Административная деятельность органов внутренних дел по выявлению, пресечению и документированию административных правонарушений в области пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ

По результатам рассмотрения орган миграционного учета принимает решение о выдаче либо об отказе в выдаче вида на жительство.

До получения вида на жительство иностранный гражданин обязан прожить в Российской Федерации не менее одного года на основании разрешения на временное проживание.

Должностное лицо миграционного учета при выдаче иностранному гражданину вида на жительство разъясняет ему правовой статус лица, получившего вид на жительство, основания его аннулирования, а также обязанность ежегодно проходить перерегистрацию в органе внутренних дел.

В документе, удостоверяющем личность иностранного гражданина (лица без гражданства) делается отметка о выдаче ему вида на жительство.

Вид на жительство выдается иностранному гражданину, достигшему 14-летнего возраста. Иностранный гражданин, не достигший 14-летнего возраста, вписывается в вид на жительство обоих родителей. Иностранному гражданину, не достигшему 14-летнего возраста и ставшему сиротой, может быть выдан вид на жительство.

Вид на жительство выдается иностранному гражданину на пять лет. По окончании срока действия вида на жительство данный срок по заявлению иностранного гражданина может быть продлен на пять лет. Количество продления срока действия вида на жительство не ограничено.

Вид на жительство содержит следующие сведения:

· фамилию, имя (написанные буквами русского и латинского алфавитов), дату и место рождения, пол, гражданство иностранного гражданина;

· номер и дату принятия решения о выдаче вида на жительство;

· срок действия вида на жительство;

· наименование органа исполнительной власти, выдавшего вид на жительство.

В случае утраты вида на жительство иностранный гражданин должен в 10-дневный срок представить в орган миграционного учета фотографию и заявление о выдаче вида на жительство взамен утраченного с указанием обстоятельств утраты. Представления, каких- либо иных документов в этом случае не требуется, После проверки обстоятельств утраты выдается дубликат вида на жительство.

2. Анализ составов административного правонарушения в области пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в выявлении, пресечении и документировании которых участвуют ОВД

2.1 Особенности и анализ составов выявления, пресечения и документирования административных правонарушений, предусмотренных ст. 18.8. КоАП РФ

В настоящее время вопросы статуса незаконных мигрантов определяются нормами Федерального закона № 115 от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», Федерального закона № 109 от 18 июля 2006 г. «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства», Федеральный закон от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».

Незаконным мигрантом признается лицо, которое умышленно или по неосторожности нарушило установленные в государстве миграционные правила.

Ч. 1 Нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации, выразившееся в нарушении установленных правил въезда в Российскую Федерацию, в нарушении правил миграционного учета, передвижения или порядка выбора места пребывания или жительства, транзитного проезда через территорию Российской Федерации, в отсутствии документов, подтверждающих право на пребывание (проживание) в Российской Федерации, или в случае утраты таких документов в неподаче заявления об их утрате в соответствующий орган либо в неисполнении обязанностей по уведомлению о подтверждении своего проживания в Российской Федерации в случаях, установленных федеральным законом, а равно в уклонении от выезда из Российской Федерации по истечении определенного срока пребывания, - наказывается штрафом в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей с административным выдворением за пределы Российской Федерации или без такового.

Ч. 2. Нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации, выразившееся в несоответствии заявленной цели въезда в Российскую Федерацию фактически осуществляемой в период пребывания (проживания) в Российской Федерации деятельности или роду занятий, - наказывается штрафом в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей с административным выдворением за пределы Российской Федерации или без такового.

Данная правовая норма является бланкетной, отсылающей к законодательству, регулирующему правила въезда и нахождения иностранных мигрантов на территории Российской Федерации, то есть Федеральному закону «О правовом положении иностранных граждан в РФ»; Федеральному закону «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства»; Федеральному закону «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» и принятым на их основе нормативным актам.

Общественная опасность административного правонарушения, предусмотренного статьей 18.8 КоАП РФ, состоит в посягательстве на установленный нормативными правовыми актами порядок по обеспечению реализации единой государственной миграционной политики.

Объектом посягательств являются установленный порядок управления в виде режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ, общественный порядок, а также безопасность личности, общества и государства.

Объективная сторона правонарушения, предусмотренного частью 1 статьей 18.8 КоАП РФ выражается в совершении хотя бы одного из альтернативных действий:

· Нарушение установленных правил въезда в РФ;

· Проживание без документов на право жительства в России или проживание по недействительным документам;

· Утрата документов, подтверждающих право на проживание, без обращения с заявлением об их утрате;

· Несоблюдение установленных правил миграционного учета, порядка регистрации либо передвижения или порядка выбора места жительства;

· Уклонение от выезда по истечении определенного для данного лица срока пребывания;

· Несоблюдение правил транзитного проезда через территорию Российской Федерации.

Транзитный проезд через территорию Российской Федерации осуществляется, как правило, без права на остановку и разрешается по предъявлении Российской транзитной визы.

Транзитный проезд через территорию Российской Федерации без визы разрешается иностранному гражданину или лицу без гражданства, если они: совершают беспересадочный полет воздушным транспортом через территорию Российской Федерации; следуют на самолете международной авиалинии с пересадкой в аэропорту на территории Российской Федерации и имеют надлежащим образом оформленные документы на право въезда в государство назначения и авиабилет с подтвержденной датой вылета из аэропорта пересадки на территории Российской Федерации в течение 24 часов с момента прибытия, за исключением случаев вынужденной остановки; проживают на территории государства, с которым Российская Федерация имеет соответствующий международный договор.

При этом вынужденной остановкой признается пребывание более 24 часов в пределах населенного пункта вследствие наступления следующих обстоятельств:

· стихийных бедствий, задерживающих движение поезда, автотранспортного средства, судна или самолета;

· необходимости ремонта транспортного средства, поврежденного в результате порчи каких-либо его частей или ставшего результатом транспортного происшествия;

· болезни, если по заключению врача дальнейшее следование больного представляется опасным для его жизни и здоровья;

· непредусмотренных задержек при пересадке с одного вида транспорта на другой в пункте пересадки.

Иностранный гражданин при въезде в Российскую Федерацию обязан получить и заполнить бланк миграционной карты.

Миграционная карта является документом, который содержит сведения об иностранном гражданине, въезжающем в Российскую Федерацию, а также служит для контроля за его временным пребыванием в Российской Федерации.

В случае порчи или утраты миграционной карты иностранный гражданин обязан в течение 3 дней заявить об этом в ближайший по месту своего нахождения территориальный орган федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами миграции.

Если отрывная часть уведомления утеряна или испорчена. В этом случае иностранец лично должен обратиться в то отделение миграционной службы, в котором он был поставлен на учет, с заявлением об оформлении ему дубликата отрывной части уведомления о прибытии. После проверки и подтверждения сведений о выполнении принимающей стороной действий по постановке на учет иностранного гражданина отделение ФМС России в трехдневный срок оформит заявителю дубликат документа с проставленной отметкой о приеме уведомления о прибытии (п. 36 Правил).

Согласно ст. ст. 20, 21 Закона № 109 иностранный гражданин в случае нахождения в месте пребывания обязан встать на учет по месту пребывания в порядке и на условиях, которые установлены в соответствии с настоящим законом или международным договором РФ. Если иное не установлено настоящим законом, основанием для учета по месту пребывания является временное фактическое нахождение иностранного гражданина в месте, не являющемся его местом жительства, либо отсутствие у указанного иностранного гражданина места жительства.

В соответствии с требованиями статьи 5 Закона №115 срок временного пребывания иностранного гражданина, въехавшего в РФ в порядке не требующем получения визы, не может превышать 90 дней с момента пересечения Государственной границы РФ, за исключением случаев, предусмотренных миграционным законодательством.

Объективная сторона правонарушения по ч. 2 данной статьи выражается в несоответствии фактически осуществляемых в период пребывания и проживания в России иностранного гражданина или лица без гражданства деятельности или рода занятий заявленной цели въезда в Российскую Федерацию.

Субъектом правонарушения может быть иностранный гражданин или лицо без гражданства, достигшие 16 лет.

Субъективная сторона рассматриваемого состава административного правонарушения выражается в форме как умысла, так и неосторожности.

Необходимо учитывать, что в соответствии со ст. 25.3 КоАП РФ защиту прав и интересов физического лица, являющегося несовершеннолетним, осуществляют их законные представители, которым в силу ч. 2 данной статьи являются родители, усыновители, опекуны или попечители.

Кроме того, в соответствии с частью 4 статьи 28.2 КоАП РФ протокол должен быть составлен в присутствии законного представителя физического лица, а в его отсутствии протокол может быть составлен только при надлежащем уведомлении.

В силу статьи 29.5 КоАП РФ дело об административном правонарушении рассматривается по месту его совершения. Согласно части 3 данной статьи дело в отношении несовершеннолетних рассматривается по месту их жительства.

Дела об административных правонарушениях рассматривают должностные лица органов по контролю и надзору в сфере миграции (ст. 23.67), а также судьи районных судов с учетом возможного назначения административного выдворения за пределы РФ (ч. 2 и 3 ст. 23.1).

2.2 Особенности и анализ состава выявления, пресечения и документирования административных правонарушений, предусмотренных ст. 18.10 КоАП РФ

Ч.2 статьи 18.10 Нарушение правил привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы

Нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы - влечет наложение административного штрафа в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда с административным выдворением за пределы Российской Федерации или без такового.

Диспозиция данной нормы является бланкетной. Для данного состава определяющими являются Федеральный закон № 115-ФЗ от 25 июля 2002 года «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и Постановление Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. № 681 "О порядке выдачи разрешительных документов для осуществления иностранными гражданами временной трудовой деятельности в Российской Федерации".

С объективной стороны состав правонарушения охватывает нарушения:

Иностранным гражданином правил привлечения иностранной рабочей силы.

Иностранным гражданином правил использования иностранной рабочей силы.

Работодателем является физическое или юридическое лицо, получившее в установленном порядке разрешение на привлечение и использование иностранных работников и использующее труд иностранных работников на основании заключенных с ними трудовых договоров. В качестве работодателя может выступать, в том числе иностранный гражданин, зарегистрированный в качестве индивидуального предпринимателя.

Заказчиком работ (услуг) является физическое или юридическое лицо, получившее в установленном порядке разрешение на привлечение и использование иностранных работников и использующее труд иностранных работников на основании заключенных с ними гражданско-правовых договоров на выполнение работ (оказание услуг). В качестве заказчика работ (услуг) может выступать в том числе иностранный гражданин, зарегистрированный в качестве индивидуального предпринимателя.

Работодатель и заказчик работ (услуг) имеют право привлекать и использовать иностранных работников только при наличии разрешения на привлечение и использование иностранных работников, которое выдается на основании заявления и при наличии квот на привлечение иностранной рабочей силы миграционной службой.

При наличии разрешения на привлечение и использование иностранных работников работодатель и заказчик работ (услуг) обязан получить в миграционной службе разрешение на работу. Разрешение на работу выдается работодателю или заказчику работ (услуг) для каждого иностранного работника, а также иностранному гражданину, зарегистрированному в Российской Федерации в качестве индивидуального предпринимателя.

Разрешение на работу оформляется на бланке, имеющем многоуровневую защиту от подделок и выполненном в виде пластиковой карты стандартного размера. Работодатель или заказчик работ (услуг) обязан передать разрешение на работу иностранному работнику, на имя которого оно оформлено, до начала его трудовой деятельности на территории Российской Федерации. Разрешение на работу выдается иностранному гражданину, достигшему 18-летнего возраста.

Указанный порядок осуществления трудовой деятельности не распространяется на иностранных граждан:

· постоянно проживающих в Российской Федерации;

· являющихся участниками Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членов их семей, переселяющихся совместно с ними в Российскую Федерацию;

· являющихся сотрудниками дипломатических представительств, работниками консульских учреждений иностранных государств в Российской Федерации, сотрудниками международных организаций, а также частными домашними работниками указанных лиц;

· являющихся работниками иностранных юридических лиц (производителей или поставщиков), выполняющих монтажные (шефмонтажные) работы, сервисное и гарантийное обслуживание, а также послегарантийный ремонт поставленного в Российскую Федерацию технического оборудования;

· являющихся журналистами, аккредитованными в Российской Федерации;

· обучающихся в Российской Федерации в образовательных учреждениях профессионального образования и выполняющих работы (оказывающих услуги) в течение каникул;

· обучающихся в Российской Федерации в образовательных учреждениях профессионального образования и работающих в свободное от учебы время в качестве учебно-вспомогательного персонала в тех образовательных учреждениях, в которых они обучаются;

· приглашенных в Российскую Федерацию в качестве научных работников или преподавателей, в случае их приглашения для занятия научно-исследовательской или преподавательской деятельностью имеющими государственную аккредитацию высшими учебными заведениями, государственными академиями наук или их региональными отделениями, национальными исследовательскими центрами, государственными научными центрами, иными научными организациями, в которых действует совет по защите диссертаций, созданный в соответствии с законодательством Российской Федерации, либо иными научными и инновационными организациями согласно критериям и (или) перечню, утвержденным Правительством Российской Федерации, либо в качестве преподавателей для проведения занятий в иных образовательных учреждениях, за исключением лиц, въезжающих в Российскую Федерацию для занятия преподавательской деятельностью в учреждениях профессионального религиозного образования (духовных образовательных учреждениях);

· приглашенных в Российскую Федерацию с деловой или гуманитарной целью либо в целях осуществления трудовой деятельности и привлекаемых помимо этого для занятия преподавательской деятельностью в научных организациях и имеющих государственную аккредитацию высших учебных заведениях, за исключением учреждений профессионального религиозного образования (духовных образовательных учреждений);

· являющихся работниками аккредитованных в установленном порядке на территории Российской Федерации представительств иностранных юридических лиц, зарегистрированных в Российской Федерации в установленном законодательством порядке, в пределах численности, согласованной при аккредитации указанных представительств уполномоченным аккредитующим органом, на основе принципа взаимности в соответствии с международными договорами Российской Федерации.

Таким образом, субъектом данного правонарушения является иностранный гражданин, являющийся работодателем или заказчиком работ (услуг), достигший возраста 16 лет.

Данное правонарушение может быть совершено как умышленно, так и по неосторожности.

Согласно части 1 и пункта 15 части 2 статьи 28.3 к компетенции ФМС России и ее территориальных органов отнесено право составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 18.10 КоАП РФ.

К компетенции органов, уполномоченных на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции отнесены полномочия рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 18.10 КоАП РФ.

Так же в соответствии ч.2 ст. 32.1 КоАП РФ наказания, за данный вид правонарушений налагают судьи районных судов по месту их совершения.

Глава 3. Деятельность подразделений органов внутренних дел по выявлению, пресечению и документированию административных правонарушений в области пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ

административный правонарушение иностранный миграция

Выявление административных правонарушений, связанных с нарушениями режима пребывания иностранных граждан, может осуществляться сотрудниками органов внутренних дел двумя путями:

1) при проведении ежедневной работы по обеспечению охраны общественного порядка и общественной безопасности, осуществлению контроля и надзора.

2) при проведении специальных мероприятий, прямо направленных на выявление нарушений правил пребывания иностранных граждан и проводимых по специальному плану.

Хотя проведение специальных мероприятий дает наибольший эффект в части выявления нарушителей, но ежедневная работа позволяет создать на всей территории проживания иностранцев режим поддержания порядка и недопущения нарушений с их стороны. Постоянная работа сотрудников по выявлению правонарушителей невозможна без знания законодательных основ административной ответственности.

Процесс привлечения правонарушителей к ответственности начинается с выявления правонарушения и возбуждения дела об административном правонарушении.

Поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются:

1) непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;

2) поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;

3) сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.

Основной формой работы является непосредственное обнаружение правонарушений сотрудниками полиции.

Согласно Федеральному Закону № 3-ФЗ от 07.02.2011г. «О полиции», сотрудники полиции обязаны участвовать в осуществлении контроля за соблюдением гражданами Российской Федерации и должностными лицами порядка регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, а также за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства порядка временного или постоянного проживания, временного пребывания в Российской Федерации, въезда в Российскую Федерацию, выезда из Российской Федерации и транзитного проезда через территорию России.

В случае если целью прибытия иностранного гражданина, временно прибывающего на территории РФ, является трудовая деятельность, иностранный гражданин должен иметь разрешение на трудовую деятельность, оформленное на его имя. Такое же разрешение должно иметь лицо, зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя.

При проверке разрешения на право занятия трудовой деятельностью необходимо обратить внимание на регистрацию иностранного гражданина и фактическое место его работы, так как работа иностранного гражданина вне пределов субъекта, где зарегистрирован иностранный гражданин, является нарушением законодательства. В этом случае необходимо установить работодателя и заказчика работ (услуг), составить соответствующие документы и передать собранные материалы в территориальный орган ФМС для составления протокола об административном правонарушении, предусмотренного ст. 18.10 КоАП РФ.

При наличии у иностранного гражданина вида на жительство или документов, подтверждающих его положение как временно проживающего на территории РФ, подобное разрешение не требуется.

Если в ходе проверки были выявлены документы со следами подделки или иных нарушений, подобные документы подлежат изъятию и передаче в территориальные органы миграционной службы для проведения в дальнейшем экспертизы.

Определенная часть нарушений правил пребывания иностранных граждан выявляется при проверке жалоб, заявлений и сообщений физических и юридических лиц, а также при проверке сообщений средств массовой информации. Сотрудники полиции обязаны рассмотреть данные материалы и в случае выявления признаков правонарушения направлять материалы для составления протоколов сотрудникам, которые правомочны составлять протоколы согласно КоАП РФ.

За совершение административного правонарушения законом предусмотрены различные виды наказаний, которые являются установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяются в целях предупреждения совершения новых правонарушений, как самим правонарушителем, так и другими лицами. Наказания налагаются вынесением постановления об административном правонарушении, правомочным на то должностным лицом или судом.

Административное наказание за совершение административного правонарушения назначается в пределах санкций, установленных законом, предусматривающим ответственность за данное административное правонарушение. По тем составам, которые рассматриваются в данной работе, установлены два вида наказания:

- административный штраф;

- административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства.

Административный штраф является основным видом наказания и может налагаться должностными лицами органов уполномоченных на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, указанных в ч 2. ст.23.67. КоАП РФ.

Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства является дополнительным видом наказания, которое может быть присоединено к основному по решению лица, налагающего административное наказание. Таким лицом для вышеназванных составов может быть только судья районного суда, а в случае совершения иностранным гражданином или лицом без гражданства административного правонарушения при въезде в Российскую Федерацию - соответствующими должностными лицами. (п. 2 ч. 3 ст. 23.1, ч.2 ст. 3.10).

Назначение административного наказания не освобождает лицо от исполнения обязанностей, за неисполнение которых административное наказание было назначено. Данное положение закона позволяет лицу, вынесшему постановление о наложении наказания, потребовать исполнения требований норм закона от правонарушителя в установленный срок. Так, при нарушении ст. 18.10 КоАП РФ в части использования иностранной рабочей силы без разрешения правонарушителю должно быть предоставлено время, установленное законом, для получения разрешения на привлечение и использование иностранных работников, и разрешение на работу иностранного работника. Если в течение установленного времени работодатель или заказчик работ (услуг) не исправит положение, он может быть повторно привлечен к ответственности. При этом ссылка на длящееся правонарушение принята быть не может, так как предыдущее правонарушение было пресечено при его выявлении. Такие сроки могут быть и небольшие, как, например, при нарушении правил регистрации, так как иностранный гражданин должен зарегистрироваться по месту пребывания в течение трех дней.

Административное выдворение иностранного гражданина за пределы Российской Федерации осуществляется за счет средств выдворяемого иностранного гражданина, а в случае отсутствия таких средств либо в случае, если иностранный работник принят на работу с нарушением установленного настоящим Федеральным законом порядка привлечения и использования иностранных работников, - за счет средств пригласившего его органа, дипломатического представительства или консульского учреждения иностранного государства, гражданином которого является выдворяемый иностранный гражданин, международной организации либо ее представительства, физического или юридического лица.

В случае, если установление приглашающей стороны невозможно, расходы на административное выдворение иностранного гражданина за пределы Российской Федерации производятся за счет средств федерального бюджета.

МВД РФ или его территориальный орган либо федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами безопасности, или его органы осуществляют административное выдворение иностранного гражданина за пределы Российской Федерации и направляют информацию об этом в Министерство иностранных дел РФ, а также в федеральный орган исполнительной власти в сфере миграции.

Иностранные граждане, подлежащие административному выдворению за пределы Российской Федерации, по решению суда содержатся в специально отведенных помещениях органов внутренних дел или безопасности либо в специальных учреждениях, создаваемых в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, до исполнения решения об административном выдворении за пределы Российской Федерации.

Для того, чтобы правонарушитель понес наказание в соответствии с законодательством, необходимо провести документирование противоправных действий, т.е. составить необходимые процессуальные документы.

С целью привлечения к административной ответственности правонарушителей сотрудниками органов внутренних дел производится ряд последовательных действий, которые в последствии приведут к производству по делам об административных правонарушениях.

Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений. При рассмотрении материалов, вынесения постановления о наложении наказания должностное лицо вправе принять меры для устранения причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений.

Производство по делам об административных правонарушениях ведется на русском языке - государственном языке РФ. Наряду с государственным языком РФ производство по делам об административных правонарушениях может вестись на государственном языке республики, на территории которой находятся судья, орган, должностное лицо, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях.

Лицам, участвующим в производстве по делу об административном правонарушении и не владеющим языком, на котором ведется производство по делу, обеспечивается право выступать и давать объяснения, заявлять ходатайства и отводы, приносить жалобы на родном языке либо на другом свободно избранном указанными лицами языке общения, а также пользоваться услугами переводчика (ст. 24.2 КоАП РФ). Поэтому при проведении работы с иностранными гражданами необходимо решать вопрос о привлечении переводчика, в противном случае материал может быть обжалован или опротестован.

По общему правилу, дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента:

1) составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении;

2) составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении;

3) вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования.

Протокол об административном правонарушении составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения.

В случае если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела, либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, протокол об административном правонарушении составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения.

Физическому лицу, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении. Указанное лицо вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу. Ему, а также потерпевшему по его просьбе, вручается под расписку копия протокола об административном правонарушении (ст. 28.2 КоАП РФ).

Сотрудники ОВД вправе составлять протоколы об административных правонарушениях в отношении составов, предусмотренных ст. 18.8, 18.9, 18.11, 18.12, 18.14 КоАП РФ. Протокол об административном правонарушении составляется на типовом бланке с указанием всех необходимых данных и записей, указанных в статье 28.2 КоАП РФ.

При осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ или законом субъекта РФ. О возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление (ст. 28.4 КоАП РФ).

При составлении протокола лицом, неправомочным рассматривать материалы по данному административному правонарушению, протокол об административном правонарушении направляется должностному лицу, уполномоченному рассматривать дело об административном правонарушении, в течение суток с момента составления протокола об административном правонарушении. Таким образом, материалы по нарушениям ст. 18.8, 18.11, 18.12 КоАП РФ направляются в органы, уполномоченные на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции в течение суток после составления протокола, а в дальнейшем данные органы или должностное лицо, к которым поступило дело о таких административных правонарушениях, вправе передать его на рассмотрение судье.

В случае если протокол об административном правонарушении и другие материалы дела составлены неправомочным лицом, а также в случае неправильного составления протокола и оформления других материалов дела либо неполноты представленных материалов, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела, недостатки протокола и других материалов дела об административном правонарушении устраняются в срок не более трех суток со дня их поступления (получения) от судьи, органа, должностного лица, рассматривающих дело об административном правонарушении. Материалы дела об административном правонарушении с внесенными в них изменениями и дополнениями возвращаются указанным судье, органу, должностному лицу в течение суток со дня устранения соответствующих недостатков (ст. 28.8 КоАП РФ).

Постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся административном правонарушении, которыми являются, как правило, комментируемые составы, сроки давности привлечения к административной ответственности начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.

В соответствии с частью 1 статьи 28.3 КоАП РФ составлять протоколы об административных правонарушениях предусмотренных статьей 18.8 КоАП РФ уполномочены должностные лица органов внутренних дел (полиции).

В ходе возбуждения дела об административном правонарушении рекомендуется получить:

Объяснение от лица (незаконного мигранта), в котором в зависимости от конкретных обстоятельств выяснить и указать, какие документы ими были получены при въезде на территории Российской Федерации либо транзита через нее, когда, где и с какой целью и каким образом им пересекалась граница Российской Федерации. В какие органы он обращался и с какой целью;

Выяснить, по какому адресу состоит на миграционном учете. Фактически пребывает по данному адресу в течение, какого периода;

Выяснить, в случае если место пребывания не является жилым помещение, кто его предоставил, кто занимался переоборудованием нежилого помещения и приспособления его для проживания;

Отказ от дачи объяснения должен быть зафиксирован письменно.

Необходимо получить информацию из миграционной службы о наличии постановки на миграционный учет проверяемого иностранного гражданина или лица без гражданства по месту временного пребывания в установленном законом порядке.

Доказательную базу формировать путем закрепления факта совершения административного правонарушения протоколом об административном правонарушении с приложением копии документа удостоверяющего личность иностранного гражданина либо лица без гражданства, копии миграционной карты, копии уведомления о постановке на миграционный учет по месту пребывания.

Направление протокола об административном правонарушении для рассмотрения дела об административном правонарушении:

Протокол об административном правонарушении направляется в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении, в течение трех суток с момента составления протокола (вынесении постановления) об административном правонарушении.

С 2004 г. основным федеральным органом исполнительной власти Российской Федерации, реализующим миграционную политику, стала ФМС [25]. Объективными предпосылками для передачи ряда функций по реализации миграционной политики от МВД России послужило совершенствование системы и структуры органов исполнительной власти в Российской Федерации, возрастающее значение миграционной деятельности для развития страны. В результате существенная часть полномочий по обеспечению административно-правового статуса иностранных граждан была передана из ведения органов внутренних дел в ФМС: это решение вопроса о продлении либо сокращении срока временного пребывания иностранцев, выдача иностранным гражданам разрешений на временное проживание, вид на жительство, приглашение на въезд в РФ, разрешение на работу, реализация мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции, иммиграционный контроль в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства и т. д.

Вместе с тем органам внутренних дел отводится значительная роль по контролю за соблюдением режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России. В редакции Федерального закона от 18 июля 2006 г. № 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу совершенствования государственного управления в сфере миграции» п.33 ст. 12 Федерального Закона Российской Федерации от 07 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» обязывает органы внутренних дел в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел и федеральным органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере миграции и осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, участвовать в осуществлении контроля за соблюдением гражданами Российской Федерации и должностными лицами порядка регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, а также за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства порядка временного или постоянного проживания, временного пребывания в Российской Федерации, въезда в Российскую Федерацию, выезда из Российской Федерации и транзитного проезда через территорию Российской Федерации [26]. Большинство структурных подразделений органов внутренних дел в силу специфики деятельности осуществляет ряд задач по контролю за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных для них правил пребывания в пределах своей компетенции [27].

В то же время Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 121-ФЗ значительно сузил компетенцию органов внутренних дел по реализации законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ. Указанный нормативный документ внес изменения в ст.23.3 КоАП РФ и вывел из компетенции должностных лиц ОВД рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 18.8 и 18.9 КоАП РФ [28], отнесенных к компетенции ОВД предыдущей редакцией ст. 23.3 КоАП РФ.

Таким образом, текущее законодательство не относит органы внутренних дел к субъектам рассмотрения протоколов об административных правонарушениях, связанных с нарушением режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ [29].

На наш взгляд, эта мера является неоправданной в связи с тем, что такая ограниченная компетенция деятельности органов внутренних дел по реализации административного законодательства в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации снижает заинтересованность сотрудников органов внутренних дел как в работе по выявлению правонарушений данного вида, так и в качественном и полном оформлении протоколов об административных правонарушениях данной категории, относящихся к компетенции ОВД. Считаем необходимым внести изменения в содержание ст.23.3 КоАП РФ, наделив органы внутренних дел полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 18.8, 18.9 КоАП РФ.

Пункт «а» ч.5 ст.11 Федерального закона от 18 июля 2006 г. № 121-ФЗ вносит изменения в п.1 ч.2 ст. 28.3 КоАП РФ, в соответствии с которыми из компетенции должностных лиц органов внутренних дел переданы в ФМС полномочия по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 18.10 КоАП РФ. В редакции указанного Федерального закона п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ наделяет должностные лица органов внутренних дел правом составлять протоколы об административных правонарушениях по ст. 18.8, 18.9, 18.11, 18.12, 18.14 КоАП РФ [30].

Таким образом, в компетенции органов внутренних дел находится составление протоколов административных правонарушениях, связанных с режимом пребывания на территории РФ иностранных граждан и лиц без гражданства пяти видов.

Следует отметить, что составление протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 18.8, 18.9, 18.11, 18.12, 18.14 КоАП РФ, отнесено также и к компетенции должностных лиц органов, уполномоченных на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции [31], а составление протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ст.18.14 КоАП РФ, кроме того, находится и в компетенции пограничных органов [32].

Исходя из потребностей практической деятельности органов внутренних дел, необходимо остановиться на детальном рассмотрении составов наиболее распространенных административных правонарушений этой группы.

Сотрудники органов внутренних дел, в соответствии с требованиями п.33 ст. 12 Федерального Закона Российской Федерации от 07 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции», участвуют в осуществлении контроля за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства выполнения своих обязанностей, установленных законодательством о правовом положении иностранных граждан в России, соблюдением правил пребывания в РФ. При этом отвечающие за данное направление структурные подразделения ОВД в пределах своей компетенции осуществляет это участие в осуществлении контроля, как в ходе широкомасштабных специальных операций, так и в повседневной деятельности.

В случае выявления нарушений иностранными гражданами или лицами без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания или проживания в Российской Федерации должностные лица органов внутренних дел уполномочены составлять протоколы об административном правонарушении, предусмотренном ст. 18.8 КоАП РФ.

В редакции Федерального закона от 5 ноября 2006 г. № 189-ФЗ ст. 18.8 КоАП РФ состоит из 2-х частей. Часть 1 предусматривает административную ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства за нарушение правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации, выразившееся в нарушении установленных правил въезда в Российскую Федерацию, в нарушении правил миграционного учета, передвижения или порядка выбора места пребывания или жительства, транзитного проезда через территорию Российской Федерации, в отсутствии документов, подтверждающих право на пребывания (проживание) в Российской Федерации, или в случае утраты таких документов, в неподаче заявления об их утрате в соответствующий орган либо в неисполнении обязанностей по уведомлению о подтверждении своего проживания в Российской Федерации в случаях, установленных федеральным законом, а равно в уклонении от выезда из Российской Федерации по истечении определенного срока пребывания.

Федеральным законом от 5 ноября 2006 г. № 189-ФЗ ст. 18.8 КоАП РФ дополнена частью 2, предусматривающей ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства за нарушение правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации, выразившееся в несоответствии заявленной цели въезда в Российскую Федерацию, фактически осуществляемой в период пребывания (проживания) в Российской Федерации, или роду занятий.

Заполняя миграционную карту при въезде, иностранный гражданин должен обращать внимание на перечисленные в ней цели въезда. Изменение цели въезда в период нахождения на территории субъекта Федерации самостоятельно не допускается. При необходимости такого изменения, его можно произвести, уведомив через принимающую сторону территориальные органы ФМС [33].

Состав ч.1 ст. 18.8 КоАП РФ также претерпел изменения и в новой редакции статьи предусматривает административную ответственность за нарушение правил миграционного учета, установленных Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 января 2007 г. № 9 [34], в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации». Эти новации вызваны необходимостью приведения норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в соответствие с обновленным миграционным законодательством.

Кроме того, в новой редакции ст. 18.8 КоАП РФ в качестве административного правонарушения квалифицируется нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правового режима не только пребывания, но и проживания в РФ в случаях, предусмотренных рассматриваемой статьей, в отличие от предыдущей редакции ст.18.8 КоАП РФ, квалифицировавшей в качестве административного правонарушения нарушение иностранцами только режима временного пребывания в РФ.

Таким образом, в новой редакции ст. 18.8 КоАП РФ содержит два взаимосвязанных состава правонарушений, объединенных объектом посягательства на общественные отношения, связанные с режимом пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, общественный порядок, а также безопасность личности, общества и государства.

Объективная сторона правонарушения выражается в следующих действиях (бездействиях): несоблюдение установленных правил въезда в РФ, проживание без документов на право жительства в России или проживание по недействительным документам, нарушение установленного порядка миграционного учета, уклонение от выезда по истечении определенного для данного лица срока пребывания, а также несоблюдение правил транзитного проезда через территорию Российской Федерации. Поскольку смыслом ст. 18.8 КоАП РФ охвачен широкий спектр противоправных деяний, необходимо подробно исследовать законодательные основы, регулирующие отдельные институты специального административно-правового режима пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства.

Основы правового положения иностранных граждан в России, а также отношения между иностранными гражданами, с одной стороны, и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов, с другой стороны, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в Российской Федерации и осуществлением ими трудовой, предпринимательской и иной деятельности, определены Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», а также Федеральными законами от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учёте иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» и № 110-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации».

Порядок пересечения Государственной границы Российской Федерации при осуществлении иностранными гражданами и лицами без гражданства выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию регулируется Законом Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» и Федеральным законом «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» [35].

Иностранные граждане имеют право на въезд в Российскую Федерацию и выезд из Российской Федерации. Законодательство и Международные договоры Российской Федерации предусматривают три режима реализации этого права, соответственно три режима въезда-выезда иностранцев в Россию: визовый, безвизовый и свободный. Визовый режим является основным, иные - исключения из правил. Визовый режим предполагает получение иностранными гражданами специального разрешения (визы) на въезд в РФ. Безвизовый режим распространяется на граждан иностранных государств (например, ряд государств СНГ), с которыми Россия заключила межправительственное соглашение. Для въезда в Россию таким иностранным гражданам достаточно иметь действительные и признаваемые в Российской Федерации документы, удостоверяющие личность и надлежащим образом оформленную миграционную карту. Свободный режим въезда-выезда в соответствии с Союзным договором установлен для граждан Республики Беларусь.

Остановимся на конкретном содержании каждого из режимов въезда - выезда иностранных граждан в Российской Федерации.

Порядок визового режима определен Федеральным законом № 114-ФЗ, в соответствии с которым иностранным гражданам предоставлено право въезжать в Российскую Федерацию при наличии российской визы по действительным документам, удостоверяющим их личность и признаваемым Российской Федерацией в этом качестве, если иное не предусмотрено международными договорами. Лица без гражданства могут въезжать и выезжать из Российской Федерации при наличии российской визы по действительным документам, удостоверяющим их личность и признаваемым Российской Федерацией в этом качестве, если иное не предусмотрено международными договорами.

Основания для выдачи визы иностранному гражданину устанавливает ст. 25 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (в ред. Федерального закона от 18 июля 2006 г. № 121-ФЗ).

Рассмотрим более подробно, что представляет собой этот документ.

В соответствии с действующим законодательством, виза - это выданное уполномоченным государственным органом разрешение на въезд в Российскую Федерацию и транзитный проезд через территорию Российской Федерации по действительному документу, удостоверяющему личность иностранного гражданина или лица без гражданства и признаваемому Российской Федерацией в этом качестве [36].

В зависимости от цели въезда иностранного гражданина в Российскую Федерацию и цели его пребывания в Российской Федерации виза может быть дипломатической, служебной, обыкновенной, транзитной и визой временно проживающего лица. Виза содержит следующие сведения: фамилию, имя (написанные буквами русского и латинского алфавитов), дату рождения, пол, гражданство (подданство), номер основного документа, удостоверяющего личность иностранного гражданина или лица без гражданства, дату выдачи визы, разрешенный срок пребывания в Российской Федерации, номер приглашения на въезд в Российскую Федерацию либо решения государственного органа, срок действия визы, цель поездки, данные о приглашающей организации (приглашающем физическом лице), кратность визы.

Виза выдается дипломатическим представительством, консульским учреждением Российской Федерации, МИД России, его представительством на территории Российской Федерации, в том числе в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации, а также федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, или его территориальным органом.

...