Порядок осуществления опеки и попечительства над недостигшими 18-летнего возраста детьми

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Общие положения об опеке и попечительстве как института гражданского права

1.1 Исторический аспект развития института опеки и попечительства

1.2 Формирование взгляда законодателя и исследователей на предмет задачи, принципы института опеки и попечительства и его место в отечественной правовой системе

Глава 2. Опека и попечительство как правовой институт гражданского права

2.1 Основания возникновения опеки и попечительства

2.2 Правовой статус органов опеки и попечительства

2.3 Правовой статус опекунов и попечителей

Глава 3. Прекращение опеки и попечительства

3.1 Порядок и правовые последствия прекращения опеки и попечительства

3.2 Направления совершенствования института об опеке и попечительстве

Заключение

Список использованной литературы

Приложения



Введение

В прошлом столетии в Российской империи случились кардинальные изменения в социально-экономическом строе - отказ от идеологии социализма повлек за собой изменение положения личности в обществе. Ухудшение социально-экономического состояния общества отразилось на положении большинства? российских семейств. Безработица, которая резко увеличившаяся миграция населения, собственно из неблагоприятных регионов как в экономическом, так и в социальном отношении, наркомания и алкоголизм, жестокое обращение с уязвимыми слоями населения (детьми, женщинами) - явилось причиной значительного роста количества детей, которые без попечения родителей. Необходимость в защите их прав и интересов определяется интересами этих детей и интересами государства.

Самой распространенной формой семейного устройства детей, оставшихся без родителей, является опека и попечительство. С принятием Федерально­го­ зако­на РФ о­т 24.04.2008 года №48 "Об опеке и попечительстве" (далее - Закон об опеке и попечительстве) институт опеки и попечительства претерпел значительные изменения. Это первый единый документ, разрешающий вопросы опеки и попечительства, ранее содержавшиеся в различных законодательных актах. Не менее значительным остается вопрос о правовой природе института опеки и по­печительства. Внесение изменений как в гражданское законодательство, так в и семейное, а также принятие вышеуказанного закона, породило множество вопросов, и усилило актуальность данной темы выбранной курсовой работы.

Таким образом, вопросы реализации прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей и их передача под опеку и попечительство, являются особенно актуальными в нынешнее время.

Объектом исследования явились общественные отношения, возникающие и складывающиеся при установлении и осуществлении опеки и попечительства.

Предметом исследования, проведенного в данной курсовой работе, явился институт опеки и попечительства над недостигшими 18-летнего возраста детьми.

Целью данной курсовой работы стало изучение порядка осуществления опеки и попечительства. Для достижения указанной цели ставятся следующие задачи:

- изучить исторические аспекты развития института опеки и попечительства;

- рассмотреть предмет, задачи и принципы института опеки и попечительства;

- проанализировать общие положения опеки и попечительства;

- определить основные права и обязанности субъектов института опеки и попечительства;

- дать характеристику порядка и правовых последствий прекращения попечительства и опеки;

- вынести предложения по совершенствованию действующего законодательства Российской Федерации в области опеки и попечительства.

Теоретической основой послужили научные труды российских и зарубежных ученых, посвященных специальным вопросам регулирования отношений, связанных с опекой и попечительство­м. Исходными материалами послужили труды таких авторов, как М.В. Антокольской, А.М. Нечаевой, П.В. Алексия, С.Н. Бондова, Н.В. Кравчука, В.И. Жукова и других ученых.

Нормативной базой послужили законодательные акты Российской Федерации: Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, Семейный кодекс РФ, Жилищный кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ.

Структурно настоящая работа состоит из введения, трех глав, семи параграфов, заключения, списка использованных источников и приложений.

Положения, выносимые на защиту:

1) Опека и попечительство государства являются мощными защитниками как личных, так и имущественных права, и интерес граждан, которые сами сделать это не могут.

2) Существует определенный порядок и правовые последствия прекращения опеки и попечительства.

3) Для опекунов определены основные права и обязанности в соответствии с законодательством РФ.



Глава 1. Общие положения об опеке и попечительстве как института гражданского права

1.1 Исторический аспект развития института опеки и попечительства

Потребность в опеке как способе замены родительской власти существовала во все времена, даже в эпоху господства большой патриархальной семьи и у всех народов. На Руси первое летописное упоминание об опеке относится к 879 г. Оно выглядело следующим образом: "Умерши Рюрикович, предаст княжение Олгови от рода ему суща, вдав ему, сын своей на руця Игоря, бысть дщетеси вельми". Нечаева А.М. Охрана детей-сирот в России: История и современность. М., 1996. Рюрик назначает опекуном сыну своему родственника. Следовательно, после смерти родителей опекунами становились те ближайшие родственники, которые занимали место умерших.

Скупые сведения об опеке далекого прошлого дополняются ст. 99 Русской Правды, где говорится: "Если после смерти отца в семье остались малые дети, и мать выходила вторично замуж, то опекуном их назначался один из ближайших родственников или им мог быть отчим". Другими словами, дети после смерти своего отца отдавались тому, кто был им ближе. Но перед смертью отец мог назначить опекуном совершенно стороннее лицо. По правилам Русской Правды, опекуну в любом случае передавалось во временное пользование движимое и недвижимое имущество осиротевшего ребенка за вознаграждение из доходов с этого имущества. Говоря о назначении, серьезности опеки в далеком прошлом, надо сказать, что термин "опека", заимствованный из литовского права, русское законодательство стало употреблять не сразу. Первоначально она называлась так: "приказать кому-либо несовершеннолетнего", "иметь его у себя на руках, в доме". Того, кому "отдавали на руки" осиротевшего ребенка, называли печальником.

Постепенно круг вопросов, возникающих при опеке над несовершеннолетними, стал обозначаться все более и более четко. Появляется опека при жизни родителя по его завещанию, а также по назначению церковью, имеющей властные полномочия, ибо на нее уже возлагалось ведение семейных, наследственных и опекунских дел. Реформы Петра I коснулись и опеки. Теперь обязанность смотреть, чтобы сироты не оставались без опекунов, возлагалась на магистраты, которым вменялось в обязанность назначать опекунов и наблюдать за ними, т.е. опека стала государственным учреждением, контролирующим деятельность опекунов. При Петре I опекун мог быть назначен либо по завещанию, либо в соответствии с законом, либо по распоряжению правительственных органов.

В период правления Екатерины II отношения по опеке подверглись серьезным изменениям, правовым основанием которых стал Указ 1775 г. "Учреждения для управления губерний". Нечаева А.М. Охрана детей-сирот в России: История и современность. М., 1996. Теперь главной чертой опеки стала ее сословность. В зависимости от сословной принадлежности ребенка-сироты опекой ведали разные учреждения. Довольно подробно ст. 209 Указа 1775 г. формулировала требования, предъявляемые к будущему опекуну - человеку честного и порядочного поведения из числа родственников, свойственников или посторонних. Его добродетельные качества, честность, не зазорное поведение должны были подавать надежды к воспитанию малолетнего "в здравии и пристойном содержании".

Не могли быть опекунами:

- расточители собственности своего имения, если "ничего от оного не осталось";

- находящиеся или ранее находившиеся в явных и главных пороках или под наказанием судебным;

- совершающие суровые поступки, известные членам дворянской опеки;

- находящиеся в ссоре с родителями малолетнего.

После назначения опекуна действовало примерное, или повальное, наставление опекунам. Оно состояло из 17 самостоятельных статей, входящих в текст самого Указа. В последующие годы опекой ведали различные учреждения, в том числе "юстицких гражданских дел департамент городского правления". Но по сути своей опека оставалась прежней и до начала XX в. подчинялась принципу сословности, сохранившему свою силу безотносительно к характеру установления опеки - по завещанию или по назначению. И хотя родитель-завещатель был свободен в выборе опекуна по закону, определенные родителями в их завещании опекуны могли быть не утверждены в этом звании. В конце XIX и начале XX в. в России деятельности опекуна, его правам и обязанностям уделялось много внимания. Но по-прежнему их основу составляли правила, аналогичные тем, что были записаны во времена Екатерины II. Однако положение дел с опекой, особенно над детьми-сиротами из крестьян, не соответствовало существующим потребностям. В сельской местности, если ребенок становился сиротой, сельский сход выяснял, не окажется ли в том же сельском обществе благонадежный человек, который пожелал бы усыновить сироту или добровольно принять его на воспитание. Одна из причин несовершенства опеки того времени состояла в отсутствии четкости в отношениях между опекунским учреждением и опекуном, а также четких правовых границ в деятельности опекуна. После Октября 1917 г. опека вместо сословного приняла общегосударственный характер. Правовой основой этого института стал Кодекс законов об Актах гражданского состояния, Брачном, Семейном, и Опекунском праве 1918г., имеющий специальный раздел - "Опекунское право". Предметом особого внимания стала административно-правовая сторона опеки, что объяснялось стремлением избавить опеку над несовершеннолетними от влияния семьи, родственников, поскольку главным считалось обеспечение правильной постановки дела общественного воспитания осиротевшего ребенка. Поэтому в центре внимания находились личные, а не имущественные права подопечного. Кодекс законов о браке, семье и опеке РСФСР 1927 г. по-прежнему много внимания уделял опеке и попечительству над несовершеннолетними как одному из способов защиты их личных и имущественных прав. Кодекс о браке и семье РСФСР 1969 г. продолжил линию на более тщательную регламентацию вопросов, связанных с опекой. Четко были обозначены цели опеки (попечительства) над несовершеннолетними, компетенция органов опеки и попечительства, их обязанности по временному устройству детей, подлежащих опеке (попечительству). Этот кодекс содержал и существенные нововведения. Например, назначение опекуна (попечителя) могло состояться только с его согласия. Таким образом, опека (попечительство), оставаясь по своей сути одинаковой во все времена, на каждом этапе исторического развития России имела свои особенности, продиктованные потребностями общества.

Вопрос о правовой природе опеки над несовершеннолетними считается спорным, поскольку понятие опеки относится к комплексным. С одной стороны, это способ восполнения дееспособности ребенка, с другой - своеобразный институт представительства, без которого практически невозможно защищать права и интересы несовершеннолетних детей. И, наконец, с точки зрения семейного права опека представляет собой одну из форм устройства в семью ребенка, оставшегося без родительского попечения. Что же касается правовых оснований опеки, то после появления нового ГК РФ их стало больше, чем прежде. Теперь значительный круг вопросов, связанных с опекой над несовершеннолетними, регулируется гражданским законодательством, той его частью, которая относится к физическим. При использовании опеки как способа устройства ребенка в семью, возникают свои специфические проблемы, которые можно (и нужно) разрешать с помощью норм семейного права. Особенно когда речь идет об осуществлении прав и обязанностей опекуна и подопечного. Поэтому СК дает подробный перечень прав детей, находящихся под опекой, а также их опекунов (попечителей). Особое место в СК РФ занимают правила об опеке над детьми, находящимися в воспитательных учреждениях, лечебных учреждениях и учреждениях социальной защиты населения, об их правах, на соблюдение которых раньше не обращалось никакого внимания.

1.2 Формирование взгляда законодателя и исследователей на предмет задачи, принципы института опеки и попечительства и его место в отечественной правовой системе

Термин "опека (попечительство)" установлено законодателем в различных смысловых значениях. Это, во-первых, форма охраны прав и интересов гражданина (вид правовой помощи), во-вторых, система правовых связей, правоотношений лиц (закон употребляет термин "опека устанавливается"), в-третьих, институт законодательства.

Рассматриваемый институт регулирует отношения по установлению, осуществлению и прекращению опеки или попечительства. Данную группу отношений объединяет их общая цель - осуществление на временной основе индивидуального устройства лица, нуждающегося в получении социальной заботы. Непосредственно сами правоотношения опеки и попечительства начинаются с момента, когда произведено установление опеки или попечительства, и заканчиваются с ее прекращением. Однако в предмет института должны входить и некоторые отношения, предшествующие установлению опеки, поскольку в задачи правового регулирования в данном случае входит не только упорядочение возникших отношений, но и обеспечение их возникновения. Таким образом, в предмет института опеки и попечительства входят следующие отношения.

1. Отношения по установлению опеки и попечительства, возникающие с того момента, как в предусмотренном законом порядке для нуждающегося в социальной заботе лица избрана необходимая форма устройства - опека (попечительство).

2. Отношения по осуществлению опеки и попечительства. Данные отношения длятся с момента установления опеки и попечительства до момента ее прекращения. Отношения по осуществлению опеки и попечительства - центральные в предмете института, в их рамках непосредственно осуществляется социальная забота.

3. Отношения, связанные с прекращением опеки и попечительства. В целях максимальной охраны интересов подопечного в институте опеки и попечительства должны также присутствовать нормы об основаниях, порядке и последствиях прекращения опеки (попечительства).

Задачи рассматриваемого института обусловлены назначением опеки (попечительства) как индивидуальной формы устройства граждан. К задачам института опеки и попечительства относятся следующие:

1) Защита прав и интересов граждан, находящихся под опекой и попечительством.

2) Обеспечение установления опеки и попечительства в отношении нуждающихся в этом граждан.

3) Обеспечение достойного уровня жизни граждан, находящихся под опекой или попечительством. Речь идет о мерах, направленных на удовлетворение бытовых потребностей подопечного лица (в жилье, пище, одежде, медицинском уходе и проч.) как основы его нормальной жизнедеятельности.

4) Обеспечение государственной поддержки граждан, исполняющих обязанности опекунов и попечителей. В особенности актуальна эта задача в настоящий период, когда число лиц, нуждающихся в устройстве, значительно превышает число граждан, имеющих возможность осуществлять социальную заботу.

5) Обеспечение исполнения органами опеки и попечительства возложенных на них функций. Данная задача сейчас стоит перед институтом особенно остро, однако, думается, что она будет актуальной всегда. Ее исполнение состоит в финансовом, кадровом и техническом обеспечении деятельности органов опеки и попечительства.

Рассматриваемый институт не оперирует каким-либо одним специфическим способом правового воздействия. Предписания, дозволения и запреты одновременно присутствуют в нормах института, что обусловлено его особыми задачами. Среди способов правового воздействия появляется, например, договорный. В договоре об опеке (попечительстве) проявляется диспозитивность правового регулирования и инициативность участников отношений. Так, устройство ребенка может осуществляться на основании договора о создании приемной семьи. В связи с тем, что в принятии ребенка на воспитание со стороны "приемного родителя" должна присутствовать определенная заинтересованность, возникновение данных правоотношений невозможно помимо воли исполняющей стороны. В то же время их прекращение допустимо и помимо его воли, по инициативе органа опеки и попечительства (п. 2 ст. 152 СК РФ), что вызвано необходимостью обеспечить в первую очередь интересы подопечного лица. Институт опеки и попечительства, таким образом, сочетает императивные и диспозитивные начала, что позволяет ему одновременно учесть интересы подопечных, опекунов (попечителей), государства и общества в целом.

В литературе вопрос об основных началах или принципах института опеки и попечительства по существу не обсуждался. К принципам института, которыми должны быть проникнуты все нормы института, предлагается отнести следующие: опека попечительство статус порядок

1) свободное принятие опеки (попечительства) и свободный отказ от исполнения опекуном (попечителем) своих обязанностей;

2) подконтрольность деятельности опекунов (попечителей) и органов опеки и попечительства;

3) обеспечение максимальной защиты нарушенных прав и интересов подопечных;

4) государственная поддержка лиц, осуществляющих деятельность по защите прав и законных интересов подопечных, и стимулирование такой деятельности.

Данные принципы со всей очевидностью вытекают из признаков опеки и попечительства как индивидуальной формы устройства граждан, как вида социальной заботы. Их законодательное закрепление будет способствовать систематизации норм института опеки и попечительства, а также повышению его эффективности. Основные положения в сфере опеки и попечительства закрепляет ГК РФ, другие правовые акты устанавливают те или иные отдельные положения. Гражданским законодательством (ст. 31-40 ГК РФ) устанавливается понятие опеки и попечительства, основания ее возникновения и прекращения, определяются основные права и обязанности опекунов (попечителей). Права и обязанности опекунов (попечителей) несовершеннолетних лиц, соответствующие целям их воспитания, в соответствии со ст. 31 ГК РФ определяются "законодательством о браке и семье" (семейным законодательством - ст. 3 СК РФ). Это своего рода исключение из общего правила в регулировании опекунских обязанностей, которое вытекает из раздельности гражданского и семейного законодательства и заключается в том, что в последней отрасли конкретизируются воспитательные функции опекунов и попечителей. В юридической литературе советского и современного периодов вопрос о сущности опеки и попечительства как системы норм детально не исследовался, большинство высказанных суждений не аргументировалось.

В России до 1918 г. все нормы института опеки и попечительства располагались в гражданском законодательстве. Это не вызывало у ученых сомнений в целесообразности, хотя в 1912 г., например, М. Ошанин высказал мнение, что "призрение вообще, и в частности, покинутых детей представляет собою такого рода вопрос, который не может быть отнесен к чьей-либо определенной специальности".

Позже, как уже указывалось, нормы об опеке меняли свое место. В советской литературе первоначально отмечалась искусственность размещения этих норм в семейном законодательстве, хотя аргументы при этом приводились довольно спорные. Так, А.Г. Гойхбарг считал, что опека отдалилась от семьи и забота о детях перестала быть только семейным делом. Но со временем принадлежность опеки семейному праву перестала оспариваться. Так, в 1966 г. А.И. Пергамент отмечала распространение "взгляда на опеку как на институт семейного права". Однако, например, Г.М. Свердлов считал, что "институт опеки и попечительства в целом рассматривается наукой гражданского права (в связи с вопросом о дееспособности физического лица). В семейном же праве вопросы опеки и попечительства рассматриваются лишь в той мере, в какой они касаются детей и семьи". Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о браке и семье, а также КоБС РСФСР 1969 г. сохранили положения об опеке и попечительстве. В науке этого периода не был выработан единый подход к определению места института опеки и попечительства. В.А. Рясенцев полагал, что законодательство об опеке и попечительстве как особая совокупность норм "включает семейно-правовой и гражданско-правовой институты опеки и попечительства". Таким образом, он допускал одновременное существование двух институтов опеки и попечительства, с чем нельзя согласиться, поскольку и гражданско-правовые, и установленные семейным законодательством обязанности опекунов охвачены общей задачей, общим назначением. Необходимо отметить непоследовательность позиции Н.М. Ершовой по этому вопросу. Так, в 1971 г. она называла опеку и попечительство самостоятельным институтом советского права, а в 1977 г. предлагала определять его как часть семейного права (его институт), отмечая, что "в гражданском законодательстве нормы об опеке и попечительстве не образуют обособленного автономного раздела, поскольку они входят составным элементом таких институтов гражданского права, как дееспособность, представительство, сделки, возмещение вреда". В то же время уже в 1984 г. ею высказана мысль о том, что опеку и попечительство следует считать "комплексным разделом семейного и гражданского права".

Все эти взгляды, разумеется, базировались на ныне утративших силу нормах, поэтому с позиции нового законодательства анализируемые мнения отчетливо представляются ошибочными.

Принятие первой части ГК РФ, в которой содержится десять статей, посвященных установлению, осуществлению и прекращению опеки и попечительства, ознаменовало "уход" института из семейного законодательства. Окончательно это перемещение состоялось со введением в действие СК РФ, гл. 20 которого носит название "Опека и попечительство над детьми", что соответствует п. 1 ст. 31 ГК РФ.

Современные ученые-цивилисты, рассматривая положения гражданского законодательства об опеке и попечительстве, либо категорически утверждают, что институт опеки и попечительства целиком принадлежит гражданскому праву, либо присоединяются к наиболее распространенному мнению о том, что это институт комплексный. Оригинальность отечественного института опеки и попечительства состоит в том, что большая часть его норм расположена одновременно в двух отраслях законодательства - гражданском и семейном.

Единственную проблему в имеющей место дискуссии мы видим в том, что ее участники в понятие "гражданское право" вкладывают различный смысл. Представляется, что сторонники самостоятельности семейного права в большинстве случаев отождествляют гражданское право и гражданское законодательство и, в сущности, опасаются перемещения норм о браке и семье в Гражданский кодекс РФ. Авторы, доказывающие зависимость семейного права, в свою очередь, понимают гражданское право широко, иногда отождествляя гражданское право и частное.



Глава 2. Опека и попечительство как правовой институт гражданского права

2.1 Основания возникновения опеки и попечительства

Опека устанавливается над малолетними, а также над гражданами, признанными судом недееспособными вследствие психического расстройства (ст.34 ГК РФ). Попечительство устанавливается над несовершеннолетними в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет, а также над гражданами, ограниченными судом в дееспособности вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами. Опека или попечительство устанавливаются над детьми, оставшимися без попечения родителей, в целях их содержания, воспитания и образования, а также для защиты их прав и интересов (ст. 145 СК РФ). Основанием установления опеки (попечительства) над несовершеннолетним является сложный фактический состав, который включает в себя:

- возраст (а также психическое состояние) ребенка;

- отсутствие у него родителей, лишения их родительских прав, ограничения их в родительских правах, признания родителей недееспособными, болезни родителей, длительного отсутствия родителей, уклонения родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, в том числе при отказе родителей взять своих детей из образовательных организаций, медицинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги, или аналогичных организаций, при создании действиями или бездействием родителей условий, представляющих угрозу жизни или здоровью детей либо препятствующих их нормальному воспитанию и развитию;

- нуждаемость ребенка в защите интересов и в устройстве в семью или в детское учреждение;

- назначение опекуна или попечителя, т. е. административный акт.

В соответствии с ч.2 ст. 11 ФЗ "Об опеке и попечительстве" опекун или попечитель назначается с их согласия или по их заявлению в письменной форме органом опеки и попечительства по месту жительства лица, нуждающегося в установлении над ним опеки или попечительства, в течение месяца с момента, когда указанному органу стало известно о необходимости установления опеки или попечительства над таким лицом. Основанием возникновения отношений между опекуном или попечителем и подопечным является акт органа опеки и попечительства о назначении опекуна или попечителя. В соответствии со ст. 13 ФЗ "Об опеке и попечительстве" родители могут подать в орган опеки и попечительства совместное заявление о назначении их ребенку опекуна или попечителя на период, когда по уважительным причинам они не смогут исполнять свои родительские обязанности, с указанием конкретного лица. Следует отметить, что сама идея возможности назначения опекунов и попечителей в отношении несовершеннолетних граждан по заявлению их родителей весьма полезна с практической точки зрения, так как позволяет применить положения об опеке и попечительстве в добровольном порядке, бесконфликтно и оперативно. Однако данная норма имеет дефект. Она сформулирована таким образом, что заявление в орган опеки и попечительства о назначении ребенку опекуна или попечителя на период невозможности по уважительным причинам исполнения родительских обязанностей с указанием конкретного лица могут подать только два родителя: мать и отец. Это следует из прямого использования множественного числа "родители" вместо единственного числа "родитель" и уточнения "совместное" применительно к заявлению. Такой подход оправдан тем, что не позволяет одному из родителей принять решение о подаче в органы опеки и попечительства заявления о назначении опекуна в случае отсутствия согласия второго родителя. Таким образом, заявление, о котором идет речь, может быть подано только при наличии консенсуса между родителями как по необходимости самого обращения в органы опеки и попечительства, так и в отношении отдельных элементов заявления: срока опеки, кандидата в опекуны либо попечители и т. п. Тем самым защищаются как интересы несовершеннолетнего, так и каждого из родителей. Недостаток же подобной формулировки заключается в необоснованном ограничении возможности ее применения. При такой формулировке текста закона закрепленная в нем норма права может быть использована только полными семьями. То есть если у ребенка есть и мать, и отец, даже если они не состоят в браке или живут раздельно и считают необходимым на какой-то период времени оформить для своего ребенка опеку или попечительство, они это могут сделать, если же у ребенка только один родитель, то он оформить опеку для своего ребенка не сможет, так как ему не с кем подать совместное заявление. Существует немало семей, распавшихся таким образом, что несовершеннолетний гражданин получает родительское воспитание только от одного родителя, а место нахождения, а в некоторых случаях и личность второго, могут быть неизвестны. Такие ситуации складываются в случае утаивания места своего нахождения родителем, скрывающимся от уплаты алиментов, в случае рождения ребенка от неизвестного лица (при изнасиловании, зачатии от случайного контакта и т. д.). Все перечисленные категории родителей лишены возможности применить данную норму Федерального закона, что серьезно и необоснованно ущемляет как их права, так и законные интересы их несовершеннолетних детей. Орган опеки и попечительства принимает акт об отказе в назначении опекуном или попечителем лица, указанного родителем или родителями несовершеннолетнего гражданина либо самим достигшим возраста четырнадцати лет несовершеннолетним гражданином, только в случае, если такое назначение противоречит гражданскому законодательству или семейному законодательству либо интересам ребенка. (ч. 5 ст.13 ФЗ "Об опеке и попечительстве"). Из сути данной нормы вытекает, что здесь имеется возможность недобросовестному должностному лицу органа опеки и попечительства отказать в установлении опеки над ребенком из числа лиц, указанных родителем и соответствующих требованиям Гражданского и Семейного кодексов, по мотивам противоречия интересам ребенка, каковые трактовать можно максимально широко. После этого ничто не помешает очередного российского ребенка передать на усыновление иностранным гражданам, которые вряд ли его будут любить больше, чем родной дядя (не указанный, кстати, среди лиц, имеющих преимущественное перед иными лицами право на присвоение статуса опекуна (попечителя)), который назначен опекуном единственным погибшим родителем или самим подростком, достигшим возраста четырнадцати лет. Получается, что должностное лицо органа опеки и попечительства заведомо лучше, чем родители ребенка или он сам по достижении возраста четырнадцати лет, знает, кого следует назначить опекуном из лиц, в равной степени удовлетворяющим требованиям Гражданского и Семейного кодексов. По этой причине данную норму можно охарактеризовать как потенциально коррупциогенную, так как наличие любого субъективного критерия, влияющего на принятие решения должностным лицом, ведет к возможности злоупотреблений.

2.2 Правовой статус органов опеки и попечительства

Органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями по решению вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти.

Однако согласно ст. 132 Конституции РФ и ст. 6 (п. 1 и 4) Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. К таким государственным полномочиям относятся функции по опеке и попечительству.

В соответствии с Законом РФ от б июля 1991 г. № 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации" органы местного самоуправления всех уровней (поселковая (сельская), районная и городская администрации) обязаны принимать меры к устройству детей, оставшихся без попечения родителей, в детские дома, школы-интернаты, интернаты при школах и на воспитание в семьи граждан. Конкретные полномочия органов местного самоуправления по осуществлению функций опеки и попечительства в отношении детей, оставшихся без попечения родителей, закреплены в СК, в ГК, а также в некоторых других нормативных источниках (в том числе законах субъектов РФ), конкретизирующих правовой статус органов опеки и попечительства в данной сфере деятельности.

В СК не называются структурные подразделения органов опеки и попечительства и стоящие перед ними задачи, как это ранее было сделано в ст. 120 КоБС. Указанные вопросы решаются в уставах муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ. Однако фактически, как и прежде, функции по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних детей закреплены в них за муниципальными отделами образования, входящими в структуру органов местного самоуправления (местной администрацией).

Ряд функций по опеке и попечительству реализуется путем принятия местной администрацией решений (постановлений, распоряжений) в порядке, предусмотренном законодательством. Деятельностью местной администрации руководит глава местной администрации, конкретное наименование должности которого устанавливается исходя из местных традиций и закрепляется в положении (уставе) о местном самоуправлении (ст. 30 Закона о местном самоуправлении в Российской Федерации).

Например, в Москве организация и осуществление опеки и попечительства отнесены к предмету ведения муниципальных образований. При этом необходимое взаимодействие с муниципальным образованием осуществляется управой района г. Москвы, как территориальным органом исполнительной власти города, подведомственным Правительству Москвы. В реализации государственной политики по выявлению и устройству детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и по созданию им наиболее благоприятных условий для жизни и воспитания принимает также участие Департамент образования г. Москвы.

В ряде субъектов РФ приняты специальные законы о деятельности органов опеки и попечительства, в том числе и по защите прав и интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Организация методической помощи и оказание содействия органам опеки и попечительства возложены на Министерство образования РФ. В субъектах РФ такая работа выполняется соответствующими управлениями (департаментами, комитетами) образования субъектов РФ. Так, в Москве методическое руководство работой органов опеки и попечительства по вопросам передачи детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семьи возложено на Департамент образования.

Как установлено п. 1 ст. 122 СК, должностные лица учреждений (дошкольных образовательных учреждений, общеобразовательных учреждений, лечебных и других учреждений) обязаны немедленно сообщать о ставших им известными случаях утраты детьми родительского попечения в орган опеки и попечительства по месту фактического нахождения детей.

О фактах утраты детьми родительского попечения может стать известно любому гражданину и не обязательно в связи с исполнением служебных обязанностей (например, соседи или знакомые умерших родителей, родственники и т.д.). Однако не каждый гражданин по тем или иным причинам (в силу возраста, занятости по работе, стесненного материального положения и т.д.) имеет возможность самостоятельно принять неотложные меры по оказанию таким детям необходимой помощи. Тем не менее, п. 1 ст. 122 СК обязывает всех граждан сообщать в органы опеки и попечительства известные им сведения о детях, лишившихся родительского попечения.

Таким образом, обязанность сообщать в орган опеки и попечительства о факте утраты детьми родительского попечения возлагается законом на всех без исключения лиц, располагающих соответствующими сведениями (независимо от должностного положения, рода деятельности и источника информации).

Возможна ситуация, когда сами родители в связи с отсутствием возможности воспитывать своих несовершеннолетних детей (из-за отъезда на работу в иностранное государство, длительной болезни и т.д.) могут обратиться в орган опеки и попечительства с просьбой об устройстве детей.

Все дети, оставшиеся без попечения родителей, после их выявления должны быть учтены и зарегистрированы, а сведения о них внесены в государственный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей. Согласно п. 3 ст. 122 СК порядок формирования и использования этого банка данных установлен Федеральным законом от 16 апреля 2001 г. № 44-ФЗ "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей".

2.3 Правовой статус опекунов и попечителей

Правом представлять и защищать права и интересы несовершеннолетнего, оставшегося без родительского попечения, обладают опекуны и попечители.

Правовые отличия опеки и попечительства выражены в различии прав опекуна и попечителя. Если опекун совершает от имени опекаемого все юридически значимые действия, то подопечный лишь оказывает содействие при реализации несовершеннолетним своих прав и обязанностей.

Сущность представительства проявляется в том, что действия представителя влекут за собой юридические последствия для другого лица непосредственно, что достигается с помощью двух условий: представитель действует от имени представляемого, а не от своего имени, а круг сделок, которые он вправе совершить от имени представляемого, определяется полномочием [9, с. 89].

Представительство опекунов и попечителей по защите прав подопечного основано на законе, который устанавливает, что при наличии определенных юридических фактов возникают права и обязанности представителя, и имеет наименование законное, так как оно основывается на факте представления недееспособного лица со всеми вытекающими в силу этого последствиями.

Опекуны обладают правом представления своих подопечных как по реализации их личных прав, так и имущественных. Если рамки полномочий представителя по имущественным правам по сделкам гражданско-правового характера могут быть более четко очерчены законом, то представление несовершеннолетнего по реализации им своих личных прав закон на сегодня никак не оговаривает, что, безусловно, нуждается в уточнении.

Родители и усыновители признаются законными представителями детей в той же мере, как опекун, и могут выступать в их защиту без специальной доверенности. При этом различие в их правовом статусе возникает ввиду различных оснований возникновения представительных полномочий и родителей, и опекунов имелись различия в правовом положении этих лиц в качестве представителей несовершеннолетних, такое различие объяснялось не содержанием самих гражданско-правовых обязанностей, а скорее основой полномочий [10, с. 103].

Законодательство разграничило полномочия родителей и лиц, которые являются представителями своих несовершеннолетних детей в силу родственных отношений или в силу возложения на них обязанностей законом. Так, по ст.32 ГК РФ опекуны являются представителями подопечных в силу закона, в то время как у родителей это право возникает в силу родства.

Опекуны и попечители наделяются своими правами с момента учреждения опеки или попечительства. Правом учреждения опеки и попечительства над лицом, в ней нуждающимся, обладают только органы опеки и попечительства по месту жительства этого лица. Но при заслуживающих внимания обстоятельствах она может быть установлена и по месту жительства кандидата в опекуны или попечители.

Отказ органов опеки и попечительства в назначении конкретного лица опекуном или попечителем должен быть мотивированным. Основаниями к назначению опекуном или попечителем могут служить условия, предусмотренные в ст. 146 Семейного кодекса РФ [3, с. 16]и закрепленные в Постановлении Правительства РФ "Об утверждении перечня заболеваний, при наличии которых лицо не может усыновить ребенка, принять его под опеку (попечительство), взять в приемную семью" [4, с. 3]и приказе Минздрава РФ "О порядке медицинского освидетельствования граждан, желающих стать усыновителями, опекунами (попечителями) или приемными родителями" [5, с. 2].

Так, не могут быть опекунами, попечителями или приемными родителями недееспособные лица; лишенные в прошлом родительских прав или подвергнутые ограничению родительских прав; отстраненные ранее от выполнения обязанностей опекуна или попечителя; если был усыновителем, но по решению суда на основании ст. 141 СК РФ усыновление было отменено и основанием при этом послужило уклонение от выполнения возложенных обязанностей, в том числе, злоупотребление родительскими правами, а также не осуществлял действий, представляющих опасность для ребенка или жестоко обращался с ним; злоупотребляет алкоголем; является хроническим наркоманом или токсикоманом.

Кроме оценки качеств будущего опекуна или попечителя, необходимо получить согласие членов его семьи на опекунство. Форма данного согласия в законе не оговаривается, но выяснить их мнение необходимо.

Мнение самого ребенка возможно выяснить через собеседование с ним профессионального психолога или педагога. Результаты собеседования и анкетирования как ребенка, так и будущего опекуна или попечителя, необходимо хранить в личном деле несовершеннолетнего наряду с другими документами.

Воспитание как основная обязанность опекуна совпадает с обязанностью по воспитанию, которая возложена на родителей (ст.63 СК РФ), и родители имеют право и обязаны воспитывать своих детей. Выделение основной обязанности по воспитанию ребенка среди обязанностей опекуна сближает данный институт с родительскими правами, чему способствует и положение ст. 36 ГК РФ, возлагающей на опекуна обязанность проживать совместно с подопечным. Но вместе с тем между опекуном и подопечным не возникает тех правоотношений, что характерны для правоотношений между родителями и детьми на основании факта родства или усыновления. Опекун освобождается от обязанностей по содержанию своего подопечного. Для содержания опекаемого, опекун или попечитель получает денежные средства, порядок выплаты которых определяет законодательство.

Совместное проживание опекуна и подопечного обязательно, так, как только в этом случае возможно выполнять обязанности по воспитанию ребенка. Местом жительства несовершеннолетнего лица, не достигшего четырнадцатилетнего возраста, признается место жительства его опекуна, кроме случаев, когда подопечный помещен в воспитательное или лечебное учреждение, и оно выполняет опекунские функции.

Кроме того, возможно раздельное проживание подопечного и попечителя, но и только с разрешения органа опеки и попечительства по достижении подопечным возраста шестнадцати лет. При обращении попечителя в орган опеки и попечительства за разрешением на раздельное проживание с подопечным, орган опеки и попечительства обязан дать оценку последствий подобного решения с точки зрения подопечного, если он придет к выводу, что это может неблагоприятно отразиться на воспитании и защите права подопечного, то в разрешении должно быть отказано.

Обеспечение психического, физического и духовного развития ребенка является одной из основных обязанностей опекуна Психическое развитие ребенка тесно связано с обязанностью опекуна и попечителя не препятствовать общению ребенка с его родителями. Причины, приведшие к назначению опеки над ребенком, могут быть различны. Опекун не должен препятствовать общению ребенка со своими родителями, если это не сказывается негативно на ребенке. Ограничение на общение возможно, когда оно может причинить вред физическому и психологическому здоровью ребенка и его нравственному развитию. Недопустимы нарушения каких-либо прав опекуна или попечителя. Формы защиты прав опекуна могут быть различны. Например, опекун имеет право требовать возврата подопечного от любых лиц, удерживающих у себя ребенка без законных на то оснований. Это требование распространяется и на близких родственников, которые могут удерживать у себя ребенка, и родителей, в том случае, если их лишили родительских прав. Требование о возврате ребенка может быть осуществлено в судебном порядке в соответствии со ст. 150 СК РФ. Опекун осуществляет распоряжение имуществом подопечного, а попечитель только оказывает содействие подопечному и дает согласие на совершение сделок по распоряжению имуществом.

Опекуны несут ответственность за вред, причиненный подопечным, не достигшим возраста четырнадцати лет, в том случае, если они не докажут, что вред причинен или обязательство нарушено не по их вине. Органы опеки и попечительства несут имущественную ответственность за действие малолетнего лица в том случае, если действия, повлекшие причинение вреда либо убытков, совершены им в тот период, когда органы опеки и попечительства до устройства его на воспитание выполняли обязанности опекуна.

За недолжное выполнение своих обязанностей возможно привлечение опекунов или попечителей к административной ответственности, что осуществляется органами опеки и попечительства при проведении контроля за порядком осуществления опеки (попечительства). В качестве возможных санкций органы опеки и попечительства могут лишить опекуна или попечителя права на опеку или попечительство.

Лица из числа опекунов и попечителей или должностные лица воспитательных или лечебных учреждений, выполняющих обязанности по опеке, могут быть привлечены к уголовной ответственности на основании ст. 156 УК РФ за неисполнение обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего.

Законодательство не предусматривает каких-либо специальных льгот для лиц, осуществляющих опеку или попечительство. Исключение составляет лишь выполнение опекунских обязанностей по уходу за ребенком-инвалидом.



Глава 3. Прекращение опеки и попечительства

3.1 Порядок и правовые последствия прекращения опеки и попечительства

В соответствии с ФЗ "Об опеке и попечительстве" опека или попечительство прекращается:

- в случае смерти опекуна или попечителя либо подопечного;

- по истечении срока действия акта о назначении опекуна или попечителя;

- при освобождении либо отстранении опекуна или попечителя от исполнения своих обязанностей;

- в случаях, предусмотренных статьей 40 Гражданского кодекса Российской Федерации.

К смерти попечителя (опекуна) следует приравнивать вступившее в силу решение суда о признании гражданина умершим.

П. 4 ч. 1 ст. 29 ФЗ "Об опеке и попечительстве" позволяет прекратить опеку в любом случае, так как одним из оснований для ее прекращения является отстранение или освобождение опекуна (попечителя) от исполнения обязанностей по опеке (попечительству). При этом основания освобождения опекуна (попечителя) от исполнения обязанностей по опеке (попечительству) нормативно не закреплены. При таком состоянии нормативной регламентации орган опеки и попечительства может по любому поводу отстранить или освободить опекуна (попечителя) от исполнения обязанностей по опеке (попечительству).

Согласно ст. 40 Гражданского кодекса РФ опека и попечительство над совершеннолетними гражданами прекращаются в случаях вынесения судом решения о признании подопечного дееспособным или отмены ограничений его дееспособности по заявлению опекуна, попечителя или органа опеки и попечительства. По достижении малолетним подопечным четырнадцати лет опека над ним прекращается, а гражданин, осуществлявший обязанности опекуна, становится попечителем несовершеннолетнего без дополнительного решения об этом. Попечительство над несовершеннолетним прекращается без особого решения по достижении несовершеннолетним подопечным восемнадцати лет, а также при вступлении его в брак и в других случаях приобретения им полной дееспособности до достижения совершеннолетия (п. 2 ст. 21 и ст. 27 Гражданского кодекса РФ).

Опека над детьми несовершеннолетних родителей прекращается по основаниям, предусмотренным ч.1 ст. 29 ФЗ "Об опеке и попечительстве", а также по достижении такими родителями возраста восемнадцати лет и в других случаях приобретения ими гражданской дееспособности в полном объеме до достижения совершеннолетия.

Приобретение несовершеннолетними лицами полной дееспособности до достижения возраста 18 лет возможна при проведении процедуры эмансипации.

Согласно ст. 27 Гражданского кодекса РФ несовершеннолетний, достигший шестнадцати лет, может быть объявлен полностью дееспособным, если он работает по трудовому договору, в том числе по контракту, или с согласия родителей, усыновителей или попечителя занимается предпринимательской деятельностью.

Объявление несовершеннолетнего полностью дееспособным (эмансипация) производится по решению органа опеки и попечительства - с согласия обоих родителей, усыновителей или

Орган опеки и попечительства вправе отстранить опекуна или попечителя от исполнения возложенных на них обязанностей.

Отстранение опекуна или попечителя от исполнения возложенных на них обязанностей допускается в случае:

1) ненадлежащего исполнения возложенных на них обязанностей;

2) нарушения прав и законных интересов подопечного, в том числе при осуществлении опеки или попечительства в корыстных целях либо при оставлении подопечного без надзора и необходимой помощи;

3) выявления органом опеки и попечительства фактов существенного нарушения опекуном или попечителем установленных федеральным законом или договором правил охраны имущества подопечного и (или) распоряжения его имуществом.

Акт органа опеки и попечительства об освобождении или отстранении опекуна (попечителя) от своих обязанностей вступает в силу с момента подписания компетентным должностным лицом либо с момента, оговоренного в самом акте. В соответствии с ч.1 ст. 30 ФЗ "Об опеке и попечительстве" лицо, выполнявшее обязанности опекуна или попечителя, не позднее трех дней с момента, когда ему стало известно о прекращении опеки или попечительства, обязано представить в орган опеки и попечительства отчет.

Орган опеки и попечительства при обнаружении в действиях опекуна или попечителя оснований для привлечения их к административной, уголовной или иной ответственности обязан принять соответствующие меры не позднее чем через семь дней с момента получения отчета или не позднее чем через четырнадцать дней с момента обнаружения оснований для привлечения опекуна или попечителя к ответственности.

В связи с этим должностное лицо органа опеки и попечительства должно действовать следующим образом:

- для привлечения опекуна (попечителя) к уголовной ответственности - обратиться с заявлением о совершенном преступлении в органы внутренних дел либо прокуратуры;

- для привлечения опекуна (попечителя) к административной ответственности - обратиться с заявлением в органы внутренних дел, должностными лицами которых будет составлен протокол об административном правонарушении (при наличии в действиях опекуна (попечителя) признаков административного правонарушения, предусмотренного ст. 5.35, 6.10 Кодекса РФ об административных правонарушениях).

Протокол об административном правонарушении в дальнейшем подлежит передаче на рассмотрение комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав.

При наличии в действиях опекуна (попечителя) признаков административного правонарушения, предусмотренного ст. 20.20 Кодекса РФ об административных правонарушениях материал направляется непосредственно в комиссию по делам несовершеннолетних;

- для привлечения опекуна (попечителя) к гражданско-правовой ответственности - составить и направить в суд исковое заявление, соблюдая установленные Гражданским процессуальным кодексом правила подсудности.

Срок принятия органами опеки и попечительства мер по привлечению опекунов (попечителей) к юридической ответственности не является пресекательным, то есть уполномоченное должностное и по истечении этого срока не освобождается от обязанности и не лишается процессуальной возможности обратится в соответствующий орган с заявлением.

...