Совершенствование оценки эффективности деятельности органов муниципального управления

В настоящее время имеется законодательная база, которая позволяет жителям муниципальных образований активно участвовать в решении местных проблем. Это не только Федеральный закон № 131-ФЗ, но также Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» и др.

Большое количество таких законов принято субъектами РФ. Ими конкретизируются наиболее существенные вопросы организации местных референдумов, выборов органов местного самоуправления и их должностных лиц, территориального общественного самоуправления, проведения публичных слушаний и др. Порядок участия населения в осуществлении местного самоуправления регулируется также муниципальными правовыми актами.

Другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления в соответствии со ст. 33 Федерального закона № 131-ФЗ могут быть не только предусмотрены законодательством, но и инициированы населением. Такие формы не должны только противоречить законодательству, а также основываться на принципе добровольности. В частности, они установлены, например, Федеральным законом от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».

Названные в данном законе формы осуществляются с учетом следующих требований: они не должны проводиться в запрещенных местах; должны проходить мирно и безоружно, без призывов к смене власти; не должны преследовать запрещенные законом цели; должны проводиться без участия детей. В организации местного самоуправления население может использовать возможности общественных, религиозных и политических организаций, деятельность которых регулируется другими правовыми актами. Мухаев Р.Т. Система государственного и муниципального управления: Учебник для вузов. - М.: ЮНИТИ. С. 127

В частности, Федеральными законами - от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», от 17 июня г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии», от 26 сентября г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях», от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях».

Органы местного самоуправления и их должностные лица, также как органы государственной власти и их должностные лица, обязаны содействовать населению в непосредственном осуществлении населением местного самоуправления. И это не только требование законодательства. Очевидно, что во многом успех местного самоуправления связан именно с активностью населения, с тем, удастся или нет вовлечь наиболее инициативную его часть в решение вопросов местного значения.

Происходящие в Российской Федерации трансформационные процессы в общественно-политической и экономической сферах самым непосредственным образом связаны со становлением и развитием местного самоуправления.

В Российской Федерации местное самоуправление в его истинном значении пока только формируется. При этом сам процесс становления осуществляется крайне сложно и противоречиво, несомненным успехам в области формирования организационно-правовой базы местного самоуправления противостоит практическая нерешенность вопросов экономического характера. Якушев А.В. Государственное и муниципальное управление. М., 2007. С. 39 Слабая развитость финансово-экономических основ местного самоуправления, вызванная ограниченностью местных налоговых источников, низкой рентабельностью объектов муниципальной собственности, преобладанием регулирующих доходных источников в структуре местных бюджетов, не позволяет российским муниципалитетам стать действенным инструментом решения локальных проблем, занять достойное место в системе рыночных отношений.

Все это обуславливает потребность в дальнейшем совершенствовании системы местного самоуправления, сформированной в Российской Федерации за последнее десятилетие.

В настоящее время на уровне субъектов Российской Федерации, муниципальных образований проводится обширная работа по подготовке к внедрению института оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления. В этой связи весьма важным становится вопрос о правовой базе оценки деятельности органов местного самоуправления.

Правовые основы института оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления на федеральном уровне установлены статьей 18.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с положениями указанной статьи перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления утверждается в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации. Нормативными правовыми актами высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) может быть предусмотрено выделение за счет средств бюджета субъекта РФ грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей.

Нормативно-правовая основа системы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления также включает в себя:

1. Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов».

2. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2008 г. № 1313-р, которым утверждены:

перечень дополнительных показателей, в том числе показателей, необходимых для расчета неэффективных расходов местных бюджетов;

типовая форма доклада глав местных администраций городских округов и муниципальных районов о достигнутых значениях показателей за отчетный год и их планируемых значениях на 3-летний период;

методика мониторинга;

методические рекомендации о порядке выделения за счет бюджетных ассигнований из бюджета субъекта Российской Федерации грантов муниципальным образованиям.

На практике сложно оценить конечные результаты его деятельности в чистом виде, без учета воздействия внешних факторов. Таким образом, необходимо сформулировать и выбрать такие показатели, которые максимально отражали бы «степень причастности и вклада» конкретного государственного служащего по отношению к определенному фактору.

Другой проблемой является выбор оптимального количества критериев, по которым оценивается результативность деятельности государственных служащих. Если таких критериев будет слишком много, то сложность оценки и издержки на мониторинг большого количества индикаторов могут превысить положительный эффект от практического применения показателей результативности. Если же, наоборот, их недостаточно, то может проявиться «эффект искажающего поведения» со стороны государственных служащих, они могут уделять все внимание видам деятельности, которые будут измерены, и «забывают» об остальных должностных обязанностях.

Одной из проблем, является формализация показателей результативности. Этот процесс важен как для целеполагания и планирования деятельности государственных служащих, так и для оценки результативности и определения уровня вознаграждения. Количественные показатели легче оценивать в ходе мониторинга, кроме того, они обеспечивают объективность оценки и не зависят от субъективного отношения руководителей к подчиненным.

2. Организация и практика деятельности органов муниципального управления

2.1 Проблемы комплексной оценки деятельности органов муниципального управления в Российской Федерации

В ходе реализации административной реформы в России особое значение приобретает направление исследований по оценке эффективности (качества) деятельности органов местного самоуправления. Оценивая качество муниципального управления, как правило, говорят о его результативности и эффективности. Эти понятия часто смешивают. В своей публикации А. Широков и С. Юркова дали, по сути, достаточно четкое определение этих категорий:

- результативность - это достижение в итоге деятельности планируемых и желаемых целей и результатов, решение поставленных задач;

- эффективность - получение результатов с наименьшими затратами ресурсов (финансовых, материальных, человеческих, временных и т. п.) либо получение более высоких результатов при одном и том же объеме ресурсов. Широков А., Юркова С. Оценка деятельности органов местного самоуправления // Муниципальная власть. №3. 2009. С. 66

Федеративное государственное устройство России обусловливает важность разработки результативной системы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления в целях повышения степени управляемости для устранения негативных последствий экономической нестабильности.

Анализ отечественного и зарубежного опыта по разработке системы оценки эффективности работы органов исполнительной власти показывает, что оценка качества государственного и муниципального управления стала систематически проводиться различными организациями начиная с конца 90-х гг., что подтверждается результатами проводимых работ по изучению мнения общественности на территориях муниципалитетов. Кирсанов С.А. Эффективность деятельности органов государственной и муниципальной власти: пути развития. 2009г. // Материалы презентации Девятого Российского Форума содействия муниципальной реформе (28 сентября - 02 октября 2009г., Краснодарский край, город-курорт Сочи, п. Шексна). С. 26-27

Обоснованием актуальности разработки системной методологии комплексной оценки качества работы местных администраций является то, что в условиях изменения подходов к определению системы органов исполнительной власти невозможно обеспечение устойчивого развития территорий без наличия системы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления.

На пути повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления ключевыми проблемами являются:

- слабая ориентация исполнительных органов муниципальной власти и подведомственных им организаций в своей деятельности на конечный результат и, в первую очередь, на удовлетворенность граждан и организаций «продуктами» деятельности местного самоуправления;

- низкая регламентация и стандартизация процессов взаимодействия исполнительных органов муниципальной власти с гражданами и организациями, что объясняется незащищенностью граждан и организаций, их интересов;

- несоответствие имеющейся системы информационного обеспечения исполнительных органов муниципальной власти.

Качество муниципального управления, с точки зрения конечного результата, проявляется в его воздействии на социальноэкономическое развитие муниципальных территорий. Однако в современных условиях одной из основных проблем является сложность проведения количественной оценки деятельности органов исполнительной власти. В связи с чем к полномочиям органов местного самоуправления отнесены «организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации». Мониторинг государственных и муниципальных услуг в регионе как стратегический инструмент повышения качества регионального управления: опыт, проблемы, рекомендации / С.И. Неделько, А.В. Осташков, С.В. Матюкин, В.Н. Ретинская, И.А. Мурзина, И.Г. Кревский, А.В. Луканин, О.С. Кошевой. / Под общ. ред. В.В. Маркина, А.В. Осташкова. Москва, 2008. С. 57

В октябре 2007г. Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» был дополнен статьей 18.1 об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления. В целях реализации этого положения Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008г. №607 утвержден перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Перечень включает 30 показателей, большинство которых разбито на несколько подпунктов. Предложенная система показателей направлена на оценку работы органов местного самоуправления в сферах образования, здравоохранения, дорожного хозяйства и транспортного обслуживания, жилищного строительства, жилищно-коммунального хозяйства и других направлений.

Реализация Указа предусматривает разработку системы отчетности муниципальной власти перед региональной, предполагающей ежегодное ведение региональной властью мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, расположенных в границах субъекта Российской Федерации. Главам местных администраций городских округов и муниципальных районов в рамках указа предписано представлять доклады о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности соответствующих органов местного самоуправления за 2008г. и последующие годы.

В рамках реализации положений Указа Президента РФ по оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов предусматривается обязательное опубликование докладов в Интернете. Это существенно расширяет информационную открытость местных властей, дает возможность каждому жителю муниципалитета оценить эффективность работы избранной им власти и сравнить ее с результатами работы в других муниципалитетах.

Информационная прозрачность деятельности органов исполнительной власти всех уровней регулируется федеральным законом №8 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», который подписан 9 февраля 2009 года Президентом РФ и вступил в силу с 1 января 2010 года. Действие данного закона распространяется на отношения, связанные с обеспечением доступа всех пользователей информацией к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

В настоящее время органам местного самоуправления предложены критерии для использования при планировании и подведении итогов работы, а также для оценки эффективности собственной работы в сравнении с другими органами местного самоуправления. Следует отметить взаимосвязь и взаимодействие показателей, характеризующих социально-экономическое развитие муниципальной территории и показателей эффективности работы органов управления субъектов РФ. Данная взаимосвязь обусловлена зависимостью между результатами деятельности органов местного самоуправления и эффективностью организации и реализации управления на региональном уровне.

Кроме того, отсутствует четкий механизм взаимодействия органов местного самоуправления и органов управления субъектов федерации в отношении детализации и (или) интеграции показателей различных муниципальных территорий в целях достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления. Отсутствие данного механизма может привести к искажению восприятия результатов оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления при сравнении показателей муниципальных территорий, входящих в состав того или иного региона. Чагина А.В., Вильчинская О.В. Проблемы реализации механизма оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления.// Вестник БИСТ. 2010. №1(5). С. 41

Таким образом, можно говорить о том, что применяемая в настоящее время методика оценки эффективности органов местного самоуправления позволяет оценивать деятельность органов управлений муниципальных образований только по обобщенным показателям, не отражающим специфические особенности различных муниципалитетов, несмотря на то что такой подход обеспечивает универсальность системы оценки эффективности (качества) деятельности органов местного самоуправления.

Сегодня объективной оценке работы местных властей препятствует целый ряд причин, которые, фактически, нивелируют активность муниципальных руководителей и искажают ее результаты. Так, муниципалам сложно повлиять на собираемость основных налогов - на землю и имущество физических лиц. Возьмем, к примеру, налог на землю. Объектом налогообложения может быть только сформированный земельный участок, прошедший государственных кадастровый учет. На сегодняшний день доля земельных участков, отвечающих требованиям Налогового Кодекса РФ, невелика. Кроме того, отсутствует нормативно закрепленный механизм воздействия органов МСУ на собственников и пользователей в понуждении их к проведению работ по межеванию земельных участков и постановке на кадастровый учет. Формирование реестра муниципальной собственности сталкивается с самыми разными проблемами и требует от муниципальных образований серьезных финансовых вложений. Непросто обстоят дела и с регистрацией прав собственности на недвижимое имущество, которой, как известно, занимаются органы государственной регистрации. С.В.Разворотнева. А.В.Рябинин. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления: перспективы и пути развития. Электронный ресурс [Общероссийская общественная организация/ Всероссийский совет местного самоуправления]. http://vsmsinfo.ru/article.html?204#n204.

Еще одна проблема заключается в том, что развитие налогооблагаемой базы по указанным видам налогов возлагается на органы местного самоуправления, а функции по администрированию закреплены за органами государственной власти. Налицо разрыв в управленческой цепочке, который способен привести и уже приводит к замедлению темпов социально-экономического развития муниципальных образований. Даже при наличии у органов местного самоуправления информации о состоянии налогооблагаемой базы (а такую информацию муниципальные руководители могут получить в налоговых инспекциях далеко не всегда!), у них отсутствует возможность влиять на собираемость налогов, так как они крайне ограничены в возможности предпринимать какие-либо действия в отношении налогоплательщиков. Все, что они могут сделать - это довести до налогоплательщиков кадастровую оценку земли, которая, в свою очередь, определяется федеральными структурами.

Таким образом, в настоящее время органы местного самоуправления практически лишены возможности эффективно влиять на доходные возможности местных бюджетов. Очевидно, что назрела необходимость совершенствования законодательства, регулирующего вопросы регистрации земельных участков и иной собственности, которое бы предусматривало ограничение стоимости и ускорение этой процедуры, а также законодательства, регулирующего ответственность потенциальных плательщиков местных налогов. С.В.Разворотнева. А.В.Рябинин. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления: перспективы и пути развития. Электронный ресурс [Общероссийская общественная организация/ Всероссийский совет местного самоуправления]. http://vsmsinfo.ru/article.html?204#n204.

Можно назвать и другие, не менее сложные проблемы, создающие для разных муниципальных образований заведомо неравные условия работы. Например, существование на территории ряда муниципальных образований ряда «федеральных льготников», освобожденных от уплаты местных налогов.

Объективная оценка работы муниципальных образований требует также пересмотра существующей практики межбюджетных отношений, при которой чем хуже работает муниципальное образование, тем большие дотации из бюджета вышестоящего уровня оно получает.

Разумеется, это далеко не полный перечень проблем, препятствующий объективной оценке работы муниципальных образований. Повышение эффективности работы местных властей требует, чтобы они были максимально самостоятельны и, находясь в равных условиях, были заинтересованы в повышении активности, а не в проявлении иждивенческой позиции. Сегодня органы государственной власти начинают предпринимать усилия, чтобы такую систему создать. А это значит, что есть надежда, что в стране будет развиваться по-настоящему эффективное местное самоуправление.

2.2 Пути совершенствования оценки эффективности деятельности органов муниципального управления

Сама по себе проблема оценки эффективности местного самоуправления не нова - вопросам оценки качества управления муниципалитетом было посвящено достаточно много работ и за рубежом, и в России. Такой интерес обусловлен близостью муниципальных образований по масштабам предметов управления к промышленным комплексам и в их «приземленности», в отличие от общефедерального уровня решаемых целей и задач, а также перспективами практического применения механизмов управления по результатам.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предусматривает, что местная власть создается для непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, в нем содержатся перечень вопросов местного значения и полномочия органов местного самоуправления. Муниципалитеты должны сами формулировать цели и задачи, определять их качественные характеристики и количественные параметры, разрабатывать механизмы достижения целей. Понятно, что где ключевые параметры - там и способы их мониторинга, и инструменты анализа. В то же время если необходимость «самоконтроля» эффективности муниципальных образований является очевидной, то целесообразность внешнего мониторинга эффективности не столь однозначна.

Статья 8 Европейской хартии местного самоуправления достаточно четко определяет пределы внешнего вмешательства в деятельность муниципалитетов: «Любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, предназначен лишь для обеспечения законности и соблюдения конституционных принципов. Тем не менее административный контроль может, там, где это целесообразно, осуществляться вышестоящими органами власти при выполнении органами местного самоуправления делегированных им задач». Учитывая, что различие между мониторингом и контролем весьма призрачно, соответствие внешней оценки эффективности принципам организации местного самоуправления требует дополнительных пояснений и комментариев.

Внешний мониторинг эффективности деятельности органов местного самоуправления должен играть информационную роль, обеспечивая распространение данных среди всех заинтересованных получателей: населения, муниципальных органов власти, общественных организаций. В этом случае проведение именно внешнего, не подверженного воздействию со стороны муниципалитета, мониторинга позволит сгладить асимметрию информации и сократить возможности чиновников по получению административной ренты. Это своего рода независимая аудиторская оценка: все ли хорошо в деятельности местного самоуправления, насколько хорошо муниципалитет выглядит по сравнению с соседними городами и районами?

Проводимый мониторинг не должен приводить к дополнительным затратам для органов местного самоуправления. Одной из основных проблем при внедрении систем контроля эффективности на уровне муниципальных образований является недостаточность ресурсов. Сбор и обработка показателей требуют и времени, и достаточно высокой квалификации исполнителей, небольшие муниципалитеты с этой проблемой могут не справиться.

При этом доступ к государственной статистике у них ограничен: в настоящее время муниципальные органы исполнительной власти не заинтересованы в передаче информации органам статистики, а органы статистики в регионах соответственно - местным властям. Доступ к информационным фондам предоставляется на безвозмездной основе федеральным органам государственной власти и управления, территориальным комитетам Госкомстата России и государственным организациям, имеющим право на получение информации Госкомстата России; муниципалитеты могут получить данные лишь на общих правах, во многих случаях - на возмездной основе. Белкина Т. Д. Диагностика городского развития с помощью системы индикаторов. // Проблемы прогнозирования. 2007. № 2 С. 32

Внешняя оценка эффективности не должна создавать дополнительную нагрузку на органы местного самоуправления по заполнению каких-либо форм. Напротив, ее задачей является обеспечивать их условно-бесплатными данными, а также способствовать принятию решений в интересах муниципалитетов. В этом и состоит отличие мониторинга от контроля: принимаемые по его итогам решения должны улучшать ситуацию, наказывать ответственных за недостижение высоких показателей не является его целью. При выполнении этих условий проведение оценки эффективности муниципальных образований со стороны региональных органов власти будет способствовать повышению качества государственного управления Методика оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления в настоящее время нормативно закреплена и охватывает основные сферы ответственности муниципалитетов. Оценка в соответствии с установленными требованиями должна производиться на ежегодной основе, при этом в задачу органов власти субъектов Российской Федерации входит формирование сводного доклада о результатах мониторинга эффективности деятельности.

Уже сейчас, несмотря на отсутствие в 2009 г. инструментария для оценки части отчетных показателей, многие муниципальные образования разместили на собственных сайтах или сайтах региональных администраций подготовленные доклады. Их количество весьма значительно и, по-видимому, ограничивается лишь недостаточным развитием технологической составляющей, неготовностью региональных и муниципальных органов власти к публикации информации в сети Интернет.

Всего в отчетах муниципальных образований приводится около 130 показателей с учетом принятых субъектами Российской Федерации дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов по вопросам организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, благоустройства и озеленения территории, освещения улиц. Доклады включают в себя: таблицы с фактическими значениями целевых показателей и текстовые материалы, содержащие описание реализованных мероприятий, позволивших обеспечить улучшение значений показателей, в том числе сведения о принятых правовых актах органов местного самоуправления; описание причин, повлекших ухудшение значений показателей с соответствующими пояснениями; характеристику мер, реализуемых или планируемых к реализации для достижения планируемых значений показателей; сведения о предполагаемом объеме расходов в ключевых сферах деятельности муниципалитетов.

Несмотря на обнадеживающие успехи первого года мониторинга деятельности органов местного самоуправления, методы его проведения страдают одним недостатком, сокращающим возможность применении полученных результатов. Этот недостаток - ежегодный характер мониторинга.

Проведение оценки лишь по истечении отчетного года не позволяет решать с достаточной эффективностью задачу по оперативной поддержке усилий муниципалитетов в решении задач местного значения. Доклады о достигнутых показателях представляются до 1 мая года, следующего за отчетным, т.е. результаты деятельности невозможно учесть в ходе бюджетного планирования на очередной год. Органы власти субъекта Российской Федерации не имеют возможности принять меры к оказанию поддержки муниципалитетам в достижении более высоких целевых показателей.

Дефицитность бюджетов большинства субъектов Российской Федерации, их дотационность не позволяют активно использовать грантовую поддержку «лучших достижений»: практика премирования в условиях финансового кризиса воспринимается негативно со стороны контролирующих органов всех уровней. Да и условно свободных средств на не носящее целевой характер премирование эффективных муниципалитетов в региональных бюджетах не предусматривается. Реализация же проектов по стимулированию достижения целевых показателей наталкивается на упомянутую выше проблему значительного запаздывания оценки эффективности. Получается, что скорректировать на очередной год программу поддержки муниципалитетов по тем или иным вопросам получится не ранее июня-июля очередного года. В этом случае, с учетом необходимости ведомственных согласований, к осуществлению практических мероприятий удастся приступить не ранее осени, время для реализации серьезных, продолжительных начинаний будет упущено.

Построение системы «содействующих» грантов, субвенций, субсидий органам местного самоуправления со стороны региональных органов власти, или, в более широком смысле, системы мероприятий по обеспечению более высокого качества жизни в муниципалитетах, требует более интенсивного мониторинга происходящих в местном самоуправлении процессов, при соблюдении вместе с тем основополагающих принципов местного самоуправления.

Повысить эффективность оценки деятельности органов местного самоуправления можно за счет проведения мониторинга отдельных ключевых показателей чаще, чем один раз в году. Получаемой информации в этом случае должно быть достаточно для принятия решений по поддержке наиболее «проблемных» муниципальных образований, не дожидаясь формирования годового отчета.

Тем самым целью оперативной оценки эффективности деятельности муниципальных образований станет получение предварительных данных об эффективности исполнения муниципальными образованиями своих функций по показателям, характеризующимся интенсивной динамикой изменений в течение года. Результаты такой оперативной оценки эффективности могут быть использованы для определения объемов финансовой помощи бюджетам муниципальных образований на очередной финансовый год, принятия решений по содействию муниципальным образованиям в достижении целевых показателей и повышению эффективности деятельности. Учитывая, что многие вопросы местного значения муниципальными финансами обычно не обеспечиваются, это позволит более эффективно распределять ограниченные ресурсы регионального бюджета. Сидорова Н.И. Проблемы и инструменты среднесрочного финансового планирования на региональном и муниципальном уровнях // Проблемы прогнозирования. 2008. № 6. С. 15 В дальнейшем же возможно встраивание системы оценки эффективности в общую схему формирования и контроля целевых показателей на региональном уровне, по аналогии с разрабатываемыми ключевыми показателями эффективности управленческой деятельности руководителей исполнительных органов государственной власти.

При организации перехода к внешнему оперативному мониторингу и оценке ключевых показателей деятельности следует придерживаться принципов, обозначенных в первой части данного материала: проведение оценки не должно увеличивать нагрузку на органы управления муниципальными образованиями. К тому же правовых оснований для предоставления органами местного самоуправления сведений сверх объема, определяемого нормативными правовыми актами, не существует. Тем самым, круг поддающейся оценке информации ограничивается данными Федеральной службы государственной статистики по тем показателям, которые уже представляются в составе форм статистической отчетности, а также данными, которые могут быть получены проводящими оценку региональными органами власти из открытых источников. В последнем случае речь идет в первую очередь о правовых актах и официальных сообщениях органов местного самоуправления Последовательность действий при построении системы оперативного мониторинга может быть сведена к следующему. Прежде всего, на основе перечня вопросов местного значения определяются ключевые сферы ответственности муниципальных образований (местное дорожное хозяйство, ЖКХ, дошкольное и общее образование, первичная медицинская помощь и др.). В каждом конкретном случае необходимо найти оптимальный объем полномочий, которые могут «потянуть» местные власти, оперативный мониторинг которых будет способствовать повышению эффективности местного самоуправления за счет более гибкого управления территорией или своевременной «подпитки» муниципальных инициатив из регионального центра.

Затем для каждой из ключевых сфер ответственности из числа уже утвержденных Президентом России или Правительством России выделяются несколько показателей, мониторинг которых может ежеквартально или более часто, в зависимости от частоты сбора сведений территориальным органом статистики или органом государственной власти региона. Предварительный анализ показывает, что таких показателей может быть порядка 10-15, в том числе, например, число субъектов малого предпринимательства, уровень собираемости платежей за коммунальные услуги, число случаев смерти лиц до 65 лет на дому и в первые сутки в стационаре и т.д. Калинин А.М., Софрыгин Е.А. Совершенствование внешней оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления // Вопросы государственного и муниципального управления. 2010. № 2. С. 19

В тех сферах, которые для данного региона или муниципального образования могут быть признаны ключевыми, но не обеспеченными в достаточной мере оперативно собираемыми показателями, возможна разработка дополнительных индикаторов. Например, первичным показателем качества дорожного хозяйства может служить число дорожно-транспортных происшествий, произошедших на дорогах местного значения. Соответствующая информация на регулярной основе собирается органами ГИБДД, потребуется лишь анализ статистики происшествий (федеральная, региональная или местная дорога). Точно так же и эффективность первичных мер пожарной безопасности может быть оценена на основе статистики подразделений МЧС. Стоит задуматься и о встраивании в комплекс оперативного мониторинга показателей деловой активности на рынках товаров и услуг. Появление такого инструмента, как оперативный внешний мониторинг, может стимулировать муниципалитеты к более активному решению вопросов развития местных рынков товаров и услуг, сегодня являющихся, как правило, вторичными. Федорова Е.А. Экономическая политика местных органов власти // ЭКО. Всероссийский экономический журнал. 2007. № 8. С. 51

В отношении сформированного и обеспеченного источниками данных перечня показателей уже может быть разработана методика оценки эффективности, использующая относительные оценки (на душу населения, на 1 руб. бюджетных расходов и т.д.) и построение рейтингов. Так как часть показателей заимствуется из перечней, утвержденных Президентом России или Правительством РФ, в их отношении целесообразно прямое применение методики мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, утвержденной распоряжением Правительства России от 11 сентября 2008 г. № 1313-р.Усилия по построению системы оперативного мониторинга, опирающейся на имеющиеся возможности по сбору статистической и иной отчетной информации, не слишком велики. В результате же региональные власти могут получить инструмент более эффективного отслеживания ситуации в находящихся на их территории муниципалитетах, а органы местного самоуправления - не требующую расходования ресурсов оценку их деятельности. Калинин А.М., Софрыгин Е.А. Совершенствование внешней оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления // Вопросы государственного и муниципального управления. 2010. № 2. С. 38

Решение вопросов оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления невозможно без автоматизации данного процесса. Сегодня на рынке программных продуктов представлены различные информационно-аналитические системы (ИАС), позволяющие в автоматизированном режиме производить сбор и обработку данных. Анализ особенностей функционирования большинства доступных ИАС показал, что оценка эффективности деятельности администраций муниципальных районов и городских округов не является их приоритетной задачей и реализуется как дополнительная функция. Необходимы специализированные ИАС, представляющие собой полноценную систему подготовки и принятия решений, в основе которой будут заложены принципы работы со статистическими данными по оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления, отображающих в геоинформационном варианте результаты аналитических вычислений. Тажитдинов И.А., Мустафин Э.Р. Информационные системы как основа инновационных технологий в муниципальном управлении // Технологии управления социально-экономическим развитием региона: Сб. ст. Междунар. науч.-практ. конф.: В 2 т. Уфа: ИСЭ УНЦ РАН, 2008. С. 61

Повышение эффективности работы органов власти - одна из важнейших задач, стоящих перед страной. Об этом не раз говорили и В.В.Путин и Д.А.Медведев. Модернизация бюрократического аппарата всех уровней - задача крайне сложная, ее решение требует серьезной политической воли и длительной, кропотливой работы. Важными шагами в этой работе стало появление двух указов Президента. 28 июня 2007 г. - Указа «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ» и 28 апреля 2008 г.- Указа «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». Оба документа и вводимая ими система стали инструментом встраивания органов власти различного уровня в реализацию национальной стратегии, обозначенной Президентом Путиным. Сверхзадачей Президента было придание стране единого вектора развития, консолидация национальных элит на решение важнейших стратегических целей. Путин осуществлял управление по целям. Цели эти были ясно обозначены и частично оформлены в национальных проектах. Таким образом, нет ничего удивительного, что перечень показателей в обоих указах частично совпадает и отражает, в первую очередь, такие животрепещущие темы как сбережение народа, развитие образования, здравоохранения, жилищного строительства, малого бизнеса, эффективное управление бюджетными средствами.

Намерения Президента очевидны, а действия прозрачны. Несмотря на это, появление Указа, касающегося оценки деятельности органов местного самоуправления, вызвало бурные дискуссии и некоторое недоумение в муниципальной среде. Главный аргумент критиков заключался в том, что большинство контрольных показателей не имеют прямого отношения к предметам ведения и полномочиям местных властей, и повлиять на них местным властям крайне сложно. Действительно, насколько от действий местных властей зависит такой показатель как число случаев смерти в возрасте до 65 лет или удельный вес лиц, сдавших единый государственный экзамен, от числа выпускников общеобразовательных муниципальных учреждений, участвовавших в едином государственном экзамене? Либерально настроенные критики даже говорили о том, что Указ является попыткой федеральных властей вмешаться в деятельность органов местного самоуправления, создать рычаг давления для них.

Вполне очевидно, что с помощью системы Показателей Президент в первую очередь хотел оценить реализацию национальных проектов на муниципальном уровне и вклад местных властей в их осуществление. Была проделана попытка ввести на всех уровнях - от федерального до муниципального - единую систему показателей, характеризующих социально-экономическое развития страны, причем сделать ее общедоступной, обязав размещать отчеты муниципальных образований в Интернете. В условиях, когда в стране почти полностью отсутствует информация, характеризующая экономическое и социальное состояние в муниципальных образованиях, появление Указа, фактически, создает основу для развития муниципальной статистики.

Что касается собственно оценки эффективности работы местных властей - это задача будущего. В Указе даны поручения Правительству разработать перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, в том числе показателей, необходимых для расчета неэффективных расходов местных бюджетов. Срок определен до 1 сентября. Однако любой, кто сколько-нибудь знаком с историей становления системы местного самоуправления в постсоветской России, может с уверенностью предположить, что дискуссия вокруг показателей эффективности и критериев оценки этой самой эффективности явно не закончится 1 сентября.

Без сомнения, подходы к решению этих задач требуют серьезного обсуждения как в муниципальной среде, так и в экспертном сообществе.

Какие показатели действительно будут отражать эффективность деятельности органов местного самоуправления и действительно помогут местным властям работать эффективнее? Каким инструментом мерить эту эффективность, чтобы измерения были точными и доступными по цене?

Самое очевидное решение: дополнительные показатели, которые будут введены на федеральным центром или субъектами РФ должны быть привязаны к вопросам местного значения, которые должны решать местного самоуправления. Сегодня число вопросов местного значения составляет для муниципальных районов 28, а для городских округов - 37. Очевидно, что измеряться должны количество и качество услуг, которое местные власти оказывают населению, а также их стоимость. Гораздо менее очевидным является ответ на вопрос, каким образом измерять выполнение этих услуг. Для того, чтобы продвинуться в решении этой задачи, должна быть проделана гигантская работа. Каждая из этих услуг должна быть предельно конкретизирована и стандартизована.

Разговоры о необходимости конкретизации и стандартизации муниципальных услуг в экспертном и муниципальном сообществе ведутся давно. Выгоды очевидны. Стандартизация бюджетных услуг позволяет довести до потребителя услуги информацию о том, каково должно быть качество услуги, создает основу для оценки эффективности и стимулирования деятельности каждого бюджетного учреждения, создает конкурентную среду в бюджетном секторе.

К сожалению, сегодня большинство муниципальных образований осуществляет свою деятельность исходя из своего понимания и на свой страх и риск. Так, например, по сведениям Счетной палаты, практически во всех муниципальных образованиях ведутся реестры муниципального имущества. Вместе с тем отсутствуют единый системный подход и единый программный (лицензионный) продукт по формированию и ведению реестра муниципального имущества». В таких условиях попытки сравнить показатели деятельности различных муниципальных образований заведомо обречены на неудачу.

На сегодняшний день наиболее формализованным документом, безусловно, является муниципальный бюджет. Региональные и федеральное министерства финансов регулярно публикуют сведения о доходах и расходах местных бюджетов. Безусловно, такие показатели как динамика в увеличении собственных налоговых доходов, сокращение кредиторской задолженности или увеличение удельного веса муниципального заказа являются важными показателями эффективности работы местных властей. Однако мы не выстроим целостную систему до тех пор, пока не будет просчитана стоимость каждой конкретной муниципальной услуги и, соответственно, истинная финансовая обеспеченность каждого муниципального образования. Как известно, разрыв в финансовой обеспеченности различных муниципальных образований в стране очень велик. Богатые муниципалитеты заведомо способны оказать больше услуг. Однако это не означает, что работают они более качественно и более эффективно используют бюджетные средства.

Сегодня при расчете регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов используется методика, основанная на определении уровня бюджетной обеспеченности каждого муниципального образования, вычисляемая как соотношение индекса налогового потенциала с индексом бюджетных расходов. Определение индекса бюджетных расходов осуществляется по каждому расходному полномочию с учетом количества потребителей определенного вида бюджетных услуг. Однако сколько стоит сама бюджетная услуга, не знает никто. И если уж мы боремся за повышение эффективности использования бюджетных средств, без обсчета стоимости каждого полномочия и каждой услуги нам не обойтись.

Попытка обеспечить стандартизацию муниципальных услуг и объективно оценить деятельность муниципальных властей неизбежно порождают чрезвычайно сложный вопрос: какие стандарты должны быть введены - федеральные или региональные? Стандартизация на федеральном уровне позволяет обеспечить равенство жизненных условий для всех жителей страны. Однако против введения единых социальных стандартов категорически возражает правительство. Аргумент понятный: для их выполнения не хватит и 10 бюджетов страны. А подавать людям беспочвенные надежды не хочется.

Кроме того, этот подход не учитывает различие в социально-экономическом положении регионов. Стандарты коммунальной инфраструктуры для жителя крупного мегаполиса сильно отличаются от тех стандартов, которые достижимы для жителя костромской или архангельской деревни, где белье стирают на реке, а согреваются и готовят с помощью дровяной печки.

Однако, если вводить стандарты на региональном уровне, возникают те же проблемы. Разрыв между сельским районом и городским округом также будет значительным. Ведь регионы далеко не однородны. К тому же, отдав формирование системы показателей на откуп регионам, мы не сможем обеспечить единые требования к работе местных властей и единых подход к обустройству жизненного пространства для граждан.

В этой связи стандартизацию услуг необходимо осуществлять на федеральном уровне. При этом стандартный перечень и уровень услуг измеряемых, вводимый на федеральном уровне, должны быть «нижней планкой», ниже которой муниципалитет можно признать просто неработающим и смело ликвидировать за ненадобностью. Все прочие по своему усмотрению смогут вводить дополнительные показатели, что также будет учитываться при оценке их эффективности. При этом показатели должны различаться в зависимости от типа и, возможно, численности муниципального образования. Их не должно быть много, система оценки не должна быть громоздкой, сложно реализуемой, требующей специальной квалификации. Показатели должны быть очевидны и легко измеряемы. Мирсаев Р. Н. Местное самоуправление как институт публичной власти в современной России // Экономика и управление. 2005. № 1.

Очень важно, чтобы помимо показателей текущего функционирования муниципалитета, были отражены показатели, отражающие попытки его руководства обеспечить долгосрочное планирование и стратегическое развитие города и поселка. В первую очередь - наличия в муниципалитете стратегий социально-экономического развития и качество их реализации. Показатели, отражающие качество услуг органов местного самоуправления, должны быть дополнены показателями, отражающими базовые принципы построения местной власти. Согласно Конституции РФ, «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения».

Поэтому качество муниципальной власти отражается, не только в качестве осуществления услуг, но и в наличии (развитии) гражданской активности на территории муниципального образования. Для того, чтобы оценить эту гражданскую активность, необходимо использовать и объективные и субъективные критерии.

Система оценки эффективности работы органов местного самоуправления должна быть многоуровневой. Первый, базовый и обязательный уровень, будет отражать качество предоставления населению важнейших услуг, развитие муниципального образования и уровень гражданской активности.

Следующий уровень оценки, которую добровольно смогут использовать «продвинутые» муниципалитеты, может касаться эффективности муниципального менеджмента, учитывающей квалификацию муниципальных служащих, скорость прохождения документов и рассмотрения обращений граждан, введение собственных дополнительных стандартов и административных регламентов предоставления бюджетных услуг и т.п.

Подобные методики сегодня разработаны и активно используются в бизнесе. Они уже применяются рядом муниципальных руководителей, заинтересованных в повышении эффективности работы своей администрации. И задача федеральных и региональных властей заключается в том, чтобы разработать систему поощрения наиболее «продвинутых» руководителей и, тем самым, увеличить и число. С.В.Разворотнева. А.В.Рябинин. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления: перспективы и пути развития. Электронный ресурс [Общероссийская общественная организация/ Всероссийский совет местного самоуправления]. http://vsmsinfo.ru/article.html?204#n204.

И, наконец, высшим уровнем оценки и признания должны стать ежегодные процедуры выделения «лучших из лучших». Работа по выявлению и описанию «лучших практик» в стране ведутся. Органы государственной власти, ряд научных институтов и общественных организации системно или эпизодически занимаются выявлением «лучших практик муниципального управления» и «передовиков муниципального производства». Однако для того, чтобы эта работа приобрела поистине национальный масштаб, необходимо два условия.

Анализ должен охватывать если не все, то подавляющее большинство муниципальных образований страны. В силу масштабности задачи она может решаться в 2 этапа. Первичный отбор «лучших из лучших» может осуществляться на региональном уровне. Затем будет происходить отбор из числа региональных номинантов победителей федерального уровня.

Вторым важнейшим условием должна стать независимость экспертизы. И на региональном, и на федеральном уровне оценку работы муниципалитетов должны осуществлять независимые комиссии, состоящие как из представителей органов государственной власти, так и из признанных экспертов, представителей общественных организаций. И, конечно же, оценки эти должны базироваться на ясных, прозрачных и общепринятых критериях.

Следует отметить, что первые шаги в выстраивании подобной национальной системы выявление лучших муниципальных образований уже сделаны. Третий год Министерство регионального развития проводит конкурс «Лучшее муниципальное образование», в котором принимают массовое участие муниципалитеты страны. Для повышения эффективности работы этого инструмента необходимо, однако, чтобы на том или ином этапе в конкурсе участвовало каждое муниципальное образование страны.

Рассуждая о подходах к оценке эффективности работы органов муниципального управления, нельзя забывать, что сегодня речь идет только о муниципальных районах и городских округах. Таким образом, в ближайшее время должны быть определены сроки, когда система оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления будет распространена на муниципальные образования первого уровня - городские и сельские поселения. Именно они составляют основную массу муниципальных образований. И без их включения в реализацию стратегии развития страны, без повышения эффективности их работы говорить о модернизации муниципальной власти говорить бессмысленно.

2.3 Методика оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований