Основные направления совершенствования избирательного процесса на уровне муниципального образования

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

Актуальность темы исследования. Местное самоуправление, как форма непосредственного осуществления народовластия давно и прочно получило признание и осуществляется практически во всем мире. Народ может и должен самостоятельно решать насущные проблемы муниципального образования, в котором проживает. Это его естественное право. Реализация народом права на самоуправление формирует народовластие, из которого вырастает демократия. Не случайно Европейская хартия о местном самоуправлении определила, что «право граждан участвовать в управлении государственными делами может быть осуществлено именно на местном уровне, а органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя».

Это же положение нашло отражение и в Конституции Российской Федерации, которая относит местное самоуправление к основам конституционного строя и рассматривает его как один из основополагающих принципов организации власти, который наряду с принципом разделения властей определяет систему власти и управления в стране в целом. Конституция Российской Федерации закрепляет местное самоуправление как важнейший элемент основ конституционного строя, как самостоятельную форму осуществления народом принадлежащей ему власти.

Таким образом, актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью такой формы народовластия как муниципальные выборы, посредством которой население реализует свое право на местное самоуправление.

В современной России интерес к институтам прямой демократии особенно велик и проблемы избирательного права, и определения роли выборов в формировании основ народовластия в Российской Федерации не раз затрагивались в научных исследованиях.

Однако, несмотря на большое количество научных работ, посвященных проблемам избирательного права и народовластия, в том числе на местном уровне, а именно Белгородской области, изучению вопросов совершенствования избирательных процессов на местном уровне с учетом специфики Белгородской области уделялось недостаточно внимания.

Это и определило необходимость разработки настоящей темы в исследовании.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в связи с муниципальными выборами в Российской Федерации, их организация и правовая регламентация.

Предметом исследования являются положения Конституции Российской Федерации, федеральные законы, законы Белгородской области, нормативные правовые акты, принятые органами местного самоуправления Белгородской области, регламентирующие процесс организации и проведения муниципальных выборов, а также практическая деятельность органов местного самоуправления, участвующих в избирательном процессе в Белгородской области.

Цель исследования состоит в том, чтобы на основе достижений современной правовой науки, анализа действующего законодательства о выборах и соответствующей практики осуществить комплексное исследование процессов формирования муниципальных органов и выявить особенности проведения местных выборов в Белгородской области.

Указанная цель опосредуются более конкретизированными задачами исследования:

1) изучить федеральное законодательство о муниципальных выборах;

2) рассмотреть законодательство и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации о муниципальных выборах;

3) раскрыть особенности избирательного законодательства Белгородской области;

4) изучить сущность избирательного процесса при выборах в органы местного самоуправления;

5) рассмотреть особенности правового статуса субъектов избирательного права на муниципальных выборах;

6) раскрыть основные пути совершенствования избирательного законодательства Белгородской области о выборах;

7) предложить основные направления совершенствования организационной основы муниципальных выборов в Белгородской области.

Методологической основой работы. В работе использованы также такие общенаучные методы исследования, как анализ и синтез, системный подход, статистический анализ, методы сравнений, аналитического, структурно-логического и экономико-математического моделирования.

1. Система избирательного законодательства о муниципальных выборах

1.1 Федеральное законодательство о муниципальных выборах

В действующем федеральном законодательстве отсутствует определение непосредственно термина «муниципальные выборы», используемого в юридической практике России с середины 1995 г.

Сегодня, как и ранее, термин «муниципальные выборы» раскрывается через более общее понятие выборов, приведенное в ст. 2 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»: выборы - форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица.

При этом в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что «муниципальные выборы проводятся в целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании», т.е. указан перечень избираемых на них лиц.

Федеральным законодателем, очевидно, не ставилась цель дать научное определение понятия «муниципальные выборы», а прагматично решалась практическая задача определить через уже ранее использовавшиеся понятия выборов депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления и принципы этих выборов, какие органы и лица избираются на муниципальных выборах. Именно так этот вопрос решался и ранее в Федеральных законах от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

В связи с этим рассмотрим вопрос об определении термина «муниципальные выборы» и о его возможном месте в законодательстве.

В литературе предлагается следующее определение: «Муниципальные выборы - это форма прямого волеизъявления жителей муниципального образования, осуществляемого в соответствии с Конституцией Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований в целях формирования выборных органов местного самоуправления и (или) наделения полномочиями выборных должностных лиц местного самоуправления».

По своему содержанию это определение созвучно определению выборов, содержащемуся в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Очевидно, что на современном этапе развития законодательства именно такое мнение нашло наибольшее количество сторонников среди законодателей. Этот вывод можно подтвердить следующим: несмотря на отсутствие определения муниципальных выборов в Федеральном законе, оно дано в ст. 3 Закона Краснодарского края от 26 декабря 2005 г. № 966-КЗ «О муниципальных выборах в Краснодарском крае»: «Муниципальные выборы - форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом Краснодарского края, законами Краснодарского края, уставами муниципальных образований в целях избрания депутатов представительного органа, главы муниципального образования, иного выборного должностного лица местного самоуправления».

Полагаю, что данные определения понятия «муниципальных выборов» основаны на вычленении перечня конкретных органов из общего понятия «выборы», избираемых в муниципальных образованиях. Однако в них не учитывается (да и не могут быть учтены) другие возможности их формирования, предоставляемые действующим законодательством Российской Федерации.

Представляется, что ключевым для понимания сущности муниципальных выборов (и не только муниципальных) является их цель. А она исходя из смысла ст. 32 Конституции Российской Федерации такова: определение представителей населения, через которых граждане Российской Федерации реализуют (наряду с формами непосредственного волеизъявления) свое право участвовать в управлении делами государства, свои полномочия на осуществление власти народа в государстве. Выборность, отмечала Н.В. Лебедева, является фактом громадной практической важности, в значительной степени предопределяет и место народного представительства среди других государственных установлений, и его жизненное значение.

Муниципальные выборы занимают особое место в системе местного самоуправления. Е.В. Никитина считает, что муниципальные выборы - это акт самоуправления, который основывается на социальной активности населения, осознании им своей ответственности за управление местными делами, посредством которого граждане определяют тех, кто наиболее подготовлен для осуществления функций местного самоуправления в качестве их представителей в выборных органах местного самоуправления.

Соответственно в Законе о местном самоуправлении устанавливаются формы осуществления гражданами своего права на местное самоуправление (в том числе путем выборов), определяется перечень избираемых органов местного самоуправления, сроки их полномочий, возможность использования различных избирательных систем, а в Федеральном законе о выборах определяются обязательные для исполнения на всей территории государства федеральные гарантии избирательных прав граждан Российской Федерации при проведении выборов органов местного самоуправления. В этом отражается взаимосвязь правовых норм законодательства о местном самоуправлении и избирательного законодательства, которую можно охарактеризовать формулой - для чего (осуществления местного самоуправления), кого (представителей населения - депутатов, выборных должностных лиц) и как избирать (непосредственным волеизъявлением на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании).

Полагаем, что приведенная логическая очередность составляющих формулу вопросов, на которые должны быть даны ответы в определении термина «муниципальные выборы», и определяет место этого определения именно в законодательстве о местном самоуправлении. Структура законодательства должна являться внешним выражением объективно существующей структуры права.

На это прямо указывает прослеживающаяся в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» цепочка взаимосвязанных правовых норм: местное самоуправление является формой осуществления народом своей власти в решении вопросов местного значения непосредственно и (или) через органы местного самоуправления (ст. 1) - граждане осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, иных формах прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления (ст. 3) - одной из форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления являются муниципальные выборы (гл. 5), целью которых является избрание депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления (ст. 23).

Очевидно, что правовое регулирование муниципальных выборов, осуществляемое на федеральном уровне в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», как бы отталкивается от установленных в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» норм, развивая и конкретизируя их.

Резюмируя вышеизложенное, следует отметить, что согласно мнению С.В. Турищеву, представляется возможным сформулировать следующее определение термина «муниципальные выборы» - это форма непосредственного (прямого) волеизъявления граждан, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, осуществляющегося периодически в соответствии с требованиями, определенными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, и имеющего целью определение представителей населения соответствующего муниципального образования, которые в индивидуальном порядке или в составе коллегиального органа власти решают от имени населения вопросы местного значения, а также иным образом осуществляют местное самоуправление, в том числе наделяя полномочиями должностных лиц местного самоуправления и формируя органы местного самоуправления.

Последняя часть определения отражает полномочия представительного органа муниципального образования, не перечисленные непосредственно в вопросах местного значения в ст. 14 - 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», но предусмотренные иными статьями этого Закона в отношении:

- порядка формирования представительного органа муниципального района через избрание депутатов представительных органов поселений, входящих в состав данного муниципального района, в состав представительного органа района (п. 1 ч. 4 ст. 35);

- избрания главы муниципального образования представительным органом из своего состава (п. 1 ч. 2 ст. 36);

- утверждения условий контракта для главы местной администрации (ч. 3 ст. 37);

- формирования контрольного органа муниципального образования представительным органом (ч. 2 ст. 38).

Законодательство, являющееся внешней формой позитивного права, должно удовлетворять складывающимся в процессе исторической эволюции в рамках конкретного общества и государства общественным отношениям, и, соответственно, они должны находить в нем адекватное выражение.

1.2 Законодательство и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации о муниципальных выборах

Одним из самых сложных теоретических вопросов избирательного права является вопрос разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере правового регулирования муниципальных выборов.

Для того чтобы дать оценку существующей системе взаимоотношений Федерального центра и регионов по вопросу правовой регуляции муниципальных выборов следует рассмотреть этапы становления этих взаимоотношений.

1. Этап подзаконного нормативного регулирования муниципальных выборов. Указами Президента РФ в октябре 1993 г. были утверждены Основные положения о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа и Основные положения о выборах в органы местного самоуправления, носящие рекомендательный характер. Проведение выборов в органы местного самоуправления регулировалось положениями, утверждаемыми руководителями исполнительных органов государственной власти субъекта РФ.

2. Законодательное регулирование связано с принятием Федерального закона от 06.12.1994 № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации». Данный Закон носил «рамочный» характер, устанавливал основные избирательные права, принципы избирательного права, а на его основе субъекты Российской Федерации разрабатывали и принимали собственные законы, в которых регулировался порядок осуществления избирательных процедур.

3. Начало третьего этапа было положено принятием Федерального закона от 26.11.1996 № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранным в органы местного самоуправления». После принятия данного Федерального закона весьма отчетливо стала набирать силу тенденция к переносу «центра тяжести» в регулировании выборов в субъектах Российской Федерации от законодателя субъекта РФ к федеральному законодателю, что впоследствии проявилось в принятии Федерального закона от 19.09.1997 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». По сравнению с действовавшим прежде федеральный законодатель расширил предмет регулирования данного Федерального закона. В результате принятия этого Закона законодатель субъекта РФ утратил возможность самостоятельно устанавливать большинство избирательных процедур.

4. Усиление федеральной составляющей в правовой регуляции муниципальных выборов нашло дальнейшее развитие в действующем Федеральном законе от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Содержание этого Закона таково, что субъекты РФ лишились возможности на принятие собственных норм практически по всем избирательным правоотношениям, а их законы в той или иной степени подробности и с незначительными дополнениями воспроизводят нормы Федерального закона.

Сложившаяся конструкция разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами была предметом научных исследований. Общим выводом исследователей является то, что существующее соотношение нормативно-правовых актов в сфере муниципальных выборов признается требующим изменения. Однако направления изменений, которые предлагают авторы, различны.

Е.С. Никитина приходит к выводу, что Федеральный закон об основных гарантиях регулирует множество избирательных отношений, которые не находятся в ведении Российской Федерации либо совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, и тем самым вмешивается в сферу исключительного ведения субъектов РФ. Исходя из этого, им предлагается изменить структуру Федерального закона об основных гарантиях, закрепив в нем лишь минимальные требования, призванные гарантировать избирательные права граждан, а региональную составляющую в системе правового регулирования муниципальных выборов расширить и установить в них основные избирательные процедуры.

Е.П. Дубровина придерживается позиции о необходимости передачи основных принципиальных вопросов проведения муниципальных выборов в ведение органов местного самоуправления.

В.Е. Подшивалов, разграничивая нормы избирательного законодательства на процессуальные и материальные, процессуальные нормы предлагает закрепить в федеральном законодательстве, а материальные нормы, регулирующие муниципальные выборы, изъять из полномочий субъекта РФ, передав их либо на федеральный, либо на местный уровень.

Б.Ф. Ныров считает, что «исходя из положений Конституции РФ (пункт «в» ст. 71 и пункт «б» ст. 72), регулирование всего избирательного процесса должно осуществляться федеральными законами, а законами субъектов Российской Федерации могут быть установлены дополнительные гарантии избирательных прав».

Высказывались также предложения о принятии избирательного кодекса РФ о принятии в субъектах РФ единых законов о дополнительных гарантиях избирательных прав граждан, о принятии избирательных кодексов в субъектах Российской Федерации, о разработке модельного избирательного законодательства и даже о принятии наряду с избирательным кодексом РФ избирательного процессуального кодекса РФ.

Как видно, перечень сформулированных предложений чрезвычайно разнообразен. Все они предполагают коренную реформу системы избирательного законодательства, пересмотр сложившегося распределения предметов ведения либо в сторону увеличения федеральной составляющей, либо в сторону переноса «центра тяжести» в регулировании на региональные акты или акты органов местного самоуправления. Отчасти такое многообразие мнений обусловлено отсутствием конституционно определенных положений о том, в чьем ведении находится избирательное законодательство, неразработанностью понятий «основные и дополнительные гарантии избирательных прав», не ясностью, что же понимать под избирательными правами граждан, а также расплывчатостью понятия «регулирование и защита избирательных прав».

Аргументы у той и иной стороны более чем убедительные. Действительно, правы В.Е. Подшивалов и Б.Ф. Ныров, обосновывающие, что Федеральный закон об основных гарантиях вышел за пределы правового регулирования на федеральном уровне, тем самым ограничивает диапазон регулирования в регионах.

В то же время нельзя не признать правоту доводов иной стороны, ратующей за усиление роли федерального центра в правовом регулировании муниципальных выборов. В частности, М.С. Белявская отмечает большое количество пробелов в правовом регулировании тех вопросов, которые федеральный законодатель оставил в ведении субъекта РФ, механическое переписывание норм федеральных законов.

Во многом нынешнее состояние распределения предметов ведения по избирательному законодательству обусловлено действиями самих органов государственной власти субъектов Российской Федерации, качеством принимаемых ими законов. Если обратиться к недавней истории, то можно привести множество примеров, когда в законах субъектов РФ содержались неправомерные ограничения избирательных прав, избирательные цензы, не предусмотренные федеральным законодательством, противоречия норм законов «рамочному» федеральному закону, грубые законотворческие ошибки, нечеткость понятийного аппарата. Все это, в конечном счете, порождало нарушения прав граждан и многочисленные споры. Вполне естественным для федерального центра явилось желание решить указанные проблемы путем собственного детального регулирования.

Показателен доклад рабочей группы по подготовке проектов законодательных актов по совершенствованию избирательной системы в Российской Федерации «Основные направления совершенствования избирательного законодательства Российской Федерации». В этом докладе, подготовленном еще в 1997 г., приводятся примеры из практики выборов в субъектах Федерации, свидетельствующие о нарушениях федерального законодательства, но в то же время не нарушающих законодательство конкретного субъекта РФ. На основе этих примеров делается вывод о несоответствии положений законов субъектов РФ федеральному законодательству, и предлагаются собственные варианты федерального регулирования. Так что если бы в регионах изначально законотворчество по выборам складывалось без нарушений и противоречий, то, возможно, нынешняя система избирательного законодательства РФ могла выглядеть иначе, чем сейчас.

Кроме того, если исходить из того, что всеобъемлющее федеральное регулирование нарушает права субъектов РФ в собственном регулировании, резонно было бы ожидать со стороны регионов обжалования отдельных положений Федерального закона об основных гарантиях в Конституционном Суде РФ на предмет их неконституционности. Однако ни представительный (законодательный) орган субъекта Российской Федерации, ни представительный орган муниципального образования не обращались в Конституционный Суд РФ по вопросу разграничения предметов ведения по избирательному законодательству. Думается, в субъектах Российской Федерации не заинтересованы в более широких полномочиях по регулированию муниципальных выборов, так как "либерализация" со стороны Федерального центра в практическом смысле каких-либо преимуществ для них не даст, но потребует решения достаточно сложной задачи - создания грамотного избирательного законодательства. Таким образом, со стороны субъектов РФ пока не делалось попыток изменить разграничение предметов ведения по избирательному законодательству.

В вопросе разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами необходимо исходить из реальных условий. В наметившейся централизации многих сфер общественной жизни не приходится ожидать предложений от Федерального центра по изменению разграничения предметов ведения по избирательному законодательству. Автору не известны случаи, чтобы в Российской Федерации федеральное законодательство в какой-либо области было перераспределено в пользу субъектов Федерации. Было бы своего рода юридическим романтизмом предполагать, что федеральный законодатель, осознав неэффективность собственного регулирования большинства вопросов выборов, осуществит передачу права регулирования этих вопросов в субъекты РФ или муниципальные образования.

Практика говорит об обратном, что передача в ведение субъектов РФ регулирования основных избирательных процедур не будет являться гарантией более квалифицированного подхода. Не исключено, что в региональные законоположения будут вновь включаться нормы, направленные на ограничения прав избирателей, принятые под влиянием политической конъюнктуры и иных неправовых обстоятельств. Действующий же Федеральный закон об основных гарантиях показал свою действенность; на основе этого Закона были приняты законы субъектов РФ, на основании которых, в свою очередь, были проведены выборы в муниципальных образованиях и сформированы выборные органы местного самоуправления. В целом Федеральный закон об основных гарантиях обеспечивает проведение равноправных демократических выборов, создание полноценного представительства в выборных органах.

Предложения о принятии избирательного кодекса, основ избирательного законодательства, иные формы трансформации структуры избирательного законодательства в пользу Федерального центра также вряд ли будут приведены в действие в обозримом будущем. Во-первых, избирательный кодекс РФ не вписывается в существующую систему распределения предметов ведения между Федерацией, субъектами Федерации и органами местного самоуправления. Во-вторых, сомнительно, что в избирательном кодексе вообще возможно объединить и систематизировать нормы законов о выборах Президента РФ, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, депутатов представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов РФ, депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления. В-третьих, действующий Федеральный закон № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» по содержанию и так можно назвать квазиизбирательным кодексом. В-четвертых, кодификация предполагает стабильность попадающего под нее нормативного массива. Как указывает Чухвичев Д.В., «создаваемый в результате законотворчества кодифицированный акт должен быть устойчивым, не нуждаться в постоянных обновлениях. Если же в кодифицируемой отрасли (подотрасли, институте) права продолжается развитие, если она еще не представляет сформировавшейся нормативно-правовой системы, если в этой области правового регулирования возникают новые акты и изменяются старые, кодификация становится бессмысленной, она не достигает своей главной задачи - единства и системности законодательного регулирования». Избирательное законодательство - крайне нестабильно и изменчиво.

Видимо, эти проблемы также возникли перед Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, когда ее представители, заявив в 2000 году о возможности кодификации избирательного законодательства после очередного избирательного цикла, впоследствии сослались на возможность рассмотрения этого вопроса только в 2009 - 2011 годах.

Таким образом, в современных условиях уместно вести речь не о передаче основного объема правового регулирования муниципальных выборов на федеральный, региональный или муниципальный уровень, а об оптимизации уровня правового регулирования отдельных институтов и правоотношений. Иное потребовало бы радикального пересмотра сложившейся системы избирательного законодательства со всеми сопутствующими сложностями и перипетиями, что не способствовало бы решению главной задачи - регулированию общественных отношений с целью наиболее полного выявления воли населения и наделения властными полномочиями выборных органов и должностных лиц на основании этой воли.

Аналогичный подход со всесторонним анализом требуется и для иных избирательных процедур. Обсуждение разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере правового регулирования муниципальных выборов должно строится не только с подходов правомерности или неправомерности установления норм в федеральных или региональных законодательных актах. Критерий правомерности в силу общей неопределенности и дискуссионности вопроса разграничения предметов ведения в избирательном законодательстве не может являться единственной основой для пересмотра существующих положений. Таким критерием должен стать также критерий действенного юридического обеспечения избирательных прав граждан.

1.3 Особенности избирательного законодательства Белгородской области

Избирательное законодательство, как часть конституционного законодательства, является наиболее динамичным структурным элементом. Об этом свидетельствуют изменения и дополнения, которые неоднократно вносились в федеральное законодательство о выборах и референдуме в целях его дальнейшего совершенствования. Причиной этому являются возникающие проблемы в избирательном праве и избирательном процессе, требующие своего законодательного урегулирования. К происходящим процессам в сфере избирательного законодательства не следует относится отрицательно, потому как избирательное право Российской Федерации находится в стадии становления.

Динамизм федерального законодательства не может не отражаться на состоянии избирательного законодательства субъектов Российской Федерации, поскольку вопросы избирательного права и избирательного процесса находятся в совместном ведении органов государственной власти РФ и органов государственной власти ее субъектов.

Поэтому вопросы совершенствования избирательного законодательства Белгородской области необходимо рассматривать в контексте изменений федерального законодательства о выборах, с одной стороны и, с другой стороны, с учетом опыта законотворчества в Белгородской области и практики применения норм избирательного права при проведении выборов органов государственной власти и местного самоуправления в нашем регионе.

Необходимо отметить прежде всего тот факт, что законодательство о выборах в нашей области состоит из ряда правовых норм, содержащихся в Уставе (Основном законе) Белгородской области, а так же Избирательного Кодекса Белгородской области.

Принятие последнего, как показала практика, оправдало себя, поскольку данный нормативный правовой акт стал надежной юридической основой проведения выборов депутатов в Белгородскую областную Думу третьего созыва. Избирательный Кодекс в существенной мере дополнил гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, проживающих на территории Белгородской области.

Вместе с тем говорить о том, что Избирательный Кодекс представляет собой правовое совершенство нельзя. Ведь юридический мир - это, прежде всего, мир относительного, за исключением, может быть, тех правовых принципов, которые носят объективный характер. Применительно к избирательному праву это: всеобщность, равенство и т. д. Указанные принципы ненарушаемы и не нуждаются в совершенствовании. Что же касается других сторон избирательного законодательства, в том числе и Белгородской области, то модернизация их, по крайней мере на сегодняшнем этапе, не то, что желательно, а просто необходимо и поэтому неизбежно.

Эта необходимость вызвана рядом объективных причин.

На первое место следует поставить требования о проведении избирательного законодательства Белгородской области в соответствие с Федеральным законодательством о выборах и референдуме. Эта работа предполагает внимательное отношение к формулированию положений, которые будут вноситься в Избирательный Кодекс Белгородской области, например, в части основных терминов. Задача состоит в том, чтобы, во-первых, не допускались искажения легальных определений понятий, которые носят универсальный характер для всех уровней выборов. Соблюдение данного требования, безусловно будет способствовать единообразному пониманию и толкованию ключевых категорий избирательного права, а также предотвратит возникновение необоснованных споров в ходе избирательной кампании. Во - вторых, не целесообразно переносить в Избирательный Кодекс Белгородской области те понятия, которые не свойственны избирательному законодательству субъекта Российской Федерации.

Например, ст. 2 Избирательного Кодекса гласит: «Кандидат - лицо, выдвинутое в установленном настоящим Кодексом порядке в качестве претендента на замещаемую посредством прямых выборов должность или на «членство» в Белгородской областной Думе или представительном органе местного самоуправления».

Известно, что термин в соответствии с Конституцией РФ относится к тем лицам, которые составляют Совет Федерации Федерального Собрания РФ. Термин депутат несет иную смысловую и юридическую нагрузку и соответствует тем лицам, которые входят в состав представительного (законодательного) органа государственной власти субъекта РФ, поскольку они обретают свой юридический статус в результате прямых выборов.

Реализация требований по совершенствованию избирательного законодательства Белгородской области состоит также и в том, чтобы сформулировать и установить ряд принципиально новых норм, направленных на дополнение и расширение системы гарантий избирательных прав и права граждан на участие в референдуме. С другой стороны, провести необходимую работу по выявлению устаревших, а также недействующих правовых норм и отменить их в установленном законом порядке.

Дело в том, что опыт проведенных выборов депутатов Белгородской области Думы третьего созыва наводит на мысль о том, чтобы пересмотреть нормы избирательного Кодекса об установлении «порога» явки избирателей При проведении выборов депутатов областной Думы. Представляется, что здесь могут быть обсуждены, по крайней мере, два варианта решения Возникшей проблемы: 1) снизить установленный Избирательным Кодексом «Порог» явки избирателей; 2)вовсе отменить его.

В связи с этим могут возникнуть вопросы по поводу легитимности выборных органов государственной власти. Однако, на наш взгляд, они не будут иметь под собой реальной почвы. Наиболее активная часть 1 избирателей выразит свою волю и этого будет вполне достаточно для того, чтобы избранные депутаты чувствовали себя вполне легитимными.

Kpoме того, тем самым попутно возможно достижение иных целей, связанных с совершенствованием избирательного процесса, поддержанием авторитета выборов как одного из важнейших демократических институтов: а) исчезнет необходимость дополнительных бюджетных затрат для проведения повторных выборов; б) граждане будут наконец - то избавлены от изматывающей, нескончаемой избирательной кампании, которая дискредитирует институт выборов; в) избирателям, не принявшим участие в выборах, уже не на кого будет пенять, потому что они поймут тот немаловажный факт, что и от их голоса, от их волеизъявления зависит качественный состав представительных органов государственной власти; г) кандидатам на выборные посты придется качественно изменить технологию агитационной работы среди избирателей.

Принятие Кодекса РФ «Об административных правонарушениях» дает возможность органам законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации право устанавливать административную ответственность за нарушение регионального законодательства, в том числе и избирательного. Очевидно, при разработке нормативного правового акта Белгородской области об административных правонарушениях необходимо предусмотреть ряд составов административных проступков, посягающих на избирательные права граждан, проживающих на территории Белгородской области.

В контексте решения вопросов совершенствования избирательного законодательства требуется юридическое осмысление и нормативного закрепления такого понятия, как « грязные избирательные технологии».

Видимо назрела необходимость, в связи с принятием ФЗ о политических партиях, применения пропорциональной избирательной системы не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов РФ.

И, наконец, приведение избирательного законодательства Белгородской области в соответствие с федеральным законодательством потребует принятия новой реакции Избирательного Кодекса Белгородской области. Поэтому необходимо будет обратить самое пристальное внимание на правильное применение методов законодательной техники, которая является важной составляющей в процессе совершенствования избирательного законодательства Белгородской области.

Практика применения Избирательного Кодекса Белгородской области свидетельствует о том, что в его тексте имеются неясные, а также двусмысленные положения. В качестве примера можно привести п. 6. ст. 99 Кодекса.

Таким образом, совершенствование избирательного законодательства Белгородской области может, как представляется, осуществляться по таким основным направлениям: 1) приведение избирательного законодательства Белгородской области в соответствие с федеральным законодательством о выборах и референдуме; 2) реализация областных правотворческих инициатив в сфере избирательно права и процесса; 3) повышение качества текстов нормативных правовых актов на основе применения приемов и методов законодательной техники.

2. Особенности муниципальных выборов на примере Белгородской области

2.1 Сущность избирательного процесса при выборах в органы местного самоуправления

В процессе развития конституционализма и демократизации государства институт непосредственного участия населения в управлении государством в форме выборов и референдумов имеет большое значение.

Референдум и выборы объявлены Конституцией Российской Федерации 1993 г. высшим выражением власти народа, непосредственным ее проявлением.

В Европейской хартии местного самоуправления этот институт упоминается как институт, дополняющий основную форму организации и деятельности местного самоуправления, каковой являются советы или собрания, состоящие из членов, избираемых путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. В ч. 2 ст. 3 Европейской хартии специально указывается, что наряду с осуществлением местного самоуправления через советы (собрания) и подотчетные им исполнительные органы не исключается возможность обращения к таким формам непосредственной демократии, как собрания граждан, референдум, или любым другим формам прямого участия граждан в местном самоуправлении. Возможность обращения граждан к формам непосредственной демократии должна быть установлена законом. Сравнение конституционных положений и текста Европейской хартии местного самоуправления позволяет сделать вывод о том, что в отличие от Европейской хартии в Конституции Российской Федерации в большей степени делается акцент на непосредственных формах участия населения в осуществлении местной власти.

Этот способ принятия решения имеет как сильные, так и слабые стороны. В связи с этим следует считать, что проблемы института референдума, его роли в становлении демократических основ российской государственности чрезвычайно актуальны. Отсюда и оценка референдума как института прямой демократии не может быть однозначной.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядок назначения и проведения местного референдума, принятия и изменения его решений должен устанавливаться уставом муниципального образования и (или) нормативным актом представительного органа местного самоуправления в соответствии с законами субъектов РФ.

В Федеральном законе от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» местный референдум определяется как референдум, проводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования. Таким образом, мы видим, что применительно к вопросам организации местного референдума закон содержит отсылки, как правило, опять к уставам муниципальных образований.

В настоящее время в большинстве субъектов Российской Федерации действуют законы по вопросам проведения местного референдума. В некоторых субъектах (в том числе и Белгородской области) Российской Федерации приняты кодифицированные нормативные правовые акты (кодексы субъектов Российской Федерации), в которых регулируются правоотношения, связанные с инициированием, подготовкой и проведением местных референдумов. В ряде субъектов Российской Федерации действуют отдельные законы о местном референдуме. Существуют также законы субъектов Российской Федерации, в которых регулируются одновременно правоотношения, связанные и с проведением местного, и с проведением регионального референдума - референдума субъекта Российской Федерации.

В Белгородской области вопросы порядка проведения муниципальных выборов регулируется Избирательным кодексом Белгородской области от 01.04.2005 № 182, Законом Белгородской области от 30.03.2005 № 179 «Об установлении численности и сроков полномочий, определении даты выборов органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований на территории Белгородской области».

При обращении к Избирательному кодексу Белгородской области мы видим, что, понятие местного референдума не содержится, а вся терминология используется в том же значении, что и в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Несмотря на то что Закон 2003 г. более детально по сравнению с прежним Законом регламентирует порядок реализации форм непосредственного осуществления местного самоуправления населением, и в частности референдума, законодательство субъектов в основном содержит те же положения.

В Избирательном кодексе Белгородской области в статье 3 прямо указывается, что законодательство о выборах, референдуме, отзыве, действующее на территории Белгородской области, составляет Конституция Российской Федерации, Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации», Федеральные законы, Устав Белгородской области, настоящий Кодекс, законы Белгородской области, иные нормативные правовые акты, принимаемые федеральными органами государственной власти, органами государственной власти Белгородской области, органами местного самоуправления в Белгородской области.

Решение, принятое на местном референдуме, рассматривается как акт непосредственного выражения воли граждан, имеющий обязательный характер. Чтобы стать таковым, решение на референдуме должно быть принято с соблюдением определенных условий. Необходимо, во-первых, чтобы сам референдум был признан состоявшимся согласно установленным параметрам и, во-вторых, чтобы решение принималось значительным числом граждан, не меньше минимума, определенного в законе или в акте муниципального образования.

Согласно ст. 11 Избирательного кодекса Белгородской области, На референдум Белгородской области могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении области как субъекта Российской Федерации или вопросы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и Белгородской области как субъекта Российской Федерации, если они не урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральным законом. На местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения.

Вопросы референдума не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод.

Вопросы референдума Белгородской области не должны противоречить законодательству Российской Федерации. Вопросы местного референдума не должны противоречить законодательству Российской Федерации, законодательству Белгородской области.

Вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также, чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

На референдум Белгородской области, местный референдум не могут быть вынесены вопросы:

1) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий, приостановлении осуществления полномочий органов государственной власти области, органов местного самоуправления, а также о проведении досрочных выборов органов государственной власти области, органов местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

2) о персональном составе органов государственной власти области или органов местного самоуправления;

3) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение и освобождение от должности;

4) о принятии или изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств Белгородской области, муниципального образования;

5) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Назначение и проведение референдума обязательно, если соблюдены порядок и сроки выдвижения инициативы проведения референдума и ее реализации, установленные соответственно уровню референдума Уставом Белгородской области, настоящим Кодексом, уставом муниципального образования.

Принятие органом государственной власти, иным государственным органом, органом местного самоуправления решения по существу вопроса, который может быть вынесен на референдум, не является обстоятельством, исключающим возможность проведения референдума по данному вопросу.

Местный референдум назначается представительным органом соответствующего муниципального образования не позднее чем за 50 дней до дня голосования, а в случае отсутствия указанного органа или непринятия им решения в установленный срок - судом.

Из всего изложенного можно сделать следующие выводы:

- представляется, что Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепила более правильную позицию: гарантии права граждан на участие в местном референдуме устанавливаются федеральным законом, порядок подготовки и проведения местного референдума регулируется законом субъекта РФ (п. 10 ст. 22). Это не исключает возможности предоставления региональными законодателями муниципальным образованиям права дополнять в установленных законом случаях соответствующее законодательное регулирование;

- можно выделить три функции, выполняемые рассматриваемым институтом в практике осуществления местного самоуправления.

Во-первых, на местный референдум могут быть вынесены подготовленные в органах местного самоуправления проекты нормативных актов в целях придания им особого веса в правовой системе муниципального образования. Утвержденные непосредственно населением, акты будут обладать юридическим приоритетом по отношению к актам органов и должностных лиц местного самоуправления, их положения могут быть изменены только в особом порядке, установленном законодательством о референдуме или самими актами. Использование инструмента всеобщего голосования в этом случае может обеспечить стабильность устройства муниципальной власти и задать нужную иерархию муниципальных правовых актов.

Во-вторых, органы местного самоуправления могут прибегнуть к проведению референдума в тех случаях, когда необходимо выбрать один конкретный вариант правового решения из нескольких возможных.

Таким образом, главная ценность института местного референдума заключается в возможности его использования населением по собственной воле, без санкции органов местного самоуправления или иных представителей власти. И в этом состоит третья, на наш взгляд основная, функция рассматриваемого института - собственно осуществление прямого народовластия. Механизм принятия решения на референдуме может быть востребован как альтернатива представительному народовластию, в частности в тех случаях, когда органы местного самоуправления не принимают необходимого решения или принимают решения, не соответствующие мнению большинства жителей муниципального образования. Возможность населения понудить органы местного самоуправления учитывать его волю должна быть реальной. Закон должен гарантировать обязательность назначения и проведения местного референдума в тех случаях, когда граждане желают непосредственно решать тот или иной вопрос, отнесенный к компетенции муниципального образования.

2.2 Особенности правового статуса субъектов избирательного права на муниципальных выборах

При проведении соответствующих референдумов Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, избирательные комиссии муниципальных образований, территориальные избирательные комиссии действуют в качестве комиссий референдума. Иные избирательные комиссии могут действовать в качестве комиссий референдума по решению соответствующих вышестоящих избирательных комиссий.

Комиссии обеспечивают реализацию и защиту избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, осуществляют подготовку и проведение выборов и референдумов в Российской Федерации.

В Белгородской области действуют следующие избирательные комиссии, комиссии референдума, комиссии отзыва:

- избирательная комиссия Белгородской области;

- избирательные комиссии муниципальных образований;

- окружные избирательные комиссии;

- территориальные (районные, городские) комиссии;

- участковые комиссии.

Комиссии обязаны в пределах своей компетенции рассматривать поступившие к ним в период избирательной кампании, кампании референдума обращения о нарушении закона, проводить проверки по этим обращениям и давать лицам, направившим обращения, письменные ответы в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а по обращениям, поступившим в день голосования или в день, следующий за днем голосования, - немедленно. Если факты, содержащиеся в обращениях, требуют дополнительной проверки, решения по ним принимаются не позднее чем в десятидневный срок. Если обращение указывает на нарушение закона кандидатом, избирательным объединением, инициативной группой по проведению референдума, эти кандидат, избирательное объединение, инициативная группа по проведению референдума или его (ее) уполномоченные представители должны быть незамедлительно оповещены о поступившем обращении и вправе давать объяснения по существу обращения.