Учитывая отсутствие в российском законодательстве прецедентного права, а также рекомендательный характер полученных разъяснений, позиции Следственного управления ФСБ России и Генеральной прокуратуры придерживаются лишь в отдельных регионах.

Так, в ноябре 2007 года в Амурской области гражданин КНР неоднократно пересекал госграницу вне пунктов пропуска через госграницу с действительными документами и визой, выданной в порядке, установленном законодательством России. Руководствуясь вышеизложенными разъяснениями, должностные лица пограничных органов вынесли постановление о привлечении гражданина Китая только к административной ответственности по ст.18.1 КоАП РФ за нарушение режима госграницы в виде штрафа и выдворения за пределы России Калдышев А.Н., Николаев А.Г. Надлежащее разрешение в процессуальной деятельности пограничных органов ФСБ России//Юридический мир. 2008. № 12. .

Аналогичное решение было принято в Калининградской области. В декабре 2007 года заместитель районного прокурора своим постановлением отменил постановление дознавателя о возбуждении уголовного дела Там же. по признакам преступления, предусмотренного ч.3 ст.30 и ч.1 ст.322 УК РФ в отношении граждан России, пересекших госграницу с действительными документами вне пунктов пропуска. Свой вывод он обосновал, в частности, несоответствием действий задержанных граждан России диспозиции ст.322 УК РФ, указывающей на незаконность пересечения госграницы в случаях отсутствия действительных документов на право выезда (въезда) из России либо отсутствия надлежащего разрешения. Следственное управление ФСБ России согласилось с решением заместителя прокурора района в своем разъяснении Разъяснение начальника Следственного управления ФСБ России от 28 января 2008 года № 6/8-243 на запрос начальника органа дознания Пограничного управления ФСБ России по Калининградской области от 25 декабря 2007 года № 21/106/26-3763 «В отношении квалификации действий нарушителей Государственной границы Российской Федерации»., где постановление расценено как обоснованное и полностью соответствующее требованиям российского законодательства.

Вместе с тем, принимая во внимание, что согласно Федеральному закону РФ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» и Постановлению Правительства РФ от 09.06.2003 года № 335 «Об утверждении Положения об установлении формы визы, порядка и условий ее оформления и выдачи, продления срока ее действия, восстановления ее в случае утраты, а также порядка аннулирования визы» Постановление Правительства РФ от 09.06.2003 года № 335 «Об утверждении Положения об установлении формы визы, порядка и условий ее оформления и выдачи, продления срока ее действия, восстановления ее в случае утраты, а также порядка аннулирования визы»//Собрание законодательства РФ. 16.06.2003. № 24. Ст.2329. виза является разрешением на въезд в Россию, пребывание в России и транзитный проезд через территорию России лишь для категорий граждан иностранных государств, с которыми Россия не заключила соглашения о взаимных безвизовых поездках. Граждане же России осуществляют въезд в Российскую Федерацию и выезд из Российской Федерации по действительным документам, удостоверяющим личность гражданина России за пределами территории Российской Федерации, и виза для этого не требуется, в ряде регионов органами дознания, следствием, прокуратурой и судами под «надлежащим разрешением» понимается разрешение пограничных органов на въезд в Российскую Федерацию и выезд из Российской Федерации. В частности, в Камчатском, Приморском, Хабаровском краях и Сахалинской области наработана судебная практика привлечения к уголовной ответственности по ст.322 УК РФ капитанов промысловых (браконьерских) судов, незаконно пересекших государственную границу по действительным документам на право ее пересечения, но без разрешения пограничных органов.

Это связано в первую очередь с особенностями морского участка. Для законного пересечения госграницы экипажами морских судов достаточно наличия двух документов: паспорта моряка и судовой роли. Если исходить из позиции Следственного управления ФСБ России и Генеральной прокуратуры Российской Федерации, то экипажами морских судов для законного пересечения госграницы «надлежащего разрешения» не требуется. Это означает, что если все оставить на своих местах в действующем законодательстве России и придерживаться данной позиции, тогда ст.322 УК РФ попросту нивелируется, что обеспечивает законность бесконтрольного незаконного пересечения госграницы на морских судах.

Для разрешения относимости противоправного пересечения госграницы к преступлению либо правонарушению актуальным является правильность и однозначность толкования термина «действительный документ».

В случае заключения между государствами соглашения о безвизовом пересечении госграницы гражданами для ее пересечения требуется лишь действительный документ, удостоверяющий личность. Как правило, в соглашении перечислены действительные документы, дающие право на въезд (любой из них): паспорт гражданина соответствующей республики; заграничный паспорт, оформленный в установленном порядке для выезда за границу; дипломатический паспорт; служебный паспорт; свидетельство о рождении (для детей, не достигших возраста 16 лет); удостоверение личности, военный билет военнослужащего, проходящего военную службу, при наличии командировочного удостоверения, предписания или отпускного билета; национальное удостоверение личности работника железнодорожного транспорта (во время следования в составе поездных бригад); летное свидетельство члена экипажа воздушного судна (при наличии записи в полетном задании). Отдельными республиками может быть предусмотрен дополнительный перечень документов, выступающих в качестве «действительных» Устинова Т. Незаконное пересечение Государственной границы Российской Федерации//Законность. 2006. №4. - С.15-18..

Как показывает практика, иностранные граждане, ранее подвергавшиеся административному выдворению с запретом въезда в Россию, вновь въезжают на территорию России после изменения путем обращения в национальные органы регистрации актов гражданского состояния своих установочных данных и получения нового заграничного паспорта.

В связи с этим возникает вопрос, является ли заграничный паспорт с иными установочными данными гражданина, въезд которому в Россию закрыт, действительным документом на право пересечения госграницы и какими нормами права регулируется данное деяние.

Генеральная прокуратура Российской Федерации по этому поводу разъясняет следующее. По смыслу ст.322 УК РФ действительным документом на право въезда в Россию иностранных граждан государств - Сторон Соглашения между Правительством Республики Беларусь, Правительством Республики Казахстан, Правительством Кыргызской Республики, Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Таджикистан о взаимных безвизовых поездках граждан от 30 ноября 2000 г., которым запрещен въезд в Российскую Федерацию в течение пяти лет со дня административного выдворения за пределы Российской Федерации, можно признать любой из документов, указанных в приложениях Соглашения, который будет предъявлен иностранным гражданином по истечении действия запрета на въезд, поскольку в ст.322 УК РФ говорится не только о действительном документе, а о документе, удостоверяющем право конкретного лица на въезд на территорию России.

Изменение установочных данных путем получения новых документов на другое имя не влечет изменения правового статуса иностранного гражданина в части возможности въезда в Россию. Предоставление иностранным гражданином новых документов не меняет сути запрета въезда этого человека на территорию России и вовсе не означает, что это физическое лицо (чья личность установлена) получило право на пересечение госграницы до истечения срока запрета.

Преодоление законодательного запрета на въезд в Россию посредством получения и использования нового паспорта с измененными данными с целью введения в заблуждение пограничных органов о наличии у лица права безвизового въезда можно расценить как незаконное пересечение госграницы без надлежащего разрешения, совершенное в период действия решения суда об административном выдворении Информационное письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 25.08.2009 года № 27/1-388-2009 «По правовой оценке действий иностранных граждан, ранее подвергнутых административному выдворению с закрытием въезда в Российскую Федерацию и вновь въезжающих в Россию с измененными установочными данными»..

Исходя из вышеизложенного, в интересах разграничения преступлений и административных правонарушений, относящихся к компетенции пограничных органов, под термином «надлежащее разрешение» в диспозиции ч.1 ст.322 УК РФ нельзя понимать визу. Виза относится к установленным документам, а не к разрешению, хотя русский язык позволяет термин «разрешение» Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка: 80000 слов и фразеологических выражений. - 4-е изд., доп. - М.: А ТЕМП, 2004. - С.653. ассоциировать как с правом на совершение какого-либо действия, так и с документом, удостоверяющим такое право.

Несмотря на то что ни среди практиков, ни среди теоретиков нет единого понимания Авторы, которые под «надлежащим разрешением» понимают визу: Клебанов Л.Р. Уголовное право России. Особенная часть: Учебник/Под ред. В.Н.Кудрявцева, В.В.Лунева, А.В.Наумова. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2005. - С.490-491; Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации/Ю.В.Голик, А.А.Гравина, И.А.Клепецкий, Г.А.Насимов, И.А.Побережная/Под ред. И.А.Клепицкого. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: РИОР; ИНФРА-М, 2008. - С.451-452. Научные труды авторов, отрицающих вышеуказанную позицию: Уголовное право: Особенная часть: Учебник/Под ред. проф. Л.В.Иногамовой-Хегай. - 2-е изд., испр. и доп. - М.: ИНФРА-М, 2006. - С.378-380; Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации/Под ред. В.М.Лебедева. - М.: Юрайт, 2006. - С.831. значения термина «надлежащее разрешение», которое использовал законодатель в ч.1 ст.322 УК РФ, полагаем, что есть объяснение как с позиции права, так и с позиции безопасности государства, почему нельзя визу отнести к «надлежащему разрешению».

Исходя из смысла ст.3 Федерального закона РФ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», а также ст.ст.9 и 11 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации», разрешение на пропуск через госграницу может быть получено гражданами только в установленных пунктах пропуска через государственную границу после прохождения предусмотренных законодательством пограничного и иных видов контроля.

С позиции обеспечения безопасности государства следует отметить, что при понимании визы как «надлежащего разрешения» принижается статус госграницы. Это обусловлено, прежде всего, предоставляющейся, в том числе криминальным элементам, возможностью бесконтрольного перемещения через государственную границу на любом ее участке (как на сухопутном, речном, озерном, так и на морском) и в любое время, не боясь уголовной ответственности.

Для исключения двойного толкования понятия «надлежащее разрешение» необходимо изложить диспозицию ч.1 ст.322 УК РФ с дополнением после союза «и»: «(или) надлежащего разрешения пограничных органов ФСБ России, полученного в порядке и месте, установленных законодательством Российской Федерации».

С той же целью необходимо изменить ч.1 ст.11 «Пропуск лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных через государственную границу» Закона «О Государственной границе Российской Федерации» путем внесения поправки, где предусмотреть положение о разрешительном порядке признания не только лиц, убывающих из Российской Федерации, но и прибывающих в Российскую Федерацию. Так как в настоящее время действующая правовая норма признает законность въезда лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных в Российскую Федерацию, а не разрешение на право пересечения госграницы, полагается необходимым заменить словосочетание «в признании законности пересечения» на словосочетание «в разрешении на пересечение».

В связи со сложностью доказывания прямого умысла лица незаконного пересечения госграницы, исключения фактов признаков данного деяния административного правонарушения в ч.1 ст.322 УК РФ слова «без действительных документов на право въезда в Российскую Федерацию или выезда из Российской Федерации» заменить словами «без действительных документов, удостоверяющих право лица на въезд в Российскую Федерацию или выезд из Российской Федерации».

3.2 Пути совершенствования законодательства об административной юрисдикции пограничных органов ФСБ России

Развитие российского законодательства и ратификация ряда международных документов в конце XX - начале XXI в.в. повлияли на развитие научных дискуссий в отношении понимания, сочетания, сущности не только административных наказаний, но и административно-правовых миграционных санкций Куракин А.В. Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства//Юрист. 2000. № 9. - С.47; Максимов И.В. Административные наказания: понятие, правовое содержание и их система: Монография. - Саратов: 2003; Сандугей А.Н. Депортация: наказание или процедура//Административное право и процесс. 2005. № 1. - С.32-35, и др..

Как административное наказание административное выдворение за пределы РФ иностранных граждан или лиц без гражданства заключается в принудительном и контролируемом перемещении лиц через государственную границу РФ за ее пределы, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, - в контролируемом самостоятельном выезде иностранных граждан и лиц без гражданства из РФ (ч.1 ст.3.10 КоАП РФ).

Административное выдворение, понимаемое, по сути, как принудительная высылка за пределы России, непосредственно ограничивает право иностранного гражданина или лица без гражданства свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства в России. Это обстоятельство влечет за собой ограничение (прекращение) других взаимозависимых прав на территории РФ - свободы экономической (предпринимательской), трудовой деятельности, семейной жизни. В связи с чем в юридической литературе некоторые авторы вполне обоснованно и весьма широко очерчивают область правоограничительного воздействия административного выдворения, указывая на исключительный и суровый характер данной меры наказания Так, например, А.Б.Агапов полагает, что данное административное наказание «относится к санкциям, ограничивающим свободу нарушителя». См.: Агапов А.Б. Постатейный комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. - М.: Статут, 2002. - С.53..

Подобный характер последствий для выдворяемого указывается и в судебных актах высшей судебной инстанции. Так, Постановлением Верховного Суда РФ от 7 декабря 2005 года исключено дополнительное административное наказание в виде выдворения за пределы РФ, так как его исполнение в соответствии с п.3 ст.7 Федерального Закона РФ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» влечет невозможность получения заявителем разрешения на временное проживание в РФ в течение 5 лет. В результате, по мнению суда, имеет место серьезное вмешательство в право заявителей на уважение их семейной жизни.

Запрет на въезд в Россию в течение пяти лет после исполнения постановления об административном выдворении находится в противоречии с годичным сроком состояния административной наказанности, предусмотренным ст.4.6 КоАП РФ. Но это обстоятельство можно признать оправданным для специфической и значимой области миграционных отношений. Однако помимо невозможности в последующем получить выдворенному лицу разрешение на временное проживание Федеральный закон РФ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» исключает возможность получения вида на жительство в РФ. В то же время п.6 ст.9 этого Закона позволяет получить вид на жительство при прекращении (снятии или погашении) судимости за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления. В итоге мы имеем ситуацию, при которой тяжесть последствий при административном выдворении выглядит весомее последствий уголовно наказуемого деяния.

Изложенное требует устранения противоречия положений нормативных актов. В качестве одного из выходов из создавшейся ситуации можно было бы дополнить ст.3.10, 4.6 КоАП РФ положением, допускающим увеличение срока состояния административной наказанности в случаях, предусмотренных законом.

Есть и еще одно несоответствие нормативных актов в этой области отношений. Так, КоАП РФ предусматривает возможность назначения административного выдворения в качестве основного и дополнительного административного наказания. Но нормы Особенной части Кодекса, предусматривающие административное выдворение (ст.ст.18.1, 18.4, 18.8, 18.10, 18.11, 18.17, 19.27), ограничены возможностью применения административного выдворения лишь в качестве дополнительного. Судебная же практика использует данную меру наказания неоднозначно, в том числе и в качестве основного.

Административное выдворение как мера административного принуждения имеет сходство с такой мерой принуждения, как депортация. В международном праве депортация означает принудительную высылку лица в другое государство, обычно под конвоем Донцов В.Н., Панов В.П., Румянцев О.Г. Международное право: Словарь-справочник/Под ред. В.Н.Трофимова. - М.: ИНФРА-М, 1997. - С.60.. Аналогичное значение содержится и в Большом энциклопедическом словаре: депортация (лат. deportatio) - изгнание, ссылка из страны в другое государство Большой энциклопедический словарь/Под ред. А.М.Прохорова. - СПб.: Норинт, 1998. - С.343.. Федеральный закон РФ «О правовом положении иностранных граждан» депортация рассматривается как принудительное перемещение (высылка) иностранных граждан и лиц без гражданства в случае утраты или прекращения законных оснований для их дальнейшего пребывания (проживания) в Российской Федерации (ч.1ст.2).

Помимо указанного Закона, депортация используется и в других нормативных актах. Например, Федеральный закон РФ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» предусматривает возможность депортации иностранного гражданина или лица без гражданства, не покинувших территорию РФ в установленный срок: если срок проживания или временного пребывания иностранного гражданина в РФ сокращен (данный иностранный гражданин обязан выехать из РФ в течение трех дней); если разрешение на временное проживание или вид на жительство, выданные иностранному гражданину, аннулированы (данный иностранный гражданин обязан выехать из РФ в течение пятнадцати дней).

Согласно действующему законодательству основания депортации связаны со следующими обстоятельствами: 1) непризнание лица беженцем либо утрата им статуса беженца; лишение лица статуса беженца или временного убежища в связи с его осуждением за совершение преступления на территории России; 2) выявление у иностранных граждан и лиц без гражданства ВИЧ-инфекции; 3) принятие полномочным государственным органом решения о нежелательности пребывания иностранного гражданина и лица без гражданства в России; 4) нарушение иностранным гражданином обязанности выехать из России ввиду сокращения срока и аннулирования разрешения на временное проживание или вида на жительство.

Законом предусмотрены основания аннулирования разрешения на временное проживание или вида на жительство в случаях: если иностранный гражданин выступает за насильственное изменение основ конституционного строя РФ, иными действиями создает угрозу безопасности РФ или граждан РФ; финансирует террористические (экстремистские) акты, оказывает содействие в совершении таких актов или совершает их, а равно иными действиями поддерживает террористическую (экстремистскую) деятельность; представил поддельные или подложные документы либо сообщил о себе заведомо ложные сведения; осужден вступившим в законную силу приговором суда за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления и др.

Федеральный закон РФ от 19.02.1993 года № 4528-1 «О беженцах» Федеральный закон РФ от 19.02.1993 года № 4528-1 «О беженцах»//Ведомости СНД и ВС РФ. 25.03.1993. № 12. Ст.425. использует термин «депортация» как синоним административному выдворению в отношении лиц, получивших уведомление об отказе в рассмотрении ходатайства по существу или об отказе в признании беженцем либо уведомление об утрате (лишении) статуса беженца, не использующего право обжалования решения и отказывающегося от добровольного выезда. Согласно Закону данное лицо выдворяется (депортируется) совместно с членами семьи за пределы территории Российской Федерации в соответствии с действующим законодательством и международными договорами Российской Федерации (ст.13).

Анализ вышеуказанных норм позволяет судить о единой сущности категорий «административное выдворение» и «депортация». Конечным результатом применения этих мер должно являться перемещение иностранного гражданина или лица без гражданства за пределы РФ, но первое нашло свое отражение в КоАП РФ, а депортация упоминается в федеральных законах, осуществляется во внесудебном порядке, различающемся и по другим основаниям.

КоАП РФ предусматривает возможность назначения административного выдворения судьей районного суда, а также в случае совершения иностранным гражданином или лицом без гражданства административного правонарушения при въезде в РФ - должностными лицами органов и войск Пограничной службы ФСБ России.

Административно-принудительный характер депортации не вызывает сомнений. Очевидно, депортация не относится к мерам административно-процессуального обеспечения или наказания. Как видится, в зависимости от этапа применения депортация может выступать мерой административного предупреждения (недопущение наступления более весомых негативных последствий для лица, в отношении которого принято решение о необходимости покинуть территорию РФ, общества и государства); мерой административного восстановления (восстановления положения, существовавшего до правонарушения); мерой административного пресечения (принудительно препроводить незаконно находящееся на территории страны лицо за ее пределы).

Процедура депортации близка порядку исполнения постановления об административном выдворении за пределы России иностранных граждан и лиц без гражданства, осуществляемом как органами внутренних дел, так и органами, войсками Пограничной службы ФСБ РФ. Административное выдворение и депортация применяются в принудительном порядке, но в отличие от последнего выдворение возможно в форме самостоятельного контролируемого выезда.

Рассматриваемые меры принуждения могут соотноситься между собой как первоначальный и последующий уровень их применения. Законодательство предусматривает возможность депортации, в том числе и за отказ добровольно покинуть РФ в установленные сроки, что является составом административного правонарушения, предусмотренного ст.18.8 КоАП РФ, за которое наступает ответственность в виде административного выдворения. Это обстоятельство позволяет судить о характере взаимосвязи данных мер принуждения как условии, развивающем последствие. Но в этом случае депортация подменяется административным выдворением, выступающим мерой административного наказания.

В итоге налицо два нормативно предусмотренных способа ограничения административно-правового статуса иностранного гражданина и лица без гражданства, с одинаковыми для них юридическими последствиями. Такое явление вряд ли можно признать приемлемым для российской правовой действительности, особенно в условиях ориентиров правового государства.

Положение дел усугубляется и различными условиями возможного обжалования принятых актов об административном выдворении и депортации. В одном случае дело может проходить все стадии производства по делу об административном правонарушении с возможностью обжалования принятых процессуальных действий по делу, неоднократного инициирования пересмотра дела и специфическими правами и обязанностями участников производства по делу. В другом случае, при применении депортации, имеются более ограниченные в правовом обеспечении возможности обжалования принятого решения о депортации.

Таким образом, депортация и административное выдворение имеют общность, обусловленную аналогичными правовыми последствиями для статуса иностранных граждан и лица без гражданства. Не разобщают эти общие черты рассматриваемых мер принуждения и такие второстепенные черты, выделяемые в юридической литературе, как форма принятия акта о мере принуждения; орган, принявший данный акт, и др Сандугей А.. Депортация: наказание или процедура//Административное право и процесс. 2005. № 1. - С.32. . В то же время, сомнительным выглядит и мнение А.Н.Сандугей о признании депортации не самостоятельным одноименным актом, а частью процедуры, направленной на удаление иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы территории Российского государства. Каждая мера административного наказания по аналогии с вышеуказанным мнением может быть признана процедурой, да и вообще каждое правовое явление сегодня содержит совокупность материальных и процессуальных норм, создающих двуединую совокупность некоего целого. Подмена меры административного наказания другой мерой принуждения, не выступающей таковой, но влекущей аналогичные правовые последствия для иностранного гражданина (лица без гражданства), существенно нарушает права и свободы личности. Нельзя забывать и о том, что указанное положение дел противоречит ст.1.1, 1.3 КоАП РФ в части определения составляющих законодательства об административных правонарушениях и предметов ведения РФ и ее субъектов в этой области отношений.

Заключение

Одной из важнейших функций пограничных органов ФСБ России является осуществление производства по административным правонарушениям, отнесенным законодательством к их ведению. То есть, пограничные органы наделены определенной административной юрисдикцией.

Административная юрисдикция - это установленная законодательными актами сфера государственной деятельности уполномоченных административных органов и должностных лиц, осуществляемая во внесудебном порядке, на основе административно-процессуальных норм с целью рассмотрения и разрешения административно-правовых споров или административных правонарушений и применения мер административно-процессуального принуждения.

Наделенные юрисдикцией, пограничные органы, входящие в состав Федеральной службы безопасности в пределах приграничной территории, в числе прочего, осуществляют производство по делам об административных правонарушениях, отнесенным к их ведению законодательством Российской Федерации, в пределах своей компетенции рассматривают эти дела и исполняют постановления по ним.

Основы административно-юрисдикционной деятельности пограничных органов и войск ФСБ РФ регламентируются КоАП РФ, в статье 23.10 которого закреплена правосубъектность пограничных органов по рассмотрению дел об административных правонарушениях в области. Причем отдельные полномочия по применению конкретных видов административных наказаний за совершение правонарушений, предусмотренных главами 7, 8, 18, 19 КоАП РФ, строго разграничены и закреплены за конкретными должностными лицами.

Должностные лица пограничных органов уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, в частности:

- в области охраны собственности (глава 7 КоАП РФ): уничтожение специальных знаков, определяющих границы прибрежных защитных полос и водоохранных зон внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации (часть 2 статьи 7.2); пользование объектами животного мира без разрешения (лицензии) (статья 7.11);

- в области охраны окружающей природной среды и природопользования (глава 8 КоАП РФ): невыполнение правил ведения судовых документов (статья 8.16); нарушение регламентирующих деятельность во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне РФ правил (стандартов, норм) или условий лицензии (статья 8.17); нарушение правил проведения ресурсных или морских научных исследований во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне РФ (статья 8.18); и др;

- в области защиты Государственной границы Российской Федерации (глава 18 КоАП РФ);

- против порядка управления (глава 19 КоАП РФ): невыполнение законных требований должностного лица органа охраны континентального шельфа РФ или органа охраны исключительной экономической зоны Российской Федерации об остановке судна, а равно воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом возложенных на него полномочий, в том числе на осмотр судна (часть 2 статьи 19.4).

Административное задержание - это кратковременное ограничение свободы физического лица, может быть применено в исключительных случаях, если это необходимо для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении, исполнения постановления по делу об административном правонарушении.

Как было установлено в исследовании, КоАП РФ содержит некоторые неоднозначные положения в статьях, посвященных административному задержанию. В частности, наибольшие проблемы возникают в таких положениях, как:

- правомочность органов и должностных лиц, применяющих административное задержание;

- закрепление обязанностей;

- истолкование формулировок, содержащихся в статьях.

Не вполне удачной является позиция законодателя, которая отразилась в закреплении неисчерпывающего перечня органов и должностных лиц, которые имеют право на административное задержание правонарушителя и составление протокола.

Отдельно в работе рассмотрены вопросы специфики составления протокола об административном правонарушении. В частности указано, что все обязательные элементы протокола перечислены в ст.28.2 КоАП РФ. Несомненно, что точность соблюдения процессуальных требований при составлении протокола становится единственным условием невозможности его оспаривания по формальным основаниям, отсутствия замечаний со стороны контрольно-надзорных органов и, помимо этого, практически стопроцентной эффективности отстаивания интересов пограничных органов ФСБ России в суде. Однако, как свидетельствует практика, одной из распространенных ошибок является изложение события правонарушения в протоколе не в полном объеме, в силу чего дать объективную правовую оценку правонарушению не представляется возможным.

Еще одним дискуссионным вопросом является проблема разграничения преступлений по ч.1 ст.322 УК РФ «Незаконное пересечение Государственной границы Российской Федерации» и правонарушений по ст.18.1 КоАП РФ «Нарушение режима Государственной границы Российской Федерации».

Не меньше проблем на практике вызывают вопросы разграничения административного выдворения как меры административного принуждения от меры принуждения в виде депортации.

Данные проблемы были проанализированы в исследовании, в результате чего предлагается изменить и дополнить нормы КоАП РФ и иных нормативно-правовых актов в сфере административной юрисдикции пограничных органов ФСБ России следующим образом.

1. В КоАП РСФСР, в отличие от КоАП РФ, была закреплена обязанность точного и четкого исполнения органами, обладающими правом административного задержания, обязанностей, указанных в данном Кодексе.

Прежде всего, это было связано с тем, что законодатель в нем давал ясное понятие административного задержания, чего нельзя сказать о КоАП РФ.

В связи с чем КоАП РФ нуждается в доработке. Во-первых следует четко определить перечень лиц, уполномоченных осуществлять административное задержание. А, во-вторых, следует уделить больше внимания статьям, содержащим процедуру заполнения соответствующих документов об административном правонарушении и задержании.

2. Составление протокола об административном задержании часто вызывает множество трудностей, так как правильное его составление и заполнение не в полной мере регламентировано КоАП РФ, следовательно, необходимо дополнить данный Кодекс в части, касающейся правил составления протокола об административном задержании. Целесообразными видятся разработка и включение в текст КоАП РФ всех необходимых правил, обеспечивающих грамотное составление протокола об административном задержании.

3. В интересах разграничения преступлений и административных правонарушений, относящихся к компетенции пограничных органов, под термином «надлежащее разрешение» в диспозиции ч.1 ст.322 УК РФ нельзя понимать визу.

Для исключения двойного толкования понятия «надлежащее разрешение» необходимо изложить диспозицию ч.1 ст.322 УК РФ с дополнением после союза «и»: «(или) надлежащего разрешения пограничных органов ФСБ России, полученного в порядке и месте, установленных законодательством Российской Федерации».

С той же целью необходимо изменить ч.1 ст.11 «Пропуск лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных через государственную границу» Закона «О Государственной границе Российской Федерации» путем внесения поправки, где предусмотреть положение о разрешительном порядке признания не только лиц, убывающих из Российской Федерации, но и прибывающих в Российскую Федерацию. Так как в настоящее время действующая правовая норма признает законность въезда лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных в Российскую Федерацию, а не разрешение на право пересечения госграницы, полагается необходимым заменить словосочетание «в признании законности пересечения» на словосочетание «в разрешении на пересечение».

В связи со сложностью доказывания прямого умысла лица незаконного пересечения госграницы, исключения фактов признаков данного деяния административного правонарушения в ч.1 ст.322 УК РФ слова «без действительных документов на право въезда в Российскую Федерацию или выезда из Российской Федерации» заменить словами «без действительных документов, удостоверяющих право лица на въезд в Российскую Федерацию или выезд из Российской Федерации».

4. Как административное наказание административное выдворение за пределы РФ иностранных граждан или лиц без гражданства заключается в принудительном и контролируемом перемещении лиц через государственную границу РФ за ее пределы, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, - в контролируемом самостоятельном выезде иностранных граждан и лиц без гражданства из РФ (ч.1 ст.3.10 КоАП РФ).

Запрет на въезд в Россию в течение пяти лет после исполнения постановления об административном выдворении находится в противоречии с годичным сроком состояния административной наказанности, предусмотренным ст.4.6 КоАП РФ.

Изложенное требует устранения противоречия положений нормативных актов. В качестве одного из выходов из создавшейся ситуации можно было бы дополнить ст.3.10, 4.6 КоАП РФ положением, допускающим увеличение срока состояния административной наказанности в случаях, предусмотренных законом.

5. КоАП РФ предусматривает возможность назначения административного выдворения в качестве основного и дополнительного административного наказания. Однако нормы Особенной части Кодекса, предусматривающие административное выдворение (ст.ст.18.1, 18.4, 18.8, 18.10, 18.11, 18.17, 19.27), ограничены возможностью применения административного выдворения лишь в качестве дополнительного. Судебная же практика использует данную меру наказания неоднозначно, в том числе и в качестве основного.

В связи с чем необходимо в КоАП РФ внести изменение, в соответствии с которым административное выдворение будет являться как основным, так и дополнительным наказанием.

Как видится, внесение данных изменений и дополнений в законодательство позволить усовершенствовать институт административной юрисдикции пограничных органов ФСБ России.

Библиографический список

Нормативно-правовые акты:

1. Соглашение между Правительством Республики Беларусь, Правительством Республики Казахстан, Правительством Кыргызской Республики, Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Таджикистан от 30 ноября 2000 года «О взаимных безвизовых поездках граждан»//Собрание законодательства РФ. 2003. № 37. Ст.3566.

2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 года № 195-ФЗ//Собрание законодательства РФ. 07.01.2002. № 1 (ч.1). Ст.1.

3. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях: утв. ВС РСФСР 20 июня 1984 года (ред. от 20 марта 2001 г.). Ст.165.8, 183-187//Ведомости ВС РСФСР. 1984. № 27. Ст.909.

4. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 года № 63-ФЗ//Собрание законодательства РФ. 17.06.1996. № 25. Ст.2954.

5. Федеральный закон РФ от 02.10.2007 года № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве»//Собрание законодательства РФ. 08.10.2007. №41. Ст.4849.

6. Федеральный закон РФ от 25.07.2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ. 29.07.2002. № 30. Ст.3032.

7. Федеральный закон РФ от 31.07.1998 года № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ. 03.08.1998. № 31. Ст.3833.

8. Федеральный закон РФ от 15.08.1996 года № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»//Собрание законодательства РФ. 19.08.1996. № 34. Ст.4029.

9. Федеральный закон РФ от 03.04.1995 года № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности»//Собрание законодательства РФ. 10.04.1995. № 15. Ст.1269.

10. Федеральный закон РФ от 19.02.1993 года № 4528-1 «О беженцах»//Ведомости СНД и ВС РФ. 25.03.1993. № 12. Ст.425.

11. Закон РФ от 01.04.1993 года № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации»//Ведомости СНД и ВС РФ. 29.04.1993. № 17. Ст.594.

12. Указ Президента РФ от 12.05.2009 года № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года»//Собрание законодательства РФ. 18.05.2009. № 20. Ст.2444.

13. Указ Президента РФ от 13.03.1997 года № 232 «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ. 17.03.1997. № 11. Ст.1301.

14. Указ Президента РФ от 29.08.1997 года № 950 «О мерах по обеспечению охраны морских биологических ресурсов и государственного контроля в этой сфере»//Собрание законодательства РФ. 1997. № 35. Ст.4060.

15. Указ Президента РФ от 21.12.1996 года № 1752 «Об основных документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ. 23.12.1996. № 52. Ст.5914.

16. Постановление Правительства РФ от 09.06.2003 года № 335 «Об утверждении Положения об установлении формы визы, порядка и условий ее оформления и выдачи, продления срока ее действия, восстановления ее в случае утраты, а также порядка аннулирования визы»//Собрание законодательства РФ. 16.06.2003. № 24. Ст.2329.

17. Приказ ФСБ России от 06.09.2007 года № 453 «Об утверждении Перечня должностных лиц органов федеральной службы безопасности, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, и реализации отдельных положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в органах федеральной службы безопасности»//Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. № 49.

18. Приказ МВД РФ от 28.12.2006 года № 1105 «Об утверждении Административного регламента Федеральной миграционной службы по предоставлению государственной услуги по выдаче, замене и по исполнению государственной функции по учету паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации»//Российская газета. 2007. 17 февр.

19. Информационное письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 25.08.2009 года № 27/1-388-2009 «По правовой оценке действий иностранных граждан, ранее подвергнутых административному выдворению с закрытием въезда в Российскую Федерацию и вновь въезжающих в Россию с измененными установочными данными».

20. Разъяснение начальника Следственного управления ФСБ России от 28 января 2008 года № 6/8-243 на запрос начальника органа дознания Пограничного управления ФСБ России по Калининградской области от 25 декабря 2007 года № 21/106/26-3763 «В отношении квалификации действий нарушителей Государственной границы Российской Федерации».

21. Постановление Верховного Суда РФ от 07.12.2005 года № 86-Ад05-2//Официальный сайт Верховного Суда РФ: http://www.supcourt.ru/vscourt_detale.php.

22. Постановление Верховного Суда РФ от 17.02.2006 года №11-Ад06-1 по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст.8.8 КоАП РФ, совершенном гражданином Турции Деведжи Джихангира//Официальный сайт Верховного Суда РФ: http://www.supcourt.ru/vscourt_detale.php.

Монографии, журнальные и газетные публикации

1. Агапов А.Б. Административная ответственность: Учебник. - М.: 2000.

2. Агапов А.Б. Постатейный комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. - М.: Статут, 2002.

3. Административное право: Учебник/Под ред. Л.Л.Попова. - М.: 2002.

4. Административное право: Учебник/Под ред. Ю.М.Козлова, Л.Л.Попова. - М.: 2001.

5. Байманов С.С. Правовое регулирование пограничной деятельности//ФСБ России. Правовое регулирование деятельности Федеральной службы безопасности по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации: Научно-практический комментарий/Под ред. В.Н.Ушакова, И.Л.Трунова. - М.: 2006.

6. Баранов А.П. Понятие и сущность механизма правового регулирования деятельности органов федеральной службы безопасности//Юридический мир. 2008. № 11.

7. Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник/Д.Н.Бахрах, Б.В.Россинский, Ю.Н.Старилов. - 3-е изд., пересмотр. и доп. - М.: Норма, 2008.

8. Бахрах Д.Н. Нужна специализация судей, а не судов//Российская юстиция. 2003. № 2.

9. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. - М.: Норма, 2004.

10. Белокрылова Е.А. Комментарий к Закону РФ «О безопасности» (постатейный). - М.: ЗАО Юстицинформ, 2008.

11. Большой энциклопедический словарь/Под ред. А.М.Прохорова. - СПб.: Норинт, 1998.

12. Гапонов О.Н. Реализация мер обеспечения производства по делам. - М.: 2008.

13. Гречкина О.В. К вопросу о понятии административной юрисдикции//Российская юстиция. 2010. № 3.

14. Гурьянов А.А. Некоторые теоретико-правовые аспекты статуса Государственной границы Российской Федерации//Миграционное право. 2010. № 2.

15. Дамаскин О.В. Национальная безопасность и миграционная политика//Миграционное право. 2007. № 3.

16. Дмитриев Ю.А., Полянский И.А., Трофимов Е.В. Административное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов. - М.: 2008.

17. Донцов В.Н., Панов В.П., Румянцев О.Г. Международное право: Словарь-справочник/Под ред. В.Н.Трофимова. - М.: ИНФРА-М, 1997.

18. Женетль С.З. Административный процесс и административные процедуры в условиях административной реформы. - М.: 2009.

19. Женетль С.З. Альтернативная юрисдикция в административном процессе//Российский судья. 2008. № 4.

20. Знаменщикова Н.Н. Порядок и особенности соблюдения прав, свобод и законных интересов граждан в процессе осуществления мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях//Адвокатская практика. 2008. № 6.

21. Ивашин А.Б. Административное выдворение или депортация иностранного гражданина и лица без гражданства?//Туризм: право и экономика. 2008. № 3.

22. Калдышев А.Н., Николаев А.Г. Надлежащее разрешение в процессуальной деятельности пограничных органов ФСБ России//Юридический мир. 2008. № 12.

23. Калдышев А.Н., Николаев А.Г. Проблемы разграничения преступлений и административных правонарушений, относящихся к компетенции пограничных органов Федеральной службы безопасности//Российский следователь. 2010. № 11.

24. Клебанов Л.Р. Уголовное право России. Особенная часть: Учебник/Под ред. В.Н.Кудрявцева, В.В.Лунева, А.В.Наумова. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2005.

25. Козлов Ю.М. Административное право: Учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2003.

26. Козлов Ю.М. Административное право: Учебник/Под ред. Л.Л.Попова. - М.: Юристъ, 2002.

27. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (постатейный). - 6-е издание, переработанное и дополненное/Под ред. Н.Г.Салищевой. - М.: Проспект, 2009.

28. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях/Под общ. ред. Е.Н.Сидоренко. - М.: 2006.

29. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации/Под ред. В.М.Лебедева. - М.: Юрайт, 2006.

30. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации/Ю.В.Голик, А.А.Гравина, И.А.Клепецкий, Г.А.Насимов, И.А.Побережная/Под ред. И.А.Клепицкого. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: РИОР; ИНФРА-М, 2008.

31. Кудинов В.В. Государственная граница Российской Федерации как объект конституционно-правового регулирования в сфере обеспечения безопасности государства//Конституционное и муниципальное право. 2008. № 21.

32. Кудинов В.В. Субъекты правовых отношений в сфере защиты Государственной границы Российской Федерации//Миграционное право. 2010. № 2.

33. Куракин А.В. Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства//Юрист. 2000. № 9.

34. Майоров В.И. Некоторые проблемы административной юрисдикции//Актуальные проблемы применения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: Материалы Всероссийской научно-практической конференции (1 июня 2004 г.)/Под общ. ред. Ю.П.Соловья. - Омск: Омский юридический институт, 2004.

35. Максимов И.В. Административные наказания: понятие, правовое содержание и их система: Монография. - Саратов: 2003.

36. Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс. - Воронеж: 1990.

37. Махина С.Н. Общее административное право: Учебник/Под ред. Ю.Н.Старилова. - Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2007.

38. Мелехин А.В. Административное право Российской Федерации. - М. 2009.

39. Минаев А.В. Безопасность Российской Федерации на Государственной границе//Миграционное право. 2009. № 3.

40. Минашкин А.В. О совершенствовании административного и административного процессуального законодательства в Украине//Журнал российского права. 2001. № 5.

41. Новоселов В.И. Правовое положение граждан в отраслях государственного управления. - Саратов: 1977.

42. Овсянко Д.М. Административное право: Учебное пособие. - М.: 2002.

43. Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка: 80000 слов и фразеологических выражений. - 4-е изд., доп. - М.: А ТЕМП, 2004.

44. Панова И.В. Административно-юрисдикционный процесс. - Саратов: 1998.

45. Панова И.В. Актуальные проблемы административного процесса в Российской Федерации. - Екатеринбург: 2000.

46. Постатейный комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях/Под ред. Э.Г.Липатова, С.Е.Чаннова. - М.: ГроссМедиа, РОСБУХ, 2008.

47. Решетник Ю.Ф. К вопросу о правовом обеспечении применения административного задержания//Административное право и процесс. 2007. №7.

48. Романов В.А. Взаимодействие государственных контрольных органов в целях противодействия нелегальной миграции в пунктах пропуска//Миграционное право. 2007. № 2.

49. Российский энциклопедический словарь: В 2 кн./Гл. ред. А.М.Прохоров. - М.: 2001.

50. Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. - М.: 1970.

51. Сандугей А.. Депортация: наказание или процедура//Административное право и процесс. 2005. № 1.

52. Сандугей А.Н. Вопросы совершенствования модели отечественной организационной структуры государственного управления в миграционной сфере//Российский следователь. 2008. № 22.

53. Свининых О.Ю. Актуальные проблемы осуществления полномочий пограничными органами федеральной службы безопасности в сфере обеспечения национальной безопасности в морском пограничном пространстве//Административное и муниципальное право. 2009. № 2.

54. Соболева Ю.В., Холодная Е.В. Комментарий к Федеральному закону от 3 апреля 1995 года № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности» (постатейный). - М.: 2009.

55. Сорокин В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс (макроуровень). - СПб.: 2003.

56. Старилов Ю.Н. Производство по делам об административных правонарушениях и административный процесс//Актуальные проблемы применения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: Материалы Всероссийской научно-практической конференции (1 июня 2004 г.)/Под общ. ред. Ю.П.Соловья. - Омск: Омский юридический институт, 2004.

57. Степенко В.Е. Административные правонарушения в области защиты Государственной границы Российской Федерации: юридическая природа и нормативно-правовые основания ответственности//Миграционное право. 2007. № 1.

58. Степенко В.Е. Режим функционирования Государственной границы Российской Федерации как организационно-правовая основа защиты общественных отношений в пограничной сфере//Таможенное дело. 2006. № 4.

59. Степенко В.Е. Система юрисдикционных органов в области защиты Государственной границы Российской Федерации//Таможенное дело. 2006. №3.

60. Степенко В.Е., Степенко А.В., Чернова О.А. Меры административного принуждения, применяемые к нарушителям специального правового режима пребывания в Российской Федерации//Миграционное право. 2007. № 4.

61. Теория государства и права: Курс лекций/Под ред. Н.И.Матузова и А.В.Малько. - 2-е изд. - М.: 2004.

62. Тимошенко И.В. Административная ответственность: Учебное пособие. - М.: ИКЦ «МарТ», 2004.

63. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: Полный курс. - 2-е изд., доп. и перераб. - М.: Изд. Тихомирова Ю.М., 2006.

64. Травина О.А., Щеколдина Ю.А. Административное задержание, осуществляемое пограничными органами Федеральной службы безопасности//Российский военно-правовой сборник № 14: Проблемы укрепления законности в военной организации государства. - М.: За права военнослужащих, 2010. Вып.109.

65. Уголовное право: Особенная часть: Учебник/Под ред. проф. Л.В.Иногамовой-Хегай. - 2-е изд., испр. и доп. - М.: ИНФРА-М, 2006.

66. Устинова Т. Незаконное пересечение Государственной границы Российской Федерации//Законность. 2006. № 4.

67. Хазанов С.Д. Административно-деликтное судопроизводство в свете новых процессуальных кодексов//Актуальные вопросы административно-деликтного права: Материалы Международной научно-практической конференции, посвященной 70-летию заслуженного деятеля науки Российской Федерации, д.ю.н., профессора А.П.Шергина. - М.: ВНИИ МВД России, 2005.

68. Хазикова В. К вопросу о понятии «административная юрисдикция»//Арбитражный и гражданский процесс. 2008. № 11.

...