10. Наконец, источниками административного права внутриорганизационного характера можно назвать нормативные акты руководителей государственных предприятий, учреждений, иных организаций. Действие содержащихся в них норм ограничено рамками данного формирования. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. - М.: ИКД «Зерцало - М», 2011. - 608с.

Многообразие административно-правовых норм и источников административного права остро ставит проблему его систематизации и кодификации. Административное право относится к числу самых хаотичных отраслей правовой системы Российской Федерации. Во многом это объясняется его многопрофильностью. Во всяком случае советская юридическая наука не смогла выработать достаточно четких подходов к его систематизации.

В современных же условиях административное право отличается исключительной мобильностью (постоянные изменения, преобразования, модификации). После распада СССР Россия фактически стала создавать новую систему административного права, многие аспекты которой оказались, однако, концептуально не продуманными. Естественно, что это существенно тормозит ее реальное совершенствование.

По существу, сейчас кодифицирован лишь один институт действующего российского административного права. Имеется в виду Кодекс об административных правонарушениях, объединивший нормы материального и процессуального административного права. Но это -- лишь частичная кодификация. Однако полная, всеобъемлющая кодификация административно-правовых норм вряд ли возможна в принципе. В силу этого на первый план выдвигается задача систематизации административно-правовых норм, приведения их в соответствие с потребностями сегодняшнего дня, с институтами, закрепленными в российской Конституции. Разумеется, что при этом требуется существенное обновление соответствующего административно-правового нормативного материала, а также устранение довольно частых пробелов в административно-правовом регулировании управленческих отношений, инкорпорация административного права (объединение и расположение в систематизированном порядке норм по его важнейшим институтам) и т. п.

Сейчас многие управленческие проблемы регламентированы в кодификационных актах других отраслей российского права (например, в Водном, Таможенном кодексах РФ). Их можно было бы свести в единый кодификационный акт типа Основ административного законодательства РФ, на базе которых была бы возможной проблемная (отраслевая) кодификация типа той, которая осуществлена в отношении норм по борьбе с административными правонарушениями. Но ситуация усложняется в связи со значительным расширением объема и масштабов законотворческой деятельности. При этом Конституция РФ относит административное и административно-процессуальное право к совместному ведению РФ и ее субъектов (ст. 72). Налицо -- многоступенчатость законодательства, что не может не сказаться на попытках сформировать единые для всей страны правовые основы государственно-управленческой деятельности. С учетом разделения властей было бы обоснованным отказаться от фрагментарного включения в законы, посвященные организации и деятельности представительных органов государственной власти, норм, относящихся к органам дополнительной власти.

Таким образом, необходимо отметить следующее:

Норма права -- особая разновидность социальных норм наряду с нормами морали, нормами каких-то отдельных (не государственных) социальных общностей. В какой-то степени это мера свободы волеизъявления и поведения человека. Понимание и усвоение данного момента конкретным индивидом зависит как от внутренних факторов (состояния его разума, типа характера, уровня культуры), так и от внешних обстоятельств (степени упорядоченности общественных отношений, обеспеченности нормы авторитетом, силой). Это признаваемое и обеспечиваемое государством общеобязательное правило, из которого вытекают права и обязанности участников общественных отношений, чьи действия призвано регулировать данное правило в качестве образца, эталона, масштаба поведения.

Что же касается нормы административного права, она представляет собой некоторое правило общего свойства, определенную меру возможного, должного и обязательного поведения участников отношений, установленную или санкционированную государством и охраняемую специальными мерами принуждения.

Источники административного права -- это внешние формы выражения административно-правовых норм. В их числе нормативные акты органов законодательной (представительной) власти, органов исполнительной власти, а также различного рода утверждаемые этими органами правила, положения, уставы и т. п. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. - М.: ИКД «Зерцало - М», 2011. - 608с.

Глава 2. Юридические свойства нормы административного права

2.1 Классификация административно-правовых норм

Таким образом, в интересах правильного понимания юридического значения КоАП, а также содержащейся в нем терминологии целесообразен в первую очередь "выход" на некоторые исходные позиции. В их числе - уяснение сути понятий "административное правонарушение" и "административная ответственность". Эти два тесно взаимосвязанных юридических понятия, если судить о них с чисто лингвистических позиций, имеют общее корневое начало: и правонарушение, и ответственность являются административными. В этой связи вполне логичен вопрос - что дает основания для их обозначения в законодательном акте в качестве административных?

Пониманию правовой нормы, полному представлению о ее назначении и регулятивных возможностях служит уяснение принадлежности той или другой нормы к определенной разновидности. При этом главным делением юридических норм признается деление их на регулятивные и охранительные. В известной степени это деление условно, так как каждая норма, воздействуя на волю и сознание человека, регулирует его поведение. Поэтому лучше. Если регулятивные нормы называют правоустановительными, поскольку в них содержатся предписания, предоставляющие участникам общественных отношений права и возлагают на них обязанности. Тем самым их поведение регулируется как бы напрямую. Охранительные нормы устанавливают и регламентируют меры юридической ответственности и другие принудительные меры защиты субъективных прав. Здесь регулирование поведения людей осуществляется как бы косвенно. И в зависимости от характера и отраслевой принадлежности предусмотренной санкции охранительные нормы классифицируются на уголовно-правовые, гражданско-правовые, административные и дисциплинарные. Именно нормы перечисленных отраслей права специализируются в основном на охране общественных отношений.

Регулятивные нормы делят на обязывающие, запрещающие и управомочивающие. Вообще-то, едва ли не каждая норма может быть сформулирована в любом из этих качеств. А некоторые нормы органично соединяют в себе разные свойства. Например, возбудить уголовное дело - это и право и обязанность следователя при определенных условиях. Вместе с тем в одних нормах на первых план выдвигается именно обязанность лица, в других - его право, в третьих акцент делается на запрете определенного поведения.

Обязывающие и запрещающие нормы являются, как правило, императивными, то есть не допускающими никаких отступлений. Управомочивающие нормы чаще всего относятся к категории диспозитивных, то есть допускающих поведение адресата норм по соглашению с партнером. По тем же основаниям выделяют нормы факультативные, позволяющие при определенных условиях отступать от главного варианта повеления, избирая второстепенный (запасной). Норма будет называться рекомендательной, если из ряда вариантов поведения рекомендуют один - предпочтительный. Если норма формулирует правило условия его действия и санкцию с исчерпывающей полнотой, не допуская каких- либо вариантов или дальнейшей конкретизации в ходе реализации, то ее можно назвать абсолютно определенной. Старилов Ю. Н. О сущности и новой системе административного права: некоторые итоги дискуссии // Государство и право. 2010. N 5.

Напротив, относительно определенные нормы не содержат всех указаний и допускают возможность вариантов с учетом конкретных обстоятельств. Такие нормы, в свою очередь, подразделяются на ситуационные и альтернативные. Первые допускают возможность усмотрения адресата норм в зависимости от ситуации, а вторые - предоставляют возможность выбора из обозначенных в нормативном акте вариантов. Если нормы основные (исходные) и нормы производные (детализирующие); нормы постоянные и временные. В особую группу выделяются нормы поощрительные. Это те нормы, которые стимулируют поведение людей поощрительными мерами (санкциями). Таковые находят даже у уголовном праве.

Среди регулятивных и охранительных норм выделяют так называемые специализированные, к которым относятся нормы дефинитивные (содержащие признаки или определения государственно-правовых институтов), нормы-принципы, оперативные (направленные на отмену актов, их распространение на новые отношения и т.п.), коллизионные (позволяющие решать дело в случае противоречий норм). Томашевский Н.П. О структуре правовой нормы и классификации ее элементов. Сборник: Вопросы общей теории советского права .2012.с.25-26

Вся эта классификация, хотя и имеет условных характер. Но помогает профессионально точно и грамотно осуществлять правовое регулирование, изучать и в необходимых случаях обосновано критиковать законодательство.

Административно-правовые нормы классифицируются по следующим видам:

· по содержанию, то есть по типу регулируемых однородных отношений;

· по предмету регулирования;

· по методу воздействия;

· по форме предписания;

· по способу действия.

Деление административно-правовых норм по правовым институтам (по содержанию) имеет большое значение для изучения очень объемного курса административного права, позволяя при этом большой нормативный материал группировать в определенной последовательности и системно.

По содержанию административно-правовые нормы объединяются в правовые институты, с помощью которых регулируются родственные по содержанию управленческие правоотношения. Это, прежде всего, следующие группы (виды) норм:

· регламентирующие порядок образования, функции, задачи, структуру и компетенцию органов исполнительной власти, государственного управления;

· закрепляющие основные положения об организации, функционировании и правовом положении предприятий, учреждений и организаций;

· устанавливающие оптимальные формы и методы реализации деятельности органов исполнительной власти, государственного управления;

· закрепляющие права, обязанности и ответственность граждан и их объединений в сфере исполнительной власти, государственного управления;

· закрепляющие и регулирующие основные положения и принципы о государственной службе;

· регламентирующие способы обеспечения законности и дисциплины в сфере исполнительной власти, государственного управления;

· разрешающие вопросы административной юрисдикции;

· определяющие положения и принципы регулирования в хозяйственной, социально-культурной и административно-политической сфере и межотраслевом управлении. Курс административного права и процесса /Ю.А.Тихомиров. - М.: 2011. с.125

По предмету правового регулирования они делятся на материальные и процессуальные нормы. Нормы, регулирующие сущность управленческих отношений или правила поведения, называются материальными, а если они регламентируют порядок реализации этих управленческих отношений или рассмотрения дел об административных правонарушениях, то называются административно-процессуальными нормами.

По методу воздействия на поведение субъектов управленческих отношений они могут быть обязывающими, уполномочивающими, запрещающими и поощряющими.

По форме предписания они бывают категорическими (императивными), рекомендательными (научно-методический семинар, обмен опытом и др.), диспозитивными (регулирующими права и обязанности) и стимулирующими (установление налоговых льгот).

По способу действия в пространстве -- общероссийские, в пределах субъекта Федерации, местные правовые акты и др.; по времени - с определенным сроком действия, бессрочные, не имеющие предварительного срока действия; по субъектам регулирования в сфере государственного управления - физических или юридических лиц, государственных служащих, негосударственных объединений.

Классификация позволяет выявить однородный круг отношений субъектов, на который распространяется действие административно-правовых норм и оптимизировать их воздействие.

Реализация административно-правовых норм, так же как и норм других отраслей, представляет собой процесс практического осуществления воли субъектов отношений административного права, выраженной в рамках закона. Пиголкин А.С. Нормы советского права и их структура. Сбор статей. Вопросы общей теории советского права. М.: Юрид.лит. 2013 с.219

Структуры (а их несколько) у правовой нормы сложились исторически, постепенно, и представляют большую социальную ценность. Их происхождение идет из глубокой древности, из обществ присваивающей экономики и даже тех времен, когда человек еще как биологическое существо, как и другие биологические виды, научился связывать свое поведение с результатами этого поведения, свои реакции на те или иные условия жизнедеятельности закреплять в коллективном опыте, в коллективом сознании по критериям «благоприятно-неблагоприятно».

Мононормы первобытного общества строились по этой схеме, и лишь впоследствии «благоприятно-неблагоприятно» переросло в отношения по критериям «можно-нельзя» (право), «хорошо-плохо», «добро-зло»(мораль).

Связывая воедино такие элементы, как «условие для соответствующего действия (бездействия)», «само действие (бездействие) - правило поведения» и, наконец, неблагоприятные последствия при нарушении правила - человечество получило мощную внешнюю регулятивную силу, которая в свою очередь гуманизировала, социализировала само человеческое сознание. Ибо весьма долго существовали в истории человечества требования делать что-то, хотя никаких условий для этого не имелось, а за неисполнение этого «что-то» устанавливалось наказание.

Под структурой нормы права понимается такое ее строение, расположение элементов состава, способов соединения и связей этих элементов, которое обеспечивает ей (норме) целостность, сохранение основных свойств и функций при различных внутренних и внешних изменениях.

Современная теория выделяет три основные структуры правовой нормы: социологическую, логическую и юридическую. Старилов Ю. Н. О сущности и новой системе административного права: некоторые итоги дискуссии // Государство и право. 2012. N 5.

Юридическая структура традиционно определяется как такое строение норм права, которое состоит из трех взаимосвязанных элементов - гипотезы, диспозиции, санкции.

Гипотезой обозначают ту часть нормы права, где указаны условия (жизненные обстоятельства), наличие которых дает возможность осуществлять правило поведения - исполнять, соблюдать, использовать, применять это правило.

Диспозицией обозначают само правило поведения - действие или бездействие, которое предписывает осуществлять норма права и которому должны следовать адресаты нормы.

Санкцией обозначают обеспечивающий механизм нормы прав - указание на те неблагоприятные последствия, которые могут возникнуть у нарушителя правила поведения.

Только в наличии и единстве все эти три элемента составляют норму права. Отсутствие какого-либо из элементов, например, гипотезы или санкции - это признак несовершенства нормы права, ее «недоделанности». Но выделение гипотезы, диспозиции, санкции - это только первый структурный пласт нормы права. Знание о нем становится необходимым для использования, исполнения, соблюдения и применения правовой нормы. Когда, при каких обстоятельствах действует правило поведения - ответ на этот вопрос дает гипотеза. А что, собственно, требует норма права, что надо делать или, наоборот, нельзя делать - ответ следует искать в диспозиции. И, наконец, что может произойти с адресатом нормы, если он стает нарушать предписание нормы, - на это отвечает санкция.

Однако теория права идет дальше, она углубляется в изучение каждого из элементов, которые также имеют свои характеристики, признаки.

Гипотеза не просто учитывает жизненные обстоятельства, при которых действует норма права, она тем самым придает этим жизненным обстоятельствам юридическое значение, превращает их в юридические факты. Например, юридические факты начинаются, если имеется взаимное согласие лиц, желающих вступить в брак, достигнут ими брачный возраст, отсутствуют родственные отношения, препятствующие браку, не имеется душевных болезней или слабоумия у брачующихся, отсутствует у брачующихся другой брак, то только тогда можно вступить в брак ст.12 Семейного Кодекса РФ от 8.12.12. Согласие, возраст и другие жизненные обстоятельства - это и есть условия действия нормы о заключении брака, это и есть юридически значимые факты, это и есть гипотеза нормы.