Роль представительных органов местного самоуправления в системе управления Кыргызской Республики

Размещено на http://www.allbest.ru/

Академия Государственного Управления при Президенте Кыргызской Республики

Институт подготовки государственных и муниципальных служащих

Департамент специалитета

Курсовая работа

По дисциплине: Основы местного самоуправления

На тему: Роль представительных органов местного самоуправления в системе управления Кыргызской Республики

Выполнила:

студентка 4- курса ГМУ-1-11

Мыктыбекова Айдана

Мыктыбековна

Проверил:

Эсенбаев Азис Эркинбекович



СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. РОЛЬ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ МСУ В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ

ГЛАВА 2. ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ МСУ КР

2.1 Функции и полномочия представительных органов МСУ

2.2 Организационно-правовые основы деятельности местных кенешей

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ



ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы заключается в рассмотрении роли представительных органов МСУ в системе управления КР. Знаменательным событием в жизни кыргызстанцев явилось принятие в 1993 году основного Закона государства - Конституции Кыргызской Республики. Правовые нормы организации местного самоуправления также вошли в законы Кыргызской Республики «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Кыргызской Республики» от 16 февраля 1996 года, «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Кыргызской Республики» от 17 октября 1998 года, «О внесении изменений в статью 5 Конституции Кыргызской Республики» от 24 декабря 2001 года и «О новой редакции Конституции Кыргызской Республики» от 18 февраля 2003 года. Вопросам организации местного самоуправления в республике полностью посвящена Глава VII Конституции Кыргызской Республики.

После проведения - впервые в масштабах всей республики - 22 октября 1994 года свободных демократических выборов депутатов местных кенешей на уровне айылов, поселков и городов было положено начало формированию одного из основных демократических институтов местной власти - выборных представительных органов местных сообществ. С избранием 8140 депутатов в 527 местных кенешей всех уровней завершился процесс формирования представительных органов местного самоуправления. Правовую основу деятельности кенешей и депутатов обеспечили также Указ Президента Кыргызской Республики «О дальнейшем развитии местного самоуправления в Кыргызской Республике» от 2 августа 1999 года и Закон Кыргызской Республики «О статусе депутатов местных кенешей» от 13 января 2000 года и др.

Безусловно, основным продуктом деятельности местного самоуправления является оказание услуг населению, иными словами, он устанавливает в качестве главного предназначения муниципальных органов не осуществление власти под населением, а оказание этому населению требуемых услуг в обеспечении функционирования и развития социальной инфраструктуры.

Выбранная тема для курсовой работы заинтересовала меня тем, что местный кенеш являясь представительным органом местного самоуправления и одной из форм демократического народовластия, полностью не изучен и остается актуальной до сегодняшнего дня.

Цель исследования - раскрыть роль местных кенешей в развитии отдельной соответствующей территории, и в целом государства, а также поиск путей повышения роли местных кенешей. В любой литературе можно встретить выражение что местный кенеш - это представительный орган местного самоуправления в городах, поселках, аилах, районах и областях Кыргызской Республики. То есть, это орган через которое местное сообщество участвует и решает исключительно дела местного значения. Значит, роль такого органа в соответствующей территории должна быть огромной, лидирующей. Но, на самом то деле функции и полномочия местных кенешей ограничивается утверждением местного бюджета, а все остальное в ведении местных государственных администраций.

Исходя из этой цели поставлены следующие задачи исследования:

выявить особенности работы местных кенешей на разных уровнях;

изучить их деятельность в решении различных задач разного значения;

проанализировать компетенции, функции местных кенешей;

Объектом исследования является местные кенеши. Главное звено в местном самоуправлении- это, конечно, местные представительные органы или местные кенеши. Именно через них местное сообшество формирует исполнительные органы местного самоуправления, контролирует их деятельность по управлению муниципальной собственностью, формированию и исполнению местного бюджета.

Децентрализованное управление создало более открытую систему, основанной на совместном принятии решений. Предоставляя возможность населению включиться в процесс управления своими делами, система местного самоуправления позволяет быстро реагировать на нужды и приоритеты населения.

Предмет исследования - это принципы работы местных кенешей, их полномочия и компетенция, которым по закону наделены. Но практика показывает обратное, что все эти полномочия остаются только на бумаге, на самом то деле полномочия кенешей очень узкие.

Степени изученности данной темы, то много посвященных книг местному самоуправлению, особенно такими авторами как А.А. Карашев, О.С. Тарбинский которые очень много трудов вложили к изучению проблем местного самоуправления, но к сожалению не уделено внимание проблемам именно местных кенешей, а только описываются полномочия и функции кенешей. Проводились бесчисленное количество семинаров и круглых столов касающиеся проблем местного самоуправления, но опять таки эти проблемы айыл окмотов и других органов, а не местных кенешей.

Можно с уверенностью сказать, что проблемы местных кенешей и их взаимодействие с другими органами государственного и местного самоуправления не четко разобраны.

Методологией исследования явились Конституция Кыргызской Республики, законы касающиеся деятельности органов местного самоуправления в частности Закон «О местном самоуправлении» принятого от 15.06.2011г., также указы Президента Кыргызской Республики, постановления Правительства Кыргызской Республики.

Структура работы. Курсовая работа состоит из введения , двух глав, заключения и списка литературы.



ГЛАВА 1. РОЛЬ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ МСУ В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ

Проблема повышения статуса местных кенешей (бывшие советы народных депутатов) были актуальными всегда как в союзные времена, так и после начала реформы местного самоуправления. Тем более, что за последние несколько лет реформ в местном самоуправлении роль кенешей принизилась существенно.

Наглядным показателем этого является реальное отношение исполнительной власти к местным кенешам, когда в большинстве своем кенеши были и остаются придатком у местных государственных администраций на уровне районов и областей, а в городах, аилах и поселках у исполнительных органов самоуправления (айыл окмоту, городские управы и мэрии).

В то же время даже кое-где бытует мнение вообще о нецелесообразности существования таких учреждений как местные кенеши и обосновывается это мнение тем, что кенеши фактически ничем не занимаются, кроме в большинстве своем формального утверждения местного бюджета.

Поэтому в утвержденной Указом Президента КР концепции местного самоуправления, было отмечена необходимость повышения роли местных кенешей как одного из важных факторов эффективного осуществления местного самоуправления. И именно местным кенешам отводится одно из достаточно ключевых мест в новом законе «О местном самоуправлении и местной государственной администрации».

Так, предоставлены дополнительные полномочия местным кенешам по осуществлению контроля за деятельностью мэра, утверждению программы приватизации объектов коммунальной собственности, дача согласия на назначение служб и подразделений, выражение недоверия руководителям территорий первичного уровня (город, аил и поселок), их заместителям, а также в городах руководителям городских служб и подразделений.

Вместе с тем, необходимо признаться, что практика централизованного управления настолько укоренилась на местах, что совершенствование правового положения органов местного самоуправления в настоящее время и, вероятно, в ближайшей перспективе не изменит их действительного незавидного положения - фактической зависимости от государственных органов исполнительной власти.

В целом оценивая ситуацию, сложившуюся в правовом поле местного самоуправления, можно отметить, что, возможно, главное это не то, что закон снимает некоторые проблемы, о которых было изложено выше. Ценность его в том, что формирование правовой базы местного самоуправления поднялось на более качественный уровень. Если раньше регулирование шло больше подзаконными актами, процедура разработки и принятие которых достаточно закрыта для общественности, то в процессе доработки и принятия закона участвовал более широкий круг лиц, как практиков, так и экспертов в сфере местного самоуправления.

За прошедший 2009 год было организовано большое количество мероприятий, так или иначе связанных с новым Законом Кыргызской Республики «О местном самоуправлении и местной государственной администрации», в которых участвовали парламентарии. Многие из участвовавших депутатов признавались, что после такой формы предварительного изучения проектов нормативных правовых актов, планируемых к принятию Парламентом страны, лучше стали понимать местное самоуправление, что поможет им при обсуждении законопроектов в сфере местного самоуправления.

Учитывая постепенное вовлечение гражданского сектора в местное самоуправление, появление разных точек зрения, концепций на децентрализацию власти и дальнейшее развитие самоуправления есть надежда, что местное самоуправление займет свое достойное место в системе управления страной. Ведь без понимания, непосредственного участия и поддержки населением идей местного самоуправления трудно рассчитывать на то, что общество воспользуется реально своим правом на народовластие.

Конституция страны дала право местным кенешам (советам) утверждать и контролировать программы социально-экономического развития территорий и социальной защиты населения, утверждать местный бюджет и отчет об его исполнении, выражать большинством в две трети от общего числа голосов депутатов недоверие главе местной государственной администрации соответствующей территориальной единицы.

Указом Президента КР был решен вопрос организации власти в сельских населенных пунктах: функцию организатора жизнедеятельности местных сообществ сел взяли на себя исполнительно-распорядительные органы при сельских и поселковых кенешах - сельские управы (айыл окмоту). Всего по республике было образовано 455 сельских муниципалитетов (айыл окмоту). В связи с образованием новых административно-территориальных единиц в 2003 году таких органов в республике насчитывалось уже 472.

Порядок проведения выборов депутатов местных кенешей установлен в Кодексе о выборах в Кыргызской Республике. Кодекс устанавливает, что депутатом местного кенеша может быть избран гражданин Кыргызской Республики, достигший 20 лет и проживший на соответствующей территории не менее двух лет перед выдвижением. Выборы депутатов местных кенешей назначаются Президентом КР не менее чем за два месяца до дня выборов.

Указом было установлено, что по вопросам организации местного самоуправления глава айыл окмоту или города подотчетен председателю районного (городского) кенеша, а по делегированным государственным полномочиям - главе районной (городской) государственной администрации. По новому закону «О местном самоуправлении и местной государственной администрации» от 12 января 2002 года айыл окмоту в своей деятельности подотчетен соответствующему айылному, поселковому кенешу, а по делегированным государственным полномочиям - главе государственной администрации района, мэру города. На первых порах - вплоть до 2001 года - должность главы айыл окмоту не являлась выборной. Назначение руководителей сельских муниципалитетов осуществляли главы районных (городских) государственных администраций по согласованию с председателем районного (городского) кенеша и депутатами соответствующего аильного, поселкового кенеша. В лице айыл окмоту на селе появился организатор общественно-хозяйственной жизни, ежедневно занимающийся решением насущных проблем сельчан.

Важным достижением кыргызской демократии является введение в 2001 году выборности глав местного самоуправления городов, поселков и сел. На уровне городов областного подчинения мэры избираются путем косвенных выборов, то есть депутатами городских кенешей. На уровне городов районного подчинения, поселков и сел главы городов и айыл окмоту избираются населением прямым голосованием. В результате выборы глав местного самоуправления городов районного подчинения (глав городов) и айыл окмоту, состоявшиеся 16 - 23 декабря 2001 года, прошли уже по принципиально иной системе, в которой отсутствовали различные бюрократические препоны при выдвижении кандидатов и формировании списка, вносимого в избирательные бюллетени.

В последнее время в республике получает распространение такая форма участия населения в решении вопросов местного значения, как общественные слушания по бюджету. Организаторами таких слушаний в большинстве случаев выступают международные и неправительственные организации, такие как проект URBAN Institute «Децентрализация и местное самоуправление», Центр «Интербилим», Фонд Евразия Центральной Азии (ФЕЦА) за счет средств, предоставленных ОБСЕ (проект «Открытый бюджет») и Европейским Союзом и т. д. Такие организации занимаются подготовкой и организацией бюджетных слушаний по всему Кыргызстану. Также тренеры из этих организаций проводят тренинги по бюджетным процессам, правам и обязанностям местных кенешей, управлению муниципальной собственностью, внедрению электронной хозяйственной книги «Электронный айыл окмоту», консультируют по вопросам развития местного самоуправления. Такие мероприятия соответствуют целям и задачам национальной стратегии децентрализации государственной власти и развития местного самоуправления.

На бюджетных слушаниях муниципальные власти информируют население о готовящихся решениях, представляющих социальную значимость для местных сообществ, а граждане высказываются по этим вопросам, делают предложения по внесению изменений в проекты бюджетов. Такой механизм был эффективен, когда в МСУ собирались 8 видов местных налогов. Теперь же айыл окмоту собирают только 2 вида налогов: земельный налог и налог на недвижимость, на последний из которых был наложен мораторий до 1 января 2010 года. Таким образом, бюджеты айыл окмоту становятся зависимыми от республиканского бюджета. И какими бы гениальными ни были рекомендации, бывает невозможно что-либо изменить в статьях расходов. В таких случаях можно будет только вносить изменения в местные бюджеты, согласованные районным финансовым отделом. Но на практике эти же отделы диктуют свои контрольные цифры в статьи бюджета.

На бюджетных слушаниях участники могли вносить рекомендации по расходованию бюджетных средств, ведь бюджет формировался из местных налогов, и соответственно сельские управы могли вносить некоторые изменения в расходную часть бюджета, например, расходы на спортивные и культурные мероприятия, ремонт ФАПов, покупку спортивных тренажеров для сельских клубов и т.д. Такие мероприятия полезны еще тем, что айыл окмоту совместно с жителями вырабатывают общий план действий по развитию местных сообществ. Например, на бюджетных слушаниях в Каражалском айылном округе Иссык-Кулькой области, которые проводились тренерами из ФЕЦА, жители сел обсудили ситуацию с дорогами и совместными усилиями нашли конкретное решение проблемы. На территории Каражальского айылного округа действует карьер, арендуемый частным предпринимателем Лобосенко В. В ходе бюджетных слушаний жители села убедили предпринимателя помочь с ремонтом дорог. Бизнесмен предоставил 50 грузовиков гравия для ремонта внутренних дорог с. Бозбулун (2 км). Также, между главой айыл окмоту и местным дорожно-эксплуатационным управлением была достигнута договоренность о вывозе с карьера 300 грузовиков гравия на ремонт дорог в селах Жаны Арык и Тегизчил (7 км). Все эти мероприятия были проведены на безвозмездной основе, из бюджета айыл окмоту были выделены только расходы на горючее. Местные жители сами разровняли землю и отремонтировали дороги в трех селах протяженностью 9 км.

Предполагается, что в практику кыргызской демократии может войти и такая форма участия населения, как общественно-гражданская экспертиза, когда население дает независимую оценку различным проектам, решениям местного самоуправления и т.д. Например, в г. Балыкчы независимая комиссия, которую возглавил местный житель Аденов Талгарбек, расследовала дело о прокладывании труб для обеспечения поливной водой г. Балыкчы. Трубы должны были быть закуплены из местного бюджета, в котором были заложены средства на новые трубы. Однако тендерная комиссия нарушила условия тендера и закупила бывшие в употреблении трубы с завода «Актюз». Когда-то это был крупнейший комбинат по переработке редкоземельных металлов и горной руды. Независимая комиссия расследовала это дело и передала полученные материалы в СМИ. Оказалось, что трубы не были пригодны для прокладки, более того они имели высокий уровень радиации, вредный для здоровья людей. История получила широкую огласку, сюжет об этом деле был показан на национальном телевидении (телепередача «Эксперт»), против руководства тендерной комиссии, составленного из числа руководителей мэрии и депутатов городского кенеша, было возбуждено уголовное дело.

Словом, непосредственное участие местных сообществ в осуществлении территориального самоуправления постоянно обогащается новыми формами и, по всей видимости, спектр социальной активности будет расширяться и дальше. Таким образом, местное самоуправление включает в себя разнообразные демократические институты, каждый из которых выполняет определенную роль в осуществлении права местных сообществ на самостоятельное заведование делами местного значения.

Децентрализованная система управления в унитарных государствах отличается унификацией системы местного самоуправления, которая устанавливается, по большей части, на центральном законодательном уровне. К числу унитарных стран с децентрализованной системой управления следует отнести Великобританию, Японию, Польшу, Венгрию, Чехию, Ирландию и др. В направлении построения такой системы управления движется и Кыргызстан.

Децентрализованная система управления в федеративных странах характеризуется значительным разнообразием организационных форм местного самоуправления. Причем в некоторых странах (США, ФРГ) деятельность органов самоуправления больше регулируется штатным или земельным (провинциальным) законодательством, нежели федеральными законами. В Соединенных Штатах Америки, являющихся федеративным государством и перенявших в свое время модель самоуправления Англии, система организации местной власти подверглась существенному преобразованию. В городах США используются самые различные формы местного управления, пестрота которых с трудом поддается описанию.

Опыт всех развитых государств мира убедительно свидетельствует о том, что именно местное самоуправление, будучи наиболее приближенным к гражданам, решает их повседневные и неотложные задачи. Оно укрепляет основы народовластия, создавая необходимые условия для жизнедеятельности местных сообществ, стабилизирует политическую систему в целом, выступая в качестве важного механизма обеспечения единства страны и целостности государства.

Июня 2010 г. народ Кыргызстана принял новую Конституцию, которая предусматривает некоторые изменения в реформе местного самоуправления. В новой Конституции сохраняются прямые выборы депутатов местных кенешей. Существенные изменения предложены в положениях, касающихся порядка избрания руководителей исполнительных органов МСУ. «Старая» Конституция предусматривала, что главы айылных округов, поселков и городов районного назначения избираются депутатами соответствующих местных кенешей по представлению главы местной государственной администрации в установленном законом порядке, а мэры городов избираются депутатами соответствующих местных кенешей по представлению Президента КР. В нынешней Конституции предусматривается отсылочная норма, состоящая в том, что «главы исполнительных органов МСУ избираются в порядке, установленном законом». То есть главы исполнительных органов МСУ будут избираться, но как именно - путем прямых или косвенных выборов - это будет определено в последующем законе.

В настоящее время ОО «Институт политики развития» (бывший Urban Institute), бывшие члены Конституционного совещания по вопросам местного самоуправления и альянс «За прозрачный бюджет» закончили исследование отношения жителей городов и сел КР к механизму выборов - назначению руководителей органов МСУ. 1386 опрошенных респондентов высказались за выборы руководителей органов МСУ, что составляет 69,3 % от их общего числа. Сами руководители органов МСУ солидарны с населением, но оказались более категоричными в ответах на аналогичный вопрос. Результаты опроса представителей органов МСУ показал, что 87% их руководителей - за выборы, а 13% - за назначение. Жители городов также по-разному видят решение вопроса у себя на местах: 65% жителей Баткена, 55% жителей Каракола и 70% жителей Нарына считают, что глав городов и мэров нужно назначать. У жителей Сулюкты мнения разделились ровно пополам. А вот 100% жителей Шопокова и Токмока единогласно высказались за выборность руководителей МСУ. Также подавляющее большинство ряда других городов высказались за выборы: Каракуль-95%, Кант- 95%, Кара-Балта- 93,3% Майлуу-Суу- 93,3%.

Позиция Национального агентства по МСУ нацелена на косвенные выборы, чтобы главы МСУ назначались местными и городскими кенешами, поскольку они в свое время сами были выбраны населением. Также для выборов будут выделяться средства из местного и республиканского бюджетов. Порой, используя финансовые ресурсы и клановую поддержку, на руководящие должности органов МСУ могут прийти люди, не имеющие опыта работы в государственной службе и управлении МСУ.

Руководитель Ассоциации муниципалитетов КР Болот Асанакунов считает, что в любом случае это будет более демократично. До этого была система, по которой главы МСУ назначались. И если местный кенеш был не согласен с представляемой кандидатурой главы районной администрации, последний мог написать представление Президенту КР для инициирования роспуска кенеша. И на самом деле Президент КР дважды подписывал соответствующий указ о роспуске в Каджисае и Токтогуле.

В большинстве штатов США даже должность шерифа бывает выборной. Шериф округа является главой окружного полицейского управления. Шериф может быть досрочно отстранён от должности в случае совершения им аморального поступка или должностного преступления. Во многих сельских районах, особенно в южных штатах, традиционно шериф воспринимается как более влиятельная политическая фигура, нежели администрация округа.

Однако бывают случаи, когда главы айылных округов, избираемые населением, не всегда являются положительным примером для своих сообществ. Такая ситуация произошла в айылном округе Теплоключенка Иссык-Кульской области, когда население выбрало человека, не имеющего опыта работы в госорганах, который впоследствии оказался не эффективным управленцем.

Таким образом, у всех представителей нашего общества свой взгляд на поставленную проблему. Но все-таки будет логичным и обоснованным, если политика децентрализации, будет доведена до эффективного конца, и мы сможем увидеть результаты этой реформы. Парламенту КР предстоит принять ряд законопроектов в области местного самоуправления, от которых будет зависеть развитие наших сел, регионов, а это - основа нашей страны.



ГЛАВА 2. ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ МСУ КР

2.1 Функции и полномочия представительных органов МСУ

Самоуправление представляет собой такую форму социального регулирования, при которой субъект управляет своим собственными делами, действует на основе принципов самоорганизации, самофинансирования, самоконтроля. Местное самоуправление - одна из форм самоуправления, созданная населением для решения вопросов местного значения, исходя из его интересов, местных традиций.

Характерные признаки местного самоуправления:

а) местное самоуправление - это система организации деятельности граждан на соответствующей территории, совокупность разнообразных органов и институтов;

б) самостоятельно решая вопросы экономического, социально-культурного развития, органы самоуправления вместе с тем несут ответственность за положение дел в этих сферах;

в) органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения, затрагивающие интересы территориальных коллективов, групп, граждан;

г) исторические, национально-этнические и другие местные особенности и традиции оказывают значительное влияние на формирование институтов самоуправления, процедуру принятия управленческих решений;

д) местное самоуправление опирается на правовую базу, прежде всего на конституцию и другие законодательные акты.

В чем объективная необходимость местного самоуправления?

Во-первых, местное самоуправление необходимо как способ, средство оптимизации государственного управления. В любом случае современное демократическое государство не может обеспечить оптимальное управление экономическими и социальными процессами, если не гарантирует существование местного самоуправления. Слишком сложны и многообразны эти процессы, чтобы решать все вопросы общественного развития только в центре. Для повышения эффективности управленческой деятельности необходимо «спускать» полномочия на этот уровень, где их применение дает наибольшие результаты с точки зрения общих интересов населения. Это, в свою очередь, требует безусловного учета местных условий и возможностей, приемов и методов.

Во-вторых, местное самоуправление необходимо как одна из форм осуществления политических прав и свобод гражданина. Разумеется, это не исключает реализации права граждан на управление на всех уровнях государственного механизма, однако наибольшего по масштабам участия в управлении граждан реально можно добиться там, где управление приближено к населению.

С момента обретения государственной независимости Кыргызстан провозгласил курс на осуществление экономических и демократических реформ, повышение эффективности государственного управления. Особое место во всех преобразованиях заняла реформа местного самоуправления.

Мировая практика государственного управления свидетельствует о том, что вопросы местного значения эффективнее решаются на началах местного самоуправления, так как, во-первых, местные органы власти лучше осведомлены о реальном положении дел «внизу», и могут оперативно принимать решения, не согласовывая это бесчисленное множество раз с высшими «эшелонами» власти, а во-вторых, при этом появляется возможность для создания «обратной связи» с населением.

Замена административного контроля «сверху» за деятельностью местных органов власти на демократический контроль «снизу» делает эту форму общественно-государственного устройства не только более привлекательной, но и более эффективной, так как регулирование деятельности органов местного самоуправления и отдельных должностных лиц осуществляется самим населением, являющимся получателем услуг, и, следовательно, заинтересованным в их качестве.

В мире существует большое количество моделей децентрализованного управления, и Кыргызстан, приступив в 1991 году к реформированию системы местной власти, вынужден был либо выбрать одну из апробированных в мире схем, либо выработать свою оригинальную национальную модель.

Используемые в практике территориального управления модели различаются по тому признаку, насколько территориальный уровень управления свободен от центральной власти принимать политические решения и обладает для этого необходимыми ресурсами.

Идеальной автономной моделью местного самоуправления является система с горизонтальным управлением, при которой каждый территориальный уровень власти обладает собственной, исключительной компетенцией, не пересекающейся по кругу полномочий и обязанностей с вышестоящими уровнями управления.

Примером вертикального управления является так называемая интегрированная советская система местного самоуправления, при которой важнейшие политические решения принимались на верхнем «этаже» власти, а затем передавались по «одноканальной» схеме по всей вертикали территориального управления.

Матричная схема управления предполагает взаимодействие властей как по вертикали, так и по горизонтали, давая звеньям управления возможность «многоканального» взаимодействия. При этом большое значение приобретает горизонтальное взаимодействие: между подразделениями внутри одной структуры управления, между различными автономными уровнями управления.

Конституция республики устанавливает местные кенеши в качестве основных органов местного самоуправления, формируемых населением. Местные кенеши являются органами выработки и утверждения стратегии развития территорий. Они издают основные нормативные правовые акты местных сообществ, принимают решения по важнейшим вопросам организации жизнеобеспечения местных сообществ.

Эти органы обладают исключительной прерогативой утверждать местные бюджеты соответствующей территории. Проекты бюджетов готовятся исполнительными органами: на территории городов, поселков и аилов - мэриями, городскими управами, айыл окмоту; на территории районов и областей - местными государственными администрациями. После принятия бюджета местные кенеши обладают правом контролировать его целевое использование, заслушивая на своих заседаниях отчеты соответствующих руководителей. местный самоуправление муниципальный кенеш

Основным продуктом деятельности местного самоуправления является оказание услуг населению, иными словами, он устанавливает в качестве главного предназначения муниципальных органов не осуществление власти под населением, а оказание этому населению требуемых услуг в обеспечении функционирования и развития социальной инфраструктуры.

Главное звено в местном самоуправлении- это, конечно, местные представительные органы. Именно через них местное сообщество формирует исполнительные органы местного самоуправления, контролирует их деятельность по управлению муниципальной собственностью, формированию и исполнению местного бюджета.

И так, местные кенеши - представительные органы местного самоуправления, избираемые проживающими на соответствующей территории гражданами на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на четыре лет. Порядок проведения выборов депутатов местных кенешей определяется законодательством Кыргызской Республики.

Кодекс устанавливает, что депутатом местного кенеша может быть избран гражданин Кыргызской Республики, достигший 20 лет и проживший на соответствующей территории не менее двух лет перед выдвижением.

Выборы депутатов местных кенешей назначаются Президентом Кыргызской Республики не менее чем за месяца до дня выборов. Днем выборов является первое воскресенье перед истечением срока, на который были избраны местные кенеши.

Выдвижение кандидатов в депутаты местных кенешей осуществляется собранием избирателей, проживающих на территории данного населенного пункта.

Выдвинуть своих кандидатов в депутаты местных кенешей могут и политических партии, которые на съездах или конференциях вправе предложить по каждому многомандатному избирательному округу кандидатов, число которых не должно быть больше количества мандатов по данному округу.

Кроме того, возможен вариант самовыдвижения кандидатов.

В Кыргызской Республике устанавливаются следующие территориальные уровни местных кенешей:

первичный территориальный уровень (аильные, поселковые и городские кенеши);

районный территориальный уровень (районные кенеши);

Местные кенеши всех уровней являются юридическими лицами и вправе самостоятельно решать любые вопросы, отнесенные законодательством к их компетенции. Местные кенеши не вправе отменять решения местных кенешей нижестоящих территориальных уровней и вмешиваться в их деятельность. Отмена решений местных кенешей в случае их противоречия Конституции и законам Кыргызской Республики осуществляется в порядке, установленном законодательством Кыргызской Республики.

В Кыргызской Республике устанавливается с учетом численности населения соответствующей административно-территориальной единицы следующий примерный численный состав местных кенешей:

Бишкекский городской кенеши - 30-45 чел.;

городские областного значения, районные кенеши - количество аильных кенеше и -городские районного значения кенеши - 11-21 чел.;

аильные, поселковые кенеши - 9-21 чел.

Непосредственно численный состав кенеша каждой административно-территориальной единицы устанавливается представительным органом самостоятельно. Он утверждается в Регламенте соответствующего местного кенеша или в Уставе местного сообщества.

Постоянные комиссии местного кенеша создаются для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению кенеша, а также для участия в осуществлении решений кенеша, контроля за исполнением этих решений учреждениями и организациями, расположенными на подведомственной территории. Кенешем могут также образовываться временные комиссии.

Перечень комиссий, их численный состав и порядок избрания определяет местный кенеш. В течение срока полномочий кенеш, в случае необходимости, может образовывать новые постоянные комиссии, упразднять и реорганизовывать ранее созданные, вносить изменения в их состав.

Местный кенеш правомочен рассматривать вопросы и принимать по ним решения в пределах полномочий, установленных законодательством Кыргызской Республики.

Исключительно на сессиях решаются следующие вопросы:

утверждение и контроль за выполнением программ социально-экономического развития территории и социальной защиты населения;

утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении, а также заслушивание информации о ходе исполнения бюджета и использовании внебюджетных фондов;

введение местных налогов, сборов и платежей, предусмотренных законодательством Кыргызской Республики;

установление порядка распоряжения муниципальной собственностью местного сообщества, осуществление контроля за ее использованием;

принятие регламента кенеша;

избрание и освобождение от обязанностей председателя кенеша и его заместителя, за исключением случаев, установленных настоящим Законом;

досрочное прекращение полномочий депутатов в случаях, установленных законодательством;

дача согласия на назначение главы местной государственной администрации;

выражение недоверия большинством в две трети голосов от общего числа депутатов главе местной государственной администрации, мэру города Бишкек и города областного значения, главе города районного значения, главе местного самоуправления аила, поселка на соответствующей территории;

выработка предложений по административно-территориальному устройству с целью их внесения в соответствующие органы государственной власти;

отмена распоряжений председателя кенеша, противоречащих законодательству Кыргызской Республики;

утверждение устава местного сообщества;

решение других вопросов в соответствии с законодательством.

Дополнительные полномочия Бишкекского городского кенеша

Дополнительно к этим полномочиям Бишкекский городской кенеш,

избирают мэра города;

осуществляют контроль за деятельностью мэра города;

отменяют решения мэра города в случае превышения им своих полномочий;

дают согласие на назначение вице-мэров города, руководителей подразделений и служб города, за исключением аппарата мэрии, а в городе Бишкек - и глав районных администраций;

устанавливают дифференцированные ставки налога на городские земли в пределах базовых ставок налога на городские земли, утвержденных законодательством;

устанавливают порядок сдачи в аренду земель, находящихся в муниципиальной собственности, в соответствии с законодательством Кыргызской Республики;

утверждают программу приватизации объектов коммунальной собственности города;

принимают решения большинством в две трети голосов от общего числа депутатов о выражении недоверия мэру города и его заместителям, а также главам районных администраций;

принимают решения двумя третями голосов от общего числа депутатов о выражении недоверия руководителям подразделений и служб города, что влечет за собой отстранение их от должности.

Председатель городского кенеша представляет город в органах государственной власти и местного самоуправления, некоммерческих и иных организациях Кыргызской Республики и за рубежом.

Дополнительные полномочия кенешей города районного значения, поселка, аила.

Кенеши города районного значения, поселка, аила обладают всеми полномочиями местного кенеша, дополнительно кенеши города районного значения, поселка, аила:

дают согласие на назначение заместителей главы местного самоуправления;

отменяют решения главы местного самоуправления города районного значения, поселка, аила в случае превышения ими своих полномочий;

принимают решение большинством в две трети голосов от общего числа депутатов о выражении недоверия главе местного самоуправления и его заместителям;

в пределах общей суммы земельного налога , установленного районным кенешем для аила, поселка, рассчитанного на базе утвержденной законодательством базовой ставки для соответствующего района, аильный, поселковый кенеши устанавливают дифференцированные ставки за пользование сельскохозяйственными угодьями с учетом баллов бонитета почв, а также порядок сдачи в аренду земель Фонда перераспределения сельскохозяйственных угодий, сенокосов, пастбищ, за исключением пастбищ, расположенных в зоне интенсивного пользования и отгонных пастбищ, для соответствующей территории;

кенеш города районного значения в пределах базовых ставок налога на городские земли, утвержденных законодательством, устанавливает дифференцированные ставки налога на городские земли соответствующей территории, а также порядок сдачи в аренду земель, находящихся в коммунальной собственности города;

осуществляют иные полномочия, установленные законами Кыргызской Республики.

Взаимоотношения районного, городского кенешей с местной государственной администрацией строятся на основе принципа разграничения функций, наделения кенеша и местной государственной администрации присущими им и установленными законодательством полномочиями.

Органы государственной власти не вправе вмешиваться в решение вопросов, входящих в компетенцию местных кенешей.

Местные кенеши не вправе вмешиваться в решение вопросов, входящих в компетенцию местных государственных администраций.

По вопросам, затрагивающим интересы территории, местный кенеш может приглашать для участия в работе сессии, на заседания постоянных комиссий представителей соответствующих министерств, государственных комитетов, административных ведомств и органов местной государственной администрации.

Местные государственные администрации постоянно проводят консультации и согласовывают свои решения с местными кенешами по жизненно важным вопросам развития территории.

Основной организационно-правовой формой работы местных кенешей, обеспечивающей коллективное обсуждение задач и принятие решений по их выполнению являются сессии, созываемого по мере необходимости. Законом установлено, что сессии местных кенешей должны проводиться не реже одного раза в квартал и проводятся открыто.

Первая сессия вновь образованного кенеша созывается председателем кенеша предыдущего созыва. Первая сессия местного кенеша созывается не позднее чем в трехнедельный срок, остальных кенешей - не позднее чем в двухнедельный срок после выборов депутатов местных кенешей. Первую сессию местного кенеша открывает старейший по возрасту депутат соответствующего местного кенеша.

Для решения неотложных вопросов могут созываться внеочередные сессии. Внеочередные сессии созываются: председателем кенеша по своей инициативе или по предложению мэра, президиума, постоянной комиссии или заявлению не менее 1/3 общего числа избранных депутатов кенеша, не позднее чем в десятидневный срок со дня поступления предложения. Предложения о созыве сессии кенеша депутатов направляются председателю кенеша в письменном виде с указанием вопросов, для рассмотрения которых предлагается созвать сессию и кратким обоснованием необходимости ее созыва.

Сессия местного кенеша правомочна, если в ней участвует не менее 2/3 от общего числа избранных депутатов. В случае неявки на сессию кенеша установленного числа депутатов сессия в течение десятидневного срока созывается повторно. Перед началом каждого заседания сессии проводится регистрация депутатов. Сессии проводятся гласно, в их работе могут принимать участие представители органов государственной власти, предприятий, учреждений, общественных организаций, средств массовой информации и граждане. Председательствующий на сессии информирует депутатов городского Кенеша о составе и числе лиц, приглашенных на сессию. Приглашенные лица не имеют права вмешиваться в работу сессии городского кенеша, обязаны воздерживаться от проявлений одобрения или неодобрения, соблюдать порядок и подчиняться распоряжениям председательствующего.

Законом установлено, что сессии местных кенешей должны проводиться не реже одного раза в квартал. В тоже время анализ показывает, что в среднем по республике кенеши проводят свои сессии чаще установленного нижнего предела: 5-10 сессий ежегодно. Наибольшее количество рассмотренных вопросов посвящено вопросам социально-экономического развития территорий и местного бюджета.

Большое внимание уделяется на сессиях и вопросам социальной защиты, образования, культуры, развития территориального самоуправления и.т.д.

2.2 Организационно-правовые основы деятельности местных кенешей

Правовые акты представительных органов обычно называются решениями. Представительный орган принимает решения коллегиально. Порядок принятия и вступления в силу решений представительного органа устанавливается в уставе муниципального образования и конкретизируется регламентом.

Для принятия решения представительным органом необходим кворум, который обеспечивается присутствием двух третей или половины числа избранных депутатов. В соответствии с регламентом рассмотрение проекта решения представительного органа местного самоуправления может осуществляться в несколько стадий (чтений). Например, при первом чтении происходит обсуждение документа, принятие его за основу, при втором - вносятся поправки и изменения и документ принимается в целом.

Многие решения представительного органа местного самоуправления принимаются простым большинством голосов. Гарантией исполнения этих актов является обязательность исполнения решений представительного органа всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами.

Местное самоуправление осуществляется на принципах:

законности и социальной справедливости;

само обеспечения, самофинансирования и саморегулирования;

волеизъявления граждан через местные кенеши , их исполнительно-распорядительные органы, органы территориального общественного самоуправления, иные органы, формируемые самим населением, а также собрания и сходы граждан ;

защиты прав и охраняемых законом интересов местных сообществ;

демократии, гласности и учета общественного мнения;

коллегиальности, свободного обсуждения при решении соответствующих вопросов;

независимости местных кенешей в решении вопросов своей компетенции.

Органы местного самоуправления функционируют в тесном взаимодействии с местными государственными администрациями, создают условия для реализации гражданами Кыргызской Республики конституционного права на участие в управлении государственными и общественными делами

Деятельность местных кенешей основывается на принципах законности, коллегиальности, объективности, свободного обсуждения вопросов и принятия решений депутатами. В обсуждении вопросов могут принимать участие приглашенные лица. Сессии кенешей проводятся открыто. В случаях, предусмотренных регламентом соответствующего территориального кенеша, вправе проводить закрытые заседания.

Решения местного кенеша по вопросам, отнесенным к его ведению, принимаются большинством голосов от общего числа избранных депутатов, за исключением случаев, когда законодательством предусмотрен иной порядок. Решения кенеша издаются в форме постановления и подписываются председателем кенеша.

Решения местных кенешей, принятые ими в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми гражданами, проживающими на соответствующей территории, территориальными органами государственной власти и управления, а также предприятиями, организациями и учреждениями независимо от форм собственности в пределах полномочий , установленных законодательством.

Если иное не установлено законодательством, нормативные правовые акты местных кенешей, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежат государственной регистрации в органах юстиции и вступают в силу на данной территории со дня их опубликования в средствах массовой информации.

Решения местные кенешей могут быть отменены либо признаны утратившими силу в порядке, установленном законодательством Кыргызской Республики.

Законодательство установлено, что для организационного обеспечения деятельности местных кенешей, оказания помощи постоянным комиссиям и депутатам, подготовки необходимых материалов областной, Бишкекский городской кенеш вправе образовать свой аппарат численностью, устанавливаемой решением соответствующего кенеша.

Организационное обеспечение деятельности городского районного значения, поселковых и аильных кенешей возлагается на аппарат городской управы и айыл окмоту. Как видно это норма касается только первичного уровня местные кенешей. А что касается остальных двух, то районное кенеши не имеют исполнительно-распорядительных органов как аильные, поселковые и городские кенеши. Их деятельность обеспечивает аппарат, численность и штат утверждают соответствующие кенеши. Работа аппарата регулируется согласно должностным инструкциям, а работа кенеша - регламентом кенеша. Полномочия председателей местных кенешей определяются Законом «О местном самоуправлении и местной государственной администрации» от 12 января 2002 года, уставом соответствующего местного сообщества, а также регламентом местного кенеша. Так, согласно статьи 31 (Закона «О местном самоуправлении и местной государственной администрации») Председатель Бишкекского городского, районного кенешей и кенеша города областного значения избираются на сессии соответствующего кенеша из числа депутатов тайным голосованием на срок полномочий кенеша. Председатель местного кенеша не вправе занимать любую иную оплачиваемую должность, за исключением случаев, предусмотренных законодательством.

Председатели аильного, поселкового кенешей и кенеша города районного значения являются соответственно главой местного самоуправления аила, поселка и главой города районного значения и одновременно руководителями соответствующих исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления.

Заместитель председателя местного кенеша избирается на сессии из числа депутатов. Заместитель председателя кенеша выполняет поручения председателя кенеша, замещает его в случае отсутствия либо невозможности выполнения им своих обязанностей .

Статья 21. Местные кенеши

Местные кенеши - представительные органы местного самоуправления, формируемые в порядке, установленном настоящим Законом, законодательством о выборах и о статусе депутатов местных кенешей, сроком на 4 года.

В Кыргызской Республике устанавливаются следующие местные кенеши:

айылный кенеш - представительный орган местного самоуправления в айылном аймаке;

городской кенеш - представительный орган местного самоуправления в городе;

районный кенеш - представительный орган местного самоуправления на территории района.

Местные кенеши состоят из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Порядок проведения выборов депутатов местных кенешей определяется законом.

Местные кенеши являются юридическими лицами и вправе самостоятельно решать любые вопросы, отнесенные законодательством к их компетенции. Отмена решений местных кенешей в случае их противоречия Конституции и законам Кыргызской Республики осуществляется в порядке, установленном законодательством Кыргызской Республики.

Избранные депутаты городских, районных кенешей объединяются в депутатские фракции (далее - фракции). Большинством в городском, районном кенеше считается фракция или коалиция фракций, официально объявившая о создании коалиции фракций в городском, районном кенеше, имеющая более половины депутатских мандатов. Фракция или фракции, не входящие в состав фракций или коалиции фракций большинства, считаются меньшинством в местном кенеше.

Статья 22. Невозможность совмещения должности депутата с другими должностями.

Депутатские полномочия нельзя совмещать с должностью:

мэра и вице-мэра, главы айыл окмоту и его заместителя;

ответственного секретаря местного кенеша;

работника исполнительного органа местного самоуправления города или айылного аймака;

депутата Жогорку Кенеша Кыргызской Республики (далее - Жогорку Кенеш);

члена Правительства или государственного служащего.

Статья 23. Численный состав местных кенешей

Численный состав местных кенешей устанавливается с учетом численности населения соответствующей административно-территориальной единицы, кроме кенешей городов Бишкек и Ош и районных кенешей:

кенеши городов Бишкек, Ош - 45 депутатов;

районные кенеши - 35 депутатов;

городские и айылные кенеши (по численности населения административно-территориальной единицы по состоянию на 1 января года, в котором проводятся выборы согласно статистическим данным):

до 6000 - 11 депутатов;

от 6001 до 20000 - 21 депутат;

от 20001 и выше - 31 депутат.

Статья 24. Депутатский мандат

Депутатский мандат подтверждается нагрудным знаком и удостоверением, подписанным председателем территориальной избирательной комиссии.

Действие депутатского мандата может быть прекращено в следующих случаях:

выезд на постоянное жительство в другую местность, проживание в которой не позволяет постоянно и эффективно осуществлять депутатские функции;

...