Анализ полномочий прокурора

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Основания и формы участия прокурора в суде первой инстанции

2. Процессуальное положение прокурора

3. Участие прокурора в гражданском процессе на стадиях пересмотра судебных постановлений

Заключение

Литература



Введение

прокурор гражданский законность судебный

Судебная защита гражданских прав среди других форм защиты всегда занимала особое место, так как представляла заинтересованным в защите лицам высокую степень эффективности для достижения истины и справедливости, гарантировала применение мер государственного принуждения при восстановлении нарушенных или оспоренных прав. Особую роль в этом процессе играют сотрудники прокуратуры.

Несмотря на некоторое усечение полномочий в последнее 10-летие, прокуратура по-прежнему незаменима на поприще контрольно-правоохранительного механизма обеспечения законности. В частности среди субъектов гражданских процессуальных правоотношений прокурор как представитель государства занимает особое место. Участие прокурора в гражданском судопроизводстве остается актуальной и недостаточно разработанной проблемой науки и практики.

Правовую основу участия прокурора в судопроизводстве по гражданским делам составляют Конституция Российской Федерации, Закон РФ от 17.01.1992 №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре) и другие федеральные законы, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 №138-ФЗ (далее - ГПК РФ), международные нормативные правовые акты. Некоторые особенности правоохранительных процедур определены в Приказах Генерального Прокурора РФ.

Особенно актуальным разрешение вопроса о статусе прокурора в гражданском процессе представлялось в период разработки нового Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации. Однако и после принятия Гражданского процессуального кодекса РФ данный вопрос во многом остается открытым, поскольку законодатель закрепил компромиссный вариант участия прокурора в гражданском процессе, основанный на противоположных точках зрения.

В связи с этим актуальность научных исследований в данной области правоотношений очевидна.

Объектом данного исследования является совокупность общественных отношений, возникающих по поводу участия прокурора в гражданском процессе. Предметом же является правовой институт участия прокурора в гражданском процессе.

Целью настоящего исследования является комплексное изучение участия прокурора в гражданском процессе.

Для достижения данной цели в ходе исследования поставлены следующие теоретические и научно-практические задачи:

- раскрыть цель участия прокурора в гражданском процессе;

- определить задачи участия прокурора в гражданском процессе;

- определить процессуальные права и обязанности прокурора;

- выявить основания участия прокурора в гражданском процессе;

- обратить внимание на формы участия прокурора в гражданском

процессе.

Задачи исследования определяют его структуру. Среди методов исследования ведущее место отводится методу сравнительного правоведения, то есть анализа правовых норм по отдельности и далее в их совокупности с другими, а также используются методы комплексного анализа, системного подхода и формально-логического толкования норм закона, сравнительный анализ нормативной базы, а также учебной и специальной литературы.

Тема участия прокурора в гражданском процессе не является малоизученной в науке гражданского процессуального права. Так, ей посвящали свои труды такие ученые как В. Н. Аргунов, А. А. Власов, М. К. Треушников, М. С. Шакарян, В. В. Ярков и многие другие.

Однако в связи с изменениями гражданско-процессуального законодательства и тенденций судебной практики дальнейшие научные исследования указанного правового института необходимы.

Таким образом, представляемая работа является комплексным анализом правового института участия прокурора в гражданском процессе России.



1. Основания и формы участия прокурора в суде первой инстанции

В гражданском процессе прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации участвуют в рассмотрении дел судами, а также приносят апелляционные, кассационные и надзорные представления на судебные решения и определения. Прокурор отнесен к лицам, участвующим в деле, что связано с его юридической заинтересованностью в защите субъективных прав и охраняемых законом интересов граждан и организаций (ст. 34 ГПК РФ). Однако эта заинтересованность иного рода, чем заинтересованность сторон и третьих лиц, заявителей и жалобщиков по неисковым делам.

Последние лично заинтересованы в исходе дела, в котором участвуют как субъекты предположительно нарушенных (оспариваемых) прав и законных интересов. Прокурор же от имени Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением действующих на ее территории законов. Следовательно, заинтересованность прокурора является государственно-правовой.

Закон "О прокуратуре Российской Федерации" предусматривает осуществление прокуратурой Российской Федерации надзорной функции в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина.

Кроме того, прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством РФ участвуют в рассмотрении дел судами, вносят представления на противоречащие закону решения, определения и постановления судов (ч. 3 ст. 1 Закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

Вместе с тем законодатель не наделяет прокурора функцией надзора за деятельностью судов по осуществлению правосудия. В этом выражается одно из проявлений конституционного принципа независимости судей и подчинения их только Конституции_: и Федеральному закону (ст. 120 Конституции РФ).

Главный акцент в процессуальной деятельности прокурора в настоящее время смещен на защиту государственных и публичных интересов. Поэтому, прокурор не должен подменять в судебном процессе самих частных лиц - участников гражданского оборота, который строится на недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела.

В гражданском судопроизводстве прокурор выступает самостоятельно и независимо от других участвующих в деле лиц, поскольку его заинтересованность в процессе вытекает из его компетенции.

Итак, прокурор вправе обратиться в суд с заявлением только по трём категориям дел:

- в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, данное заявление может быть подано прокурором в случае, если гражданин не может сделать этого сам по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и др. За исключением случаев, перечисленных в ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, на которые указанное ограничение не распространяется;

- в защиту прав и свобод и законных интересов неопределенного круга лиц;

- в защиту интересов РФ, субъектов РФ и муниципальных образований.

При этом на заявление прокурора не налагается государственная пошлина.

Таким образом, цель (сущность) участие прокурора в гражданском процессе заключается в том, что прокурор обеспечивает законность действий всех участников судопроизводства, правильность выносимых судом постановлений, устраняет всякие нарушения закона, оказывает помощь суду в осуществлении правосудия.

Задачами участия прокурора в гражданском процессе являются:

1) защита прав и свобод человека и гражданина;

2) защита охраняемых законом интересов общества и государства;

3) обеспечение верховенства закона;

4) обеспечение единства и укрепления законности.

Решение поставленных задач в процессе участия прокурора в рассмотрении гражданских дел или осуществлении надзора за законностью издаваемых судом правовых актов осуществляется путем применения предоставленных прокурору законом полномочий. В ч. 4 ст. 35 Закона о прокуратуре сказано, что полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определяются процессуальным законодательством РФ. К сказанному следует добавить, что полномочия прокурора, не участвующего в судебном рассмотрении дел, но проверяющего законность решений суда по этим делам, также регламентируются процессуальным законодательством.

В силу своей компетенции прокурор может быть заинтересован и может участвовать в рассмотрении и разрешении любого гражданского дела. Этим заинтересованность прокурора отличается от заинтересованности государственных органов и органов местного самоуправления, участие которых в гражданском судопроизводстве ограничивается лишь сферой их деятельности, их функциями.

При этом каждая форма участия прокурора в гражданском процессе (возбуждение дела или дача заключения) и на каждой стадии гражданского процесса (от производства в суде первой инстанции до стадии пересмотра судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам) характеризуется определенными особенностями. На любой стадии процесса и в любой форме прокурор защищает в суде не собственные, а государственные и публичные интересы, а также интересы других или неопределенного круга лиц. Участие прокурора в суде является продолжением его деятельности по обеспечению законности, в связи, с чем такое участие помогает прокурору осуществлять его полномочия, возложенные на него Конституцией РФ и Федеральным законом "О прокуратуре в Российской Федерации". Такой "служебный интерес" характеризует существо процессуального положения и деятельности прокурора в гражданском процессе.

В соответствии с ч. 3 ст. 35 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» и ст. 45 ГПК РФ прокурор участвует в рассмотрении судами гражданских дел, если того требует защита прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Из этого следует, что основанием участия прокурора в гражданском процессе является осуществление им законоохранительной функции.

Вместе с тем от основания участия прокурора в гражданском судопроизводстве следует отличать поводы для такого участия.

Так, прокурор может участвовать в процессе по конкретному гражданскому делу в связи с устными или письменными заявлениями граждан, сообщениями государственных органов, общественных или иных организаций, публикациями в средствах массовой информации и так далее. Любое заинтересовавшее его сообщение может послужить поводом к участию в судопроизводстве.

Необходимость участия в конкретном гражданском деле в подавляющем большинстве случаев определяется мнением прокурора. «Мнение» прокурора означает, что прокурор сам, исходя из понимания своих обязанностей, решает вопрос о личном участии в процессе по тому или иному гражданскому делу с учетом требований ст. 45 ГПК РФ.

Однако есть категории гражданских дел, при рассмотрении которых прокуроры обязаны принимать участие в силу закона.

Так, прокурор обязан участвовать при рассмотрении судом следующих дел: о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью (ч. 3 ст. 45 ГПК РФ); об оспаривании нормативных правовых актов (ст. 252 ГПК РФ); о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (ст. 260.1 ГПК РФ); о лишении родительских прав, о восстановлении в родительских правах, об ограничении родительских прав (ст. 70, 72, 73 Семейного кодекса Российской Федерации); об усыновлении и отмене усыновления (ст. 125, 140 Семейного кодекса Российской Федерации, ст. 273 ГПК РФ); о признании гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении гражданина умершим (ст. 278 ГПК РФ); об ограничении дееспособности гражданина, о признании гражданина недееспособным, об ограничении или о лишении несовершеннолетнего в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет права самостоятельно распоряжаться своими доходами (ст. 284 ГПК РФ); об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным (ст. 288 ГПК РФ); о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар или о продлении срока принудительной госпитализации гражданина, страдающего психическим расстройством (ст. 304 ГПК РФ); об обжаловании действий медицинских работников, иных специалистов, работников социального обеспечения и образования, а также врачебных комиссий, ущемляющих права и законные интересы граждан при оказании им психиатрической помощи (ст. 48 Закона РФ от 02.07.1992 N 3185-1 "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании"); об обязательном обследовании и лечении (о госпитализации) больных туберкулезом (ст. 10 Федерального закона от 18.06.2001 N 77-ФЗ "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации"); о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении или о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении (ст. 261.3 ГПК РФ); об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы (ст. 261.7 ГПК РФ).

Действующее законодательство устанавливает три формы участия прокурора в гражданском процессе:

- обращение в суд с заявлением о возбуждении производства по гражданскому делу в целях защиты прав, свобод и законных интересов других лиц;

- вступление в процесс, начатый по инициативе других лиц, для дачи правового заключения по рассматриваемому судом делу;

- принесение по основаниям и в порядке, которые установлены гражданским процессуальным законодательством, апелляционных, кассационных и надзорных представлений, а также представлений о пересмотре по вновь открывшимся или новым обстоятельствам решений и определений судов.

Порядок вступления прокурора в процесс, объем его процессуальных прав и обязанностей зависят от формы участия в деле и от того, в какой стадии процесса он вступает в него.

В отличие от ГПК 1964 года в Кодексе 2002 года установлено, что и предъявление иска, и вступление в процесс с целью дачи заключения допустимо лишь в случаях, предусмотренных ГПК и другими федеральными законами.

Эта новелла основана на Концепции судебной правовой реформы, согласно которой возможность неограниченного участия прокурора в гражданском судопроизводстве противоречит принципу независимости судей и подчинения их только закону.

Представляется, что в современных условиях, когда государство не может обеспечить реализацию конституционного положения о праве каждого на получение квалифицированной юридической помощи, в предусмотренных законом случаях - бесплатно, ограничение участия прокурора, осуществляющего, по существу, правозащитную функцию в гражданском судопроизводстве, преждевременно. В определенной степени предложение об ограничении участия прокурора в гражданском деле объясняется воздействием дискуссии о функциях прокурора в уголовном процессе. Но участие прокурора в гражданском процессе существенно отличается от его положения в уголовном процессе.

Участие прокурора в суде первой инстанции осуществляется в основном районными прокурорами или их заместителями, так как гражданские дела по первой инстанции подсудны преимущественно мировым судьям и районным судам (ст. 23, 24 ГПК РФ).

Но если дело по первой инстанции подсудно судам субъектов РФ или Верховному Суду РФ (ст. 26, 27 ГПК РФ), то в суд могут обращаться соответственно прокуроры субъектов Федерации и Генеральный прокурор РФ, либо его заместитель.

В военные суды могут обратиться соответствующие военные прокуроры.

Обращение прокурора в суд является основанием возбуждения гражданского дела в случае необходимости защиты прав, свобод и законных интересов: граждан; неопределенного круга лиц; Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований (ч. 1 ст. 45 ГПK РФ).

Из ч. 1 ст. 45 ГПК РФ следует, что прокурор может предъявить иск или обратиться с заявлением по любому гражданскому делу в случаях нарушения интересов граждан, неопределенного круга лиц или государства. Однако исходя из принципа диспозитивности прокурор может предъявить иск (подать заявление) только в случае, если гражданин сам не может обратиться в суд по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам.

Прокурор, обратившийся в суд в защиту прав и интересов других лиц, пользуется всеми правами и несет все процессуальные обязанности истца, кроме права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов (ч. 2 ст. 45 ГПК РФ). Исходя из этого можно сделать вывод, что прокурору может быть отказано в принятии заявления, если у лица, в интересах которого предъявляется иск, нет права на обращение в суд или прокурором не соблюден порядок обращения в суд. Однако прокурору нельзя возвратить заявление на основании п. 1, 3 и ч. 1 ст. 135 ГПК в части, относящейся к представителю, так как он действует от своего имени в интересах другого лица.

В судебной практике возник вопрос о том, должен ли прокурор, предъявивший иск в публичных (государственных) интересах, соблюсти внесудебный порядок разрешения спора, установленный федеральным законом или предусмотренный договором сторон. В ч. 3 ст. 4 ГПК 1995 г. было предусмотрено, что это требование на прокурора не распространяется. Однако в ГПК 2002 г. эта норма не воспроизведена.

Представляется, что данное требование должно быть соблюдено истцом, в защиту прав которого предъявлен иск. Если же дело представляет публичный интерес, в нем нет субъекта материального правоотношения (определенного истца), прокурор не должен соблюдать внесудебный порядок урегулирования спора, поскольку не является стороной в нем.

Прокурор обязан ссылаться в заявлении на закон, подлежащий применению по предъявляемому иску. Согласно ч. 3 ст. 131 ГПК РФ в заявлении прокурора, предъявляемом в защиту интересов РФ, ее субъектов и муниципальных образований или в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, должно быть указано, в чем конкретно заключаются их интересы, какое право нарушено, а также должна содержаться ссылка на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающие способы защиты этих интересов.

В случае же обращения прокурора в защиту законных интересов гражданина прокурор должен обосновать, почему гражданин лично не может предъявить иск (п. 2 ч. 3 ст. 131 ГПК РФ).

В связи с этой нормой возникает вопрос: какое обоснование должен представить прокурор, предъявляя иск в защиту прав и интересов гражданина? Очевидно, в этих случаях, как правило, гражданин обращается с такой просьбой к прокурору сам, прилагая соответствующие документы (справку о состоянии здоровья, инвалидности и так далее). Если же заявление подается в интересах недееспособного лица, не имеющего представителя, прокурору об этом могут сообщить соседи и другие лица, которым стало известно о нарушении прав или злоупотреблении правами недееспособного. О таких фактах прокурор может узнать и из средств массовой информации.

Возникает вопрос: как должен поступить судья, если прокурор не выполнил требование ч. 3 ст. 131 ГПК РФ? Представляется, что судья вправе оставить заявление без движения (ст. 136 ГПК РФ).

В последние годы в деятельности прокуроров значительное место занимают дела об оспаривании нормативных правовых актов, противоречащих закону более высокого уровня, а также иные дела в защиту прав неопределенного круга лиц (о защите прав потребителей, охране окружающей среды и другое).

Прежде чем предъявить иск, прокурор должен собрать необходимый фактический и доказательственный материал, проанализировать его. Однако в отличие от расследования уголовных дел прокурор не вправе допрашивать свидетелей и совершать другие действия, отнесенные гражданским процессуальным законом исключительно к компетенции суда.

Иск прокурора, как и любые иные его действия в процессе, должен быть основан на проверенных материалах. В деле, возбужденном на основании заявления прокурора, его участие обязательно. Однако прокурор не связан в процессе своей первоначальной позицией и позицией лица, в интересах которого предъявлен иск. Он всегда должен руководствоваться законом. Поэтому если в ходе судебного разбирательства прокурор придет к выводу о том, что требования в части или в целом незаконны или необоснованны, он должен отказаться полностью или частично от предъявленного им иска.

Закон требует, чтобы лицо, в интересах которого начато дело по заявлению прокурора, извещалось судом о возникшем процессе и участвовало в нем в качестве истца (ч. 2 ст. 38 ГПК РФ). Соблюдение этого требования необходимо, так как решение, вынесенное по иску прокурора, обязательно для заинтересованного лица. Отказ прокурора от предъявленного иска не лишает истца права требовать рассмотрения дела по существу (ч. 3 ст. 45 ГПК РФ). При отказе прокурора от иска дело может быть прекращено производством лишь при условии отказа от иска и заинтересованного лица. Требование заинтересованного лица должно быть разрешено в том же процессе, поскольку, как следует из закона, оно всегда участвует в деле (ч. 2 ст. 38 ГПК РФ).

Однако прокурор не может требовать рассмотрения дела или отмены определения суда о прекращении производства по делу в связи с отказом истца от иска, предъявленного в его интересах прокурором, если судом были соблюдены условия принятия отказа от иска (ч. 2 ст. 45, ч. 2 ст. 39 ГПК РФ).

Прокурор, предъявивший иск, дает объяснение по делу (ст. 174 ГПК РФ) и участвует в прениях первым (ст. 190 ГПК РФ). Он обязан доказать те обстоятельства, на которые ссылается в обоснование своих требований и возражений (ст. 56 ГПК РФ).

Если истец участвует в судебном заседании, он выступает после прокурора, предъявившего иск. Стороны вправе задавать вопросы прокурору, предъявившему иск и дающему объяснения по делу.

Не являясь субъектом спорного правоотношения, прокурор не вправе распоряжаться материальным правом, в частности, не может заключить мировое соглашение. Отказ прокурора от иска является актом распоряжения лишь процессуальным правом. По этим же основаниям к прокурору нельзя предъявить встречный иск. Ответчик может предъявить встречный иск к лицу, в интересах которого возбуждено дело.

Таким образом, при предъявлении иска прокурор занимает в деле положение истца, но только в процессуальном смысле.

Второй формой участия прокурора в деле является вступление в него для дачи заключения в случаях, предусмотренных ГПК РФ и другими федеральными законами. В ч. 3 ст. 45 ГПК РФ установлено, что прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью и в иных случаях, в целях осуществления возложенных на него полномочий. Наряду с делами, указанными в ст. 45, в ГПК РФ предусмотрено участие прокурора по некоторым делам, возникающим из публично-правовых отношений и особого производства (ст. 252, ч. 3 ст. 260, ст. 273, ч. 3 ст. 278, ч. 1 ст. 284, ст. 288, ч. 2 ст. 304 ГПК РФ). В СК РФ предусмотрено участие прокурора в делах, затрагивающих интересы детей (ст. 70, 72, 73).

Заключение прокурора должно основываться на законе, подлежащем применению в рассматриваемом судом деле с учетом исследованных в судебном заседании доказательств. При исследовании доказательств прокурор, как лицо, участвующее в деле, вправе задавать вопросы сторонам, свидетелям, экспертам и специалистам; высказывать свое мнение по всем вопросам, возникающим в ходе судебного разбирательства (ст. 35 ГПК РФ).

По окончании рассмотрения дела по существу прокурор дает заключение по делу в целом (ст. 190 ГПК РФ). Выступление прокурора, дающего заключение, в прениях ГПК РФ не предусматривает. В отличие от ГПК 1964 года новый Кодекс не наделяет правом дачи заключения прокурора, по заявлению которого возбуждается дело.

Прокурор не может давать заключение по делу, в котором прокуратура является стороной.

Как при предъявлении иска, так и при даче заключения прокурор никаких решений по делу не принимает, он не вправе совершать процессуальные действия, входящие в компетенцию суда. Он может лишь, как и любое другое лицо, участвующее в деле, возбуждать перед судом ходатайство о совершении какого-либо действия либо о разрешении определенного вопроса.

Прокурор не может вносить представление в суды второй и надзорной инстанций, если прокуратура является стороной по делу.

В ГПК РФ нет норм о даче заключения по делу в судах второй и надзорной инстанций. В связи с тем что, согласно ч. 3 ст. 45, неявка прокурора, извещенного о времени и месте рассмотрения дела, по которому он должен давать заключение, не препятствует разбирательству дела, в судебной практике возник вопрос о том, может ли прокурор вступить в дело во второй инстанции или в порядке надзора. Согласно п. 19 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г., прокурор вправе принести представление в суд второй и надзорной инстанций, если он участвовал в деле (абз. 1); в абз. 3 этого пункта указано, что "с точки зрения положений ст. 34, 35 и 45 ГПК РФ прокурор вправе подать названные представления независимо от того, явился ли он в заседание суда первой инстанции.

Вывод о том, что прокурор является лицом, участвующим в деле, независимо от того, явился ли он в суд первой инстанции, правилен, поскольку его участие прямо предусмотрено законом и, следовательно, обязательно.

Но представление прокурора - одно из оснований возбуждения дела в вышестоящих судах. При даче же заключения прокурор привлекается к участию в деле, возбужденном другими заинтересованными лицами. Поэтому более правильным было бы в таких случаях привлечение прокурора к участию в деле для дачи заключения по инициативе вышестоящих судов.

Поскольку судебные постановления исполняются судебными приставами, переданными в подчинение исполнительного органа в стадии исполнения судебных постановлений прокуратура обязана осуществлять надзор за законностью и своевременностью исполнения судебных решений; особое внимание должно обращаться на исполнение судебных решений, вынесенных по заявлениям и искам прокуроров, а также по делам о восстановлении на работе, взыскании алиментов на детей, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью.

Копии вступивших в законную силу судебных постановлений по искам (заявлениям) прокурора для контроля за их исполнением незамедлительно передаются должностному лицу прокуратуры, осуществляющему организацию надзора за деятельностью судебных приставов по исполнению судебных актов.

Прокурор может предъявить исполнительный документ к взысканию по делам, возбужденным по его инициативе в интересах неопределенного круга лиц, Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных органов, а также недееспособных граждан.

Одна из задач прокуратуры - систематическое изучение и обобщение практики рассмотрения и разрешения жалоб, поступающих от граждан и организаций, сообщающих о фактах нарушения законности в работе организаций, а также о случаях обнаружения фактов ущемления прав организации и граждан. Рассматривая такие материалы, прокурор, прежде всего, принимает предусмотренные законом меры, направленные на устранение причин, порождающих эти нарушения, а в необходимых случаях обращается в суд в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, не имеющего возможности отстаивать в суде лично свои права, свободы интересы, а также в целях защиты государственных (публичных) интересов.

2. Процессуальное положение прокурора

В современной России прокуратура - специальный государственный независимый правоохранительный орган, составляющий единую федеральную централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору страны.

В действующем ГПК РФ недостаточно четко определены роль и процессуальное положение прокурора в судебном процессе, и тем самым остается спорным вопрос о правовом статусе прокурора при его участии в рассмотрении судами гражданских дел.

Само участие прокурора в гражданском судопроизводстве при разработка действующего ГПК РФ было сопряжено с острой дискуссией, в ходе которой, высказывались самые разные, в том числе противоположные мнения по вопросу о возможности, пределах и условиях такого участия.

Отмечу, что ГПК РСФСР 1964 г. не ограничивал прокурора в праве на предъявление иска ни по одной категории гражданских дел. С принятием ГПК РФ обращение прокурора в суд в защиту прав и законных интересов других лиц стало обусловлено невозможностью подачи искового заявления гражданином по состоянию здоровья, в силу возраста, недееспособности, других уважительных причин (ч.1 ст. 45 ГПК РФ). Правда, в 2009 г. ст. 45 ГПК РФ дополнилась положением, предоставляющим прокурорам право по просьбе граждан обращаться в суд с требованиями о восстановлении нарушенных социальных прав в различных сферах жизнедеятельности без указанных выше ограничений.

Ряд исследователей признает, безусловно, необходимым дальнейшее ограничение участия прокурора в гражданском процессе.

Подобной позиции придерживается соавтор известного учебника «Права человека» В.М. Савицкий, который отмечает, что «прокурору нечего делать…при разбирательстве в судах гражданских споров», в современных «условиях гражданам, предприятиям и организациям для обращения в суд за защитой своих прав и законных интересов вовсе не нужно посредничество прокуратуры». Граждане «могут использовать для этого различные юридические службы, юрисконсультов профсоюзов, различную сеть адвокатских фирм, бюро и коллегий, институт уполномоченного по правам человека».

Однако большая группа ученых процессуалистов и прокуроров признают участие прокурора в процессе по гражданским делам важной гарантией охраны и защиты прав, свобод и законных интересов различных субъектов гражданских правоотношений.

Аргументы, приводимые этими авторами, достаточно весомы:

- авторитет органов прокуратуры в глазах общественности;

- более строгое соблюдение работниками прокуратуры сроков рассмотрения обращений граждан, и организаций;

- ответственность прокурорских работников за несоблюдение сроков рассмотрения обращений граждан, тогда как в судах сроки нередко затягиваются и сами судьи за проволочки ответственности, как правило, не несут;

- юридическая грамотность, требуемая от прокурорских работников и, как правило, обеспечиваемая ими;

- обоснованность процессуальных документов работников прокуратуры;

- бесплатность оказываемой юридической помощи и т.д.

Исследуя инициативную форму участия прокурора в гражданском судопроизводстве, следует отметить, что теоретики и практики не пришли к общему знаменателю относительно его процессуального статуса. В этом направлении по-прежнему существуют три основные позиции. Согласно первой позиции прокурор выступает истцом в процессуальном смысле, исходя из второй точки зрения, прокурор, предъявивший иск занимает положение стороны (истца) в процессе, поскольку наличие ответчика по делу предполагает и наличие истца. Прокурор, подавший в суд исковое заявление, как раз таковым и является.

По мнению третьих, прокурор, являющийся представителем государства, выполняет при рассмотрении судами гражданских дел свойственную исключительно ему функцию надзора за законностью.

Позиция представителей третьего направления наиболее приемлема, поскольку основана на результатах официального толкования норм процессуального права Верховным Судом РФ. В Определении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 04.08.1994 указано, что прокурор, обратившийся в суд с заявлением в порядке процессуального закона, стороной по делу не является: обращаясь с заявлением в суд в защиту прав и охраняемых законом интересов других лиц, прокурор в такой форме осуществляет свое участие в гражданском процессе. Лицо, в интересах которого дело начато по заявлению прокурора, участвует в нем в качестве истца. Следовательно, суд, рассматривая дело, возбужденное прокурором в интересах другого лица, может удовлетворить иск только тогда, когда именно это лицо является надлежащим истцом, то есть ему принадлежат те права, которые, по мнению прокурора, нарушены.

В свете изложенных позиций вызывают интерес размышления К.С. Юдельсона о статусе прокурора в гражданском процессе. «Различные ошибочные представления о прокуроре как о стороне в гражданском процессе, - пишет он, - основаны на том, что прокурор имеет ряд таких же процессуальных прав, какие принадлежат сторонам, а также на факте участия прокурора в доказательственной деятельности по установлению фактов спорного правоотношения. Иные выводы о процессуальном положении прокурора и природе его участия в гражданском процессе надо сделать, если исходить из сущности прокуратуры, всегда и везде осуществляющей задачу надзора за точным исполнением законов». Таким образом, «основания участия прокурора в гражданском процессе всегда едины - осуществление законоохранительной функции».

Однако нельзя не учитывать факт, что размышления К.С. Юдельсона строились и базировались на законодательстве советского периода, когда на прокурора возлагалась задача осуществления надзора за точным и единообразным исполнением законов практически всеми субъектами советского права и непременного реагирования на нарушения закона, от кого бы они ни исходили. В связи с этим, необходимо считаться с законодательными изменениями последнего времени, исключившими, в частности, вышеуказанную норму и склоняющими к позиции, что прокурор - это процессуальный истец в гражданском процессе, в том смысле, который вкладывают в это понятие современная наука и литература. Хотя законодательного закрепления данный термин до сих пор не нашел. Его использование весьма условно. Более того, фигура прокурора в гражданском судопроизводстве олицетворяет собой именно прокурора, все участники судебного процесса относятся и воспринимают его исключительно как прокурора, ст.45 ГПК РФ предусматривает участие в судебном процессе прокурора, а не процессуального истца. Согласно ч.2 ст.38 ГПК РФ истцом признается лицо, в интересах которого начато дело. Иного содержания в понятие истца ГПК РФ не вкладывает. У прокурора отсутствует какой-либо собственный интерес в деле, и это является одной из особенностей его статуса здесь. Стремление прокурора обеспечить защиту прав и законных интересов граждан, общественных организаций, общества и государства, торжество закона в равной мере свойственно и суду. Наряду с этим, если рассмотреть сущность и назначение органов российской прокуратуры, выявить причины введения в гражданский процесс такой фигуры, как прокурор, определить цели и задачи, преследуемые им, а также проанализировать ряд иных факторов, не акцентируя при этом внимания на законодательной стороне данного вопроса, то выводы, что выражены в концепции К.С. Юдельсона, соответствуют истинному положению дел.

Таким образом, прокурор является представителем государства, выполняет при рассмотрении судами гражданских дел свойственную исключительно ему функцию надзора за законностью. Реализуя данную функцию, прокурор ставит вопрос перед судом об устранении нарушения закона, он должен своевременно реагировать на допущенные судом ошибки. Необходимо подчеркнуть, что это является не правом, а обязанностью прокурора. Такая обязанность принадлежит из всех участвующих в деле лиц только прокурору. Прокурор имеет ряд таких же процессуальных прав, какие принадлежат сторонам, участвует в доказательственной деятельности по установлению фактов спорного правоотношения.

Итак, согласно ст. 34 ГПК РФ прокурор приравнен к лицам, участвующим в деле. Ст. 35 ГПК РФ предусматривает для всех лиц, участвующих в деле, набор общих прав. К перечню прав, приведенному в ст. 35 ГПК РФ, можно добавить право лиц, участвующих в деле и не владеющих языком, на котором ведется гражданское судопроизводство, давать объяснения, заключения, выступать, заявлять ходатайства, подавать жалобы на родном языке или на любом свободно избранном языке общения, а также пользоваться услугами переводчика (ч. 2 ст.9 ГПК РФ); право заявлять об исправлении допущенных в решении суда описок или явных арифметических ошибок (ч. 2 ст. 200 ГПК РФ) и др.

Помимо этого, лица, участвующие в деле, несут процессуальные обязанности, установленные ГПК РФ, а также другими федеральными законами. Так, согласно ст. 158 ГПК РФ все присутствующие в зале заседания (в т.ч. лица, участвующие в деле) должны строго соблюдать процессуальную дисциплину. В случае нарушения порядка в судебном заседании к нарушителю судом могут быть предприняты меры, предусмотренные ст. 159 ГПК РФ: объявление предупреждения, удаление из зала заседания суда, наложение штрафа и т.д.

Помимо общих процессуальных прав и обязанностей, которыми наделены все лица, участвующие в деле, некоторые из них обладают рядом специфических процессуальных прав и обязанностей.

В частности, определенными особенностями характеризуется процессуальное положение прокурора, в отличие от прав и обязанностей иных лиц, участвующих в деле, полномочия прокурора, помимо их закрепления в ГПК РФ, отражены в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации".

В первую очередь целесообразно обсудить вопрос правоспособности прокурора в гражданском судопроизводстве, которую иногда именуют специальной правоспособностью. В аспекте ст. 134 ГПК РФ имеет значение выявление в рамках специальной правоспособности наличия права на обращение в суд у представителя государственного органа, органа местного самоуправления, организации или гражданина в защиту прав и интересов другого лица. Правоспособность прокурора возникает с момента назначения его на должность и утрачивается с прекращением полномочий в этой должности. Причем назначение прокурора на должность оформляется приказом о приеме на работу в качестве такового и не определяется моментом аттестации, когда прокурорскому работнику присваивается классный чин.

Здесь важно сделать акцент на том, что понятие "прокурор", часто используемое как в законодательстве, так и в научных источниках, представляет собой обобщенную правовую категорию. Ее трактовка содержится в ст. 54 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации". Прокурор - это Генеральный прокурор РФ, его советники, старшие помощники, помощники и помощники по особым поручениям, заместители Генерального прокурора РФ, их помощники по особым поручениям, заместители, старшие помощники и помощники Главного военного прокурора, все нижестоящие прокуроры, их заместители, помощники прокуроров по особым поручениям, старшие помощники и помощники прокуроров, старшие прокуроры и прокуроры управлений и отделов, действующие в пределах своей компетенции.

Заявление в суд может подать не именно прокурор района, города или области, а иной работник органов прокуратуры - заместитель прокурора, помощник (старший помощник) прокурора, прокурор (старший прокурор) отдела и управлений по поручению руководителей органов прокуратуры. Это правило нашло отражение в Приказе Генеральной прокуратуры от 26 апреля 2012 г., который предписывает в судебных заседаниях участвовать представителям прокуратур соответствующего уровня, военных и иных специализированных прокуратур по месту нахождения суда, рассматривающего дело. В то же время в судебной практике высказывается суждение о том, что исковое заявление как акт прокурорского надзора должно исходить непосредственно от прокурора соответствующего уровня. Право на возбуждение гражданского судопроизводства связано с управленческим составом прокуратуры, в который помощники прокурора не входят. Следуя этой логике, помощник прокурора не может подписывать исковые заявления.

Особого внимания заслуживает порядок оформления полномочий прокурора, если гражданское судопроизводство возбуждено по иску прокурора, юрисдикция которого не совпадает с юрисдикцией суда. В судебной практике можно встретить случаи, когда для этого использовались доверенность и поручение на ведение дела в суде.

Так, по гражданскому делу по иску прокурора Октябрьского района г. Архангельска в защиту интересов неопределенного круга лиц к ООО "Конан" о признании незаконной деятельности, обязании прекратить деятельность по организации и проведению азартных игр прокурору Шенкурского района было направлено поручение участвовать в судебном заседании. Поручение мотивировалось значительным удалением Шенкурского района от места нахождения прокуратуры Октябрьского района г. Архангельска и занятостью оперативных работников. В другом деле по аналогичному иску прокурора Ломоносовского района г. Архангельска к ООО "Конан" имелись письменная просьба к прокурору Шенкурского района принять участие в рассмотрении дела и доверенность на представление интересов в суде. В обоих случаях прокуроры, предъявившие иски, были уведомлены судом о времени и месте рассмотрения дела.

Вместе с тем при проведении обобщения практики участия прокурора в гражданском судопроизводстве отмечалось, что прокуроры, участвующие в деле, в силу своего статуса, определенного Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", имеют общественный, государственный интерес к исходу дела, доверенность не может являться связующим элементом для должностных лиц прокуратуры.

Отсутствие единого подхода к разрешению данной проблемы явилось поводом для дачи разъяснений со стороны Генеральной прокуратуры, согласно которым прокурору города (района), предъявившему иск (заявление) в суд, территориально расположенный в другом субъекте Российской Федерации, для решения вопроса об обеспечении участия прокурора в рассмотрении судом данного дела требуется обращаться к вышестоящему прокурору. Прокурор субъекта Российской Федерации в случае принятия решения о необходимости привлечения к участию в деле прокурора города (района), находящегося в подчинении другого прокурора субъекта Российской Федерации, обязан заблаговременно извещать последнего соответствующим письмом с одновременным направлением копий представленных в суд материалов. Прокурору, получившему указанное извещение, надлежит обеспечивать участие представителя органов прокуратуры в процессе рассмотрения дела судом.

В отличие от других лиц, участвующих в деле, прокурор в любом из видов гражданского судопроизводства именуется одинаково.

Прокурор, подавший исковое заявление, пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца. Однако из этого правила существуют исключения. В исковом производстве прокурор может отказаться от иска, изменить предмет или основание иска, размер требований с согласия истца. Истец же может реализовать указанные права без чьего-либо разрешения (только в дальнейшем суд должен в обоих случаях санкционировать принятое решение).

Кроме того, в отличие от истца при предъявлении иска для процессуального положения прокурора характерно следующее: он не несет бремя судебных расходов, прежде всего по оплате государственной пошлины за подачу искового заявления (ч. 2 ст. 45 ГПК РФ; подп. 9 п. 1 ст. 333.36 НК РФ); он не имеет права на заключение мирового соглашения (п. 2 ст. 45 ГПК РФ); ему не может быть предъявлен встречный иск; прокурору не требуется специального подтверждения его полномочий для возбуждения дела в интересах других лиц.

Кроме этого, на прокурора не распространяется обязанность по соблюдению предварительного внесудебного порядка разрешения дела.

Закон предусматривает возможность отказа прокурора от заявления, поданного в защиту законных интересов другого лица (ч. 2 ст. 45 ГПК РФ).

Подготовительную деятельность прокурор начинает еще до обращения непосредственно в суд: собирает необходимые материалы по делу, и выявляет все доказательства, которые он намеревается предъявить суду для обоснования предъявляемых требований и т.д. Но до начала процесса прокурор лишен права истребовать документы по делу, опрашивать других лиц, участвующих в процессе либо оказывающих содействие правосудию до возбуждения производства и т.д.

Прокурор, а также иные субъекты, обратившиеся в суд за защитой прав и законных интересов других лиц, дают объяснения первыми (ч. 1 ст. 174 ГПК РФ).

На прокурора непосредственно не распространяется законная сила судебного решения.

Прокурор обладает еще одним правом: он является единственным из всех лиц, участвующих в деле, которому можно заявить отвод при наличии оснований, предусмотренных ст. 16 и ст. 18 ГПК РФ.

Отсутствие в законодательстве четких критериев невозможности самостоятельного обращения гражданина в суд стало почвой для широкого судейского усмотрения при разрешении вопроса о принятии заявления прокурора к производству.

В литературе имеется точка зрения, согласно которой «суды не всегда видят разницу между обращениями в суд прокурора в интересах укрепления законности (упомянутая ст.22 Закона) и обращением в суд прокурора в интересах конкретных граждан, физических лиц (ст.45 ГПК РФ)». Такая ситуация создает напряженную обстановку во взаимоотношениях между прокуратурой и судами первой инстанции, поскольку в ряде, казалось бы, очевидных случаев прокурору трудно принять эффективные меры к оперативному восстановлению нарушенных прав и свобод граждан.

В феврале 2005 года в Ефремовскую межрайонную прокуратуру Тульской области обратилась гражданка М. с заявлением о нарушении санитарно-эпидемиологических норм и прав ее малолетней дочери в связи с крайне низкой температурой воздуха в жилых помещениях занимаемой ими однокомнатной квартиры. Прокурорская проверка установила, что температура воздуха в помещениях квартиры, в которой проживала девочка, была ниже предельно допустимых норм. В исковом заявлении, направленном в Ефремовский городской суд Тульской области в интересах малолетней, Ефремовский межрайонный прокурор поставил вопрос об обязывании жилищно-эксплуатационных организаций обеспечить температуру воздуха в соответствии с установленными нормами. Однако определением Ефремовского городского суда в принятии искового заявления прокурора было отказано со ссылкой на норму п.1 ч.1 ст.134 ГПК РФ, в связи с тем, что прокурору гражданским процессуальным законодательством не предоставлено право выступать в защиту прав, свобод или законных интересов несовершеннолетней, поскольку она имеет законного представителя в лице своей матери.

В марте 2005 года Ефремовским межрайонным прокурором на определение суда было подано частное представление, удовлетворенное Тульским областным судом, и исковое заявление направлено в Ефремовский городской суд для принятия его к производству. Учитывая обстоятельства, связанные с почтовыми пересылками, а также затруднениями организационно процессуального характера, решение по иску прокурора вынесено судом только в июне. В пользу малолетней с жилищно-коммунальных организаций взыскана компенсация за моральный вред.

Следует заметить, что пока шла «переписка» между прокуратурой и судом, девочка (имеющая ко всему прочему хроническое заболевание сердца) была вынуждена проживать в слабо отапливаемой квартире.

Некоторые ученые считают, например А.В. Гришин, целесообразным наделить прокурора правом на обращение в суд с заявлением во всех случаях, требующих защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, независимо от наличия таких прав у самих несовершеннолетних или их законных представителей.

Вообще, наличие открытого перечня уважительных причин, по которым гражданин сам не в состоянии подать исковое заявление и имеет право на этом основании обратится к прокурору, создает некоторую неопределенность.

А.А. Сергиенко, анализируя изучаемые пробелы в законодательстве, предлагает дополнить перечень оснований для обращения прокурора в суд с заявлением в защиту прав граждан, включив следующие: инвалидность, несовершеннолетие, пенсионный возраст, тяжелое материальное положение и др.

Между тем многообразие жизненных ситуаций не позволяет составить исчерпывающий список обстоятельств, которые можно рассматривать в качестве уважительных причин, препятствующих самостоятельному обращению гражданина в суд.

Например, предъявляя иск в интересах К., прокурор посчитал, что к уважительным причинам, по которым истец не может самостоятельно обратиться в суд, относится отбывание истцом наказания в местах лишения свободы, а также то, что истец не обладает специальными познаниями в области юриспруденции. Как следствие, К. не имеет возможности подготовить исковое заявление, отвечающее требованиям гражданского процессуального законодательства. Учитывая право К. вести дела через представителя (ч. 1 ст. 48 ГПК РФ), уважительность приведенной прокурором причины можно подвергнуть сомнению. В то же время предъявляемый иск нацелен на обеспечение права на жилище, от К. в адрес прокуратуры Шенкурского района было направлено соответствующее заявление о защите жилищных прав, поэтому более корректно в качестве основания обращения прокурора с иском в суд выглядело бы указание на наличие обращения гражданина в защиту права на жилище в муниципальном жилищном фонде.

Приведенный случай показателен тем, что иллюстрирует значение правильной юридической квалификации конкретной правовой ситуации.

В процессуальной науке и отзывах самих прокуроров отмечается в качестве упущения ГПК РФ 2002 г. лишение суда права привлекать прокурора в процесс по собственной инициативе. В случаях, когда закон предусматривают обязательное участие прокурора, суд лишь предупреждает прокурора о возбуждении производства по делу, что исключает проявление активности по данному вопросу. Тенденция ограничения процессуальных прав прокурора в гражданском процессе выразилась и в том, что прокурор не вправе вступать в дело на любой стадии процесса, как это было по ГПК РСФСР (ст. 41). Проверить наличие или отсутствие оснований для вступления прокурора в процесс может только вышестоящий прокурор в порядке общей проверки.

Прокурор обращается в суд не только с исковым заявлением, но и для заключения по гражданскому делу, рассматриваемому в суде (ч. 3 ст. 45 ГПК РФ). Однако определение содержания понятия «заключение прокурора», а также нормы, закрепляющие процессуальное положение прокурора, дающего заключение по делу, круг требований, предъявляемых к форме и содержанию заключения прокурора в ГПК РФ отсутствуют.

Следует отметить и несовершенство содержания ч.3 ст.45 ГПК РФ, в которой говорится, что прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам, предусмотренным «настоящим Кодексом и другими федеральными законами», то есть эти полномочия прокурора носят обязательный характер, поскольку закон предусматривает его участие в этих делах. Здесь же сказано и о том, что неявка прокурора, извещенного о времени и месте рассмотрения дела, не является препятствием к разбирательству дела, то есть его связанность по участию в таких делах сведена к праву участия в этих делах. Представляется, что эта неясность и нечеткость содержания ч.3 ст.45 ГПК РФ должна быть устранена.

Обеспечение социальных прав граждан в сфере трудовых отношений предполагает взыскание начисленной, но не выплаченной заработной платы, которое может производиться в порядке приказного производства. Вместе с тем действующее гражданское процессуальное законодательство прямо не предусматривает право прокурора на обращение в суд с заявлением о выдаче судебного приказа по требованиям, названным в ст. 122 ГПК РФ. Однако изучение судебной практики показывает, что прокуроры обращаются с такими заявлениями и мировые судьи удовлетворяют их. Сложившуюся практику следует признать отвечающей интересам государства и общества.

...