Иммунитеты, привилегии и формы ответственности персонала дипломатических представительств

В целом настоящий вопрос недостаточно урегулирован нормами международного права на современном этапе. Необходимо заключение многостороннего договора, который мог бы на основе существующей практики содержать следующие положения:

возможность учреждения внутренней охраны;

ее количественный состав (квота);

примерный объем ее компетенции (в пределах помещений представительства);

наличие оружия у сотрудников внутренней охраны (количества оружия, виды, порядок ввоза и регистрации, ношение лишь в пределах помещений представительства);

координация деятельности и организация сотрудничества внутренней охраны с местными правоохранительными органами.

2. Понятие и виды иммунитетов дипломатических представительств

2.1 Личные преимущества представителей дипломатии

Личная неприкосновенность является фундаментальным принципом и основой группы привилегий и иммунитетов дипломатического персонала представительств. Она выражается прежде всего в том, что дипломаты не могут быть подвергнуты аресту или задержанию в какой-либо форме. Иммунитет от уголовной юрисдикции страны пребывания у них абсолютный. В этом и состоит основное отличие личной неприкосновенности дипломатов от известного всем современным государствам конституционного принципа неприкосновенности личности, при котором арест или задержание все же возможны при строгом соблюдении предусмотренных законом оснований.

У дипломатов действует иное положение. Как отмечают Джон Вуд и Жан Серре, "неприкосновенность дипломатического агента гарантирует ему защиту в любых обстоятельствах... Даже если он занимается деятельностью, затрагивающей достоинство главы государства, при котором он аккредитован, к нему не могут быть применены меры, которые бы нанесли ущерб ему лично. Однако государство имеет в своем распоряжении средства защиты собственных интересов, такие, как требование отзыва дипломатического агента или его выдворение" [14, с. 355].

Последнее замечание, отражающее общепризнанное в доктрине и практике государств положение, вполне очевидно и едва ли нуждается в комментариях. Гораздо важнее было бы упомянуть о том, что государство пребывания вправе при определенных условиях использовать и такие средства защиты своих интересов, как временное задержание (без заключения под стражу!) иностранного дипломата для предотвращения или ликвидации вредных последствий готовящегося или уже совершенного им серьезного нарушения законов и правил страны пребывания.

На допустимость такого обращения с дипломатами указывают некоторые авторы работ по международному праву8. Комиссия международного права ООН, готовя проект конвенции о дипломатических сношениях и иммунитетах, в комментарии к ст. 27 окончательного проекта также отметила в своем толковании принципа личной неприкосновенности, что он, в частности, "... не исключает в отношении дипломатического агента ни мер самообороны, ни, при исключительных обстоятельствах, мер по предупреждению совершения им преступлений или проступков".

Таким образом, личная неприкосновенность дипломата в указанном выше смысле (т. е. в смысле возможности временного его задержания в порядке превентивной меры) не является абсолютной - в отличие от иммунитета от уголовной юрисдикции, который, как уже отмечалось, носит абсолютный характер.

Тем не менее Комиссия международного права, а затем и созванная под эгидой ООН в Вене в 1961 г. конференция по дипломатическим сношениям и иммунитетам вполне справедливо исходили из того, что акцентировать внимание нужно на правиле, каковым является сам принцип личной неприкосновенности, а не на исключениях из него, возможных только в чрезвычайно редких в практике случаях. И тот факт, что текст самой Конвенции уже не содержит никаких оговорок по этому поводу, несомненно, укрепляет принцип личной неприкосновенности дипломатических агентов как основную юридическую гарантию нормальной и беспрепятственной деятельности дипломатов в стране пребывания [14, с. 355].

В то же время недопустимость задержания в определенной степени обеспечивает безопасность тех дипломатов, которые занимаются незаконной деятельностью в государстве пребывания, и серьезно ограничивает возможности местных правоохранительных органов по ее пресечению.

В связи с этим в практике всех стран в качестве одного из наиболее действенных способов пресечения подобного рода деятельности применяется захват с поличным. Как отмечал французский юрист Ф. Кайе, государство пребывания стремится мотивировать свои действия и предоставить доказательства виновности иностранного дипломата, с тем чтобы избежать межгосударственных осложнений, а поимка с поличным, если характер правонарушения очевиден, рассматривается в уголовном процессе различных государств как особенный случай, обеспечивающий быстрое и эффективное рассмотрение дел9. Однако, несмотря на явно преступный характер действий захваченного с поличным дипломата, аккредитующее государство нередко прибегает к ответным мерам. В связи с этим возникает необходимость обоснования соответствия действий местных властей нормам международного права.

Сложность рассматриваемого вопроса заключается в следующем. Хотя при захвате с поличным не производится юридического оформления задержания дипломата в уголовном или административном порядке, однако дипломат в течение определенного времени (иногда до нескольких часов) физически задерживается. В то же время понятие "личная неприкосновенность" означает, в частности, освобождение дипломата "от ареста или задержания в какой бы то ни было форме". Совместим ли захват с поличным с личной неприкосновенностью дипломата? Подробно этот вопрос исследовался в многочисленных работах зарубежных авторов, особенно написанных до принятия Конвенции. Обобщив их высказывания, Д.Б. Левин приводит три случая, когда государство пребывания не несет ответственности за нарушение личной неприкосновенности дипломатов:

1. Если такие действия совершены в порядке необходимой самообороны против дипломата.

2. Если дипломат своими действиями сам подвергает себя риску (например, если он вызывает кого-либо на дуэль или посещает непристойные места).

3. Когда лицо, совершившее посягательство на дипломата, не знало об официальном положении последнего [13, с. 160].

Зарубежные авторы, учитывая положения Конвенции, единодушно высказываются о том, что из принципа личной неприкосновенности могут быть сделаны, по крайней мере, два исключения:

1. К дипломату могут быть применены принудительные меры в порядке самозащиты.

2. Дипломат может быть временно задержан в целях предупреждения совершения им преступления.

В основном такого же мнения придерживаются некоторые отечественные юристы. Исключения из принципа личной неприкосновенности неоднократно приводились в ходе кодификации норм дипломатического права.

При подготовке Проекта статей Конвенции, комментируя принцип личной неприкосновенности, КМП отметила, что он "не исключает в отношении дипломатического агента ни мер законной самообороны, ни, в исключительных обстоятельствах, мер, предназначенных воспрепятствовать ему совершить преступления или проступки"11. Эти исключения, не встретившие возражений со стороны членов КМП, не были включены в Конвенцию лишь потому, что это привело бы на практике к перечеркиванию самого правила.

Такие же два исключения из принципа личной неприкосновенности признаны в США на правительственном уровне [15, с. 54].

Если обобщить высказанные мнения, то можно констатировать, что ограничения личной неприкосновенности дипломатов допускаются в четырех случаях:

- когда дипломат своими действиями сам подвергает себя риску;

- когда лица, нарушающие неприкосновенность дипломата, не знают о его официальном положении;

- в порядке самообороны от действий со стороны дипломата;

- в целях предупреждения совершения преступления.

С учетом этого, а также существующей практики можно сделать вывод о правомерности с юридической точки зрения трех вариантов захвата дипломатов с поличным.

Наиболее просто обосновывается захват дипломата с поличным в тех случаях, когда его осуществляют частные лица.

Такой захват на практике встречается тогда, когда противоправный характер действий дипломата очевиден для окружающих (например, фотографирование военного объекта). Частные лица, задержав, по их мнению, преступника, передают его представителям органов власти. Представители органов власти производят обыск задержанного, устанавливают его личность и после составления акта о незаконных действиях отпускают дипломата.

Частные лица не обязаны знать, что такое иммунитет дипломата; выполняя свой гражданский долг, они задерживают преступника. Поскольку задержание осуществляется частными лицами, в данном случае не происходит "задержания в какой бы то ни было форме" местными компетентными органами, и, следовательно, дипломатическое представительство лишено возможности заявить о нарушении личной неприкосновенности дипломата. Конечно, дипломатическое представительство может попытаться обвинить государство пребывания в необеспечении повышенной защиты дипломата от посягательств частных лиц. Подобное обвинение легко опровергается, поскольку дипломат сам, своими действиями, поставил себя в условия повышенного риска, то есть в такие условия, когда его личная неприкосновенность не могла быть обеспечена. В самом деле, если, например, дипломат нарушает правила дорожного движения и оказывается сбитым автомашиной, вряд ли он вправе обвинять государство пребывания в необеспечении его повышенной защиты от посягательств частных лиц.

Другой вариант захвата с поличным встречается в тех случаях, когда сотрудники правоохранительных органов задерживают неизвестное лицо по подозрению в совершении им преступления; они либо не знают, либо имеют серьезные сомнения в том, что задержанный является дипломатом.

Задержанный доставляется в штаб-квартиру контрразведки (отделение милиции), подвергается обыску и после установления его личности (как правило, с вызовом представителей МИД и соответствующего посольства) и составления акта о незаконных действиях отпускается.

Дипломатическое представительство может в данном случае заявить, что была нарушена личная неприкосновенность дипломата, поскольку он был задержан представителями органов власти. Однако на это можно легко возразить, отметив, что представители органов власти не знали, не могли да и не обязаны были знать, что преступником, которого они задержали, исполняя свой служебный долг, может оказаться политический представитель другого государства. В данном случае дипломат своими действиями также поставил себя в условия повышенного риска, то есть в такие условия, когда его личная неприкосновенность не могла быть обеспечена.

Кроме того, неприкосновенность личности дипломата не исключает законной самообороны против дипломата, если он совершает противоправные действия в отношении других лиц. В книге "Дипломатическое и консульское право" приводится следующий пример из судебной практики: "в 1947 г. кассационный суд Коста-Рики в деле об оскорблении действием перуанского поверенного в делах со стороны гражданина Коста-Рики Арайи вынес постановление, где говорилось, что поступок Арайи является естественным и логическим последствием действий самого пострадавшего, который оскорбил обвиняемого и угрожал ему избиением, и поэтому не может считаться нарушением дипломатической неприкосновенности [16, с. 54].

В то же время в определенных случаях официальные или частные лица государства пребывания могут принять соответствующие меры с целью помешать дипломату совершить преступление или нарушить установленные правила (например, в случае попытки дипломата проникнуть в запретную зону и т.п.).

Считается также, что право личной неприкосновенности утрачивается и в том случае, если дипломат сам без необходимости подвергает себя риску, например, совершает вечером прогулку в том месте, где может произойти какое-то непредвиденное событие (драка, манифестация, облава и т.п.). В этом случае будет трудно возложить на местные органы власти ответственность за последствия необдуманных действий дипломата.

2.2 Юрисдикционные иммунитеты сотрудников дипломатических представительств

Дипломатический агент, согласно ст. 31 Венской конвенции, пользуется иммунитетом от уголовной, гражданской и административной юрисдикции государства пребывания.

Это положение содержится также в национальном законодательстве ряда государств. Например, Положение о дипломатических и консульских представительствах иностранных государств на территории СССР 1966 г. гласит, что глава дипломатического представительства и члены дипломатического персонала представительства пользуются иммунитетом от уголовной, гражданской и административной юрисдикции Союза ССР и союзных республик, кроме тех случаев, когда на это имеется ясно выраженное согласие аккредитующего государства (ст. 13).

Изъятие дипломатического агента из уголовной юрисдикции является полным, т.е. иностранный дипломат не может быть привлечен к уголовной ответственности и подвергнут уголовному наказанию судами страны пребывания [17, с. 38].

Что касается иммунитета от гражданской и административной юрисдикции, то здесь имеются исключения. К дипломату в принципе не может быть предъявлен гражданский иск, за исключением встречного иска и случаев, когда дипломат в качестве частного лица владеет недвижимым имуществом, находящимся на территории государства пребывания, или занимается промышленным или коммерческим предпринимательством (ст. 31).

Указанные выше абсолютный иммунитет дипломата от уголовной юрисдикции не означает, что дипломат может не считаться с местными законами. Если, например, он совершит уголовно наказуемое деяние, его объявят персоной "нон грата" и предложат покинуть страну пребывания. Кроме того, следует помнить, что иммунитет дипломатического агента от юрисдикции государства пребывания не освобождает его от юрисдикции аккредитующего государства.

Дипломатический сотрудник представительства не гарантирован от автомобильной катастрофы, в результате которой может быть причинен материальный ущерб гражданину (гражданам) государства пребывания. Материальный ущерб может быть нанесен также дипломатом, членами его семьи владельцу дома, квартире, мебели, которые он арендует. Во всех таких случаях возникает материальная ответственность дипломата. Хотя судебный иск в силу иммунитета от гражданской юрисдикции предъявить дипломату не могут, такие требования могут быть предъявлены по дипломатическим каналам. Поэтому компенсация ущерба - дело чести дипломата. Часть ущерба дипломат может покрыть за счет страхования своего транспорта в страховых компаниях от всех видов риска.

Освобождение от уголовной, гражданской и административной юрисдикции государства пребывания не означает, что дипломаты всегда остаются безнаказанными в случае совершения ими различных правонарушений. Существуют две возможности обеспечить реальное наказание дипломатов.

Одна из них предусматривается в п. 4 ст. 31 Конвенции: "Иммунитет дипломатического агента от юрисдикции государства пребывания не освобождает его от юрисдикции аккредитующего государства".

Таким образом, дипломат, совершивший правонарушение, может быть привлечен к ответственности в аккредитующем государстве по ходатайству государства пребывания либо отдельных лиц.

Хотя возможность возбуждения судебных дел в аккредитующем государстве издавна общепризнанна в международном праве, в действительности этот способ воздействия на иностранных дипломатов недостаточно эффективен, и прецедентов подобного рода весьма немного [5, с. 167].

Универсальному применению рассматриваемой возможности препятствует тот факт, что результативность обращений в судебные органы аккредитующего государства определяется состоянием политических отношений между этим государством и государством пребывания [5, с. 167].

Остаются безнаказанными правонарушения, совершенные дипломатами по уполномочию аккредитующего государства. Так, вряд ли можно ожидать, что дипломат, уличенный государством пребывания в проведении шпионской деятельности, будет привлечен к ответственности в аккредитующем государстве.

Может возникнуть проблема, если суд аккредитующего государства сочтет себя некомпетентным в отношении рассмотрения правонарушения, совершенного за границей.

Другая проблема может возникнуть, если совершенное деяние рассматривается как правонарушение только в государстве пребывания, а не в аккредитующем государстве.

Можно согласиться с английским юристом А. Дензой, которая отмечала, что дипломат может избежать ответственности и в том случае, когда он, выехав из государства пребывания, не возвращается в аккредитующее государство, а, например, получает назначение на дипломатическую работу в третью страну. Осуществление гражданского судопроизводства в аккредитующем государстве может повлечь для истца - гражданина государства пребывания чрезмерные расходы, связанные, например, с оплатой проезда свидетелей. И, наконец, не исключено, что иностранный суд будет относиться к истцу менее благожелательно, чем суд государства пребывания [17, с. 39].

При подготовке Конвенции предпринимались попытки обеспечить неотвратимость наказания дипломатов в аккредитующих государствах. С этой целью предлагалось учредить в аккредитующих государствах на правительственном уровне специальные трибуналы для рассмотрения уголовных и гражданских правонарушений, совершенных дипломатами. Это предложение было отвергнуто, поскольку создание таких трибуналов не соответствует законодательству большинства государств и не обусловлено острой практической необходимостью.

Другой, более эффективной возможностью обеспечить реальное наказание дипломата является привлечение его к ответственности в государстве пребывания. В ст. 32 Конвенции устанавливается:

"1. От иммунитета от юрисдикции дипломатических агентов может отказаться аккредитующее государство.

2. Отказ должен быть всегда определенно выражен.

3. Возбуждение дела дипломатическим агентом лишает его права ссылаться на иммунитет от юрисдикции в отношении встречных исков

4. Отказ от иммунитета от юрисдикции в отношении гражданского или административного дела не означает отказа от иммунитета в отношении исполнения решения, для чего требуется особый отказ".

Решение вопроса об ответственности виновного дипломата путем выдвижения требований к главе соответствующего дипломатического представительства об отказе от иммунитетов предусматривается и законодательством некоторых стран.

Отказ аккредитующего государства от иммунитета дипломата и привлечение последнего к ответственности в государстве пребывания встречается нередко в мировой практике.

Конвенция определенно устанавливает, что отказаться от иммунитетов дипломата правомочно только аккредитующее государство, но не сам дипломат. Отказ может последовать на любой стадии судебного разбирательства; но до вынесения приговора. В Конвенции нет процедуры выражения отказа от иммунитета, однако очевидно (и это мнение поддерживается в доктрине международного права19), что глава дипломатического представительства в силу выполняемой им представительской функции правомочен сделать соответствующее заявление, которое будет расцениваться государством пребывания как выражение аккредитующим государством отказа от иммунитета конкретного дипломата [19, с. 42].

Заявленный аккредитующим государством отказ от иммунитета дипломата не может быть, как это отмечалось в Комментарии к Проекту статей Конвенции; взят обратно, хотя в практике государств встречаются нарушающие это положение прецеденты. Важно отметить, что аккредитующее государство вправе отказаться от иммунитетов дипломата без его согласия на это, и дипломат обязан подчиниться принятому решению.

Судебная практика свидетельствует, что не являются отказом от иммунитета неявка в суд, получение гарантий у банкира, согласие на арбитражное решение [19, с. 43].

Пункт 4 ст. 32 не предусматривает необходимости выражения отказа от иммунитета в отношении исполнения решений по уголовным делам, что, вероятно, является результатом погрешности, допущенной при формулировании этого пункта. Действительно, исполнение решений по уголовным делам в принципе может затрагивать в значительно большей степени интересы виновного дипломата и аккредитующего государства, чем исполнение решений по гражданским и административным делам; в связи с этим вряд ли можно найти логическое обоснование допущенного в п. 4 пробела. Впрочем, отсутствие соответствующего положения в данном пункте вряд ли вызовет практические осложнения, учитывая личную неприкосновенность дипломата, неординарность случаев привлечения дипломатов к уголовной ответственности, вовлечение правительственных инстанций в решение вопросов, связанных с отказом от иммунитета.

Возможность привлечения дипломата к ответственности в государстве пребывания реализуется далеко не всегда, поскольку ее реализация всецело зависит от усмотрения аккредитующего государства. В некоторых случаях, например, аккредитующие государства отказываются от иммунитета дипломатов, но лишь после того, как последние покинули страну пребывания.

Универсального и эффективного решения вопроса об ответственности дипломатов за уголовные, гражданские и административные правонарушения не предлагается ни в Конвенции, ни в доктрине международного права. При практическом решении этого вопроса государства стремятся скорее побудить аккредитующее государство к отказу от иммунитетов виновного дипломата, чем к привлечению его к ответственности на родине. Отражением этой тенденции явилось принятие на Венской конференции 1961 года наряду с текстом Конвенции резолюции относительно рассмотрения гражданских исков, в которой говорится: "рекомендуется, чтобы направляющее государство отказывалось от иммунитета членов дипломатического представительства в отношении гражданских исков лиц в государстве пребывания, когда это может быть сделано без ущерба для выполнения функций представительства, и чтобы в случае отсутствия отказа от иммунитета направляющее государство использовало все возможные средства для справедливого урегулирования требования".

2.3 Иные виды иммунитетов и привилегий дипломатических представительств

Одним из иммунитетови привилегий дипломатических представительств являются таможенные иммунитеты и привилегии, предоставляемые дипломатии.

В теоретическом отношении вопросы таможенного иммунитета достаточно ясны и каких-либо дискуссий не вызывают. Договорным путем таможенный иммунитет дипломатов впервые был закреплен в Конвенции. На наш взгляд, таможенный иммунитет состоит из трех основных компонентов: свобода ввоза и вывоза предметов, предназначенных для личного пользования; освобождение указанных предметов от таможенных пошлин; освобождение в виде общего правила личного багажа дипломатов от таможенного досмотра.

Свобода ввоза или вывоза предметов, предназначенных для личного пользования, сформулирована в п. 1 ст. 36 Конвенции следующим образом: "Государство пребывания в соответствии с принятыми им законами и правилами разрешает ввозить предметы, предназначенные для личного пользования дипломатического агента или членов его семьи...".

Таким образом, обязательным условием реализации рассматриваемой в этом смысле свободы является соблюдение "законов и правил" государства пребывания. Оно вправе вводить необходимые ограничения и регулировать порядок ввоза или вывоза тех или иных предметов.

Допустимо взимание таможенной пошлины, если ввозимые дипломатами предметы не предназначены для их личного пользования. В большинстве государств предусматривается взыскание таможенной пошлины при продаже дипломатами ранее установленного срока ввезенных беспошлинно автомашин.

На основании установившегося международного обычая и Венской конвенции (ст. 34) дипломатические сотрудники освобождаются от всех пошлин, налогов и сборов, личных и имущественных, государственных, районный или муниципальных, за исключением:

ь косвенных налогов, включаемых в цену товаров или обслуживания;

ь сборов и налогов на частное недвижимое имущество, находящееся на территории государства пребывания;

ь сборов и налогов на частный доход, источник которого находится в государстве пребывания;

ь сборов, взимаемых за конкретные виды обслуживания;

ь регистрационных, судебных и реестровых пошлин.

Ст. 35 Венской конвенции освобождает дипломатического агента также от всех трудовых и государственных повинностей, независимо от их характера, а также от военных повинностей (реквизиции, контрибуции и военного постоя) [20, с. 42].

В понятие "личный багаж" входит багаж, который содержит вещи личного пользования дипломата. Багаж может следовать как при дипломате, так и отдельно от него (поездом, пароходом). Ввозимые личные вещи дипломата освобождаются от таможенных пошлин.

Личный багаж дипломатического агента освобождается от досмотра, однако это освобождение не абсолютно. Если есть серьезные основания предполагать, что багаж содержит предметы, ввоз или вывоз которых запрещен законом либо регулируется карантинными правилами государства пребывания, досмотр может быть произведен. Досмотр багажа в таком случае, согласно ст. 36 Венской конвенции, производится только в присутствии дипломатического агента - владельца багажа, или его уполномоченного представителя [20, с. 42]. Важно отметить, что сам дипломат личному досмотру не подлежит.

Освобождение "от всех таможенных пошлин, налогов и связанных с этим сборов" (п. 1 ст. 36 Конвенции) распространяется на указанные предметы, ввозимые в государство пребывания. Конвенция не предусматривает освобождения от таможенных (экспортных) пошлин товаров, приобретенных в государстве пребывания и вывозимых за границу, и законодательством ряда стран предусмотрена выплата таких пошлин в отношении отдельных категорий товаров.

Некоторые сомнения могут возникать в связи с недостаточной определенностью понятия "серьезные основания". На практике, однако, неопределенность этого понятия, с одной стороны, сдерживает таможенные органы от необоснованных досмотров, а с другой - легко разрешается в силу такого критерия, как конечный результат. Если в ходе досмотра предметы, ввоз или вывоз которых запрещен, не обнаружены, то, очевидно, отсутствовали и "серьезные основания".

Следует также указать и на некоторую несогласованность между п.2 ст. 36 Конвенции, предусматривающим возможность досмотра багажа, и п. 2 ст. 30, устанавливающим неприкосновенность имущества дипломатов. Поскольку ввозимые дипломатом предметы являются, как правило, его "имуществом", то они в соответствии с п. 2 ст. 30, будучи неприкосновенными, должны быть освобождены от досмотра, однако п. 2 ст. 36 возможность досмотра допускает. Данная несогласованность каких-либо практических осложнений не вызывает и может толковаться в рамках соотношений специальной и общей норм, однако в ходе дальнейшей кодификации дипломатического права она, на наш взгляд, должна быть устранена.

За рубежом в последнее десятилетие возникла устойчивая тенденция к возрастанию случаев досмотра как личного багажа, так и ручной клади иностранных дипломатов что объясняется ужесточением контроля в аэропортах при оформлении пассажиров. С целью обеспечения безопасности полетов в ряде стран досмотру, включая даже личный досмотр, подвергаются практически все пассажиры, в том числе и дипломаты (иногда за исключением послов).

С одной стороны, можно утверждать, что такой досмотр представляет собой нарушение положений Конвенции. Багаж дипломатов в нарушение п. 3 ст. 36 подвергается досмотру не в связи с "серьезными основаниями", а в профилактических целях. Недопустим и личный досмотр дипломатов.

С другой стороны, однако, можно выдвинуть аргументы, обосновывающие правомерность такого досмотра. Прежде всего, можно отметить, что осуществляемая в аэропортах проверка, строго говоря, не является таможенным досмотром, о котором идет речь в п. 2 ст. 36 Конвенции. В западной доктрине правомерность досмотра в аэропортах обосновывается ссылкой на тот факт, что этот досмотр во многих странах осуществляется служащими частных авиакомпаний, а не государством пребывания [21, с. 71].

Теоретически при решении данного вопроса нужно исходить из необходимости обеспечения баланса интересов государства пребывания и аккредитующего государства. С одной стороны, следует обеспечить освобождение дипломатов от досмотра, но, с другой стороны, исключить возможность незаконного вмешательства в деятельность гражданской авиации преступников, которые могут действовать под видом дипломатов.

Одним из возможных вариантов решения этого вопроса могли бы быть разработка и закрепление в международных соглашениях специальной процедуры доступа дипломатов к воздушным судам. Эта процедура могла бы предусматривать, например, освобождение дипломатов от досмотра при условии уведомления авиакомпании о предстоящем полете конкретного дипломата министерством иностранных дел государства пребывания.

Следующим немаловажным значением обладают иммунитеты, распространяющиеся на жилье персонала дипломатических представительств.

Одним из видов иммунитетов и привилегий распространяющихся на представителей дипломатических служб является неприкосновенность жилого помещения дипломата или иного сотрудника дипломатии. В п. 1 ст. 30 Конвенции предусматривается, что "частная резиденция дипломатического агента пользуется той же неприкосновенностью и защитой, что и помещения представительства".

Занимаемые дипломатом жилые помещения пользуются без каких-либо исключений той же неприкосновенностью, что и помещения дипломатического представительства. Данный факт издавна общепризнан и в доктрине международного права; случаи нарушений неприкосновенности частных резиденций в практике государств весьма редки [22, с. 78].

В качестве частной резиденции рассматриваются у, такие помещения, предоставленные для проживания дипломата, которые арендуются или принадлежат аккредитующему государству и в связи с этим, строго говоря, "частными" не являются. К понятию "частная резиденция" относится загородная дача, которая используется дипломатом для проживания, наряду с городской квартирой.

В ходе поездок по стране пребывания дипломаты пользуются частными временными резиденциями (номер в гостинице, купе в поезде, каюта на судне и т.п.). Договорным путем статус временной резиденции не урегулирован; в силу международного обычая временная резиденция (при условии, конечно, что дипломат не путешествует инкогнито) также пользуется неприкосновенностью.

Одной из особенностей использования временных резиденций является обязанность дипломатов уважать правила проживания в них. Эта обязанность вытекает из закрепленной в п. 1 ст. 41 Конвенции нормы: "Без ущерба для их привилегий и иммунитетов все лица, пользующиеся такими привилегиями и иммунитетами, обязаны уважать законы и постановления государства пребывания".

Это, в частности, означает, что дипломаты не вправе запретить представителям администрации этой резиденции входить в нее для выполнения предусмотренных правилами обычных функций.

Конвенция предусматривает неприкосновенность бумаг и корреспонденции дипломатов в той же степени, в какой обеспечивается неприкосновенность архивов, документов и официальной корреспонденции дипломатического представительства (п. 2 ст. 30). Это означает, что бумаги и корреспонденция дипломатов не могут подвергаться задержанию, вскрытию, использоваться местными властями в официальных целях и должны обеспечиваться защитой от посягательств частных лиц.

На практике могут возникать определенные сложности, связанные с обеспечением неприкосновенности корреспонденции, пересылаемой по почтовым каналам, поскольку эта корреспонденция не имеет внешних знаков, позволяющих местным властям установить ее характер.

По мнению некоторых западных юристов, неприкосновенностью должны пользоваться лишь служебные бумаги и корреспонденция дипломатов. В силу теории функциональной необходимости бумаги дипломата, если они не имеют отношения к его функциям (например, бумаги по оформлению коммерческой сделки дипломата), неприкосновенностью пользоваться не должны. На Венской конференции 1961 года делегация США предлагала ограничить неприкосновенность бумаг и корреспонденции, закрепив в Конвенции возможность их использования в гражданском судопроизводстве в тех случаях, когда дипломату могут быть предъявлены иски в соответствии с п. 1 ст. 31 Конвенции. Это предложение было, однако, отвергнуто [21, с. 72].

Действительно, осуществление на практике разграничения бумаг и корреспонденции дипломата на служебные и неслужебные представляется затруднительным и, следовательно, открывающим возможности для нарушения их неприкосновенности.

3. Проблемы действия иммунитетов и привилегий

3.1 Действие иммунитетов в пространстве

Важное значение имеет рассмотрение вопроса о действии иммунитетов в пространстве. В случае, когда статус сотрудников дипломатического представительства на территории государства аккредитования урегулирован достаточно полно, то в гораздо меньшей степени он ясен в тех случаях, когда, будучи аккредитованы в одном государстве, они оказываются на территории другого государства.

Венской конвенцией предусматривается, что если дипломатический агент проезжает через территорию третьего государства, которое выдало ему визу, следуя для занятия своего поста или возвращаясь на этот пост или же в свою страну, то ему предоставляются неприкосновенность и другие иммунитеты, которые могут потребоваться для обеспечения его проезда и возвращения. Это относится и к членам его семьи, независимо от того, следуют они с ним или отдельно.

Третьи государства не должны также препятствовать проезду через их территорию административно-технического и вспомогательного персонала [23, с. 91].

Кроме того, третьи государства должны предоставлять ту же свободу и защиту, которая предоставляется государством пребывания, в отношении официальной корреспонденции и другим официальным сообщениям, следующих транзитом, включая закодированные или шифрованные депеши. Третье государство должно также предоставлять неприкосновенность и защиту дипломатическим курьерам и следующей транзитом дипломатической почте.

Сложнее обстоит дело со статусом неаккредитованных (речь не идет о членах дипломатических делегаций) дипломатов. В доктрине международного права этот вопрос относится к числу малоисследованных. В Конвенции статусу дипломатов на территории третьего государства посвящена лишь одна статья; законодательство и практика государств в этом вопросе не отличаются единообразием.

Можно вычленить три возможных варианта пребывания иностранных дипломатов на территории третьего государства:

- пересечение территории третьего государства транзитом при следовании в другую страну;

- въезд в третье государство по служебным делам или в личных целях;

- пребывание на территории третьего государства в силу форс-мажорных обстоятельств (вынужденная посадка самолета, война, стихийное бедствие и т.п. [23, с. 94].

Наиболее часто иностранные дипломаты оказываются на территории третьего государства при ее пересечении транзитом в ходе следования в другую страну.

Практический интерес представляет выяснение двух вопросов: во всех ли случаях предоставляются неаккредитованным дипломатам иммунитета и привилегии? Какие именно иммунитета и привилегии им предоставляются?

До принятия Конвенции в доктрине международного права предметом обсуждения были два вопроса: существует ли "право мирного проезда" дипломатов через территорию третьего государства? Каков конкретный объем иммунитетов дипломатов при следовании транзитом через территорию третьего государства? Вопрос о "праве мирного проезда" в настоящее время утратил актуальность, поскольку государства транзита на практике отказывают во въезде нежелательным дипломатам; не устанавливается такое право и Конвенцией.

Вопрос об объеме иммунитетов дипломата, следующего транзитом, вызывал до принятия Конвенции много разногласий как в доктрине, так и на практике. В основном мнение юристов сводилось к тому, что в силу международной вежливости дипломаты в ходе служебных поездок должны пользоваться личной неприкосновенностью и, возможно, иммунитетом от юрисдикции государства пребывания.

Данный вопрос был решен Конвенцией следующим образом:

"Если дипломатический агент проезжает через территорию третьего государства, которое выдало ему визу, если таковая необходима, или находится на этой территории, следуя для занятия своего поста или возвращаясь на этот пост или же в свою страну, это третье государство предоставляет ему неприкосновенность и такие другие иммунитеты, какие могут потребоваться для обеспечения его проезда или возвращения" (п. 1 ст. 40).

Следует отметить, что текст п. 1 ст. 40 на русском языке отличается от текстов на других языках. Анализ официальных текстов на других языках и подготовительных материалов Венской конференции 1961 года показывает, что при переводе текста Конвенции на русский язык переводчиками были допущены неточности. Правильный перевод текста п. 1 ст. 40, по мнению Ю.Г.Демина, должен быть следующим:

"Если дипломатический агент проезжает через или находится на территории третьего государства, которое выдало ему визу, если таковая необходима, следуя для занятия своего поста или возвращаясь на этот пост или же в свою страну, это третье государство предоставит ему неприкосновенность и такие другие иммунитета, какие могут потребоваться для его проезда или возвращения" [8, с. 23].

Статус дипломатов при въезде в третье государство по служебным делам или в личных целях Конвенцией не регулируется.

Если дипломат прибыл для ведения переговоров с правительством третьего государства или для участия в работе международной организации, он будет пользоваться иммунитетами как член специальной миссии или как представитель государства в международной организации, но не в силу положений ст. 40 Конвенции. Иностранным дипломатам, прибывающим в третье государство по каким-либо иным служебным делам, обычно выдается дипломатическая виза и за ними признаются иммунитеты, объем которых устанавливается местным законодательством.

При въезде дипломата в личных целях (в качестве туриста, на отдых, для посещения знакомых и т.п.) ему государством пребывания, как правило, выдается недипломатическая виза и какие-либо иммунитеты и привилегии не предоставляются. Непризнание иммунитетов за дипломатами, въезжающими в третьи страны в личных целях, подтверждается многочисленными прецедентами. При подготовке проекта Конвенции о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов 1973 года, некоторые члены Комиссии выступали за распространение неприкосновенности и специальной защиты на находящихся в третьих странах дипломатов, независимо от того, находятся ли они там с официальным визитом или на отдыхе. Комиссия, однако, сочла неоправданным предоставление иммунитетов дипломатам, которые находятся в третьих странах с неофициальными целями [15, с. 97].

Практика нашей страны в данном вопросе отличается от общепринятой. Иностранные дипломаты, въезжающие с дипломатическими паспортами, как правило, получают дипломатическую въездную визу независимо от целей въезда и рассматриваются как обладающие иммунитетами.

Также важную роль в рассматриваемом вопросе играет принцип иммунитета государства от иностранной юрисдикции.

Принцип иммунитета государства от иностранной юрисдикции, т.е. от юрисдикции любого другого государства, является общепризнанным принципом международного права: он настолько укоренился в международном праве, что безоговорочно признается всеми государствами, соблюдается в практике их взаимоотношений и утверждается в международно-правовой доктрине.

Термин «принцип», как и в других аналогичных случаях, означает юридическую норму общего характера, в концентрированном виде выражающую существо соответствующих правоотношений.

Поскольку об иммунитете государства речь идет как о международно-правовом принципе, то он должен быть соответствующим образом выражен, в частности потому, что является прежде всего обычно-правовой нормой.

Однако этот принцип лежит ныне в основе ряда кодификационных универсальных конвенций. В их числе Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г., Венская конвенция о специальных миссиях 1969 г., Венская конвенция о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера 1975 г., Венская конвенция о консульских сношениях 1963 г. (подробнее см. гл. XV). Следовательно, принцип иммунитета государства от иностранной юрисдикции может быть сформулирован также исходя из изложенных в этих конвенциях международно-правовых норм.

Представляется, что принцип иммунитета может быть сформулирован следующим образом: «Каждое государство пользуется иммунитетом от юрисдикции другого государства».

Предстоит, однако, выяснить значение употребленных терминов «иммунитет» и «юрисдикция». «Иммунитет» означает в данном случае изъятие или освобождение от юрисдикции. Соответственно, определение принципа иммунитета в иной редакции будет гласить: «Каждое государство не подчинено юрисдикции другого государства».

Термин «юрисдикция» употребляется в международном (а также в национальном) праве в различных его значениях. Однако в данном случае он употребляется в широком его значении как осуществление государством совокупности его властных правомочий. Следовательно, принцип иммунитета означает: «Каждое государство не подчинено власти другого государства».

Однако государственная власть, будучи единой, проявляется как власть законодательная, исполнительная (административная) и судебная, что и выражается в общем виде понятием «юрисдикция».

Таким образом, принцип иммунитета также означает, что каждое государство пользуется иммунитетом от законодательной, административной и судебной юрисдикции другого государства.

Принцип иммунитета как право каждого государства на изъятие из юрисдикции других государств и одновременно как международно-правовая обязанность не подчинять своей юрисдикции другие государства является обычноправовой нормой общего международного права, т.е. нормой, установленной и признанной международным сообществом государств. И в качестве таковой она не нуждается в специальном обосновании. Однако это обычно делается, что позволяет лучше уяснить как юридическую природу этого принципа, так и возможные пределы его действия. Ниже приводятся некоторые соответствующие положения, более подробно изложенные нами ранее.

В юридической литературе предпринимались попытки доктринального обеспечения существующей практики. Так, И.П.Блищенко и В.Н.Жданов выступали за необходимость предоставления дипломатам иммунитетов на территории третьего государства независимо от целей въезда. Отмечая наличие у дипломата дипломатического паспорта, а также ссылаясь на ст. 40 Конвенции, они приводили в защиту своего мнения следующий аргумент: "Большинство стран мира гарантирует отпуск своим дипломатическим представителям, поэтому было бы логично предположить, что лицо, которое едет в отпуск, обладает такими же правами, как лицо, находящееся в отпуске в третьем государстве" [24, с. 28.] подобным аргументом вряд ли можно согласиться. В первом случае дипломат, возвращаясь на родину в отпуск, пересекает территорию третьего государства по необходимости и находится на этой территории кратковременно. Более того, государство транзита может и не знать, с какой целью дипломат возвращается на родину. Государство транзита, исходя из общей потребности в обеспечении нормального функционирования дипломатических представительств, предоставляет вынужденно пересекающему его территорию дипломату необходимые иммунитеты. Во втором случае пребывание дипломата в отпуске на территории третьего государства не вызвано необходимостью и может продолжаться длительное время. Речь здесь идет о суверенном праве каждого государства определять статус частных лиц на своей территории. Отсутствие в данном случае иммунитетов у дипломата никак не отражается на деятельности дипломатических представительств и не противоречит закрепленному в Конвенции функциональному подходу [5, с. 168.].

3.2 Политическая нейтральность и профессиональная ответственность дипломатических представительств

Дипломатическая служба является несением службы государству, поэтому сотрудники дипломатических представительств являются государственными служащими. В данном контексте необходимо рассмотреть дипломатическую службу в соотношении с деятельностью государственных служащих. Принцип свободы и политической нейтральности дипломатических представительств достаточно сложен для научной интерпретации. Тем более в условиях, когда он не получил достаточно четкой и однозначной трактовки в законодательстве о дипломатической службе. Наличие специального законодательства по всем вопросам очень важно. Каждый сотрудник дипломатического представительства должен достаточно четко представлять свои права и обязанности в отношении политических аспектов своей деятельности, знать объем, структуру и содержание требований, которые могут предъявить к нему вышестоящий руководитель, а также лидеры партий правящей коалиции. Должен хорошо представлять меру ответственности и характер санкций, применяемых к нарушителям этого законодательства.

Д.Б. Левин разделял все уголовные законы о преступлениях против дипломатических представителей на три группы. Большинство из них (Франция, Бельгия, Швейцария, Нидерланды, Турция, Япония, Мексика, Аргентина, Бразилия) назначают определенные наказания за конкретно указанные действия против дипломатических представителей или вообще за нарушение их иммунитета [13, с. 160].

Другие законы (Дания, Швеция, Норвегия, Чили, Парагвай) повышают обычные наказания за преступления против личности, если эти преступления направлены против личности дипломатических представителей.

Третья группа законов (Куба, Перу), устанавливая определенное наказание за преступления против дипломатических представителей, повышают наказание, если эти преступления нанесли ущерб внешнеполитическим интересам государства.

В некоторых государствах (США, Швейцария, Аргентина, Чили), преступления против дипломатических представителей рассматриваются в более высоких судебных инстанциях, чем аналогичные преступления против частных лиц [25, c. 31].

В частности, в статье 1 конвенции говорится:

1. Лицо, пользующееся международной защитой, есть:

а) глава государства, глава правительства или министр иностранных дел, находящийся в иностранном государстве, а также сопровождающие его члены семьи;

б) любой представитель или должностное лицо государства;

2. "Предполагаемый преступник", есть лицо, в отношении которого имеются доказательства, достаточные для установления prima facie, что оно совершило одно или более преступлений, указанных в ст. 2, или участвовало в их совершении [26, с. 26].

Вопросу определения состава преступления, влекущего специальную международно-правовую защиту, посвящена вторая ст.2 конвенции, которая говорит, что:

1. Преднамеренное совершение:

а) убийства, похищения или другого нападения против личности или свободы лица, пользующегося международной защитой;

б) насильственного нападения на официальное помещение, жилое помещение или транспортное средство лица - пользующегося международной защитой, которое может угрожать личности пли свободе последнего;

в) угрозы любого такого нападения;

г) попытки любого нападения;

д) действия, в качестве соучастника любого такого деяния, должно рассматриваться каждым государством-участником в соответствии с его внутренним законодательством как преступление.

2. Каждое государство-участник предусматривает соответствующие наказания за такие преступления с учетом их тяжкого характера. Высказанное не освобождает от обязательств в соответствии с международным правом принимать все надлежащие меры для предотвращения других посягательств на личность, свободу и достоинство лица, пользующегося международной защитой.

В Уголовных законах практически всех постсоветских государств, содержится норма примерно такого содержания: «Террористический акт против представителя иностранного государства", которая предусматривает ответственность за насильственные действия в отношении представителя иностранного государства, похищение или лишение его свободы с целью провокации международных осложнений или войны, а также убийство представителя иностранного государства.

Это тем более важно, если учесть, что принцип политической нейтральности в нашей стране никогда не работал: в годы царского самодержавия чиновники служили престолу и присягали на верность царю; в условиях советской власти ведущими критериями было единство политической, организаторской и даже хозяйственной деятельности, политическая зрелость и верность «линии партии». Во все времена дипломатическая служба была службой высокопоставленного привилегированного чиновника, обладавшего немалой властью и способного под лозунгами борьбы за верность государству легко манипулировать своими полномочиями, идеологически подавлять всех, кто ниже его в социальной и должностной структуре.

Во многих странах давно поняли нежелательность и даже вредность смешения, а тем более интеграции политики и государственной службы, законодательно закрепили вывод служащих из-под прямого контроля со стороны политических партий. Задача дипломатических служащих не реализация политического курса партии, идеи которой он разделяет, не удовлетворение политических амбиций тех или иных лидеров, а честное и эффективное обеспечение претворения или непосредственное претворение в жизнь норм действующего законодательства. Причем независимо от того, какая партия или политический блок в данный момент представляет большинство в парламенте или в исполнительной системе власти.

В США, Великобритании, ФРГ и многих других странах законодательно доступ к государственной службе открыт и свободен для каждого гражданина страны. Служащие принимаются на работу в аппарат по конкурсу вне какой-либо социально-политической дискриминации. Они не лишены права голосовать, высказывать свои политические суждения или посещать партийные мероприятия. И тем не менее государственным служащим запрещено заниматься активной политической деятельностью. Они не вправе принимать участие в формировании партийных структур и партийных фондов, выступать с партийно-политическими заявлениями, занимать партийные посты или работать в интересах партии, т.е. делать все то, что противоречит политически непредвзятому исполнению служебных обязанностей. Даже во Франции, где не существует каких-либо правовых ограничений для служащих заниматься политической деятельностью, административные регуляторы, ограждающие госаппарат от политического противоборства, существуют и действуют достаточно эффективно.

...