Все государственные органы образуют иерархически построенную систему, т.е. они находятся в определенных отношениях подчинения и действуют на основе принципа "разрешено только то, что прямо закреплено в законе". Иначе говоря, они не могут выполнять те функции или использовать те полномочия, которые прямо не предусмотрены в акте об их образовании и компетенции.

Виды государственных органов различаются по разным классификационным основаниям. Исходя из принципа разделения властей, все органы государства разделяются на законодательные (правотворческие), исполнительные (управленческие) и судебные (правоохранительные).

В зависимости от территориального объема деятельности и объема полномочий государственные органы делятся на высшие, центральные и местные. К высшим в Кыргызстане относятся Правительство КР, Конституционный Суд КР и др. К центральным - федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные службы, а к местным - главы местной администрации.

В зависимости от внутренней организации и порядка решения вопросов выделяют государственные органы, действующие на коллегиальных (правительство) и на основе единоначалия (прокуратура).

В федеративном государстве различаются органы, действующие в общегосударственном масштабе (федеральные), и органы государственной власти субъектов федерации.

К принципам, на основе которых функционируют государственные органы, могут быть отнесены:

1) законность;

2) приоритет прав и свобод, а также законных интересов личности;

3) разделение властей;

4) гласность.

Принцип разделения властей является одним из важнейших принципов организации и деятельности государственных органов. Он получил конституционное закрепление во многих странах. Истоки его разработки уходят в далекое прошлое. Идея разделения властей встречается в трудах Аристотеля, Д. Локка. Они были позднее развиты французским юристом и политическим мыслителем Ш. Монтескье. У него теория разделения властей получила наиболее законченный и аргументированный вид. Согласно учению Монтескье, основная цель разделения властей - устранить злоупотребления государственной властью. При этом он полагал, что должен быть не только четко очерчен круг полномочий и сферы деятельности каждой из властей - законодательной, исполнительной и судебной, но и предусмотрены юридические средства взаимного сдерживания властей. Таким образом, разделение и взаимное сдерживание властей служат главным условием политической свободы в обществе.

Принцип разделения властей исходит из того, что сама государственная власть неделима, а должны различаться ее ветви, что выражается в дифференциации полномочий ветвей власти.

Считается, что наиболее последовательно принцип разделения властей воплощен в Конституции США 1787 г. Конституцией РФ в ст. 10 также закреплен принцип разделения властей и провозглашено, что органы законодательной, исполнительной и судебной властей самостоятельны Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты: пер. с англ./ Сост. В.И. Лафитский; под ред. и со вступительной статьей О.А. Жидкова. - М.: Прогресс, Универс, 1993 г.. Система предусмотренных в ней сдержек и противовесов во многом напоминает американскую.

2.2 Зарождение института разделения властей США

Разделение властей -- это одна из основных черт современного правового государства. Институт разделения властей, как и институт самого права стал зарождаться с древнейших времен. Если не учитывать общество при военной демократии, то уже и в Афинской и в Римской республиках граждане стремились не допустить концентрации власти в одних руках.

Так в Греции существовало несколько политических институтов, которые не должны были позволить сосредоточения власти в одних руках. Таким образом после реформ Солона, Клисфена, Эфиальта и Перикла в стране образовались следующие взаимодействующие друг с другом органы. Народное собрание, обладающее законодательной инициативой. За ним следил суд Гелиэя, который к тому же обладал правом толкования законов. Исполнительную власть делили совет 500 и две коллегии -- стратегов и архонотов. Контроль за всеми органами власти осуществляло так называемое особое народное собрание, которое собиралось раз в месяц и занималось проверкой деятельности властей и была ли эта деятельность правильной.

В Римской республике положение было очень схоже с Афинской. Главным государственным органом в Риме были сенат, обладающий правом толковать законы, а также накладывать вето на некоторые решения народного собрания. Ко всему прочему из числа сенаторов выбирались народным собранием лица, которые должны были занимать государственные должности (консулы, преторы, наместники, эдилы и т.д.). Не будучи судебным органом, сенат мог назначать судебные коллегии и давать указания о производстве расследования. Второй по значимости государственный орган в Римской республике -- это народное собрание. Перед народным собранием отвечали все государственные служащие (кроме диктаторов). Народные собрания избирали коллегии, которые осуществляли правительственную власть. Народное собрание обладало правом принятия законов. Особое положение занимали плебейские (народные) трибуны. Они имели право запрещать исполнение любых приказов (за исключением приказов диктаторов). Они могли налагать вето на постановления сената. Помимо того, трибун был наделен правом арестовывать любое лицо и подвергать его публичному допросу. Судебные функции в Риме были возложены на восьмерых преторов, избираемых сенатом. Помимо трибун каждые пять лет из бывших консулов избирались два цензора сроком на 18 месяцев. Они занимались проверкой списка сената и исключали из него недостойных.

В средние века роль противовеса неограниченной власти монарха частично выполняла церковь. Будучи духовным учреждением церковь нередко вмешивалась в светские дела. Клятвы, обязательства, обещания, которые монарх давал на кресте нередко обязывали его к обязательному выполнению их. И как бы там ни было, принимая какое либо решение, монарх должен был обращать внимание на церковные правила. Так же церковные нормы нередко регулировали отношения и в обыденной жизни. Церковные труды являлись одно время источником права (а в мусульманских странах это чуть ли не единственный источник права и по сей день). Ко всему прочему в некоторых странах главы церквей обладали правом печалования (отмена смертного приговора, утвержденного государем). Позже, конечно, церковь утратила свое значение, но в определенное время развития истории влияние церкви и церковных догм было велико.

Помимо церкви ограничить власть правителя пытались и его подданные того или иного государства. В результате таких попыток в Англии, а позже и во Франции появились сословно-представительные институты. (В Англии -- парламент; во Франции -- генеральные штаты).

Как в Англии, так и во Франции главной целью парламента (во Франции генеральных штатов) первоначально было взятие под свой контроль распоряжение финансами. Единственное же, что смогли получить они первоначально, это контроль за налогами. Таким образом, они могли всего лишь одобрять новые налоги, либо не одобрять. Но в последствие из этого права вырос полноценный законодательный орган.

В полной мере принцип разделения властей был впервые реализован в Соединенных Штатах Америки, после принятия конституции 1787 года.

Так впервые за всю историю человечества теория разделения властей, которая долгое время развивалась в Европе, была осуществлена на другом континенте. В так называемом “Новом свете” появилось “новое” по своей сути государство.

Возникновение и развитие теории разделения властей.

Помимо просто объективных исторических процессов, которые вели народы к реализации принципов демократического, правового государства, существовали также и теоретические учения о том, каким должно быть государство, как оно должно строиться и как управляться. Мыслители античности (Сократ, Аристотель, Полибий, Цицерон) пытались выявить связи и взаимодействия между правом и государственной властью, которые бы обеспечивали гармоничное функционирования общества той или иной эпохи. Ученые древности считали, что наиболее разумна и справедлива лишь та политическая форма жизни, при которой закон общеобязателен, как для граждан, так и для самого государства.

В своей книге “Политика” Аристотель (389-328 гг. до н.э.) писал: “Там, где отсутствует власть закона, нет места и форме государственного строя”. А вот слова Аристотеля относительно демократического строя: “Демократия пользуется большей в сравнении с олигархиями безопасностью; существование их более долговечно...”. Цицерон говорил о государстве как о правовом общение и общем порядке.

Государственно-правовые институты древней Греции и Рима оказали заметное влияние на становление и развитие более поздних прогрессивных учений о правовом государстве.

В период разложения феодализма идеи правового государства изложили мыслители того времени: Н. Маккиавелли и Ж. Боден. В своих работах они доказывали преимущество республики перед другими формами государства. Главной задачей государства они провозглашают обеспечение прав и свобод граждан.

В период ранних буржуазных революций в развитии концепции правового государства значительный вклад внесли Г. Гроций, Б. Спиноза, Г. Гобс, Дж. Локк, Ш.-Л. Монтескье, Д. Дидро, Т. Джефферсон.

Идеи правового государства нашли широкое отражение и в русской политической мысли. Они излагались в трудах Писарева, Герцена, Чернышевского, Радищева (один из приверженцев теории Монтескье), Пестеля, Муравьева.

Теоретическую завершенность русская концепция правового государства получила в произведениях видных правоведов и философов предоктябрьского периода: Котлярского, Новгородцева, Муромцева, Гессена, Шерминевича, Чичерина, Бердяева.

Все вышеперечисленные ученые внесли большой вклад в развитие учения о правовом государстве. Однако интересующее нас разделения властей затрагивали лишь некоторые из них.

Первой научной работой, в которой говорилось о разделение властей можно считать работу Дж. Локка (1632-1704). Локк в своих взглядах во многом придерживался позиции Гоббса, сторонника теории общественного договора. Однако, выражая симпатии монархии, Дж. Локк считает, что она все же должна быть ограничена народным представительством и четко определена законом, обязательным для всех, в том числе и для монарха. Главная угроза свободы, считает Дж. Локк, состоит в неразделенности власти, в ее сосредоточение в руках абсолютного монарха, который сам устанавливает законы и принуждает к их исполнению.

“Абсолютная деспотическая власть или управление без установленных постоянных законов не могут ни в коей мере соответствовать мерам правительства”, -- констатирует Дж. Локк. Он пишет также о том, что власть по принятию законов и власть по их исполнению должны быть разделены. На первое место Дж. Локк выдвигает законодательную власть. Именно она и образует “первую ветвь власти”.

Развил до современного понимания теорию разделения властей французский мыслитель Ш.-Л. Монтескье (1689-1755). Еще в 1721 году в своих “Персидских письмах” он в сатирической форме осуждал неограниченную монархию во Франции и писал о необходимости ее ограничения. В 1748 году Ш.-Л. Монтескье публикует свой знаменитый труд “О духе законов” (работа над которым шла около 20 лет), в которой помимо критики абсолютизма он противопоставляет ему республиканское государственное устройство с разделением властей.

Он делит власть на три ветви: законодательная, исполнительная, судебная. По теории Монтескье все три власти должны были, уравновешивая друг-друга, не дать осуществлять бесконтрольные действия в рамках своей компетенции. “Что бы не было возможности злоупотреблять властью, необходим такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг-друга”. Монтескье считает недопустимым объединением хотя бы двух ветвей власти в одни руках (Дж. Локк считал, что в обязательном порядке отделена должна быть только законодательная власть) Монтескье Ш. Избранные произведения. М. 1995, с. 215.. “Если власть законодательная и исполнительная будут соединены в одном лице или учреждении, то свободы не будет, т.к. можно опасаться, что монарх или сенат будет создавать тиранические законы для того, чтобы так же тиранически применять их”. “Не будет свободы..., если судебная не отделена от власти законодательной и исполнительной. Если она соединена с законодательной властью, то жизнь и свобода граждан окажутся во власти произвола, ибо судья будет законодателем. Если судебная власть соединена с исполнительной, то судья получает возможность стать угнетателем”. Если же произойдет соединение трех ветвей власти, то, как считает Монтескье, неизбежно установление жесточайшего деспотизма и полная гибель свободы.

Доктрина, созданная Ш.-Л. Монтескье, не ограничивается вычленением трех ветвей власти и показом опасности их соединения в одних руках. Не менее важно и то, что Монтескье также пишет об опасности, связанной с чрезмерной независимостью этих властей и к чему это может привести.

Многие положения, закрепленные в работе Монтескье, нашли свое отражение в закреплении в конституционных актах, многие из которых действуют и по сегодняшний день.

Среди этих актов особое место занимают два: Декларация прав независимости Североамериканских Соединенных Штатов от 4 июля 1776 г. И Французская декларация прав человека (1789 г.)Бэррес, Ричард. Документы Американской революции: Декларация независимости, Конституция США, Билль о правах - Тверь; М.: Альба; РЭЖ, 1994г..

События, происшедшие в Америке после 1776 года, так же как и история правительства Британии, заставили «отцов основателей» усомниться, способно ли народное согласие само по себе быть достаточным гарантом свободы. Народное правительство может оказаться слишком слабым, чтобы предотвратить внутренние беспорядки (как это было в Массачусетсе Речь идет о мятеже, поднятом в 1786 году Д. Шейсом, с требованием отмены привилегий для богатых и улучшения положения фермеров.). Народное большинство может, с другой стороны, обладать склонностью к тирании. Фактически тирания большинства, по утверждению Д. Мэдисона, грозит даже более серьезными неприятностями, чем власть меньшинства. Сталкиваясь с волей большинства, личность не может рассчитывать на помощь общественного мнения или на возможность народного бунта. Следовательно, возникает довольно сложная проблема: как создать правительство, достаточно сильное для того, чтобы управлять государством, но не слишком сильное, чтобы не подавлять свободу граждан. Делегаты совещания в Филадельфии (май 1787 года) считали, что «демократия» в том виде, как ее понимали раньше - то есть власть толпы, обнаруживается, например, в ходе восстания Б. Шейса, - не могла привести к решению проблемы. С другой стороны, аристократия - власть меньшинства - тоже не была выходом из положения, поскольку меньшинство так же можно испортить властью, как и большинство. Д. Мэдисон считал, что свободу нельзя защитить только разработкой конституции, которая ограничивала бы полномочия правительства.

Сразу после того, как конституционное совещание было созвано и Джордж Вашингтон был избран его председателем, делегация Вирджинии представила всеобъемлющий план, в значительной степени разработанный Мэдисоном, с целью учреждения абсолютно нового национального правительства. Этот план в короткое время стал основным предметом обсуждения на совещании.

Соглашаясь рассмотреть «план Вирджиния», участники совещания изменили его основную задачу. Они отказались от пересмотра статей Конфедеративного договора в пользу создания истинно национального правительства. «План Вирджинии» призывал к созданию прочного национального государства, организованного по принципу существования трех независимых ветвей власти - законодательной, исполнительной и судебной. Они должны основываться на двух ключевых принципах: общенациональная законодательная власть может принимать решения по всем вопросам, по которым не полномочны действовать отдельные штаты, например, налагать вето на любой или все законы штатов; по крайней мере одна из законодательных палат должна избираться прямым общенародным голосованием.

Во время дебатов представители штата Нью-Джерси и других малых штатов начали проявлять беспокойство о том, что на совещании будет принята Конституция, согласно которой штаты окажутся представленными в обеих палатах Конгресса на основе численности населения. Малые штаты опасались, что более крупные штаты всегда будут иметь перевес голосов. Вильямом Патерсоном был предложен альтернативный «план Нью-Джерси», который предлагал не замену, а пересмотр Конфедеративного договора, создание более сильного централизованного правительства, но с сохранением представительства в нем штатов, как было условлено ранее в Конфедеративном договоре - один голос от одного штата. «План Нью-Джерси» предполагал создание однокабинетного или однопалатного Конгресса, в котором каждый штат обладал бы равным количеством голосов.

В одной из своих самых известных статей в защиту Конституции Джеймс Мэдисон так объяснял деликатность проблемы разделения властей:

«При создании правительства, которое должно управлять одними людьми посредством других людей, основная трудность состоит в том, что вы должны, во-первых, дать возможность правительству контролировать управляемых, а во-вторых, вменить ему в обязанность осуществлять самоконтроль» Цит. По: Уилсон Д. американское правительство. М.: Прогресс - Универс, 1990с.16. Мэдисон большую часть 1786 г. посвятил изучению литературы, присланной ему Томасом Джефферсоном, а затем отправился в Париж в надежде найти существующий образец, на который можно было бы опираться при создании американской республики. Он пришел к выводу, что такого образца не существует. История показала, что конфедерации были слишком слабы, чтобы управлять государством, и находились под постоянной угрозой уничтожения из-за внутренних разногласий, а более сильные формы управления были слишком могущественны и имели возможность подавлять свободу граждан. В самой Америке правительства штатов Пенсильвании и Массачусетс служили живым примером чрезмерно слабого и чрезмерно сильного правительств.

Конституцией Пенсильвании, принятой в 1776 г., устанавливалась наиболее демократическая форма нового государственного режима. Вся полнота власти отдавалась однопалатному законодательному собранию, члены которого избирались сроком на один год. Ни один из членов законодательного собрания не мог работать в нем более четырех лет. Реальной исполнительной власти не предусматривалось.

Напротив, Конституция штата Массачусетс 1780 г. была гораздо более демократической. В ней устанавливалось четкое разделение полномочий между ветвями власти; избираемый прямым голосованием губернатор мог наложить вето на решение законодательной власти, а должность судьи была пожизненной. Но если правительство Пенсильвании оказалось слишком сильным, но склонным потакать безответственным радикалам, то правительство штата Массачусетс было слишком слабым, несмотря на его «консервативный» характер.

До того, как было достигнуто соглашение между штатами, главной проблемой была не демократия, а свобода, а точнее - правильное ее дозирование. У противников нового правительства, которых стали называть антифедералистами, было множество возражений разного рода, но всех их объединяла вера в то, что свободу можно сохранить только в маленьких республиках, где управляющие пространственно близки к управляемым. Сильное национальное правительство, считали антифедералисты, будет далеко от народа и сможет использовать свою власть для того, чтобы уничтожить или поглотить те функции, которые должны принадлежать штатам.

Напротив, Мэдисон утверждал, что свобода в большей степени сохраняется в крупных республиках, в которых сосуществуют различные точки зрения и интересы, а не в единообразных малых сообществах. Люди с различными взглядами легче приходят к согласию в обществе, где распространены разнообразные взгляды в форме плюрализма мнений и убеждений.

Предпочитая большую республику, Мэдисон вовсе не пытался подавить демократию. Более того, он стремился показать, как реально работает демократическое правительство и как можно улучшить его работу. Для того, чтобы управлять, различные интересы должны объединяться и создавать коалицию, то есть союз. Коалиции, сформировавшиеся в крупной республике, более разнообразны и следовательно, более склонны к соглашению, чем те, которые возникают в небольших республиках. Эдисон пришел к заключению, что в странах такого размера, как Соединенные Штаты, с их огромным разнообразием интересов, «согласие большинства вряд ли может быть достигнуто на других принципах, чем принцип справедливости и общего блага» Цит. По Уилсон Д. Американское правительство, с. 16..

Из своих рассуждений Мэдисон сделал достаточно смелые выводы. Он предположил, что национальное правительство должно находиться на известной дистанции от народа и быть изолированным от его минутных настроений, поскольку люди не всегда хотят поступать должным образом. В равной, если не в большей степени, свободе угрожают страсти толпы и фракционность, основывающаяся на популизме, а не только излишняя централизация власти. Следовательно, правительство должно быть устроено таким образом, чтобы иметь возможность защитить и политиков и народ от того, что их станут использовать в недостаточно обдуманных или в неблаговидных целях.

История учит нас тому, полагал Мэдисон и его коллеги, что людям свойственно стремиться к власти, поскольку по природе своей они честолюбивы, жадны и их легко подкупить. Мэдисон писал: «Что такое правительство, как не концентрированное отражение человеческой природы? Если люди были бы ангелами, то никакого правительства не понадобилось бы. И если бы людьми управляли ангелы, то не понадобилось бы ни внешнего, ни внутреннего контроля над таким правительством» Цит. По Уилсон Д. Американское правительство, с. 16..

Д. Мэдисон, Т. Джефферсон, Д. Вашингтон много потрудились над практическим претворением теории разделения властей. Все они пришли к выводу, что из этой конструкции должны следовать: срочность полномочий должностных лиц; несовместимость депутатского мандата с занятием ответственной должности в аппарате управления; право вето на законопроекты; право роспуска парламента; контроль над законодательной властью, осуществляемый народом в ходе выборов; ответственность высших должностных лиц всех ветвей власти перед верховным представительным органом; независимость судейского корпуса.

На практике «действительно независимые законодательные органы требуют не только доктрины судебного разбирательства, но и тщательной защиты независимости законодательства, как по форме, так и по существу. Детали назначения, срок пребывания в должности, зарплата, статус, обучение и снятие с постов государственных должностных лиц должны быть определены таким образом, чтобы защитить и укрепить эту независимость» Верховенство права (колл. авторов). М.: Прогресс - Универс, 1992..

Творцы конституции явно опасались тирании со стороны большинства, которое передало бы бразды правления в руки правящего меньшинства, как это часто случалось в европейских странах. Поэтому и самой главной и весомой причиной обращения к разделению властей была возможность предотвращения с ее помощью узурпации власти одной из ветвей и установления диктаторского режима. Барбер Конэйбл, представитель от Нью-Йорка, по этому поводу заявил: «Отцы-основатели не хотели эффективных, авантюристических правительств, боясь, что они могли бы покушаться на личные свободы. Думаю, что они были правы, и в качестве этому я указываю на нашу свободу, стабильность и процветание» Roll Call. Avril 19. 1984, quoted in Sundquist Constitutionul Reform.Цит. По книге: «Разделенная демократия. Сотрудничество и конфликт между Президентом и конгрессом». М.: Прогресс - Универс, 1991, с. 65..

Сами создатели и разработчики конституции, несмотря на различия в политических взглядах, симпатиях и пристрастиях, были последователями, а порой и знатоками концепций общественного договора и разделения властей. Им особенно были близки идеи Дж. Локка и Ш. Монтескье. На их правовые взгляды и позиции значительное влияние оказали также государственно-правовые установления Великобритании, ее правовая доктрина и практика. (Вспомним, что даже Монтескье в качестве образца реального разделения властей называл Великобританию.) Теория Ж.-Ж. Руссо об Общественном договоре, так же как и теория Дж. Локка о сущности представительного правления нашли свое отражение в тексте Конституции, в преамбуле к которой утверждается принцип, что законность правления зиждется на согласии управляемых.

Превращение теории Общественного договора в реальность потребовало создания представительных институтов и такой политической системы, при которой эти институты действительно отражают интересы и мнения народа. Вначале существования республики избирательное право жестко ограничивалось. Поправки к Конституции и решения судебных органов постепенно расширяли и гарантировали равные избирательные права, отменяя ограничения, обусловленные расой, полом или собственностью.

Надо признать, что федеральная модель конституционной системы все же была списана с Конституции штата Массачусетс; она в наибольшей мере импонировала как самой идее народовластия, так и рациональному распределению бремени самой власти между тремя ее ветвями. Как отмечал Ш. Монтескье, это задача трудная, ибо «чтобы образовать умеренное правление, надо уметь комбинировать власти, регулировать их, приводить их в действие, подбавлять, так сказать, балласту одной, чтобы она могла уравновешивать другую; это такой шедевр законодательства, который редко удается выполнить случаю и который редко позволяют выполнить благоразумию» Монтескье Ш. Избранные произведения. М. 1995, с. 215..

В результате, в США идея народовластия получила иные, самобытные и даже, в какой-то степени, уникальные черты. Вот что писал по этому поводу французский политолог и государствовед Алексис де Токвиль: «В Америке народ сам выбирает тех, кто создает законы, и тех, кто их исполняет; он же избирает суд присяжных, который наказывает нарушителей закона. Все государственные институты не только формируются, но и функционируют на демократических принципах. Так, народ прямым голосованием избирает своих представителей в органы и делает это, как правило, ежегодно, чтобы его избранники находились в более полной зависимости от народа. Все это подтверждает, что именно народ управляет страной. И хотя государственное правление имеет представительную форму, нет сомнения, что в повседневном управлении обществом беспрепятственно проявляются мнения, предрассудки, интересы и даже страсти народа» Токвиль А. Демократия в Америке. М.: прогресс, 1992, с. 143..

С самого начала разделение властей провозглашалось в США, так же как и во Франции, в качестве основного конституционного принципа В ст. 9 Декларации прав человека и гражданина 1789 г. было записано: «Общество, в котором нет разделения властей, не имеет Конституции», а в ст. 19 Конституции Французской Республики 1848 г. провозглашено: «Разделение власти - это первое условие свободного правления»..

Разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную власть выражается в осуществлении различных по содержанию властных функций самостоятельными, независимыми друг от друга структурными подразделениями государственного механизма. Целью такого разделения является обеспечение свободы, законности и предотвращения произвола. Эта цель достигается разделением властей потому, что в такой ситуации одна власть ограничивается другой властью; различные ветви власти взаимно уравновешивают пределы властных функций соответствующих государственных органов: законодательных, исполнительно-распорядительных и судебных.

Основные моменты принципа разделения властей.

Как уже было сказано, в США за основу построения системы государственной власти был взят принцип разделения властей, который в американских условиях трансформировался в так называемую систему сдержек и противовесов (checks and balances). В Конституции было проведено организационное разделение между тремя ветвями государственной власти - Конгрессом, Президентом и Верховным судом, каждому из которых была предоставлена возможность действовать самостоятельно в конституционных рамках. Установленные отношения между этими органами как в прошлом, так и сейчас имеют целью предотвратить усиление одного из них за счет другого и воспрепятствовать одной из частей системы действовать в направлении, противном направлениям других органов. Подобная сбалансированность государственной системы затрудняет нововведения, но в то же время препятствует возможности узурпации власти со стороны какого-либо из названных органов. В известном решении United States v. Richard Nixon, вынесенном в июле 1974 г., Верховный суд США пояснил: «Конституция не только рассредоточила власть для лучшего обеспечения свободы, но она также предполагает, чтобы на практике рассредоточенная власть была объединена в целое для эффективного управления. Конституция предписывает, чтобы ветви власти были одновременно были отделены друг от друга и взаимозависимы, являлись автономными и взаимодействующими друг с другом».

Принцип разделения властей проведен через все важные положения Конституции. Он выражается, в частности, в раздельном и последовательном изложении правового статуса трех ветвей власти В ст. 12 Декларации прав человека и гражданина 1789 г. было записано: «Общество, в котором нет разделения властей, не имеет Конституции», а в ст. 19 Конституции Французской Республики 1848 г. провозглашено: «Разделение власти - это первое условие свободного правления».. Созданная система органов первоначально слабо опиралась на основу государственной власти - избирательный корпус. Большинство учрежденных федеральных институтов не избиралось всеобщим и прямым голосованием. Президент получал и получает власть в результате косвенных выборов; в начальный период выборщики президента редко определялись прямыми выборами; гораздо чаще их избирали законодательные собрания штатов. Сенат - верхняя палата Конгресса - до 1913 г. состоял из членов, также избиравшихся законодательными собраниями штатов, а Верховный суд и поныне остается назначаемым органом. Только Палата представителей с 1789 г. формируется путем прямого голосования.

Фактические отношения между тремя основными органами власти - Конгрессом, Президентом (кстати, он именуется не Президентом республики, а Президентом Соединенных Штатов) и Верховным судом постоянно изменяются, но сам принцип разделения властей остается неизменным. Юридическим средством воздействия Президента на Конгресс является право вето в отношении законопроектов, принятых последним. Законопроект возвращается Президентом в Конгресс, который может преодолеть вето двумя третями голосов в каждой палате. В арсенале президента имеется также так называемое карманное вето, процедура принятия которого состоит в том, что свое неодобрение Конгресса Президент выражает не письменным запрещением, а тем, что оставляет законопроект неподписанным до перерыва сессии Конгресса, когда такой перерыв наступает до истечения 10-дневного предусмотренного Конституцией срока для подписания акта Президентом. В этом случае Конгресс должен снова принять законопроект на следующей сессии. Президент не обязан излагать мотивы применения «карманного вето». Практика применения вето весьма разнообразна, но только в первое столетие действия Конституции 1787 г. находились у власти президенты, не пользовавшиеся своим правом. Таких президентов было семь: Дж. Адамс (1787-1801), Т. Джефферсон (1801-1809), Дж. К. Адамс (1825-1829), У. Л. Гаррисон (март-апрель 1841 г.), З. Тейлор (1849-1850),М. Филмор (1850-1853) и Дж. А. Гарфилд (март-июль 1881 г.). После Дж. А. Гарфилда ни один Президент США не отказал себе в удовольствии воспользоваться своим конституционным правом, причем некоторые из них этим правом пользовались довольно часто: так, получивший кличку «президент-вето» С. Г. Кливленд за два срока нахождения у власти (1885-1889 и 1893-1897) 346 раз применил отлагательное вето и 238 раз - «карманное». Ф. Д. Рузвельт (1933-1945) - 372 раза отлагательное и 263 раза «карманное», у Г. Трумэна (1945-1953) «показатели» были соответственно 180 и 70, у Д. Д. Эйзенхауэра (1953-1961) - 73 и 108. В целом же использование права вето становится более частным. Вето распространяется на весь законопроект, даже если глава государства не согласен с его отдельными положениями. Другими словами, если он не хочет промульгировать (опубликовать принятый и утвержденный закон в официальном печатном органе) какую-либо часть законопроекта, то должен отвергнуть весь акт. Вето может быть применено к любому законопроекту, кроме вносящего изменения в Конституцию. Для принятия Конгрессом поправок (точнее - предложения поправок) к Конституции требуется две трети голосов в палатах; именно столько необходимо для преодоления вето Президента.

Вторым важным средством воздействия на Конгресс являются послания Президента - «О положении Союза». Они содержат изложение политических целей главы исполнительной власти; послания рассматриваются как программа законодательной деятельности Конгресса. Из других полномочий Президента в отношении Конгресса можно выделить право главы государства созывать Конгресс на специальные сессии; в настоящее время оно почти не используется из-за большой продолжительности обычных сессий (часто более 300 дней в году).

В то же время Конгресс США по праву считается высшим органом власти страны. Большая часть полномочий, перечисленных в Конституции, передана в ведение Конгресса (раздел 8 ст.1), тогда как компетенция Президента республики освещена в гораздо меньшей степени. Законодательство - монополия Конгресса. Он принимает законы, обладает, исключительным правом принятия бюджета, установления налогов; палаты Конгресса обладают широкими контрольными полномочиями, могут учреждать специальные расследовательские комитеты. Кроме того, Сенат утверждает высших должностных лиц страны, назначаемых Президентом, в том числе министров и судей Верховного суда, разрешает Президенту ратифицировать международные договоры. Конгресс может предать суду (Палата представителей) и судить (Сенат) Президента, Вице-президента и других должностных лиц США в порядке импичмента.

Чтобы управлять страной, Президент должен сотрудничать с Конгрессом, которому в случае разногласий принадлежит последнее слово. Конгресс по праву персонифицирует Соединенные Штаты. При принятии Верховным судом решений, в которых Конгресс является стороной, эта сторона определяется термином «Соединенные Штаты». Кроме того (и это очень важно), Президент не обладает правом досрочного роспуска Конгресса. Другими словами, Президент не безоружен (право вето), но и Конгресс весьма могуществен, обладая кардинальными средствами воздействия на исполнительную ветвь власти. Механизм, при котором осуществление власти основано на том, что ее законодательная и исполнительная ветви могут воздействовать друг на друга, заставляя их приспосабливаться друг к другу, искать взаимоприемлемые решения, в зарубежной литературе иногда именуется демократией компромисса.

Верховный суд США, помимо указанных в Основном законе полномочий, с 1803 г. присвоил себе такое право конституционного контроля, т.е. право решать вопрос о соответствии Конституции актов Конгресса, Президента и органов власти штатов. Толкуя конституционные нормы, судьи Верховного суда, как и других судов, осуществляющих такой контроль в США, определяют судьбу правовых актов.

2.3 Конгресс США

Статья I, посвященная Конгрессу, занимает в Конституции наибольший объем, она наиболее проработана. Это вызвано тем, что в предыдущем развитии США главную роль играла представительная власть, сам проект Конституции был разработан конвентом. Неудивительно, что Конгресс получил значительные полномочия. Надо заметить, что на протяжении истории Соединенных Штатов соотношение сил между Конгрессом и Президентом постоянно менялось и к настоящему времени Президент получил перевес. Согласно первому разделу Конгресс получил все законодательные полномочия. Он также утверждал структуру парламента, который состоял из Сената и Палаты представителей. Требования к кандидатам в представители и сенаторы и порядок избрания соответствующих палат оговаривался разделами вторым и третьим. Народ штатов избирал представителей каждые два года. Кандидат должен был быть не моложе двадцати пяти лет, в течении семи лет быть гражданином США, и на момент избрания быть жителем штата, в котором он избирается. В первоначальном тексте рабовладельцам давались три пятых голосов их рабов. Это положение было отменено поправкой XIV Современные зарубежные конституции: учебное пособие. - М.: Изд-во Московского Юридического Института, 1992. - 285 с..

Палата представителей избирает своего спикера, ей принадлежит право возбуждать преследование в порядке импичмента. Сенаторы (по двое от каждого штата) избирались на шесть лет, причем каждые два года избиралась треть Сената. Кандидату в сенаторы должно было быть не меньше тридцати лет, в течение не менее девяти лет он должен был состоять гражданином США и на момент избрания быть жителем штата, от которого он избирается. Председателем Сената являлся Вице-президент, но право голоса он имел только в случае равенства голосов сенаторов. Как правило, однако, его временно заменяет один из старейшин партии большинства. Сенат обладал исключительным правом суда в порядке импичмента. Этот суд осуществляется над высшими должностными лицами, совершившими тяжкие преступления. Если подсудимым являлся Президент, то председательствовал председатель Верховного суда. Приговор в случае импичмента ограничивается отстранением от должности и лишением права занимать или исполнять какую-либо "почетную, ответственную или оплачиваемую должность на службе Соединенных Штатов." В дальнейшем он должен был быть предан обычному суду. Для вынесения обвинительного приговора требовалось согласие двух третей сенаторов.

В истории США лишь 12 случаев возбуждения импичмента дошли до Сената, по четырем делам был вынесен обвинительный вердикт. Раздел 4 говорил о том, что время, место и порядок избрания сенаторов и представителей устанавливаются в каждом штате его Законодательным собранием, но Конгресс мог изменить подобного рода правила за исключением правил о месте выборов сенаторов. Конгресс собирался не реже одного раза в год, сессии начинались, согласно двадцатой поправке, в полдень 3 января. Пятый раздел носил организационный характер. Палаты сами решали вопросы о результатах выборов, полномочий и правомерности избрания своих членов. Кворум составляло большинство членов палаты, но и в меньшем составе палата могла переносить заседания с одного дня на другой и применять меры воздействия к отсутствующим членам. Палаты могли устанавливать регламент, наказывать своих членов за нарушение порядка и даже исключать их из своего состава двумя третями голосов. Должен был публиковаться протокол (за исключением секретных разделов), причем по желанию одной пятой присутствующих в протокол вносились имена проголосовавших "за" и "против".

Во время сессии Конгресса палата не могла без согласия другой палаты отсрочить свои заседания более чем на три дня или перенести их в другое место. Шестой раздел предоставлял конгрессменам некоторые гарантии: они получали за свою работу установленное законом вознаграждение, не могли быть арестованы во время присутствия на сессии, а также во время следования или возвращения с нее (кроме случаев измены, тяжкого уголовного преступления или нарушения общественного порядка ). За речи и высказывания в палате они нигде не могли привлекаться к ответственности. Устанавливались и некоторые ограничения: сенатор или представитель не мог быть назначен на какую-либо оплачиваемую гражданскую должность, если она была создана или жалование по ней было увеличено в течение периода, на который он избран. С другой стороны, ни одно должностное лицо не могло стать конгрессменом пока состояло в этой должности. Раздел 7 касался процесса законотворчества. Билли (законопроекты) по сбору налогов могли исходить только от Палаты представителей, но Сенат мог предлагать поправки и участвовать в обсуждении этих биллей; законопроекты по другим вопросам могли быть предложены любой из палат. Чтобы стать законом, билль, принятый обеими палатами Конгресса, должен был быть подписан Президентом. Если же Президент не одобрял билль, он возвращал его со своими возражениями в ту палату, которой последний был предложен. Палаты должны были пересмотреть билль и либо согласиться с поправками, либо преодолеть вето двумя третями голосов. В обоих случаях голосование проводилось поименно с занесением в протокол. В сложившейся практике "живой конституции" в арсенале Президента есть и "карманное вето". Президент не возражает против билля письменно, но не подписывает его до перерыва в сессии Конгресса, после перерыва Конгресс должен принять билль заново. При этом, однако, перерыв должен наступить до истечения 10 дней; в противном случае, согласно седьмому разделу, билль будет считаться принятым. В случае отсрочки заседаний Конгресса правило "десяти дней" не действовало Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты: пер. с англ./ Сост. В.И. Лафитский; под ред. и со вступительной статьей О.А. Жидкова. - М.: Прогресс,Универс,1993.- 768 с..

Для резолюций, постановлений и решений Конгресса (кроме решения об отсрочке заседаний), требовался тот же порядок, что и в отношении биллей. Восьмой раздел определял права Конгресса: устанавливать и взимать налоги, пошлины, сборы, подати и акцизные сборы для уплаты долгов и обеспечения обороны и общего благосостояния США, причем все они должны были быть единообразны на всей территории государства; заключать займы; регулировать торговлю; чеканить монету; учреждать почтовую службу и почтовые пути; объявлять войну; набирать и содержать армию и флот; издавать законы, необходимые для осуществления указанных в разделе прав, так и других прав, которыми Конституция наделила Правительство, его департаменты и должностных лиц. В разделе 8 перечислялись и другие права Конгресса, но этот перечень не стал исчерпывающим согласно теоретическим изысканиям политиков, закрепленных впоследствии решениями Верховного суда, в конституционной практике Америки утвердилось положение о том, что в Конституции "подразумеваются" другие законодательные права Конгресса. В девятом разделе устанавливались некоторые обязанности США в отношении граждан и штатов. Не допускалась приостановка действия привилегии ( кроме случаев мятежа или вторжения ). Запрещалось принимать билли об опале (этот билль объявлял лицо виновным без судебного разбирательства ) и законы (обратного действия). Этими положениями ограничивались права граждан в первоначальном тексте Конституции США. Конституция и права граждан. - М.: Мысль, 1987. - 315 с. 26 .

На территории Соединенных Штатов устанавливался единый рынок: запрещалось налагать налоги и пошлины на вывозимые из штата предметы; оказывать предпочтение гавани какого-либо штата путем торговых или финансовых предписаний; принуждать суда к заходу в гавань, разгрузке и уплате там пошлин. Никакие денежные выдачи из казначейства не могли производиться иначе как согласно установленным законом назначениям, а подробные отчеты о государственных доходах и расходах подлежали периодическому опубликованию. США не могли жаловать никаких дворянских титулов; должностные лица не могли без согласия Конгресса принять тот или иной дар, вознаграждение, должность или титул от какого-нибудь короля, принца или иностранного государства. В десятом разделе ограничивались права штатов с целью создания более прочной федерации. Штаты не могли вступать в договоры, чеканить монету, выпускать кредитные билеты и т.д. Без согласия Конгресса штат не мог облагать пошлинами и сборами экспорт и импорт, устанавливать тоннажные сборы, содержать в мирное время армию или флот, вступать в войну. Как уже отмечалось выше, первая статья - самая большая по объему. Хотя в основном она посвящена Конгрессу, в ней уделяется некоторое внимание другим высшим органам власти, прежде всего Президенту, так как они имеют в отношении друг друга права и обязанности. Однако главные положения, касающиеся института президентства, находятся во второй статье.

2.4 Президент США

Президенту как одному из высших институтов федерации в Конституции посвящено гораздо меньше места, чем Конгрессу - всего 4 раздела. Но это не означает, что Президент играет менее значительную роль, скорее наоборот. Идея сильной исполнительной власти, главой которой является Президент, не была результатом неожиданного озарения "отцов-основателей", она была предопределена развитием Америки. В революционный период исполнительная - власть была слабой вследствие негативной реакции на всевластие губернаторов колоний. Последовавшая затем тирания законодательных собраний привела к сдвигу в пользу сильной исполнительной власти. " Из всех вопросов, которые стояли перед членами Филадельфийского конвента, вопрос о природе президентской власти был одним из наиболее важных, а решение этого вопроса было одним из самых значительных предпринятых им шагов". Президент наделялся значительными полномочиями, которые можно разбить на три группы. Первая группа - полномочия, прямо предусмотренные Конституцией в разделах 2 и 3. Вторую группу составляют полномочия, которые считаются "подразумеваемыми" или "присущими" Президенту как главе государства. Эти полномочия выводились из духа Конституции, из потребностей практической политики и восполняли пробелы в Основном законе. В третью группу, постоянно увеличивающуюся, входят полномочия, делегированные Конгрессом, в том числе чрезвычайные Roll Call. Avril 19. 1984, quoted in Sundquist Constitutionul Reform.Цит. По книге: «Разделенная демократия. Сотрудничество и конфликт между Президентом и конгрессом». М.: Прогресс - Универс, 1991, с. 65.. Это является прямым нарушением Конституции, в результате которого большинство американцев, живших в 1976 г. прожили всю свою жизнь в условиях чрезвычайного правления 1933-1976 г.г Зяблюк И.Г. "Теория фракций" Джеймса Мэдисона.// США. Экономика, политика, идеология. -1994. - N.8/9. - с.76-87.. Что же непосредственно говорила Конституция о Президенте? Первый раздел касался системы выборов Президента и Вице-президента, которые избирались на четыре года. В каждом штате избирались выборщики, число которых было равно сумме представителей и сенаторов от этого штата. Таким образом в США сейчас при населении около 280 миллионов Президента избирают 538 человек . Далее выборщики собираются отдельно в своих штатах и голосуют непосредственно за кандидатов - отдельно за Президента и Вице-Президента. Для избрания необходимо абсолютное большинство голосов, в противном случае применяется экстраординарная процедура, предусмотренная двенадцатой поправкой: Президента избирала Палата представителей, а Вице-президента - Сенат. Также в поправке уточнялось, что Вице-президент должен был иметь те же "квалификации", что и Президент. Президентом же мог стать только гражданин Соединенных Штатов по рождению который был бы не младше тридцатипятилетнего возраста и имел в течение 14 лет постоянное жительство США. В случае отстранения от должности, смерти, отставки либо неспособности исполнять связанные с должностью Президента права и обязанности последние переходили к Вице-президенту. Если же становился вакантным пост Вице-президента, то согласно поправке XXV Президент назначал его. Новый Вице-президент вступал в должность после утверждения его большинством обеих палат Конгресса. Президент мог передать временному Председателю Сената и спикеру Палаты представителей письменное заявление о том, что не может исполнять свои и полномочия и обязанности, в этом случае Вице-президент исполнял обязанности Президента пока тот не передавал обратного заявления. Если же Вице-президент и большинство основных должностных лиц исполнительных департаментов передают руководителям палат Конгресса заявление о неспособности Президента исполнять свои обязанности, Вице-президент немедленно принимал на себя полномочия последнего Черниловский З.М. От Маршалла до Уоррена: очерки истории Верховного Суда США. - М.: Юридическая литература, 1982. - 221 с.. После того, как Президент заявляет о том, что эта не способность более не существует и если вышеперечисленные лица не возражают, он возобновляет свои полномочия. В противном случае данный вопрос разрешает Конгресс. За свою службу Президент получает вознаграждение, которое не может быть увеличено или уменьшено в течение периода, на который он избран; в это время он также не мог получать какое-либо денежное вознаграждение от США или какого-нибудь штата. Перед вступлением в должность Президент приносил присягу на Библии: " Я торжественно клянусь, что буду честно выполнять обязанности Президента Соединенных Штатов и по мере своих сил сохранять, защищать и поддерживать Конституцию Соединенных Штатов ". В разделе втором определялись основные полномочия Президента. Он являлся главнокомандующим армии, флота и милиции; мог требовать от руководителя каждого исполнительного департамента мнение по любому вопросу, относящемуся к его компетенции; он мог отсрочить приговор или помиловать преступников (за исключением случаев импичмента). Также Президент с согласия Сената мог заключать международные договоры, назначать послов и иных полномочных представителей и консулов, а также других должностных лиц. Между сессиями Президент сам замещал все открывшиеся вакансии. Третий раздел также определял, что Президент принимает послов, обеспечивает точное соблюдение законов и определяет полномочия всех должностных лиц, в экстраординарных случаях он созывает обе палаты или одну из них. Президент также должен периодически предоставлять Конгрессу сведения о состоянии Союза и предлагать необходимые и полезные меры, т.е. фактически получал право законодательной инициативы. Раздел 4 устанавливал, что Президент, Вице-президент и все гражданские должностные лица могут быть осуждены в порядке импичмента.

2.5 Судебная власть США