Особенности местного управления на областном уровне

Эти субвенции просто направляются на пополнение разрыва между расходами и доходами. Специальных формул для расчётов величины передаваемых трансфёртов при этом не используется. Просто для каждой области подсчитывается уровень расходов на основании данных предшествующего года с корректировкой на инфляцию, и доходы, необходимые для их финансирования, просто оставляются в этой области (если это область - реципиент).

В 1999 г. доля изъятий из местных бюджетов в республиканский бюджет составляла 37 млрд. тенге, тогда как доля передаваемых субвенций составляла 24,8 млрд. тенге. В 2001 г. доля изъятий выросла до 85 млрд. тенге, в виде субвенций передалось только 35,5 млрд. тенге. Это было связано с тем, что улучшение общеэкономической ситуации и благоприятная экономическая конъюнктура (высокие мировые цены на сырьё - основной экспортный товар) способствовали повышению доходов в областях - донорах, и Правительство увеличило уровень изъятий: разница между изъятыми и переданными средствами в 2001 г. составила почти 50 млрд. тенге [22].

Пересмотр деления налогов между уровнями бюджетной системы с 1 января 2002 г. привёл к тому, что у местных бюджетов снизились доходы: у областей доноров теперь изымалось меньше средств, а областям - реципиентом приходилось передавать больше. В результате, количество субвенционных областей увеличилось.

Существующая система местных финансов не направлена на создание стимулов для подотчётности в обеспечении местных общественных услуг. Местные власти подотчётны только вышестоящим органам управления и практически не зависят от мнения граждан, проживающих на территории подчинённых им административно-территориальных единиц. В реальности акимы, допустившие нарушения и замешанные в коррупции, просто назначаются акимами в другие регионы и практически не несут никакой ответственности за результаты своей работы.

Высокая степень централизации доходов снижает самостоятельность местных органов. Доходы, которые определены как собственные доходы, в настоящее время (начиная с 1 января 2004 г.) позволяют только нескольким местным бюджетам из 14 выполнить свои расходные обязательства. Все остальные местные бюджеты зависят от субвенций, передаваемых из республиканского бюджета, то есть значительная часть местных бюджетов формируется не за счёт собственных доходов.

Понятие «местный налог» в полной мере можно отнести только к земельному налогу, по которому местные власти могут повышать или понижать ставку, но доля его в доходах не существенна (1 - 2 %).

Распределение расходов между уровнями бюджетной системы было децентрализовано ещё в середине 90-х гг., когда, стремясь поддержать уровень бюджетного дефицита на требуемом МВФ уровне, Правительство «сбрасывало» местным бюджетам все социальные расходы. В результате, имеет место так называемая «несимметричная фискальная децентрализация», когда расходы децентрализованы, а доходы нет. Но говорить о самостоятельности определения направлений расходования местных бюджетов не приходится.

Система распределения доходов между уровнями бюджетной системы превращает местные власти не в партнёров Правительства (которые обеспечивают финансирование и выполняют важные функции), а только в своеобразных клиентов, выпрашивающих и получающих из него ресурсы.

Система выравнивания доходов между областями не содержит чётких критериев, основанных на финансировании минимального стандарта социальных услуг или каких-либо других. Это приводит к тому, что расходы на одного учащегося, на одного больного могут в несколько раз различаться в различных регионах страны [24].

Деление расходов на текущие и капитальные (так называемые бюджеты развития) тоже весьма условно, поскольку, если в международной практике принято финансировать капитальные расходы за счёт привлечения займов или выпуска ценных бумаг, то у нас это может осуществляться только за счёт целевых трансфёртов Правительства. Попытка выпуска ценных бумаг местными исполнительными органами практически сошла на нет. Бюджетный кодекс, который вступил в силу с 1 января 2005 г., определяет, что местные исполнительные органы имеют право заимствовать только у вышестоящих бюджетов.

Местные органы обладают необходимым уровнем квалификации для обеспечения местных общественных услуг, но эффективность их обеспечения пока ещё не является важнейшей задачей местных органов. Как уже отмечалось, местные власти не зависят от мнения населения о качестве предоставляемых услуг.

Согласно проекту Закона «О местном государственном управлении и самоуправлении» в Республике Казахстан экономическую и финансовую основу деятельности местного государственного управления составляют:

· местный бюджет;

· имущество, закрепленное за коммунальными юридическими лицами;

· иное имущество, находящееся в коммунальной собственности в соответствии с законодательством Республики Казахстан;

· доходов, полученных местным сообществом от созданных им коммерческих организаций и от сдачи в аренду принадлежащего местному сообществу имущества;

· денег, полученных в результате добровольного самообложения населения местного сообщества;

· добровольных пожертвований юридических и физических лиц;

· иных источников, не запрещённых законодательством.

Смета доходов и расходов местного сообщества, а также годовой отчёт об её исполнении утверждаются кенесом соответствующего местного сообщества и доводятся до сведения членов местного сообщества.

В Законе «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» финансовая основа местного управления определяется лишь как смета доходов и расходов. Таким статусом финансовой основы деятельности органов местного управления и объясняется отсутствие в доходной части налоговых составляющих [2].

Тот факт, что доходы местных сообществ, согласно Закона, будут частично формироваться посредством добровольного самообложения населения, не выдерживает никакой критики, поскольку при низком уровне благосостояния население вряд ли согласится на добровольное самообложение.

Также в Закона говорится о добровольных пожертвованиях юридических и физических лиц, целесообразность которых можно подвергнуть сомнению. Если решения органов местного управления обязательны для исполнения всеми юридическими и физическими лицами, то пожертвования могут легко перейти из разряда «добровольных» к «принудительным». Таким образом, названные статьи доходов не будут играть существенной роли в финансах системы местного управления.

В связи, с чем надо полагать, что финансовые средства местного управления в основном будут складываться из средств, выделяемых из местного (областного) бюджета. Такое положение дел явно противоречит принципам финансовой самостоятельности и хозяйственной автономии местного управления.

3. Предпосылки создания местного государственного управления (на областном уровне) и самоуправления в Казахстане

3.1 Анализ предпосылок создания местного государственного управления (на областном уровне) и самоуправления в Казахстане

Действующая Конституция Республики Казахстан признала возможность создания местного самоуправления, однако неоднократные попытки разработать адекватный казахстанским условиям законопроект «О местном самоуправлении» успеха не имели. В ходе обсуждений высказываются отдельные мнения о том, будто и так всё хорошо и местное самоуправление вообще не нужно [1].

Попробуем выяснить, всё ли так хорошо в действующей системе местного государственного управления и соответственно, какие возможности даёт создание и развитие местного самоуправления.

О необходимости местного самоуправления говорят все, но при этом каждый подразумевает что-то своё: от «общественной организации» до «волонтёрского движения».

В этой связи сразу отметим, что мы будем обосновывать необходимость местного самоуправления, соответствующего принципам Европейской хартии.

Европейская хартия местного самоуправления, пописанная в 1985 г. в Страсбурге, утверждает, что право граждан участвовать в управлении государственными делами относится к общим для всех государств - членов Совета Европы демократическим принципам и определяет эффективное местное самоуправление как одно из важных условий демократического развития. В ней обобщены минимальные требования к подготовке и созданию местного самоуправления, она «является одним из основополагающих элементов правовой базы местной автономии, а также основным правовым источником» (приложение 1).

Местное самоуправление, как его трактует Европейская хартия, - это «право и реальная способность органов самоуправления регламентировать значительную часть собственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».

Главный аргумент в пользу необходимости местного самоуправления - необходимость эффективного предоставления услуг на местном уровне. Что имеется в виду под услугами? Это, прежде всего, ежедневные, насущные проблемы граждан:

· водоснабжение,

· канализация,

· благоустройство территорий,

· освещение улиц,

· вывоз мусора,

· ремонт дорог,

· и другие.

При этом именно население решает на очередных выборах, эффективна власть или нет.

Не затрагивая вопросы административно-территориального деления, которые приходиться решать при реформировании всей системы местного управления, ограничимся рассмотрением ключевых проблем, разрешение которых позволит двигаться дальше. Таким образом, на основе анализа будут выявлены препятствия для создания местного самоуправления.

Конституционное право граждан на создание местного самоуправления до сих пор остаётся нереализованным, так как не создана соответствующая законодательная основа. Попробуем рассмотреть, почему это произошло и каковы причины, препятствующие созданию реального местного самоуправления.

В заключительных положениях Конституции РК было предусмотрено, что в течение двух лет действующее законодательство должно быть приведено в соответствии с ней; для этого следовало принять законы «О местном государственном управлении» и «О местном самоуправлении». Однако проекты этих законов неоднократно обсуждались в Парламенте в течение пяти лет. В результате правовой пробел в законодательном регулировании вопросов местного государственного управления и местного самоуправления был отчасти восполнен принятием в январе 2001 г. Закона «О местном государственном управлении в Республике Казахстан», и реализован уже 8 января 2009 года.

Согласно этому закону, местное государственное управление - деятельность, осуществляемая местными представительными и исполнительными органами в целях проведения государственной политики на соответствующей территории, её развития в пределах компетенции, определённой Законом и другими законодательными актами [1].

Местный исполнительный орган (акимат), возглавляемый акимом области (города республиканского значения, столицы), района (города областного значения), осуществляет в пределах своей компетенции местное государственное управление на соответствующей территории. Аким является представителем Президента и Правительства Республики Казахстан, возглавляет местный исполнительный орган (в случае его создания) и обеспечивает проведение государственной политики на вверенной ему территории, согласованное функционирование всех территориальных подразделений центральных исполнительных органов, руководство исполнительными органами, финансируемыми из соответствующего бюджета.

Функции органа управления указывают, из чего складывается практическая повседневная деятельность органа, направленная на выполнение поставленных перед ним задач. Функции отражают материальное содержание деятельности органа. Основными функциями, присущими компетенции почти всех органов местного самоуправления, являются: прогнозирование, планирование, кадровое дело, финансирование, материально-техническое обеспечение, контроль и другие. Полный и точный перечень функций органа государственного управления в правовых актах, закрепляющих компетенции органа, имеет первостепенное значение для правильной организации управления.

Закрепляемые правовыми актами права и обязанности определяют границы полномочий органа государственного управления в осуществлении каждой из его функций; планирование по конкретным показателям и в установленные сроки, финансирование из определенных источников и в определенном объеме, меры поощрения по видам и определенных размерах, меры дисциплинарной и административной ответственности по видам и также в определенных размерах. Они проводят в жизнь требования этих актов, организуют их исполнение подведомственными объектами, решают разнообразные вопросы, возникающие в повседневной практике претворения в жизнь требований законов, указов, а также актов шейного самоуправления.

Акиматы призваны осуществлять исполнительную и распорядительную деятельность государства, которая состоит в практическом исполнении законов и подзаконных актов в процессе непосредственного управления. Они проводят в жизнь требования этих актов, организуют их исполнение подведомственными объектами, решают разнообразные вопросы, возникающие в повседневной практике претворения в жизнь требований законов, указов, а также актов шейного самоуправления [16].

В этом смысле органы управления являются исполнительным аппаратом, подконтрольным и подотчетным органам государственной власти.

И, наконец, для рассматриваемых органов управления характерно непосредственное подчинение им соответствующих отраслей хозяйства и культуры, предприятий, объединений, организаций и учреждений. Они призваны повседневно руководить их работой. По отношению к этим объектам управления органы управления являются исполнительно-распорядительными. Для органов исполнительной власти характерна подчиненность нижестоящих органов управления вышестоящим. При этом они могут действовать в рамках двойной подчиненности, т.е. вертикальной и горизонтальной. Однако там, где необходимо централизованное управление (например, оборонное), двойное подчинение отсутствует.

Итак, орган местного государственного управления - это звено государственного аппарата, функционально осуществляющее на основе и во исполнение законов и подзаконных актов исполнительную и распорядительную деятельность.

Аким ответственен за состояние социально-экономического развития соответствующей территории. Аким - представитель Президента и Правительства Республики Казахстан, возглавляющий местный исполнительный орган (в случае его создания) и обеспечивающий проведение государственной политики на соответствующей территории, согласованное функционирование всех территориальных подразделений центральных государственных органов Республики Казахстан, руководство исполнительными органами, финансируемыми из соответствующего бюджета, наделенный полномочиями государственного управления в соответствии с законодательством Республики Казахстан, ответственный за состояние социально-экономического развития соответствующей территории.

Местная администрация (акимат) является юридическим лицом, а поэтому:

- имеет обособленное имущество, собственные источники финансирования из местного бюджета;

- может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и неимущественные права и обязанности;

- быть истцом и ответчиком в суде;

- имеет гербовую печать и иные печати, штампы, бланки, расчетные и иные счета в банковских учреждениях.

Акиматам присущи основные черты, свойственные всем органам государственного аппарата:

- наличие в их распоряжении полномочий государственно-властного характера (издание от имени государства юридически обязательных актов, обеспечение их реализации путем применения мер воспитания, убеждения и поощрения, осуществление наблюдения за исполнением требований юридических актов, защиты этих актов от нарушений путем применения в необходимых случаях мер принуждения);

- они имеют свою организационную структуру, т.е. систему построения их внутреннего или рабочего аппарата, определяемую задачами органа, территориальным масштабом деятельности и, наконец, компетенцией, с помощью которой определяются их полномочия.

Органы управления обладают и специфическими признаками, отличающими их от иных видов государственных органов, которые определяются своеобразием стоящих перед ними задач и методов их осуществления, особым характером их государственной деятельности [7].

Формы и методы работы органа государственного управления определяются применительно к его задачам, функциям, правам и обязанностям. Наиболее общими методами и формами работы органов государственного управления являются: принятие нормативных, общих и индивидуальных правовых актов, разработка мер по их обеспечению; инструктирование; инспектирование; организация взаимодействия с общественностью и др.

Структура администрации утверждается исполнительным органом при согласовании с представительным органом местного самоуправления.

В структуре исполнительных органов самоуправления особое значение занимают коллегии администрации. Коллегии - это консультативный совещательный орган, который образуется при акиме (главе) местной администрации в составе руководителей структурных подразделений и ином составе. Они созываются для обсуждения и утверждения долгосрочных или целевых программ по важнейшим вопросам местной жизни.

Организующей основой деятельности акимата (администрации) являются планы работы. Они разрабатываются всеми структурными подразделениями акимата на квартал с учетом комплексного решения проблем жизнедеятельности муниципального образования.

Для разработки плана работы акимата заместители акима, руководители структурных подразделений представляют руководителю аппарата акима свои предложения по плану не позднее чем за 15 дней до окончания квартала.

Руководитель аппарата обобщает представленный план работы, согласовывает, уточняет и представляет его акиму на утверждение до 5 числа месяца, предшествующего планируемому периоду. Утвержденный план рассылается департаментам, управлениям, комитетам и доводится до сведения заместителей акима не позднее 3-х дней со дня утверждения.

План работы акимата состоит из четырех разделов:

1.Вопросы, рассматриваемые акимом;

2.Вопросы, рассматриваемые на коллегии;

3.Вопросы, рассматриваемые заместителями акима;

4.Организационная работа (семинары, совещания, научно-практические конференции и т.д.).

Администрацию муниципального образования возглавляет глава администрации (аким) через своего представителя (окил).

Глава администрации (аким) является высшим должностным лицом, возглавляющим деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Назначение акима местной администрации проводится в соответствии с Конституцией Республики Казахстан.

Акиматы в своей деятельности обязаны:

1) не допускать принятия решений, не соответствующих общегосударственной внешней и внутренней, финансовой и инвестиционной политике;

2) соблюдать интересы Республики Казахстан в обеспечении национальной безопасности;

3) придерживаться общегосударственных стандартов, устанавливаемых в общественно значимых сферах деятельности;

4) обеспечивать соблюдение прав и законных интересов граждан [1].

Акиматам запрещается принимать решения, препятствующие формированию единого рынка труда, капитала, финансов, свободному обмену товарами и услугами в пределах Республики Казахстан.

Планы развития территорий, принимаемые акиматами, должны соответствовать стратегическим планам развития Республики Казахстан.

Деятельность местных исполнительных органов осуществляется на принципах:

- подотчетности Президенту и правительству, вышестоящим главам администрации;

- подконтрольность соответствующему представительному органу по вопросам его ведения;

- законности;

- единоначалия;

- обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан;

- самостоятельности и независимости в пределах своей компетенции;

- сочетания государственных и местных интересов;

- ответственности за свою деятельность и принимаемые решения.

Реформы политической системы и экономики требуют того, чтобы аппарат управления стал действительно исполнительным и подконтрольным представительным органом, освободился от тех гипертрофированных властных полномочий, которые он присвоил в прежние годы.

Деятельность аппарата государственного управления и каждого в отдельности исполнительно-распорядительного органа должна строиться на основе познания и правильного использования объективных законов общественного развития. Только в этом случае она может быть полноценной и приносящей пользу обществу и государству [27].

Местный представительный орган (маслихат) избирается населением области (города республиканского значения, столицы) или района (города областного значения), выражает волю населения и в соответствии с законодательством Республики Казахстан определяет меры, необходимые для её реализации, и контролирует их осуществление. В сёлах и посёлках маслихатов нет.

Прежде всего, необходимо определиться: зачем нужно местное самоуправление в Казахстане? Казалось бы, есть и местные исполнительные и местные представительные органы. Тем не менее самым слабым местом всей системы управления является то, что она никак не отвечает перед населением за эффективность предоставления общественных услуг.

В условиях рыночных отношений деятельность местных органов должна приобрести реальную самостоятельность в решении местных проблем. Однако при этом они должны быть подотчётны населению соответствующих административно-территориальных единиц.

Главным аргументом в пользу обоснования необходимости развития местного самоуправления является то, что потребности жителей различных регионов сильно отличаются друг от друга, а система местного самоуправления позволяет в каждом конкретном случае по-разному на это реагировать.

Создание местного самоуправления требует точного определения круга полномочий. В Конституции сказано, что они будут решать «самостоятельно и под свою ответственность вопросы местного значения», не разъясняется.

На наш взгляд, главным препятствием для определения круга задач местного самоуправления в Казахстане и его создания является то, что избираемые местные представительные органы - маслихаты, встроены в систему местного государственного управления. К сожалению, в настоящее время они не выражают интересы избравших их граждан, а являются чем-то вроде отделов акиматов.

Следующим, на наш взгляд, важным препятствием для внедрения института местного самоуправления является отсутствие каких-либо реальных финансовых основ для его функционирования. В настоящее время села и посёлки, где, прежде всего, должно зарождаться местное самоуправление, бюджета не имеют. Проектом закона 2000 г. предусматривалось выделение местным органам самоуправления субвенций из местных бюджетов, против чего в процессе обсуждения активно возражало Министерство финансов. Ссылаясь на Закон «О бюджетной системе», представители министерства отмечали, что субвенции могут выделяться из областного бюджета только бюджетам районов (городов областного значения), а бюджетов ниже районного уровня не существует. Поэтому оно настаивало на исключении из законопроекта положения о том, что местному самоуправлению для формирования доходов могут выделяться средства из бюджетов.

Думаем, что не имеет смысла обсуждать и подвергать критике проект закона «О местном самоуправлении», опубликованный и повсеместно обсуждавшийся в 2000 г. Правительство было вынуждено отозвать его из Парламента. Законопроект предлагал создание местного самоуправления на уровне волонтёрского движения. По оценке Ежи Регульского, эксперта проекта TACIS по децентрализации, бывшего министра местного самоуправления Польши, понимание местного самоуправления, заложенное в том проекте, «не соответствует тому, что понимается под местным самоуправлением. Местные органы управления - это не добровольные объединения граждан, а местные органы власти, которые несут ответственность перед обществом за решение определённых задач» [2].

Одной из ключевых проблем существующей системы местного управления является отсутствие полноценных органов власти на сельском уровне. В соответствии с действующим законодательством представителем государственной власти на уровне сельского округа является аким. Создание местных представительных органов власти - маслихатов, а также акиматов - на уровне сельских округов не предусматривается. Сельский уровень управления не имеет бюджетов и располагает лишь сметой в составе районного бюджета. Однако именно на уровне сельских округов накапливаются социально-экономические проблемы, множество из которых возникли в результате реформ, проводившихся в стране в 1990-е гг. 44 процента населения страны проживают в сельской местности, и поэтому решение этих проблем имеет огромное значение для дальнейшего развития страны. Акимам сельских округов, которые обладают ограниченными полномочиями и ресурсами, не по силам разрешение целого ряда проблем в одиночку, поэтому необходимо вмешательство вышестоящих органов власти. [26].

Относительно выборов акимов сельских округов, проведённых в виде эксперимента согласно Указу Президента в 2001 г. в 28 сельских округах страны. У многих тогда сложилось ошибочное мнение, будто тем самым у нас было создано местное самоуправление. Избранный аким по-прежнему остаётся интегрированным в исполнительную вертикаль, является государственным служащим и подчиняется акиму района, в команде которого он состоит. Создание местного самоуправления - это длительный процесс, и его нельзя выстроить, просто проведя выборы акимов. В данном случае выборы ничего не изменили, так как для реализации своих предвыборных обещаний акимы сельских округов не располагают бюджетом.

Часто за местное самоуправление выдаётся деятельность сельских сходов, советов аксакалов, КСК и других добровольных объединений, созданных по инициативе жителей. Но эти объединения являются только формами самоорганизации граждан, отдельными элементами гражданского общества, развитие и становление которого выступает предпосылкой создания местного самоуправления.

В отдельных регионах, например в г. Алматы, в г. Усть-Каменогорске, в порядке эксперимента, на основании решений маслихатов были созданы комитеты местного самоуправления. Конечно, при отсутствии всех других условий (бюджет, собственность и т.д.) эти комитеты никогда не смогут стать органами публичной власти. Но эти попытки показывают, насколько актуально законодательное обеспечение развития полноценного местного самоуправления.

Вернёмся к тому, что понимать под местным самоуправлением и каким требованиям оно должно отвечать. Анализ Европейской хартии местного самоуправления позволяет выделить следующие условия для его реализации:

· местные выборные органы,

· избираемые главы исполнительных органов,

· принимаемый местными органами собственный бюджет,

· контроль над собственными доходами и ответственность за эффективное предоставление общественных услуг,

· чётко обозначенные расходные полномочия,

· право заимствовать,

· право на собственность,

· право правительства осуществлять контроль и мониторинг.

Если сравнить существующую систему местного государственного управления с принципами Европейской хартии, то больше всего вопросов возникает в связи с первыми двумя (местные выборные органы и избираемые главы исполнительных органов). Остальным требованиям Европейской хартии казахстанская система местного управления в той или иной мере соответствует.

В этой связи для Казахстана представляет интерес опыт стран Центральной и Восточной Европы, которые, как и Казахстан, к началу 90-х гг. вышли из той же самой системы местных советов, но за прошедшее десятилетие создали систему местного самоуправления, полностью соответствующую основным принципам Европейской хартии. Реформирование местной власти в Чехии, Польше, Венгрии, Словакии рассматривалось как главный компонент политических изменений, а также непременное условие и важный фактор экономического развития. Стремление вступить в Европейский союз обусловило темпы и эффективность реформ местного управления в этих странах [4].

Процесс становления системы местного самоуправления в странах Центральной и Восточной Европы не был стихийным. Он был непосредственно инициирован и регулировался центральными правительствами. Поэтому в этих странах была чётко определена ответственность каждого уровня власти, что было закреплено в законодательных актах. Была создана система местных выборов на демократических принципах, так как организация работы системы органов местного самоуправления предполагает, что местные органы власти должны быть подотчётны местным избирателям посредством демократических процедур. Были чётко закреплены отношения между избранными и исполнительными органами принятием решений и их реализацией, также регламентировано взаимодействие между советом, его комитетами, мэром. Это обусловило успешную реализацию реформ в рассматриваемых странах. Выделим ключевые факторы развития законодательства для создания местного самоуправления в странах Центральной и Восточной Европы, которые включали принятие:

· новой или радикальное изменение предыдущей Конституции;

· закона «О местном самоуправлении»;

· закона о свободных местных выборах;

· закона «О государственных и муниципальных служащих»;

· закона «О полномочиях и обязанностях органов государственного управления на всех уровнях»;

· закон « О статусе государственных служащих»;

· закона об изменении прав собственности;

· закона «О статусе столицы»;

· законов, определяющих финансовые полномочия местного самоуправления.

Следует подчеркнуть самое важное: местное самоуправление является юридическим лицом.

В целом, на наш взгляд, адаптация опыта стран Центральной и Восточной Европы применительно к Казахстану позволит выстроить последовательную государственную политику создания и развития местного самоуправления в стране [3].

Сравнив систему местного управления Казахстана с принципами Европейской хартии местного самоуправления, мы приходим к выводу, что ближе всего к органам местного самоуправления у нас находятся маслихаты, поскольку они напрямую избираются населением.

Относительно избираемых глав исполнительных органов - это уже второй вопрос. Тут возможны варианты: например, на начальном этапе (в первые десять лет) создания местного самоуправления в Польше главы исполнительных органов избирались депутатами совета, и только во время последних выборов четыре года назад там осуществили прямые их выборы населением.

Для решения проблемы реформирования местного самоуправления местного управления существуют следующие альтернативы.

Первая - оставить всё как есть, только укрепив местную государственную власть, то есть, расширив полномочия акимов сельских округов, создав сельские маслихаты и восстановив сельские бюджеты. Приблизительно такой путь выбирают авторы правительственной Концепции разграничения полномочий между уровнями государственного управления и совершенствования межбюджетных отношений.

Хотя эти шаги позволят приблизить власть к населению, но проблема неэффективности местной власти, отсутствия подотчётности местной власти перед населением сохранится. Главным недостатком этого варианта является то, что он не позволяет реализовать закреплённое в Конституции право на формирование местного самоуправления.

Вторая предполагает создание органов местного самоуправления взамен государственных органов управления на местах.

В этой связи мы полагаем, что возможность реализовать этот вариант заключается в пересмотре места маслихатов в системе местного государственного управления и признании их как органы местного самоуправления.

На самом низовом уровне управления - на уровне населённого пункта (города, сельского округа) - создание маслихатов, как выборных органов местного самоуправления, и избрание уже депутатами совета акима, который возглавляет исполнительный орган местного самоуправления. Выборы могут быть как прямые (населением), так и косвенные (депутатами маслихата). Необходимо наделить сельский уровень управления соответствующим бюджетом, что должно быть зафиксировано в проекте Бюджетного кодекса. Практика свидетельствует, что почти три четверти проблем, связаны с конкретными проблемами развития территории и могут быть успешно решены совместно с жителями, которые лучше всех знают эти проблемы и могут принять самое активное участие в их решении [26].

Здесь мы намерено не останавливаемся на районных и областных исполнительных органах власти, будут ли они сохраняться как органы государственного управления и на каком этапе они будут трансформированы в органы местного самоуправления. Потому что сейчас самое главное - это определиться с местом органов местного самоуправления. Решение этих вопросов, возможно, придётся увязывать с административно-территориальным реформированием. Тут следует отметить, что система органов местного самоуправления в странах Центральной и Восточной Европы не всегда совпадает с системой населённых пунктов.

3.2 Особенности становления местного государственного управления и самоуправления в Республике Казахстан

Более открытой и приближенной населению должна стать деятельность акиматов и маслихатов -- основных органов управления, непосредственно работающих с местными сообществами. Для этого необходимо реализовать на практике законодательно закрепленный принцип открытого проведения сессий местных органов управления, которые должны проходить, по возможности, в просторных помещениях, вмещающих большое количество желающих. Объявления о проведении сессий и повестка дня заседаний должны публиковаться в местных средствах массовой информации или размещаться в общественно доступных местах.

Местным властям следует шире практиковать такие формы оповещения общественности о важнейших решениях, принимаемых органами местного самоуправления, как общественные слушания.

Следует обогащать демократическую палитру управления, поощряя такие формы общественного контроля, как заслушивание отчетов должностных лиц, встречи представителей местной власти с населением и другие.

Современное государство характеризуется наличием множества разнообразных задач и функций, от профессионального и точного осуществления которых зависит существование всей общественно-политической системы. Поэтому оно должно включать в свой организм профессиональный служебный корпус, организации и деятельность которого регламентируются законодательными актами. Очевидно, что в данном случае речь идет о таком обязательном государственно-правовом институте, который называется «государственная служба» [27].

Данная проблема относится к субъективным факторам государственного управления. То есть эффективность системы государственной службы непосредственно зависит от людей, чиновничьего персонала, который должен обеспечивать проводимость тех решений, которые созревают в недрах властных структур. В этом аспекте объективной является потребность обеспечения органов власти надежными, инициативными, профессионально грамотными специалистами, способными эффективно выполнять возложенные на них функции.

Необходимым условием эффективной государственной службы является нормативно-правовое регулирование ее деятельности и функционирования ее персонала, определение порядка регулирования процессов подбора, перемещения, оценки кадров.

Правовая основа местного самоуправления в нашей стране, как уже отмечалось, предусмотрена Конституцией Республики Казахстан. Конституцией гарантируется местное самоуправление, полномочия которого должны распространяться на вопросы местного значения, имеющие отношение к управлению коммунальным хозяйством, общественным жилым фондом, местными дорогами, благоустройством территории, санитарным состоянием и др.

Однако в казахстанском законодательстве до сих пор не закреплены принципы местного самоуправления. В соответствии с этим нужно создать необходимые правовые, организационные и материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления, реализации конституционных прав народа Казахстана. В этой связи реформирование системы местных органов власти и становление местного самоуправления являются составной частью общей стратегии развития казахстанской государственности.

Непосредственно с осуществлением местного самоуправления связаны вопросы практической реализации важнейших конституционных прав граждан:

· избирать и быть избранными в органы местного самоуправления;

· обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления;

· знакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина;

· обжаловать в суде решения и действия органов местного самоуправления;

· получать бесплатно дошкольное, основное общее, среднее профессиональное образование, а также на конкурсной основе высшее образование в муниципальных образовательных учреждениях;

· получать бесплатную медицинскую помощь в муниципальных учреждениях здравоохранения; малоимущим, иным указанным в законе гражданам, получать жилище из муниципальных жилищных фондов.

В международной практике, несмотря на многообразие форм местного самоуправления, принципиально важным является то, что оно практически реализует:

· право граждан как членов местного сообщества на самостоятельное решение проблем развития местности, на территории которой они проживают;

· принцип иерархичности управления государством, когда наряду с горизонтальным разделением власти формируется вертикальная система управления.

Прямое заимствование Казахстаном чужого опыта местного самоуправления не может рассматриваться как оптимальный вариант из-за ряда особенностей, связанных с многонациональным составом населения республики, обширностью территории, разными природно-климатическими и социально-климатическими условиями. В этой связи важным моментом является разработка собственной модели местного самоуправления, которая достаточно полно учитывает особенности республики как унитарного государства [19].

Учитывая актуальность проблемы становления и развития местного самоуправления, Центром анализа общественных проблем начиная с 2002 г. была инициирована разработка модели местного самоуправления республики Казахстан. В этом направлении Центром были проведены несколько «круглых столов» и рабочих совещаний по проблеме децентрализации и развития местного самоуправления, разработке проекта Концепции местного самоуправления, организованы парламентские слушания по этим вопросам.

Проект Концепции становления и развития местного самоуправления в Республике Казахстан, подготовленный Рабочей группой Центра, определяет цели становления и развития местного самоуправления в Республике Казахстан, его основные функции и задачи, важнейшие принципы формирования в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления.

Проект Концепции исходит из того, что местное самоуправление является особым элементом государственного устройства, который не входит в систему органов государственного управления, обладает самостоятельностью в пределах своих полномочий, определённых законодательством республики. Отсутствие законодательства, регулирующего деятельность местного самоуправления, с нашей точки зрения, является главной причиной разрыва между конституционным правом на местное самоуправление и возможностями его реализации на деле. Между тем органы государственной власти обязаны непосредственно участвовать в становлении институтов местного самоуправления путём создания необходимых правовых, организационных и материально-финансовых условий их функционирования.

В рамках предлагаемой Концепции систематизированы цели и задачи развития местного самоуправления в Республике Казахстан и последовательность их реализации, а также сформулированы основные требования к модели местного самоуправления Республики Казахстан и механизму её реализации.

По мере изменения общих и местных условий система местного самоуправления должна видоизменяться и адаптироваться к этим изменениям, чтобы обеспечить эффективность управления. В соответствии с этим, на каждом этапе становления и развития системы местного самоуправления должны решаться свои специфические задачи.

Приоритетными задачами первого этапа становления реального самоуправления в Республике Казахстан являются:

· реформирование системы местного государственного управления в рамках общей стратегии развития казахстанской государственности;

· разработка модели местного самоуправления в республике, определение его места и роли в системе управления;

· законодательное обеспечение местного самоуправления;

· децентрализация и разграничение полномочий и функций между органами государственного управления и местного самоуправления;

· создание финансовых, материально-технических и организационных предпосылок создания системы местного самоуправления;

· подготовка кадров для органов местного самоуправления.

Важным моментом является то, что местное самоуправление не должно сводиться только к разграничению функций и полномочий между разными уровнями государственной власти, перераспределению доходов между бюджетами, а также к выборности акимов. Местное самоуправление должно рассматриваться как особый институт, не входящий в систему органов государственной власти, а активно взаимодействующий с ними при решении местных проблем сообщества [23].

Становление и развитие местного самоуправления нужно рассматривать как многоэтапный процесс, связанный с формированием в стране гражданского общества, общим уровнем социально-экономического развития страны в целом и её отдельных регионов, специфическими факторами и условиями, которые оказывают влияние на жизнь местного сообщества.

С этих позиций разработчиками были выделены приоритетные задачи первого этапа становления и развития местного самоуправления в Республике Казахстан, а также определены требования к механизму реализации местного самоуправления.

Основными слагаемыми механизма реализации являются:

· Законодательный блок, который содержит перечень законодательных и нормативно-правовых актов, принятие которых необходимо для законодательного обеспечения деятельности местного самоуправления.

· Финансово-экономический блок, который содержит конкретные меры по обеспечению финансовых и экономических условий для эффективной реализации органами местного самоуправления своих полномочий.

· Организационный блок, который предусматривает разработку конкретных мер по управлению процессом становления и развития местного самоуправления в Республике Казахстан.

Рассмотрим более подробно каждый из блоков.

В законодательном блоке должны быть разработаны и приняты:

· Проект Закона Республики Казахстан «О местном самоуправлении», регулирующий общие принципы функционирования органов местного самоуправления, их взаимодействие с местными органами государственной власти;

· изменения и дополнения в законы и нормативные акты, регулирующие деятельность местных органов государственной власти;

· изменения и дополнения в Закон Республики Казахстан «О выборах»;

· изменения и дополнения в Закон Республики Казахстан «О собственности»;

· Закон Республики Казахстан «О разграничении полномочий между местными органами государственной власти и органами местного самоуправления»;

· Закон Республики Казахстан «О минимальных государственных социальных стандартах»;

· модельные проекты положений «Об органах местного самоуправления», «О системе местного самоуправления» и др.;

· другие нормативно-правовые акты, необходимые для рамочного регулирования системы местного самоуправления в Республике Казахстан [3].

Финансово-экономический блок должен содержать конкретные меры по обеспечению финансовых и экономических условий для эффективной реализации органами местного самоуправления своих полномочий. В этой связи нужен другой механизм совершенствования межбюджетных отношений, обеспечения органов местного самоуправления финансовыми ресурсами для выполнения своих полномочий. Внедрение гарантированных государственных социальных стандартов должно позволить осуществлять межбюджетное регулирование на основе нормативных количественных показателей, что обеспечит прозрачность формирования системы трансфёртов.

Европейской хартией о местном самоуправлении предусматривается обеспечение финансовой автономии в определении своих приоритетных расходов: «местным органам власти в рамках экономической политики страны предоставляются права использовать собственные финансовые средства, которыми они могут свободно распоряжаться в рамках своих полномочий». Финансовая самостоятельность - важное условие действенности органов местного самоуправления и эта проблема особенно актуальна для Республики Казахстан, в которой даже местные органы государственной власти нижнего уровня не имеют своих бюджетов и надёжных источников доходов.

В этой связи важным становится проблема обеспечения доходов бюджетов органов местного самоуправления для реализации своих полномочий.

Доходную часть местных бюджетов может укрепить внесение изменений в Налоговый кодекс по отнесению ряда налогов к категории местных и расширение прав органов местного самоуправления в установлении местных налогов и регулировании налоговых ставок.

Реальным источником неналоговых доходов должна стать коммунальная собственность. В этой связи, важным становится эффективное управление коммунальной собственностью на всех уровнях местного самоуправления.

Важным источником доходов органов местного самоуправления должна стать природная рента, в частности земельная. Это особенно важно на уровне села, где отсутствуют не только полноценные органы местного государственного управления, но и какая-либо коммунальная собственность, которая приносит доход.

По нашей оценке, величина рентного дохода общества составляет несколько процентов ВВП и может стать основным источником покрытия общественно значимых потребностей. Механизм общественного расходования природной ренты должен быть ориентирован на институты социального гарантирования уровня и качества жизни, обеспечения развития территории и решения проблем местного сообщества. В этой связи рентный доход общества является основным источником финансирования деятельности органов местного самоуправления.

Казахстан располагает достаточным природно-ресурсным, научно-техническими и экономическими потенциалами. Эффективное использование этих потенциальных возможностей является важнейшей предпосылкой для успешного развития казахстанской экономики и, следовательно, надёжного финансового обеспечения местного самоуправления [22].

Действительно, Республика Казахстан располагает огромным национальным богатством, около 80-85 % которого приходится на природно-ресурсный потенциал. Азбучной истиной стало, что Казахстан по запасам многих минерально-сырьевых и топливно-энергетических ресурсов входит в первую или, по крайней мере, во вторую десятку стран мира. Таким образом, природные ресурсы Казахстана являются национальным богатством, основным источником формирования национального дохода страны. Поэтому Казахстан мог бы устойчиво развиваться в долгосрочной перспективе за счёт своего богатства, ослабить зависимость от зарубежных инвесторов, не рискуя попасть в экономическую зависимость от других стран.

Даже поверхностный анализ показывает, что национальное богатство используется крайне неэффективно. Резко возросла зависимость страны от внешней конъюнктуры, в частности цен на нефть, металлы и другие сырьевые товары, которые составляют основу казахстанского экспорта. Непредсказуемые изменения мировых цен на нефть и другие сырьевые товары представляют реальную угрозу реалистичности государственного бюджета, возможностям его реализации.

Действительно, львиная доля бюджетных поступлений связана с функционированием природоэксплуатирующих отраслей. Доходы бюджета от деятельности крупнейших нефтяных компаний составляют более 30 % всех бюджетных поступлений. С учётом более или менее нормальной деятельности всего сырьевого сектора экономики, можно предположить, что их отчисления в бюджет составляют не менее половины всех доходов государства.

Поэтому принципиально важным становится поиск новых надёжных источников государственных доходов, которые могли бы стать материальной основой реализации долгосрочной стратегии развития казахстанской экономики, существенно изменить социально-экономическую политику в целом. С нашей точки зрения, таким источником дохода, который сейчас не используется, остался вне поля зрения не только государства, но и общественности, является природная рента.

Сущность природной ренты состоит в том, что разные месторождения обладают различными качествами - глубиной залегания, сложностью добычи, качеством сырья, содержанием полезных компонентов, близостью к потребителям, инженерной обустроенностью территории и т.п. В этой связи на лучших участках или месторождениях владельцы имеют дополнительный доход, который не связан с результатами его деятельности, а является природным даром.

Так, при средней себестоимости добычи нефти в Казахстане около 11 долларов за баррель, себестоимость добычи тенгизской нефти составляет менее трёх долларов. Кроме того, качество тенгизской нефти является высоким, близким к арабской нефти. В этой связи (цифры условные) природная рента тенгизской нефти составляет не менее 8 долларов за баррель или 56 долларов за тонну. При объёме добычи 10 млн. тонн в год образуется рента в сумме 560 млн. долларов или 83 млрд. тенге, что составляет около 2.5 % ВВП республики.

Вероятно, в целом по минерально-сырьевому комплексу республики объём образуемой природной ренты составит не менее 6-8 % ВВП или более четверти всех доходов государственного бюджета. Вопрос только в том, где аккумулируется эта рента и кто её владелец.

В это связи нужно вспомнить, что понимается под рентой. В политической экономии приводится следующее определение ренты: «Рента - вид дохода, регулярно получаемого с капитала, земли, имущества и не связанного с предпринимательской деятельностью».

В этой связи можно дать определение природной ренты следующим образом: «Природная рента - эта часть прибавочного продукта, создаваемого непосредственно производителями в сельском и лесном хозяйстве, горнодобывающей промышленности и в других отраслях, связанных с первичной переработкой природных ресурсов и эксплуатацией природных объектов и присваиваемой владельцем этих природных ресурсов».

Согласно Закону «О недрах» природные ресурсы принадлежат государству, т.е. обществу в целом. Следовательно, и природная рента также должна принадлежать всему народу. В этой связи Д.С. Львов пишет, что «Материальной реализацией верховных владельческих прав общества на территориально-природные ресурсы могло бы стать обращение ренты от всех используемых ресурсов в общественные доходы, аккумулированные в системе общественных (государственных) финансов».

...