Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Актуальность темы исследования. Государство - это сложная политическая организация, с различными функциями, формами, принципами образования и т.д. В теории государства и права, равно как и в некоторых иных общественных науках, рассматривается проблемы государства и их устройства, проблема формирования и функционирования особой политической организации общества, опирающейся на публичную власть, которая необходима для выполнения как классовой, так и общечеловеческих задач на определенной территории. Подход к этой проблемам был различным на разных этапах развития общества, на разных этапах развития теории государства и права как юридической науки [1].

Для рассмотрения в дипломной работе представлено понятие государственного устройства современных государств, трех его видов: унитарное, федеративное и конфедеративное. Этот вопрос является актуальным уже на протяжении десятка лет и в настоящее время. Он не теряет интерес к себе не только среди исследователей правоведов и историков, но и простых людей, наблюдавших сначала за распадом советского союза в суверенные государства и последующие проблемы в этих государствах, затем за распадом и гражданской войной в Югославии и нерешенными до сих пор вопросами деления государства по национальным или какими-то иным признакам и так далее. Исследования форм территориального устройства требует к себе глубокого изучения, анализа в вопросах формирования, функционирования власти на местах, отношения центра и его субъектов.

В настоящее время теория государства и права как наука, может предложить более глубокое и достаточно обоснованное понимание формы устройства как одной из основных характеристик форм государства, дать более взвешенную классификацию этих форм, наметить более реальный прогноз их развития. Это важно в период, когда идет поиск наиболее эффективной формы организации территориального устройства страны. Не менее важно при этом учитывать и те факторы, которые ранее исключались из сферы научного рассмотрения - исторические традиции, национальная психология, религиозность и т.п.

В представленной работе рассматриваются вопросы не только с правовой и теоретической стороны, но и проводятся исторические параллели и аналогии, приводятся примеры и даются ответы на некоторые вопросы из прошлого нашей страны и других государств. При этом подчеркнем, что современная теория государства удерживает все то позитивное, что было накоплено на предыдущих этапах её развития, в том числе и на марксистском направлении, а также более глубоко учитывает и все то, что по вопросам государственного устройства было накоплено иными теоретическими государственно-правовыми школами.

Следует также отметить, что наряду с изучением формы государства с позиций теории государства и права в юридической науке государственное устройство, система власти изучаются более конкретно отраслевой наукой - государственное (конституционное) права. Поэтому теория государства и права, как и следует из её методологии, даст лишь самые основные, отправные положения, касающиеся государственного устройства.

Вопросами изучения форм государственного устройства занимались многие отечественные и зарубежные исследователи. Среди известных ученых можно привести труды: Марченко М. Н., Мишина А. А., Венгерова А. Б., Алексеев С.С., Молчаков Н. Н., Панарин А. С., Спиридов Л.И., Ф. Костяковский, В.Е. Сичкин, В.Н.Лысенко, Р.П.Натан, Э.П.Хоффман, А.Ф. Бердников, которые внесли большой вклад в решение представленной проблемы. территориальный государство унитарный федеративный

В Казахстане специального монографического исследования по данной проблематике не имеется, однако издаются статьи, касающиеся территориального устройства государств и в том числе касающиеся современных государств. Так, имеются научные труды Ибраевой А.С., Баймаханова М.Т., Ильина И.А.

Целью дипломной работы является изучение государственного устройства современных государств (унитарного, федеративного, конфедеративного устройства) их признаки, формы организации, особенности.

Представленная цель достигается через выполнение следующих задач:

-исследовать понятие формы территориального устройства;

-рассмотреть понятие и структуру унитарного государства;

- рассмотреть федеративное государство, понятие и виды;

-выявить характерные черты конфедеративного государственного устройства.

Предметом исследования является территориальные устройства государств характеризующиеся как унитарные, федеративное, конфедеративное.

Объектом исследования дипломной работы является общественные отношения, связанные с формированием, развитием государств с обозначенными принципами организации.

Новизна исследования состоит в том, что в дипломной работе проводится попытка исследовать вопросы не только с правовой и теоретической стороны, но и возможность проводить исторические параллели и аналогии, искать примеры и ответы на некоторые вопросы связанных с государственно-территориальным устройством государств.

Методологическую и теоретическую основу исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых, имеющих отношение к истории и теории государственного устройства современных государств. В работе широко использовался сравнительный метод, а также исторический, системный, ценностно-нормативные подходы. Теоретической основой исследования выступают общепринятые требования формы государства, а также сложившиеся в юридической науке представления о государственном устройстве. В целом, рамках данного исследования использовались различные методологические подходы, что было целесообразно с учетом стоящих перед нами целей и задач.

Практическая значимость представленного исследования состоит в том, что оно может быть использована при самостоятельной подготовке студентов к практическим занятиям.

Структурно дипломная работа состоит из введения, трех разделов, заключения и списка использованной литературы.

1. Форма государственного устройства: понятие и виды

- в какой государственной форме выражаются интересы каждой нации, проживающей на территории данного государства. [2, С. 117-118]

По форме государственного устройства все государства можно подразделить на три основные группы: унитарные, конфедеративные и федеративные.

На сегодняшний день выработаны лишь две формы организации многонациональных государств - унитарная и федеративная. При унитаризме все решения, как внутригосударственной, так и во внешней сфере являются прерогатива одной единой, центральной власти.

Федерализм предполагает ту или иную степень самостоятельности национальных образований, входящих в состав единого государства. Что же касается конфедерации, то речь в этом случае идет лишь о межгосударственных образованиях. Иными словами, это союз государств, объединившихся с определенными целями и для решения определенных задач, но сохранившие полную независимость. Нельзя отрицать, что участники конфедерации делегировали часть своих прав конфедеративной власти, но решения этой власти могут вступить в силу лишь с одобрения всех членов конфедерации.

Необходимость определенным образом построить территориальную организацию государства вытекает из того обстоятельства, что любое государство расположено на ограниченной территории, там же проживают граждане (подданные) этого государства. Для выполнения своего социального назначения - организации экономической жизни, защиты граждан, создания страховых запасов и т.п. - государство ведет разнообразную деятельность. Например, финансовую (взимает и распределяет налоги, сборы, пошлины и т.п.), экономическую (регулирует в той или иной степени распределительные, рыночные, производственные отношения, осуществляет организацию военной службы) и т.д. Но вести всю эту деятельность из одного центра при значительной численности населения и больших размерах государства становится объективно невозможным. После определенного порога численности граждан и размеров территории возникает необходимость разделить территорию на округа, штаты, земли, области, края, кантоны, районы, губернии, уезды и т.д., а также создать на этих территориальных образованиях местные (территориальные) органы власти. Возникает потребность распределить полномочия между центральными и местными органами власти и управления. Сложное образование, которым является федерация предполагает ту или иную степень самостоятельности национальных образований, входящих в состав единого государства. Что же касается конфедерации, то речь в этом случае идет лишь о межгосударственных образованиях. Иными словами, это союз государств, объединившихся с определенными целями и для решения определенных задач, но сохранившие полную независимость. Нельзя отрицать, что участники конфедерации делегировали часть своих прав конфедеративной власти, но решения этой власти могут вступить в силу лишь с одобрения всех членов конфедерации.

Необходимость определенным образом построить территориальную организацию государства вытекает из того обстоятельства, что любое государство расположено на ограниченной территории, там же проживают граждане (подданные) этого государства. Для выполнения своего социального назначения - организации экономической жизни, защиты граждан, создания страховых запасов и т.п. - государство ведет разнообразную деятельность. Например, финансовую (взимает и распределяет налоги, сборы, пошлины и т.п.), экономическую (регулирует в той или иной степени распределительные, рыночные, производственные отношения), военную) осуществляет организацию военной службы) и т.д. Но вести всю эту деятельность из одного центра при значительной численности населения и больших размерах государства становится объективно невозможным. После определенного порога численности граждан и размеров территории возникает необходимость разделить территорию на округа, штаты, земли, области, края, кантоны, районы, губернии, уезды и т.д., а также создать на этих территориальных образованиях местные (территориальные) органы власти. Возникает потребность распределить полномочия между центральными и местными органами власти и управления.

Как, например, шла территориальная структуризация США? При освоении Запада в ХVIII в. стали действовать следующие нормы. Когда на землях Запада население достигало определенных размеров («5 тысяч свободного мужского населения дееспособного возраста»), соответствующая территория должна была созвать «генеральную ассамблею», чтобы помогать назначенному губернатору управлять делами. А когда население достигало численности «60 тысяч свободных лиц», Конгресс должен был принять территорию в качестве нового штата «на равных правах с прежними штатами во всех мыслимых отношениях».Количество штатов постепенно выросло до 50. Почти во всех случаях новый штат проходил через этап территориального управления.[3, С. 57].

Кроме того, население того или иного государства может быть многонациональным. Каждая народность, нация может иметь свои традиции, исторический опыт государственности, культурные, языковые и иные духовные потребности. Следовательно, приходится учитывать при устройстве государства и этот многонациональный аспект населения.

Наконец, субъективные и даже случайные факторы - заимствования, политико-правовые подражания, колониальное воздействие, политические интересы и многое другое тоже влияют на территориальную организацию государства.

Кроме того, население того или иного государства может быть многонациональным. Каждая народность, нация может иметь свои традиции, исторический опыт государственности, культурные, языковые и иные духовные потребности. Следовательно, приходится учитывать при устройстве государства и этот многонациональный аспект населения.

Наконец, субъективные и даже случайные факторы - заимствования, политико-правовые подражания, колониальное воздействие, политические интересы и многое другое тоже влияют на территориальную организацию государства.

Территориальное устройство уходит своими корнями в глубокую древность. Уже древние восточные деспотии - империи - делились на провинции, города, сатрапии, завоеванные территории и т.д. Имели эти территориальные образования и свои органы власти и управления.

Так оно собственно и должно было быть при переходе человечества в IV - III тысячелетии до н.э. к государственной форме организации общества. Ведь именно возникновение первоначально городов - государств, а потом их различных форм привело к замене кровнородственных связей, которые были характерны для первобытного общества, территориальной организацией общества. Но эта территориальная организация объективно повлекла за собой членение государств на более мелкие образования, появление сложной структуры органов государства. Разумеется, государство - это не сумма его территориальных образований, но без этой структуры государство функционировать не может.

Теория государства и права выделяет несколько видов территориального (национально-государственного и административно-территориального) устройства государства.

1.2 Унитарная форма государственного устройства, ее особенности

Унитарное государство - форма государственного устройства, при которой территория государства, в отличие от федерации не имеет в своем составе федеративных единиц, а подразделяется на административно-территориальные единицы (районы, области), которые подчиняются центральным органам власти и признаками государственного суверенитета не обладают.

Унитарное государство характеризуется следующими признаками:

1. Унитарное государство предполагает единые, общие для всей страны высшие представительные, исполнительные и судебные органы, которые осуществляют руководство соответствующими местными органами.

На территории унитарного государства действует одна конституция, проводится обязательная для всех административно-территориальных единиц общая налоговая и кредитная политика.

3. Составные части унитарного государства (области, департаменты, округа, провинции, графства) государственным суверенитетом не обладают. Они не имеют своих законодательных органов, самостоятельных воинских формирований, внешнеполитических органов и других атрибутов государственности. В то же время местные органы в унитарном государстве обладают известной, а иногда и значительной самостоятельностью.

4. Унитарное государство, на территории которого проживают небольшие по численности национальности, широко допускает национальную и законодательную автономию.

5. Все внешние межгосударственные сношения осуществляют центральные органы, которые официально представляют страну на международной арене.

6. Унитарное государство имеет единые вооруженные силы, руководство которыми осуществляется центральными органами государственной власти.

7. В подавляющем большинстве современных унитарных государств основное территориальное деление является политико-административным. Наряду с ним в ряде стран имеются административно-территориальные единицы как общего типа, где действуют органы общей администрации, так и специального где действуют специализированные государственные органы (судебные округа).

Число ступеней политико-административного деления зависит от численности населения и размеров территории страны, однако, зависимость эта не жесткая: иногда в менее крупных странах число ступеней больше, чем в более крупных. Скажем, если Великобритания имеет три уровня территориального деления, то Франция - четыре.[7, C.89]

Как правило, унитарное государство характерно для однонациональных государств, где большинство населения является представителем одной нации. Однако примером многонационального государства с унитарной формой территориального устройства следует отнести Республику Казахстан, Афганистан, Китай.

Также унитарная форма государственного устройства характерна государствам с монархической формой правления. Исторически унитарная форма государственного устройства сложилась самой первой, вместе с самим государством. Все без исключения государственные образования древности и средних веков обладали этой формой государственного устройства. Примером тому могут служить Римская империя, императорские Китай и Япония, средневековые европейские королевства. Позднее, с развитием идей просвещения и гуманизма, появилось немало прогрессивных идей, что и привело к появлению в области государственного строительства многих стран иных форм государственного устройства - федераций и конфедеративных государственных союзов.

В наше время, как уже отмечалось ранее, унитарное государство также существует, но это явление не носит столь значительного и всеобъемлющего характера, как раньше. Унитарная форма характерна для небольших (так как небольшая территория легко управляема с помощью обычных административных методов), однонациональных (из-за отсутствия необходимости осуществления права каждого народа на самоопределение и самостоятельное государственное строительство), некоторых многонациональных государств (Казахстан, Индия), а также для монархических государств (в связи с традициями). Примерами могут служить Польская республика, Италия, Япония и др. Кроме того, унитарная форма государственного устройства характерна для государственных образований, являющихся субъектами какой - либо федерации. Так, унитарной по форме территориального устройства является Республика Казахстан. С точки зрения организации публичной власти унитарные государства можно разделить на децентрализованные и централизованные.

В децентрализованных унитарных государствах существует конституционное распределение полномочий между центральной властью и территориальными единицами высшего уровня. Это сближает их с федеративными государствами. Например, согласно ст.117 Конституции Итальянской Республики 1947 года, в пределах основных принципов, установленных законами государства, и при условии непротиворечив национальным интересам и интересам других областей область может издавать законодательные нормы по 18 позициям, а также по другим вопросам, указанным конституционными законами. Области также могут наделяться правом издавать нормы для проведения в жизнь общегосударственных законов. Учитывая содержащиеся в статье оговорки, следует признать, что перечисленные предметы ведения образуют совместную форму компетенции государства и областей, а исключительной сферы ведения в отличие от субъектов федераций области не имеют. Напротив, все, что находится за пределами ст.117, составляет исключительную сферу ведения государства.[7, C.89]

В децентрализованных государствах существует конституционное распределение полномочий между общегосударственными органами власти и органами власти территориальных единиц. Так, территории Испании и Италии состоят из автономных единиц (20 - в Италии и 17 - в Испании), хотя объем их прав не является одинаковым. Все выше территориальные единицы в этих странах могут иметь свое законодательство. Так, в соответствии с конституцией Италии каждая область имеет статус, который устанавливает положения, относящиеся к внутренней организации области. Статус принимается областным советом и утверждается законом республики. Органами области является областной совет, джунта и ее председатель. Областной совет осуществляет законодательную и регламентарную власть, которой наделена область, и другие функции, предусмотренные конституцией страны законами. В области имеется также правительственный эмиссар, который руководит деятельностью, осуществляемой областью. В пределах основных принципов, установленных законами государства, область может издавать законодательные нормы по вопросам организации ведомств и административных учреждений, подчиненных области; территории коммун; местной городской и сельской полиции: ярмарок и рынков; благотворительных учреждений, санитарной и больничной службы; ремесленного и профессионального обучения, туризма и гостиничного дела; сельского и лесного хозяйства и др. Однако, законами республики могут быть отменены противоречащие им областные правовые нормы. Каждый закон, принятый областным советом, должен быть завизирован правительственным комиссаром, если не возникает возражений со стороны правительства. Такие страны, как Италия и Испания в науке конституционного права названы «регионалисткими», имеющими тенденцию перехода от унитарной к федеративной форме государственно-территориального устройства.[7, C.92]

Некоторые унитарные государства являются относительно децентрализованными. В звеньях административно - территориального деления таких стран есть избираемые населением представительные органы, обладающие полномочиями по решению вопросов местной жизни. Однако не существует местного законодательства и прав, которыми обладают автономии в «регионалистских» государствах.

По вышеуказанным вопросам, кроме тех, которые общегосударственными законами передаются в ведение провинций, общин или иных местных единиц, области могут осуществлять административные функции, причем государство может передавать областям и другие административные функции. Область осуществляет все эти функции, как правило, через провинции, общины или иные местные единицы.

Централизованные унитарные государства - это те, в которых нет местной автономии вообще, а функции власти на местах осуществляется только назначенные сверху администраторы.

Функции власти на местах выполняют назначенные центральной властью администраторы. Таких государств, в которых отсутствуют местные выборные органы, в настоящее время не много (отдельные страны Африки и Азии). Такая система государственного устройства присуща некоторым государствам с авторитарным или тоталитарным режимом, в которых хотя и имеются местные выборные органы, управление страной осуществляется центральной государственной или партийной олигархией, а то и вовсе одним лицом- диктатором. [8, C.134]

Это государства с выраженными авторитарными политическим режимами. В ряде стран Тропической Африки значительная роль в осуществлении власти на местах принадлежит родоплеменным вождям. Впрочем, сейчас редко можно встретить государства, где на местах отсутствуют выборные органы. Однако в странах с однопартийной системой, в том числе «социалистических» формальное наличие местных выборных органов власти есть не более чем ширма для всевластия на местах единоналичных «партийных» руководителей, которые, в свою очередь, находятся под жестким контролем центральной «партийной» власти.

В мире встречаются и сверхцентрализованные унитарные государства. Ими обычно становятся такие, в которых произошел военный переворот и установлен военный режим. Местную администрацию в этом случае заменяют военные чиновники, назначенные военной хунтой.

В заключение следует отметить, что в демократических государствах часто конституционно предусмотрены определенные гарантии территориальной целостности политико-административных единиц, особенно первичных городских и сельских общин, равно как и иные гарантии их административной автономии. Разумеется, эти гарантии имеют меньший объем, чем гарантии носителей государственной автономии.

Следует отметить, что государства с выраженными авторитарными политическим режимами. В ряде стран Тропической Африки значительная роль в осуществлении власти на местах принадлежит родоплеменным вождям. Впрочем, сейчас редко можно встретить государства, где на местах отсутствуют выборные органы. Однако в странах с однопартийной системой, в том числе «социалистических» формальное наличие местных выборных органов власти есть не более чем ширма для всевластия на местах единоналичных «партийных» руководителей, которые, в свою очередь, находятся под жестким контролем центральной «партийной» власти.

Таким образом, подводя итог вышесказанному следует отметить, что унитарное государство характеризуется следующими признаками:

Во-первых, унитарное устройство предполагает единые, общие для всей страны высшие представительные, исполнительные, судебные органы, которые осуществляют верховное руководство местными органами. Во Франции, например, высшим и единым законодательным органом государственной власти является двухпалатный парламент, состоящий из Национального собрания и Сената. Верховная исполнительная власть на всей территории Франции принадлежит президенту; высшую судебную власть в государстве осуществляет Кассационный суд.

Во-вторых, на территории унитарного государства действует одна конституция, единая система законодательства, одно гражданство. В нем функционирует единая денежная система, проводятся обязательная для всех административно-территориальных единиц общая налоговая и кредитная политика.

В-третьих, составные части унитарного государства (области, департаменты, округа, провинции, графства) государственным суверенитетом не обладают. Они не имеют своих законодательных органов, самостоятельных воинских формирований, внешнеполитических органов и других атрибутов государственности. В то же время местные органы в унитарном государстве обладают известной, а иногда и значительной, самостоятельностью.

По степени их зависимости от центральных органов унитарное государственное устройство может быть централизованным и децентрализованным. Принято считать государство централизованным, если во главе местных органов государственной власти стоят назначенные из центра чиновники, которым подчинены местные органы самоуправления. Так, в Финляндии местное самоуправление (ляни) возглавляется губернатором, который назначается президентом. В децентрализованных унитарных государствах местные органы государственной власти избираются населением и пользуются значительной самостоятельностью в решении вопросов местной жизни.

Имеются и смешанные системы унитарного государственного устройства, в которых присутствуют признаки централизации и децентрализации (Япония, Турецкая республика).

В-четвертых, унитарное государство, на территории которого проживают небольшие по численности национальности, широко допускает национальную и законодательную автономию (в Монголии, например, автономным государственным образованием является Баян-Улэгэйский аймак, на территории которого в основном проживают лица казахской национальности. В Судане, согласно закону о самоуправлении Южных провинций 1972 года, автономное право предоставлено Южному региону и т.д.) [7, C.93].

В-пятых, в унитарном государстве все внешние межгосударственные сношения осуществляют центральные органы, которые официально представляют страну на международной арене.

В-шестых, унитарное государство имеет единые вооруженные силы, руководство которыми осуществляется центральными органами государственной власти.

1.3 Характеристика государственно-территориального устройства Республики Казахстан

Казахстан является унитарным государством [1].Это устройство способствует поддержанию эффективных механизмов власти, создает единое экономическое, налоговое и таможенное пространство, позволяет координировать осуществление образовательных, медицинских и иных социальных программ. При этом местные органы власти обладают "в республике широкими экономическими и административными полномочиями. Глава администрации - аким - разрабатывает планы экономического развития территории, формирует (совместно с представительным органом - маслихатом ) местный бюджет и обеспечивает его исполнение, также он управляет коммунальной собственностью и решает кадровые вопросы. Согласно Конституции, акимы областей, городов Астана и Алматы назначаются президентом по представлению премьер-министра, а акимы городов и районов назначаются акимами своей области.

Подобная централизация обеспечивает проведение общегосударственной политики исполнительных органов. Руководители регионов обязаны не только проводить политику центра, но и защищать интересы своего населения. Впрочем, в целях большей демократизации общественной жизни, намечен постепенный переход к выборности глав местных администраций - начиная с акимов сельских округов и кончая акимами областей. Таким образом, все руководители исполнительных органов - от Президента до сельского акима - будут избираться народом.[9,C.122]

Административно-территориальное устройство нашей страны складывалось в течение многих десятилетий. При его формировании учитывались многочисленные факторы; состав и количество населения, уровень развития экономики, отраслевой характер промышленности и сельского хозяйства, развитие транспортных связей, исторические особенности. Ныне территория Казахстана состоит из 14 областей и приравненных к областям городов Астана и Алматы. Принятие особого статуса этих городов вызвано несколькими причинами. Новая столица республики - Астана - активно строящийся молодой город. Алматы - это крупнейший по количеству жителей населенный пункт, центр экономики, финансов, культуры, образования. От развития южной и северной столиц будет в значительной степени зависеть будущее всего Казахстана. Кстати, на необходимость укрепления связей маслихатов по вертикали указывают и практические работники. Так, предлагалось, чтобы областной представительный орган определял компетенцию нижестоящих органов по вопросам, не урегулированным законодательством, осуществлял в отношении их контрольно-распорядительные функции через формирование местного бюджета и контроля за его исполнением либо через суд.

Неоднократно в стране высказывалась идея о реформировании местной власти путем преобразования областных и городских (в крупных промышленных, культурных и научных центрах) маслихатов в областные, городские законодательные собрания. Причем статус городского собрания может быть двойным: как органа государственной власти и как органа самоуправления. Это обосновывалось бы тем, что, во-первых, государство, переуступая от центра местным органам часть своих дел, контролирует ситуацию с помощью законов, в основе которых заложена государственная теория самоуправления и административного надзора за самоуправлением со стороны представителей Президента. Во-вторых, этот путь создает правовые возможности для моделей самоуправления. При этом в качестве достоинства данной модели подчеркивалось, что законодательное собрание может внести необходимую коррекцию в разделения властей на местах и в своих решениях может учесть местные особенности, что невозможно учесть в законе. Опасность здесь может заключаться только в том, что при низкой правовой и политической культуре законодательное собрание может быть поражено региональным эгоизмом.

Таким образом, предложенная модель рассматривается как непосредственная ступень для перехода к местному самоуправлению на уровне района, города и нижестоящих территориальных единиц. В ее основе лежит принцип областной автономии, применяющийся в ряде децентрализованных государств, таких, как Франция, Италия, Испания. Данный принцип предполагает конституционное распределение полномочий между центральной властью и территориальными единицами высшего уровня. Во Франции верхний уровень территориального деления составляют регионы, в Италии -- области, в Испании так называемые автономные сообщества, которые образуют граничащие между собой провинции, имеющие общие черты исторического, культурного и экономического развития, а также островные территории и провинции, представляющую единую историческую область.

Поскольку Казахстан в построении государственного механизма во многом опирался на французскую модель, небезынтересной является теория, выдвинутая французскими государство ведами. Под регионализмом они понимают систему политической и административной децентрализации, предоставляемой каким-либо частям государства, обладающим некоторым географическим, историческим, этнографическим или экономическим единством (общностью), более или менее значительную независимость по отношению к центральной власти.

Принцип регионализма или областной автономии, несмотря на некоторые национальные и прочие особенности его применения в той или иной стране, имеет следующие общие черты.

1. Статус территориальных автономий определен в Конституции. Именно на конституционном уровне установлен круг вопросов, по которым автономная единица обладает самостоятельностью.

2. Правовое положение территорий, кроме Конституции, закреплено также специальными конституционными или обычными законами.

3. В автономных сообществах имеются выборные органы, избираемые населением, которые, как правило, пользуются правом принятия законов по вопросам, установленным Конституцией. Например, в Италии область может законодательствовать по 18 позициям: организация ведомств и административных учреждений, подчиненных областям; территория Коммун; местная городская и сельская полиция; ярмарки, рынки, благотворительные учреждения; санитарная и больничная службы; градостроительство; музеи и библиотеки местного значения; туризм и гостиничное дело; транспортные пути и автомобильные дороги областного значения; сельское хозяйство и леса; ремесла и пр.

4. Автономные территории пользуются в определенных пределах финансовой самостоятельностью: имеют собственный бюджет, могут вводить местные налоги и сборы.

5. В указанных территориальных единицах исполнительные органы формируются законодательным собранием и им контролируются.

6. Для контроля за деятельностью органов автономии назначаются правительственные чиновники (комиссары, префекты, и т.д.).

7. Территориальные единицы высшего уровня, пользующиеся автономией, имеют административную структуру, т.е. делятся на районы, города, уезды, общины, коммуны, и т.д., в которых осуществляется местное самоуправление.

Следует отметить, что данная модель территориальной автономии существуют в децентрализованных унитарных государствах с развитой экономикой, демократическими институтами, системой местного самоуправления, сложившейся в течение десятилетий.

Несмотря на всю привлекательность выдвинутой идеи, механическое заимствование зарубежного опыта для Казахстана неприемлемо. Необходимо исходить из реалий сегодняшнего дня. А реалии таковы.

Казахстан, сравнительно недавно провозгласивший свою независимость, до сего времени является централизованным унитарным государством. Несмотря на то, что на местах действуют выборные органы населения -- маслихаты, пользующиеся некоторой самостоятельностью, реальная власть принадлежит акимам, назначаемым сверху и возглавляющим исполнительные органы на местах.

Экономика переходного периода, социальная нестабильность требовали жесткой исполнительной вертикали, построенной на принципе безусловного подчинения нижестоящих структур вышестоящим, единой государственной дисциплины, не допускающей проявлений каких-либо самоуправленческих начал на местах. Поэтому принятая в 1991 г. попытка реформировать систему местной власти, придав местным Советам двойной статус -- органов государственной власти и местного самоуправления, была обречена на провал.

В Конституции Республики статус маслихатов как представительных органов местного государственного управления обозначен достаточно ясно.[1]

Кроме того, резкий переход от централизованного государственного управления к полной децентрализации может повлечь за собой определенные негативные политические, экономические, социальные последствия. Очевидно, что метод "шоковой терапии" здесь неприемлем, а переход к децентрализации должен осуществляться постепенно.

В Конституции не предусмотрено, что к ведению маслихатов относится принятие законов. Хотя вся их компетенция не закреплена и установлена возможность придания им и иных полномочий законодательством Республики, тем не менее наиболее важные вопросы из них на конституционном уровне обрисованы. Поэтому вводить в будущий закон норму, представляющую областным органам право принимать законы, это значило бы в обычном законе предусматривать нормы, которые должны иметь конституционный характер. Это явно бы противоречило главному закону страны. Ведь в Конституции названы только три субъекта, имеющие право принимать законы: Парламент, Президент и народ на референдуме.

Можно также задаться вопросом: что собственно дает областям, кроме вышеперечисленных доводов, право принятия местных законов? Ведь регулирование тех или иных вопросов местного значения вполне может осуществляться в форме подзаконных актов. Конституция не предусматривает расширения рамок нормотворческой деятельности местных представительных органов. Довод автора о том, что расширяются тем самым возможности правового регулирования местного самоуправления, не выдерживает критики. Ведь регулирование, помимо будущего закона о местном самоуправлении, вполне может осуществляться в рамках существующих форм подзаконных актов: постановлений маслихатов и решений акима.

На наш взгляд, маслихаты, конечно, нужно укреплять, наделять их властными полномочиями, усилить их контрольные функции по отношению к акимам. Но все эти мероприятия нужно проводить в рамках конституционных установлений, в этом плане прежде всего надо укрепить статус областных маслихатов как региональных органов власти, постепенно вводя в нижестоящих территориальных единицах местное самоуправление.

В печати высказывалась еще одна точка зрения, касающаяся реформирования местной власти и, в частности, маслихатов. Так, областные маслихаты предлагается преобразовать в так называемые советы акимов, образуемые путем делегирования одного-двух или более членов из состава представительных органов местного самоуправления, входящих в регион (т. е. область). Совет акима действует под председательством последнего, осуществляет региональные бюджетные прерогативы и социально-экономические программы, контролирует и координирует деятельность отраслевых и функциональных подразделений центральных органов государственного управления, обладает правом выражения недоверия председателю совета -- акиму. Районные, городские маслихаты являются представительными органами местного самоуправления.

Интересная точка зрения, но она тоже не вполне укладывается в рамки конституционных норм. Ведь Конституция не предусматривает статуса маслихатов как представительных органов самоуправления. Они, как уже говорилось выше, отнесены к органам местного государственного управления, и недавние поправки в Конституцию этого статуса не изменили.

Кроме того, преобразование областных маслихатов в советы при акимах ставит их в еще более приниженное и подчиненное положение. О каком же выражении воли населения может идти речь, когда они становятся придатком исполнительного аппарата и будут проводить не "волю населения", а "волю акима".[33, C.19]

Представляется, что, введя самоуправление на уровнях, начиная с района и города, и сохранив областные, городские (столицы и города республиканского значения) маслихаты как региональные представительные органы населения, целесообразно несколько изменить порядок формирования последних. Считаем, что в состав областных маслихатов наряду с депутатами, избираемыми населением, надо включать по должности председателей районных, городских представительных органов, а в состав районных, городских органов -- председателей органов самоуправления, находящихся на их территории. Такой порядок не противоречит конституционной норме о выборности маслихатов. Но при этом достигается цель законодательного формирования взаимоотношений представительного органа власти с выборными учреждениями самоуправления. Это создает дополнительные возможности для взаимодействия указанных структур, косвенного участия органов самоуправления в принятии региональных программ развития, лоббирования их интересов при принятии областных бюджетов и планов. В конечном счете, это дает для них возможность выхода на центральные органы управления.

Необходимость усиления и закрепления роли маслихатов во взаимоотношениях по вертикали не снижает остроты проблемы их отношений по горизонтали, перераспределения компетенции между представительными и исполнительными органами на местах.

Сегодня компетенция маслихата сводится, в основном, к утверждению планов, экономических и социальных программ развития территории, местного бюджета и отчетов об их исполнении, решению отнесенных к их ведению вопросов местного административно-территориального устройства.

Однако этого явно недостаточно. Учитывая непрофессиональный характер деятельности местных представительных учреждений и отсутствие у них реальных рычагов воздействия на исполнительную власть, их существование сводится фактически к оформлению решений, вырабатываемых местными исполнительными органами .

В настоящее время маслихаты не оказывают никакого влияния ни на процесс назначения акимов, ни на кадровую политику самих акимов.

Назначение и освобождение от должности руководителей местных органов управления осуществляется ими единолично или по согласованию с вышестоящими органами управления. А ведь маслихаты несут свою долю ответственности за выполнение законов, актов Президента и Правительства, программ развития территорий. Именно с депутатами массовое сознание связывает защиту своих прав и интересов. Поэтому, не вмешиваясь в деятельность исполнительных структур, представительные органы должны иметь возможность воздействия на процесс принятия управленческих решений, в том числе и через кадровую политику. Желательно было бы закрепить порядок, согласно которому руководители некоторых органов местной администрации назначались и освобождались бы от должности с согласия маслихата. Причем это более «мягкий» вариант компромиссного решения проблемы, чем, скажем, назначение и освобождение от должности с последующим утверждением маслихатом.

Процедура дачи согласия в отличие от утверждения не предполагает обсуждения кандидатуры, длительных дебатов депутатов с точки зрения ее соответствия или несоответствия должности. Дача согласия означает одномоментное выражение одобрения предложенной кандидатуры по профессиональному критерию и носит, если можно так выразиться, более доверительный характер. Тем самым представительный орган "не связывает руки" акиму, не выбивает у него инициативы, т. к. указанная процедура более формальна и более упрощена, чем утверждение.

Что же касается вопросов, руководители каких подразделений должны назначаться с согласия депутатского собрания, то здесь надо брать во внимание следующее. Маслихат как представительный орган должен обеспечивать защиту всех слоев населения, проживающего на его территории. И с этой позиции к проблемам, затрагивающим наиболее близко права и интересы избирателей данного региона, относятся вопросы бюджета, социальной защиты населения, охраны окружающей среды, управления и приватизации коммунальной собственности. Поэтому целесообразно руководителей указанных комитетов и управлений назначать с согласия маслихата.

Аналогичный порядок, по нашему мнению, должен применяться и в отношении заместителей или хотя бы первого заместителя акима. Данные должностные лица, во-первых, выполняют отдельные функции главы исполнительного органа, а в определенных случаях и замещают его; во-вторых, каждый из них курирует несколько направлений деятельности и соответствующие комитеты, управления и отделы областной администрации. Поэтому доля ответственности, возлагаемая на заместителей акима за эффективность осуществления управленческой политики на данной территории, достаточно велика. Сегодня маслихаты на местах практически лишены возможности реализовать свою социальную роль даже через предоставленное им право утверждения местного бюджета. Формирование местных бюджетов продолжает осуществляться путем перераспределения сверху налогов, забираемых из регионов. Например, бюджет по доходам и расходам Хромтаускому району Актюбинской области был установлен в сумме 220 млн. тенге, в то время как только 1997 г. район перечислил в республиканский и областные бюджеты более 1 млрд. 200 млн. тенге. В результате такого подхода район искусственно превратился в дотационный.

Мы вполне солидаризуемся с мнением о целесообразности привлечения маслихатов к формированию состава территориальных и участковых избирательных комиссий, одновременно выполняющих функции комиссий референдума. Правильно отмечается, что существующий порядок, когда территориальные и окружные комиссии образуются решением центральной избирательной комиссии по представлению акимов, а участковые -- вышестоящими избирательными комиссиями также по представлению соответствующих акимов, противоречит как логике построения избирательных органов, составляющих систему, действующую на принципах соподчиненности, так и роли маслихатов как выразителей воли населения соответствующих административно-территориальных единиц [9, С.78]. Действительно, если опять же провести аналогию с республиканскими структурами, избрание и освобождение от должности членов Центризбиркома является прерогативой Мажилиса Парламента, основанной на представлении Президента. Референдум и выборы -- это формы прямой демократии, являющейся одной стороной медали принципа народного суверенитета, закрепленного в Конституции. Другой его стороной или формой реализации выступает представительная демократия, выраженная в том числе и в учреждении местных выборных органов. Поэтому участие последних тем или иным образом в утверждении состава территориальных и участковых избирательных комиссий нуждается в законодательном оформлении. Кстати, ранее в этом процессе на равных участвовали как исполнительные, так и представительные органы.

На наш взгляд, это интересное предложение, однако оно требует четкого правового обеспечения. Ведь ранее нормативно закреплялась попытка введения института представителей Президента в регионах, но практического воплощения она не имела. Необходимо в этой связи ясно определить круг задач, возлагаемых на таких координаторов, их конкретные полномочия направленные на оказание помощи маслихатам в обеспечении их взаимодействия с акимами. В то же время они не должны подменять собой сами местные органы, вмешиваться в их деятельность.

В унитарном государстве его административное устройство определяется правительством и президентом, которые могут вносить соответствующие изменения. Не так давно в республике существовали еще пять областей: Талды-корганская, Семипалатинская, Торгайская, Жезказганская и Кокшетауская. В 1997 году было принято решение об их включении в состав соседних областей. Одновременно были укрупнены многие сельские и городские районы. Это сделано в целях улучшения социально-экономического положения всех регионов, создания более гибкой и менее разветвленной системы власти. Данное решение позволило сэкономить значительные материальные средства.

Столица республики - Астана - получила свой статус 10 декабря 1997 года. С этого момента здесь работают президент, правительство, парламент и верховный суд. Выбор этого города обусловлен целым рядом геополитических, экономических, экологических факторов. Новая столица находится в центральной части республики (прежняя столица располагалась на крайнем юго-востоке, недалеко от внешних границ), в Астане пересекаются железнодорожные и автомобильные магистрали страны, это сравнительно небольшой и экологически благополучный город, имеющий огромный потенциал.

Высшим законодательным органом Казахстана является Парламент, состоящий из двух палат: Сената и Мажилиса. Местные представительные органы - маслихаты - не имеют законодательных полномочий. К их функциям относится выражение воли населения регионов, утверждение местных бюджетов, экономических и социальных программ. Маслихаты рассматривают отчеты соответствующих акимов по вопросам их деятельности. Депутаты маслихатов избираются населением области или города на 4 года. Компетенция местных органов власти определяется Конституцией и законами республики.

В случае возникновения разногласий между регионами и правительством, они разрешаются на основе действующего законодательства. Если маслихат примет решение, противоречащее Конституции или законам, то оно может быть отменено судом. Как правило, при унитарном устройстве не происходит серьезных разногласий между центром и провинциями. Хотя, в отдельных случаях, правительство может быть недостаточно гибким в отношении местных культурных особенностей, потребностей национальных меньшинств, специфики экономического состояния региона. Государство в случае необходимости может пойти на предоставление особых полномочий в отдельных сферах. Возможно предоставление автономии или широкого самоуправления некоторым территориям. Так, в Китае существуют автономные округа: Синьцзян-Уйгурский, Внутренняя Монголия и др., в Испании автономия предоставлена баскам, на Украине существует автономная Республика Крым, в Великобритании особый статус имеет Северная Ирландия, в Шотландии есть местный парламент, в Дании автономией пользуются Фарерские острова и Гренландия.

Таким образом, Казахстан для создания условий быстрого экономического роста создает в отдельных регионах свободные экономические зоны. Правительство государства обязано оказывать помощь регионам в случае, если они оказались в тяжелой финансовой обстановке. Ведь причинами подобных случаев являются быстрые структурные изменения экономики страны и неблагоприятная ситуация на внешних рынках. Правительство Казахстана оказывает помощь из своих фондов городам, где бездействуют крупные предприятия, с которыми связана жизнь почти всего населения. Государство должно поддержать жителей в сложный период, помочь в восстановлении экономики, а также в переселении части людей в другие места. Областные и городские органы власти не всегда бывают в состоянии решить подобные крупномасштабные задачи.