлечении физических и юридических лиц к административной ответственности и наложении административных взысканий.

По-видимому, можно было бы создать специальный раздел закона о порядке осуществления административного судопроизводства по такого рода делам. Вместе с тем суд общей юрисдикции в нынешнем его понимании (т.е. мировой судья, судья районного суда) следовало бы сохранить в качестве органа судебно-административной юрисдикции по делам об административных правонарушениях. Число таких судебных дел будет возрастать по мере сокращения перечня органов исполнительной власти, должностные лица которых ныне вправе налагать административные взыскания. К сожалению, эта тенденция пока проявляется крайне слабо. Тем не менее в проекте нового Кодекса РФ об административных правонарушениях по сравнению с действующим КоАП РСФСР значительно расширена подведомственность дел именно судьям. В проекте содержится 96 статей, предусматривающих составы правонарушений, юрисдикцию отношении которых вправе осуществлять исключительно судьи в действующем же КоАП РСФСР упомянуты лишь 77 таких составов.

Надо также отметить, что проект КоАП РФ предусматривает судебно-административную юрисдикцию арбитражных судов в отношении ряда дел, связанных с нарушением налогового, предпринимательского банковского и валютного законодательства.

Представляется, что обжалование судебных постановлений по указанным выше категориям дел будет осуществляться в рамках системы действующих ныне судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Однако эти суды при наличии административных судов будут освобождены от рассмотрения жалоб на постановления органов исполнительной власти и их должностных лиц, осуществляющих функции административной юрисдикции.

Разумеется, предлагаемое разделение подведомственности дел между различными ветвями судебной системы весьма условно. Например, возможно, за арбитражными судами сохранится рассмотрение жалоб на неправомерные действия таких органов, как налоговые, таможенные, антимонопольные. На наш взгляд, возможные коллизии в подведомственности дел вполне разрешимы.

Среди наиболее значимых категорий дел, которые будут переданы на рассмотрение административных судов, можно вьщелить следующие:

- о признании недействительным (полностью или частично) нормативного правового или индивидуального акта органа (должностного лица) публичной администрации, если он затрагивает права и свободы гражданина (физического лица) или объединения граждан (юридического лица);

- об обязанности органа публичной администрации (его должностного лица) принять необходимый правовой акт в целях защиты прав и свобод гражданина или законных интересов и прав юридического лица;

- об изменении административно-правового статуса конкретного лица в связи с определенными юридическими фактами;

- о признании юридического факта, влекущего возникновение, изменение или прекращение административно-правового отношения, существенно влияющего на статус конкретного лица.

Обращаясь к структуре будущего законопроекта об административном судопроизводстве, отметим, что предметом рассмотрения судом являются решения и действия органа публичной администрации (государственной, муниципальной) или уполномоченного этим органом должностного лица. Под органом публичной администрации следует понимать государственный орган, обладающий в отношении конкретного лица или группы лиц (физического и юридического лица) государственно-властными полномочиями. Аналогичная ситуация сложилась с органами местного самоуправления, также обладающими определенными властными полномочиями. Дела, рассматриваемые судом в отношении указанных решений и действий, можно было бы именовать административными.

В качестве оснований для обращения гражданина или юридического лица в административный суд было бы целесообразно использовать формулу уже упоминавшегося Закона РФ от 27 апреля 1993г., а именно: если соответствующим правовым актом или действием (бездействием) нарушены права, свободы и охраняемые законом интересы заявителя, созданы препятствия осуществлению заявителем его прав, свобод и охраняемых законом интересов, не обеспечены необходимые условия для реализации прав, свобод и охраняемых законом интересов заявителя.

Представляется также необходимым предусмотреть возможность предоставления Уполномоченному по правам человека и прокурору выступать в качестве заявителя в суде в защиту прав и свобод другого гражданина, а также в защиту государственных и общественных интересов в связи с неправомерными решениями и действиями конкретного органа публичной администрации.

В федеральном конституционном законе «Об административном судопроизводстве» необходимо закрепить принципы правосудия, вытекающие из норм Конституции РФ и отражающие идеи правового государства.

Отметим, что эти принципы в равной мере являются основополагающими в гражданском, арбитражном и уголовном процессах. Речь идет прежде всего о независимости судей. На первый план здесь выступает адресованное судье требование подчиняться только Конституции РФ и федеральному закону (ст. 120 Конституции РФ). Возникает вопрос: как обосновать подчинение судьи закону субъекта РФ, поскольку многие спорные административно-правовые ситуации имеют место в сфере деятельности региональной публичной администрации? Представляется, что федеральный суд (а именно таким судом будет административный суд) должен руководствоваться законом субъекта РФ. Однако «жесткая» формула ст. 120 Конституции РФ о том, что судьи подчиняются только Конституции РФ и федеральному закону, обусловливает обязанность судьи рассмотреть и оценить нормы регионального закона в соотношении с нормами закона федерального и в случае их противоречия обосновать принятое им решение исходя из норм федерального закона.

Правило о том, что судья должен руководствоваться актом, имеющим большую юридическую силу, относится и к иерархии нормативных правовых актов, принятых органами исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях. Разумеется, если судья усматривает противоречие федерального или регионального закона Конституции РФ, он вправе, приостановив производство по делу, обратиться с запросом в Конституционный Суд РФ.

Таким образом, одним из элементов независимости судей (наряду с другими не менее важными гарантиями судейской независимости) является обеспечение самостоятельности судьи в оценке законности правовой нормы, на основе которой предстоит разрешать конкретное дело.

В законе об административном производстве необходимо закрепить принцип равенства всех перед законом и судом. Здесь имеются в виду традиционная формула ст. 19 Конституции РФ в отношении граждан и правило о равенстве перед законом и судом всех организаций независимо от их организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения, подчиненности и других обстоятельств.

Что касается принципа состязательности и равноправия сторон, то наряду с провозглашением этого конституционного требования необходимо, на наш взгляд, подчеркнуть определенные инквизиционные начала судебного разбирательства, учитывая существующее неравенство заявителя, особенно гражданина, и органа публичной администрации. Последний, обладая определенным набором властных полномочий, имеет несомненные преимущества перед гражданином, поскольку именно от этого органа зависит, насколько обстоятельную информацию он предоставит гражданину по его просьбе в связи с возникшей конкретной негативной ситуацией. В этой связи целесообразно возложить на административный суд обязанность разъяснять лицам, обратившимся за зашитой своих прав и охраняемых законом интересов, их права и обязанности, оказывать содействие в реализации этих прав и совершать иные действия, направленные на выяснение фактических обстоятельств дела и принятие законного и обоснованного решения. Суд не может занимать позицию только равнодушного арбитра в споре, он должен принять меры к реальному выравниванию позиций обеих сторон процесса, чтобы обеспечить их реальное равенство перед законом и судом.

В законе должен быть отражен традиционный для всех процессуальных законов принцип гласности (открытости) судебного разбирательства Возможные случаи проведения закрытых судебных заседаний необходимо четко оговаривать именно в законе.

В качестве одного из таких случаев следовало бы указать на возможность проведения закрытого судебного заседания по ходатайству лица, участвующего в деле, в целях обеспечения неприкосновенности частной жизни гражданина, сохранения коммерческой или иной охраняемой законом тайны. Разумеется, что во всех случаях решение административного суда по делу подлежит публичному объявлению и не может быть секретным.

В законе об административном судопроизводстве должны быть реализованы и требования Конституции РФ применительно к языку судопроизводства.

Не менее важен вопрос об участниках административного судопроизводства, прежде всего о заявителе (лице, обжалующем действие или решение органа публичной администрации либо его должностного лица) и ответчике (органе, должностном лице, совершившем обжалуемое действие (бездействие) или принявшем обжалуемое решение). Речь идет равным образом и о представителях соответствующих лиц. Наряду с заявителем и ответчиком участниками судопроизводства должны быть признаны лицо, орган, обратившиеся в суд за защитой прав и свобод другого лица, в том числе и прокурор, Уполномоченный по правам человека. Причем прокурор обязан защищать также общественные и государственные интересы, поскольку они затрагиваются неправомерными актами и могут причинить существенный вред гражданам.

Устанавливая правовой статус заявителя жалобы, законодатель должен проявить особую заботу о «равновесии» сторон в состязательном процессе. В связи с этим основная тяжесть бремени доказывания должна быть возложена на ответчика. А это означает, что заявитель жалобы освобождается от обязанности доказывать противоправность, незаконность обжалуемого акта (решения, действия, бездействия). Его обязанность заключается в том, чтобы доказать факт нарушения своего права или свободы, указать созданную соответствующим актом или действием реальную угрозу нарушения его права, описать причиненный (либо возможный) материальный или моральный ущерб.

В связи с этим возникает обязанность суда оказать содействие заявителю в истребовании необходимых документов, если у последнего возникли затруднения в их получении. Истребование судом документов и иных доказательств от органа публичной администрации должно быть обеспечено установлением определенного срока для предоставления доказательств и угрозой привлечения должностных лиц к дисциплинарной и материальной ответственности за отказ от предоставления материалов или за нарушение установленных законом сроков их предоставления

Правосудие по административным делам должно быть связано прежде всего с рассмотрением жалоб граждан и их объединений на действия и решения государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, нарушающих права и свободы граждан в сфере публичного права. При этом в суд могут быть обжалованы как индивидуальные, так и нормативные правовые акты в порядке абстрактного нормоконтроля. Вместе с тем пока еще не решен вопрос о том, может ли стороной административного процесса выступать, например, Российская Федерация, ее субъект или муниципальное образование, а не их соответствующий орган. Отметим в связи с этим, что в 1996 г. было принято совместное Постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ № 8/10 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», где в п. 12 говорится, что в случаях предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, необходимо иметь в виду, что ответчиком по такому делу должны признаваться Российская Федерация, соответствующий субъект Российской Федерации или муниципальное образование в лице соответствующего финансового или иного управленческого органа .

Немаловажное значение имеет и установление процессуальных сроков, отображающих специфику административных дел. Речь идет о сокращенных сроках обращения заявителя в суд и сроках рассмотрения дела административным судом». Необходимо прежде всего определить «пресекательный» срок обращения в суд. Как известно, по действующему закону он определен в три месяца с момента (со дня), когда лицу стало известно о нарушении его права или свободы. Необходим также и определенный срок для подготовки дела к слушанию в суде. На наш взгляд, этот срок не должен быть универсальным, например в течение десяти дней. Более целесообразно было бы определить предельные сроки начала рассмотрения дела исходя из специфики спорного административно-правового отношения. Например, споры, связанные с нарушениями избирательного законодательства, требуют в определенных случаях немедленного рассмотрения. Краткие процессуальные сроки могут быть предусмотрены относительно фактов неправомерного административного задержания, изъятия документов, транспортных средств и т.п. Однако во всех случаях, по нашему мнению максимальный срок подготовки дела к слушанию не должен превышать одного месяца. Надо отметить, что рассмотрение вопроса о законности нормативного правового акта может потребовать у суда значительного времени, поскольку, возможно, нужна будет его экспертиза. В связи с этим месячный срок для рассмотрения такого дела кажется оптимальным. Необходимо также определить достаточно краткие сроки подготовки дела к слушанию.

Наряду с общими нормами, определяющими требования к содержанию административного дела, к досудебной подготовке дела, можно было бы ввести сокращенное судопроизводство по делам, которые основаны на очевидных юридических фактах, удостоверенных в установленном законодательном порядке. По таким делам можно предусмотреть выдачу судебных приказов, обязательных к исполнению, как все другие судебные решения. административный дело подсудность обжалование

Естественно, что в законе предстоит определить подсудность административных дел судам. Здесь немало проблем. Так, например, в проекте федерального закона (внесен Верховным Судом РФ в Государственную Думу в сентябре 2000г.) «О федеральных административных судах в Российской Федерации» подсудность дел межрайонным судам (суды первой инстанции) определяется методом исключения, поскольку устанавливается подведомственность дел Верховному Суду РФ в лице его судебной коллегии по административным делам, федеральных окружных административных судов и судов общей юрисдикции субъектов РФ как судов первой инстанции. В частности, предлагается, чтобы Верховный Суд РФ по первой инстанции рассматривал дела: об оспаривании нормативных и ненормативных актов Президента РФ и Правительства РФ; о приостановлении и прекращении деятельности общероссийских и международных объединений, действующих на территории Российской Федерации, в случае нарушения ими законодательства РФ; об оспаривании решений и действий (бездействия) ЦИК РФ; о разрешении споров между органами государственной власти РФ и соответствующими органами субъектов РФ, а также споров между органами государственной власти РФ, переданных Президентом РФ для разрешения в Верховном Суде.

Что касается окружных административных судов, то к их подсудности отнесены дела об оспаривании нормативных правовых актов законодательных и высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, а также их высших должностных лиц тех субъектов РФ, которые охватываются данным судебным округом.

Этим же судам предполагается поручить рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (за исключением Правительства РФ) и иных федеральных государственных органов. В систему судов административной юстиции наряду с указанными специализированными судами упомянутый выше законопроект включает судебные коллегии по административным делам судов субъектов РФ, предлагая отнести к их подсудности дела, связанные с государственной тайной (за исключением дел, отнесенных к подсудности окружного административного суда); об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти и должностных лиц субъектов РФ (за упомянутым выше исключением); об оспаривании ненормативных правовых актов высших должностных лиц субъектов РФ, если эти акты не связаны с внутренними вопросами администрации субъекта РФ; о приостановлении или прекращении деятельности межрегиональных и региональных общественных объединений в случае нарушения ими законодательства РФ.

К подсудности межрайонного административного суда, таким образом, отнесены дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов РФ, за исключением актов высших органов, а также актов органов местного самоуправления соответствующего звена. Подсудность дел военным судам определяется Федеральным конституционным законом «О военных судах Российской Федерации».

По нашему мнению, первой инстанцией административного производства в сфере административной юстиции должен быть судебный орган уровня районного (межрайонного) суда. Мировые судьи с точки зрения их статуса и территории деятельности вряд ли смогут осуществлять функции административной юстиции.

Вынесение решения суда первой инстанции можно было бы возложить на судью, который вправе единолично вести процесс и принимать решения по конкретным делам. Пересмотр таких решений целесообразно возложить на трех профессиональных судей.

Применительно к порядку рассмотрения дел в суде первой инстанции возникает вопрос о форме обращения заявителя в суд. По действующему закону это жалоба на неправомерное решение, действие (бездействие) органа публичной администрации.

На наш взгляд, такую жалобу можно было бы именовать административным иском. По этому поводу в литературе высказаны различные точки зрения¹². Это не означает, что административный иск должен соответствовать понятию «гражданский иск», а дело рассматриваться в порядке гражданского судопроизводства.

По нашему мнению, понятие «административный иск» можно сформировать как обращение гражданина либо объединения граждан (физического или юридического лица) в административный суд с требованием рассмотреть административно-правовой спор, возникший между указанным лицом и органом (должностным лицом) публичной администрации (органом государственной или муниципальной власти) в связи с нарушением прав, свобод или охраняемого законом интереса данного лица.

В связи с этим рассмотрение административного иска должно быть урегулировано нормами административного судопроизводства. В этом смысле интересно обратиться к законодательству ФРГ об административном судопроизводстве. Оно различает пять важнейших видов административного судопроизводства:

1) негативный иск (иск о признании недействительным административного акта);

2) иск об связывании административного органа издать определенный административно-правовой акт;

3) общий иск об изменении или отмене правоотношения;

4) установительный иск (иск о признании);

5) производство по осуществлению контроля за соответствием правовых норм положениям законодательных актов.

Об особенностях ряда процессуальных норм в административном судопроизводстве уже упоминалось выше.

С нашей точки зрения, наряду с общими нормами, определяющими требования к содержанию административного дела, о досудебной подготовке дела, о порядке рассмотрения дела по существу, было бы целесообразно ввести сокращенное судопроизводство по делам, которые основаны на очевидных юридических фактах, удостоверенных в установленном законодательством порядке. По таким делам можно предусмотреть выдачу судебных приказов, обязательных к исполнению, как и все другие судебные постановления ³.

По-видимому, было бы целесообразно предусмотреть и определенные меры по обеспечению административного иска, например: о запрещении определенных действий органа публичной администрации в отношении имущества гражданина, о приостановлении строительства объекта на спорной территории, о приостановлении переустройства или перепланировки здания, сооружения или его части, об отсрочке применения административно-пресекательных мер в отношении лица, не имеющего документов, удостоверяющих его право на осуществление предпринимательской деятельности, и т.п.

Порядок рассмотрения дел по первой инстанции и вынесенные судьей решения также можно дифференцировать в зависимости от содержания административного иска, например, определить порядок рассмотрения административного иска участника избирательного процесса и содержание решения. Равным образом можно отразить специфику рассмотрения административных исков об обжаловании постановлений по делам об административных правонарушениях.

Естественно, что в законе должна быть отражена специфика рассмотрения административного иска об оспаривании нормативного правового акта и решения суда по такому делу. Остановимся подробнее на проблеме судебного нормоконтроля. В Российской Федерации нормоконтролем в определенных процессуальных формах занимаются Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, а также суды общей юрисдикции и арбитражные суды субъектов РФ. Поэтому принципиальное значение имеет четкое определение подсудности этих судов, особенно в части контроля за законностью нормативных актов Президента РФ, Правительства РФ и законодательных актов субъектов РФ.

Действующее законодательство (ст. 116 ГПК РСФСР и ст. 10 федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации») устанавливает возможность рассмотрения споров о законности ненормативных актов Президента РФ и Правительства РФ. Причем только в Федеральном конституционном законе об арбитражных судах четко записано, что Высший Арбитражный Суд по первой инстанции рассматривает дела о признании недействительными (полностью или частично) указанных выше, ненормативных актов. Что же касается Верховного Суда РФ, то ст. 116 ГПК РСФСР ограничивается указанием на рассмотрение дел об оспаривании ненормативных актов Президента РФ, Правительства РФ, а также нормативных актов федеральных министерств и ведомств, касающихся прав и свобод граждан. Однако ст. 239⁷ ГПК РСФСР «Решение суда по жалобе» не указывает, должен ли суд признать такой неправомерный акт недействительным (недействующим) или он только обязывает соответствующий орган «устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина». Естественно, при этом возникает вопрос: какой оценке подлежит нормативный акт федерального министерства или соответствующего органа исполнительной власти? Может ли Верховный Суд объявить его недействительным или недействующим? Аналогичная ситуация складывается с нижестоящими судами, поскольку о такого рода делах по спорам о законности нормативных правовых актов субъектов РФ статьи 114, 115 и 231 ГПК РСФСР вообще умалчивают. Здесь приходится руководствоваться разъяснениями, содержащимися в постановлениях Пленума Верховного Суда РФ и в постановлениях Конституционного Суда РФ. Особый интерес представляют последние. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. № 19 - П¹⁴ «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127

Конституции Российской Федерации» подчеркнуто, что Конституция Российской Федерации не предполагает проверку судами общей юрисдикции и арбитражными судами конституционности нормативных актов, которые перечислены в ее ст. 125 в качестве предмета нормоконтроля со стороны Конституционного Суда РФ. С этим доводом можно согласиться. А если речь идет не о конституционности, а о законности нормативного акта, например постановления Правительства РФ? На этот счет можно привести следующую правовую позицию Конституционного Суда РФ: непосредственно из Конституции РФ не вытекает право судов вне связи с рассмотрением конкретного дела осуществлять нормоконтроль в отношении нормативных актов, перечисленных в ст. 125 Конституции РФ (пп. «а» и «б» п. 2), и признавать их недействующими в связи с несоответствием иному нормативному акту, имеющему большую юридическую силу. Однако возможно, чтобы законодатель установил такое право для судов общей юрисдикции и арбитражных судов, определив порядок административного судопроизводства по таким делам. Однако признание недействующими названных в ст. 125 Конституции РФ актов ниже уровня федерального закона невозможно вне четкой регламентации таких решений. В связи с этим должны быть определены предметная, территориальная и инстанционная подсудность дел, субъекты, управомоченные обращаться в суд с соответствующим требованием, основания обращения, виды актов, подлежащих проверке судами, правила, обеспечивающие юридическую силу судебных решений как обязательных для правоприменителей по всем другим делам. Соответствующие полномочия судов исходя из норм ст. 71, 118 и 128 Конституции РФ должны быть определены федеральным конституционным законом.

Свою правовую позицию, изложенную выше, Конституционный Суд РФ подкрепил Постановлением от 11 апреля 2000 г. № 6-п «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации»¹⁵.

Оценивая нормы Федерального закона « О прокуратуре Российской Федерации», Суд существенно затронул проблему полномочий судов общей юрисдикции по проверке законности нормативных правовых актов субъектов РФ. В Постановлении Конституционного Суда подчеркнуто, что соответствие федеральному закону законов субъектов РФ, если при этом не затрагивается вопрос об их конституционности, проверяется судами общей юрисдикции, которые гарантируют верховенство федеральных законов в правоприменительной деятельности. Не исключена возможность наделения судов общей юрисдикции на основании федерального закона полномочиями проверять вне связи с рассмотрением какого-либо иного дела соответствие законов субъекта РФ федеральному закону и в случае противоречия признавать их недействующими именно на этом основании. Таким образом, суд по действующему законодательству может признать закон субъекта РФ недействующим, не подлежащим применению, что влечет необходимость его приведения в соответствие с федеральным законом законодательным (представительным) органом субъекта РФ. В этой связи Суд признал не соответствующим Конституции положение абзаца третьего пункта 3 ст. 22 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» в части, наделяющей суды общей юрисдикции полномочием признавать закон субъекта РФ, противоречащий федеральному закону, недействительным и утратившим силу.

По логике Конституционного Суда такой закон может быть признан недействующим и не подлежащим применению. Однако такое признание по сути дела не лишает данный закон юридической силы, пока он не будет отменен издавшим его законодательным органом. Видимо, в этой связи Верховный Суд РФ, не дожидаясь принятия Федерального конституционного закона «О судах общей юрисдикции» (он был в 1999 г. принят в первом чтении) 6 февраля 1999 г. внес в Государственную Думу проект федерального конституционного закона «О полномочиях судов общей юрисдикции в Российской Федерации по обеспечению соответствия нормативных правовых актов федеральным законам». Государственная Дума в ноябре 1999 г. одобрила законопроект в измененной редакции, однако он был отклонен Советом Федерации по мотивам его несоответствия некоторым положениям Конституции РФ. В проекте, внесенном Верховным Судом РФ в качестве предмета судебного рассмотрения обозначено заявление о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или частично, причем предполагалось, что с таким заявлением в суд могут обратиться: Президент РФ, Правительство РФ, орган законодательной власти и высшее должностное лицо субъекта РФ, а также орган местного самоуправления, глава муниципального образования. Государственная Дума в принятом ею Законе существенно изменила позицию о статусе заявителя, указав в ст. 3, что право обращения в суд о проверке соответствия нормативного правового акта Конституции РФ, федеральному конституционному закону или иному нормативному правовому акту, установившим права и свободы граждан, имеют граждане и их объединения, организации. Вместе с тем был расширен перечень официальных лиц, имеющих аналогичное право. В этот перечень были включены группы депутатов законодательных органов и прокурор, расширен и перечень субъектов местного самоуправления. Была также предусмотрена возможность признания оспариваемого нормативного правового акта или отдельных его положений недействительными. Причем с фактом признания судом акта недействительным связывалась обязанность органа, принявшего акт, незамедлительно опубликовать в официальных источниках решение суда.

Вслед за Верховным Судом РФ проект федерального конституционного закона «О полномочиях арбитражных судов по проверке соответствия нормативных актов федеральным конституционным законам, иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу» подготовил Высший Арбитражный Суд РФ.

В качестве заявителей о проверке законности соответствующего акта в проекте названы: юридическое лицо, предприниматель, иное заинтересованное лицо (в случаях, предусмотренных федеральным законом); орган государственной власти, орган местного самоуправления, прокурор. При определении подсудности дел оценка всех актов федеральных властей отнесена к ведению Высшего Арбитражного Суда РФ, а актов органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления - к ведению арбитражных судов субъектов РФ. В проекте подчеркнуто, что имеются в виду акты, регулирующие отношения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Таким образом, и в лице арбитражных судов мы сталкиваемся с абстрактным нормоконтролем. В проекте упомянутого закона указано, что нормативный правовой акт, признанный судом не соответствующим, не подлежит применению с момента вступления в силу решения суда и должен быть приведен в соответствие с иным правовым актом, имеющим большую юридическую силу, органом, принявшим оспоренный акт. Решение суда в таком случае подлежит опубликованию в официальных изданиях, в которых оспоренный акт был опубликован.

Не рассматривая критически тексты упомянутых выше законопроектов, хотелось бы отметить лишь те позиции, которые должны быть отражены в законе об административном судопроизводстве. Во-первых, административные суды по искам граждан, обращениям прокурора, Уполномоченного по правам человека вправе рассматривать споры по поводу законности нормативных правовых актов, за исключением вопросов, конституционности этих актов. Под термином «конституционность» мы понимаем в данном случае и вопросы соответствия нормативных правовых актов, в первую очередь законов, конституциям (уставам) субъектов РФ.

Во-вторых, если речь идет о нормативных правовых актах федеральных органов, не упомянутых в ст. 125 Конституции и соответственно в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации», то административному суду должна быть предоставлена возможность рассматривать иск о несоответствии такого акта не только федеральному закону, но и Конституции РФ.

В-третьих, если нормативный правовой акт Президента РФ или Правительства РФ не соответствует федеральному закону, но не затрагивает норм Конституции РФ, то такой акт подлежит юрисдикции административного суда.

В-четвертых, административный суд в указанных выше пределах вправе разрешать дела по спорам о соответствии нормативного правового акта акту, имеющему большую юридическую силу. В связи с этим возможно, например, оспаривание нормативного правового акта федерального министра по основанию его несоответствия акту Правительства РФ.

В-пятых, актуальным остается неоднократно обсуждавшийся в юридической литературе вопрос о том, как далеко должны распространяться границы контроля суда в сфере публичной власти при оценке решения или действия органа или должностного лица; признается ли за судом право контролировать только законность или также целесообразность акта. Мы полагаем, что суду не следует предоставлять права контролировать причины и основания (помимо юридических) принятия акта. Такое право суда означало бы вторжение в сферу иной ветви власти, имея в виду осуществление соответствующим органом предоставленных ему законом полномочий.

Могут ли суды, вынося решение о признании акта недействующим, внести в этот акт изменения либо непосредственно отменить его? Видимо, признание за судом реформационных прав поколебало бы принципы разграничения компетенции между различными органами государства. Такой подход к решению вопроса является закономерным, поскольку характер административно-правовых отношений предопределяет недопустимость всеобъемлющего контроля судебного органа за деятельностью администрации при рассмотрении административного спора. Решение суда должно содержать только заключение о законности обжалуемых действий и правовых актов и необходимости их отмены органом, издавшим акт, в случае признания административного иска обоснованным.

Требует обсуждения еще одна проблема. Как известно, законодательством ФРГ, Японии, некоторых других стран предусмотрено в качестве генеральной процедуры предварительное обращение в административный орган по субординации и лишь после рассмотрения соответствующего спора в административном порядке допускается обращение с административным иском в суд.

Для российского законодательства такая генеральная процедура неприемлема, но допускается в качестве альтернативной по выбору гражданина. Он может обратиться в суд непосредственно либо после получения ответа на свою жалобу от органа публичной власти. Однако возможно дифференцировать это правило, например применительно к оспариванию нормативных правовых актов в системе органов исполнительной власти установить предварительную процедуру обжалования такого акта по субординации, а если заявитель не удовлетворен ответом (решением) вышестоящего органа - обеспечить ему право обратиться в суд, который рассмотрит административный иск по правилам административного судопроизводства.

Другой важной проблемой административного судопроизводства является пересмотр решений, вынесенных административными судами. На наш взгляд, в административном судопроизводстве целесообразно ввести апелляционный порядок обжалования судебных постановлений. Здесь возникает вопрос об апелляционной инстанции по рассмотрению жалоб. Такой инстанцией по отношению к судебным постановлениям районного административного суда могла бы стать коллегия по административным делам суда субъекта РФ, а в отношении судебных постановлений, принятых судом субъекта РФ по первой инстанции, - Коллегия по административным делам Верховного Суда РФ. В свою очередь судебные постановления, вынесенные этой Коллегией по первой инстанции, могли бы в апелляционном порядке рассматриваться Кассационной коллегией Верховного Суда РФ. Представляется, что суд второй инстанции вправе принять одно из следующих решений по апелляционной жалобе: 1) оставить решение суда первой инстанции без изменения, а жалобу без удовлетворения; 2) изменить решение суда первой инстанции или отменить его и вынести новое решение; 3) отменить решение суда первой инстанции и прекратить производство по делу.

Формой вынесения нового решения может быть апелляционное постановление, а в случаях оставления жалобы без удовлетворения или прекращения дела производством - апелляционное определение.

Было бы целесообразно установить, что апелляционное постановление и апелляционное определение вступают в силу после объявления, т.е. немедленно, и дальнейшему кассационному обжалованию не подлежат. Основаниями к отмене или изменению решения при рассмотрении апелляционной жалобы могут быть нарушения как материальных, так и процессуальных норм. В частности, к нарушениям норм материального права могут быть отнесены: неполное выяснение обстоятельств, имеющих существенное значение для правильного разрешения дела; недоказанность имеющих значение для дела обстоятельств; несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела; и др. Среди процессуальных оснований можно отметить следующие: если дело рассмотрено не в надлежащем судебном составе; если неправильно оформлено решение и в нем отсутствует подпись надлежащего судьи; если в ходе слушания дела не велся протокол судебного заседания; и т.п.

Вместе с тем не исключена возможность пересмотра судебных постановлений в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам. Не следует вообще исключать пересмотр судебных постановлений административных судов в порядке надзора. Вместе с тем следовало бы обсудить вопрос о том, что содержание и порядок осуществления этой стадии должны быть принципиально иными. Надзор (ревизия) должен стать действительно исключительной стадией, а не ординарной, как это происходит сегодня. Первичной причиной данной стадии могло бы стать заявление от стороны по делу (например, заявление подается в течение трех месяцев после вынесения окончательного решения) с просьбой о даче вышестоящим судом разрешения на обращение с жалобой в порядке надзора (сходная процедура существует в ФРГ, ЮАР и других странах). Предметом такого обращения могут быть только вопросы права. Судья либо дает разрешение (признав доводы обоснованными), либо отказывает в таковом. Отказ является окончательным и обжалованию не подлежит. После получения разрешения в течение срока, установленного судом, заявитель подает мотивированную жалобу, которая рассматривается в ходе письменного процесса. Решение выносится в форме надзорного (ревизионного) постановления и является окончательным. Множественность надзорных инстанций должна быть устранена

Применительно к пересмотру дел по вновь открывшимся обстоятельствам инстанцией для рассмотрения таких дел могли бы стать суды, которые рассматривали административные дела и вьшосили по ним решения. Это районные суды и коллегии по административным делам судов субъектов РФ, а также Коллегия по административным делам Верховного Суда РФ. В качестве надзорных инстанций могли бы выступить коллегии по административным делам судов субъектов РФ и Коллегия по административным делам Верховного Суда РФ.