Размещено на http://www.allbest.ru

ВВЕДЕНИЕ

Государственные финансы являются инструментом мобилизации средств всех секторов экономики для проведения государственной внутренней и внешней политики. Это единый комплекс финансовых операций органов государственного управления, с помощью которого они аккумулируют денежные ресурсы и осуществляют денежные расходы.

Экономика стран в соответствии с системой национальных счетов подразделяется на пять секторов: нефинансовые корпоративные и квазикорпоративные предприятия; финансовые учреждения; государственное управление; частные некоммерческие учреждения, обслуживающие домашние хозяйства. денежный реформа НЭП финансовый контроль

Государственные финансы - это финансы сектора государственного управления. В силу этого он участвует в общем кругообороте доходов, расходов и выпуска продукции. Средства, мобилизуемые через государственный бюджет и государственные внебюджетные фонды, используются для расходов на общегосударственные нужды, которые не могут быть удовлетворены за счет частного предпринимательства.

Общее управление финансами осуществляется органами государственной власти: президентом РФ, правительством, федеральным собранием. Непосредственное управление финансами осуществляет специальный финансовый аппарат.

Целью курсовой работы явилась оценка возможностей использования исторического опыта при организации управления государственными финансами России.

Данная цель предполагает постановку и решение следующих задач:

1. Отразить исторический опыт.

2. Показать на практике его использование при организации управления финансами России.

3. Оценить возможность использования исторического опыта

ГЛАВА 1. ФИНАНСЫ

1.1 История финансов

Финансы - это историческая категория. Они появились одновременно с возникновением государства при расслоении общества на классы. Термин finansia возник в XIII - XV вв. в торговых городах Италии и обозначал любой денежный платеж. В дальнейшем термин получил международное распространение и стал употребляться как понятие, связанное с системой денежных отношений между населением и государством по поводу образования государственных фондов денежных средств.

Финансы представляют собой экономические отношения, связанные с формированием, распределением и использованием централизированных и децентрализированных фондов денежных средств в целях выполнения функций и задач государства и обеспечения условий расширенного воспроизводства.

Финансы как научное понятие обычно ассоциируется с теми процессами, которые на поверхности общественной жизни проявляются в разнообразных формах и обязательно сопровождаются движением (наличным или безналичным) денежных средств. Идет ли речь о распределении прибыли и формировании фондов внутрихозяйственного назначения на предприятиях, или о перечислении налоговых платежей в доходы государственного бюджета, или о внесении средств во внебюджетные или благотворительные фонды - во всех этих и подобных им финансовых операциях происходит движение денежных средств.

Будучи очень приметным, движение денежных средств само по себе не раскрывает сущности финансов. Для ее постижения необходимо выявить те общие свойства, которые характеризуют внутреннюю природу всех финансовых явлений - их объединяют лежащие в их основе отношения между различными участниками общественного производства, или общественные отношения. По характеру эти отношения - производственные (экономические), поскольку возникают непосредственно в общественном производстве.

Состояние государственных финансов определяется прежде всего степенью сбалансированности государственного бюджета. Бюджету России на протяжении XIX в., был свойственен хронический дефицит. С таким бюджетом Россия вошла и в XX век.

Довольно быстрое развитие России в XIX в. - переход от мануфактуры к машинной индустрии и довольно крупному промышленному производству в начале XX века; развитие внутренней и внешней торговли; переход от крепостничества к вольнонаёмному труду сопровождалось реформированием всех сторон жизни общества вплоть до государственного устройства.

Более лёгким путём сбалансирования бюджета является покрытие бюджетного дефицита либо дополнительной эмиссией, либо ростом государственного долга. Таким путём шла и Россия в XIX-XX веках.

Последствия чрезмерной эмиссии - расстройство денежного обращения и как следствие: нарушение денежных отношений во всех сферах и, особенно, в бюджетных отношениях.

Свертывание денежных отношений - переход все большей части товара товарооборота к натуральному обмену ведёт к подрыву покупательной способности и авторитета национальной денежной единицы

Расстройство денежной системы становится основной из причин расстройства финансов, и непременным условием оздоровления финансов является оздоровление денежного обращения.

История развития России XIX-XX вв. - яркая иллюстрация чередования войн, обострения противоречий между нарождающимся российским предпринимательством и помещиками землевладельцами, преобразований в государственном управлении и периодического расстройства денежного обращения, роста бюджетного дефицита и реформ в области государственных финансов, денежного обращения и банков.

1.2 Причины обострения финансовых проблем России

Причины обострения финансовых проблем России во второй половине XIX в. связаны с войнами: Крымской (1853-1856) и Русско-Турецкой(1877-1878). Влияние Крымской войны привело к возрастанию военных расходов, стремительному росту бюджетного дефицита до 265,8 млн.руб и сопровождалось резким ростом эмиссии кредитных билетов, размен которых был со временем прекращён. Расходы турецкой войны в основном покрывались с помощью военных займов (917,1 млн. руб) и займов государственного банка (свыше 1 млрд.руб).

При устойчивом денежном обращении у государства имеется как бы «запас прочности», при котором выпуск бумажных денег не только вреден для казны, но и приносит ей даже прибыль. Если даже бумажных денег чересчур много, нарастают отрицательные последствия чрезмерной эмиссии.

В период Крымской войны «резервы» «безобидной эмиссии» были исчерпаны. Помимо выпуска кредитных билетов для покрытия возросших расходов правительство использовало денежные средства банковских учреждений. Решение правительства о понижении процентов, выплачиваемых государственным казначейством по займам из банковских учреждений, привело к массовому оттоку вкладов и повышенному спросу вкладчиков на наличность, для удовлетворения которого иного источника, чем дополнительная эмиссия, не было.

Источником финансирования постоянно возрастающих государственных расходов все в большей мере становилось привлечение денег в форме займов.

Единственно реальным путём оздоровления финансов является стимулирование развития отечественной экономики и развития внешней торговли и на основе роста доходов возможно восстановление устойчивости денежной системы и денежного обращения как в сфере экономики, так и финансовой сфере.

ГЛАВА 2. РАЗВИТИЕ ФИНАНСОВ

2.1 Денежная реформа С.Ю. Витте

Необходимость денежной реформы министр финансов С.Ю.Витте (1849-1915) обосновывал пагубным воздействием расстройства денежной системы на народное хозяйство, которое проявлялось в неустойчивости и неравномерности колебаний товарных цен как на внутреннем, так и во внешнем товарообороте. Колебания цен сопровождались периодическим чередованием усиленного сбыта товаров или задержки его реализации в расчёте на изменение курса. Неравномерность колебаний цен и курса денег как во времени, так по регионам России (при её огромной территории) ужесточала тяжесть потрясений в промышленности и торговле.

Проведение денежной реформы было бесспорно необходимо, но оно требовало определённых расходов и мер, подготавливавших необходимые для реформы условия. Во времена реформы Витте это были следующие условия:

введение протекционистского тарифа (1891), облегчившего привлечение иностранного капитала;

введение винной монополии (1894), ставший одним из главных источников поступления доходов в бюджет России;

меры по стабилизации рубля (изъятие из обращения кредитных билетов, накопление золотого запаса и заключение металлических займов);

меры, направленные на активацию платёжного баланса страны: подчинение всей железнодорожной тарифной системы государству, повышение пошлины, поощрение быстрой реализации урожаев и широкого вывоза хлеба за границу (даже в ущерб собственных потребностей). Улучшение поступлений в бюджет позволило сводить бюджетные росписи без дефицита, заключить выгодные договоры о новых займах и конверсии старых;

сокращение Долга казны Государственному банку;

выпуск летом 1895 г. золотых монет и обмен на кредитные билеты из расчёта: за полуимпериал (5 руб.) выдавали 7 руб. 40 коп. кредитными билетами. Широкого развития этот обмен не получил, поскольку у населения создалось впечатление что это невыгодный обмен (для чего на монетах стали чеканить «5 руб. золотом» и «10 руб. золотом»). Однако это было началом перехода от бумажного и серебряного рубля к рублю золотому.

Важным этапом реформы было списание кредитных билетов на сумму 15 млн. руб., не выпущенных в обращение, так как под них не были предъявлены для обмена кредитные билеты выпуска 1866 и 1876 гг., и на эту сумму был соответственно уменьшен долг казначейства Государственному банку.

Одним из завершающих этапов денежной реформы был указ от 29 августа 1897 г. об эмиссионных операциях Государственного банка, получившего право выпуска банкнот, обеспеченных золотом на 50%(если сумма не превышает 600млн.) и на 100% (при превышении). Этим указом государство теряло возможность беспрепятственного использования эмиссии для покрытия государственного долга.

Выпуск кредитных (бумажных) денег Государственным банком был поставлен в строгую зависимость от наличия золотого запаса в государственном казначействе.

Таким образом, был осуществлён переход денежной системы России на золотой стандарт, при котором кредитные билеты беспрепятственно обменивались на золото.

2.2 Исторический аспект развития финансов организаций

Финансы способствуют решению общеэкономических задач, и поэтому финансовая система государства функционирует как совокупность взаимодействующих звеньев на каждом конкретном историческом этапе.

В первые года социалистического строительства финансовая система была основана на налоговых формах и методах мобилизации ресурсов и воздействия на производство и реализацию товаров. Налоги обеспечивали максимальную концентрацию в бюджете финансовых ресурсов, регулировали платежеспособность предприятий и ёмкость рынка, ограничивали частный сектор. В этот период объективно возобладала концепция, согласно которой финансовые отношения вызываются существованием государства.

Новая экономическая политика -- экономическая политика, проводившаяся в Советской России и СССР в 1920-е годы. Была принята 14 марта 1921 года, сменив политику «военного коммунизма», проводившуюся в ходе Гражданской войны. Новая экономическая политика имела целью восстановление народного хозяйства и последующий переход к социализму.

Главное содержание НЭПа - замена продразвёрстки продналогом в деревне (при продразвёрстке изымали до 70 % зерна, при продналоге - около 30 %), использование рынка и различных форм собственности, привлечение иностранного капитала в форме концессий, проведение денежной реформы (1922 - 1924), в результате которой рубль стал конвертируемой валютой.

НЭП и реформация 30-х годов. Широко распространенным в первые годы НЭПа был взгляд на финансовую науку Ф.А.Менькова, заключавшийся в том, что «ни свободная конкуренция, ни закон спроса и предложения не имеют места. Наоборот, здесь господствуют: принудительная власть, монопольный принцип, политические и социальные мотивы».

Реформа 1930г. закрепила права на существование наряду с общегосударственными финансами и финансов предприятий, что являлось причиной дуалистичности финансовых концепций. Само по себе появление финансов предприятий как самостоятельной науки вызвано признанием и развитием хозрасчета. В дальнейшем финансы предприятий исследовались в рамках хозрасчетной деятельности предприятий. Уже в этот период содержание финансовой науки значительно расширилось.

Основоположник учения о социалистических финансах В.П. Дьяченко отмечал, что «советские финансы представляют собой систему экономических отношений, посредством которых планомерно образуются и используются фондов денежных ресурсов для нужд расширенного социалистического воспроизводства и удовлетворения других общественных потребностей. Назначение советских финансов состоит в том, чтобы через своевременное и правильное образование, распределение, расходование денежных доходов и накоплений, а также посредством действенного контроля рублем способствовать наиболее рациональному, эффективному использованию всех ресурсов народного хозяйства и более полному удовлетворению материальных их культурных потребностей народа».

Значительным шагом в развитии финансов стала реформа 60-х гг., Направленная на дальнейшее развитие хозрасчета, которое включало реализацию крупных мер в сфере управления, планирования, экономического стимулирования. В этот период взаимно активизировалась роль прибыли как источника расширенного воспроизводства и экономического стимулирования. Распределение прибыли осуществлялось централизованно через систему финансовых планов и окончательно регулировалось путем взноса в бюджет свободного остатка. Применялся так называемый остаточный принцип распределения прибыли, который был основан на жесткой системе финансового планирования. Планирование рассматривалось как основа управления социалистической экономикой, неразрывно связанная с системой стимулирования.

В 1975-1980г. совершенствование управления, планирования и экономического стимулирования осуществлялось на базе изменения субъектом и объектов путем создания производственных объединений, как первичного звена общественного производства, а также всесоюзных и республиканских объединений в среднем звене управления, распространения хозрасчета на отрасль в лице министерства, усиления концентрации и специализации производства.

Значительным этапом в развитии управления предприятием стало принятие Закона СССР «О государственном предприятии (объединении)» 30 июня 1987г. Этот закон определил правовой статус государственных предприятий и объединений, порядок и формы управления их деятельностью. Порядок определения нормативов в 80-х годах характеризовался тем, что весь расчет производился на базе утвержденного пятилетнего финансового плана, т.е. нормирование осуществлялось от достигнутого уровня. Это приводило к тому, что нормативы не способствовали более полному использованию внутренних резервов, принятию напряженных плановых заданий.

Введение в действие с 1 января 1991г. Закона СССР «О налогах с предприятий, объединений и организаций» по сути ликвидировало финансовую базу полного хозрасчета отрасли. Введение налоговой системы потребовало децентрализацию расчетов и платежей в бюджет, предоставления предприятиям прав юридического лица с открытием расчетных счетов.

Рассмотренный исторический этап характеризовался жесткой финансово-кредитной политикой в области регулирования финансов предприятий, обеспечивающей контроль за бюджетным дефицитом и денежной эмиссией, соблюдение твердой зависимости между результатом работы и объемом средств, направляемых на оплату труда, производственное и социальное развитие. Налоговая система позволила предприятиям накапливать финансовые ресурсы, но имущество предприятий по-прежнему принадлежало государству. Относительная экономическая обособленность денежного оборота не устраняла обезличивания финансовых ресурсов.

На этом завершился важный этап финансов предприятий, основанный на общегосударственной собственности. Следующий этап базируется на новом экономическом фундаменте-альтернативных формах собственности. Он знаменует собой переход к экономике рыночного типа.

ГЛАВА 3. ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ В РОССИИ

3.1 Формирование системы органов финансового контроля в России

В современных условиях трудно организовать эффективно функционирующую систему финансового контроля без учета богатого многовекового исторического опыта.

Анализ истории организации финансового контроля поможет не повторить ошибки прошлых лет в процессе формирования и организации контрольного дела в области финансов; колоссальный опыт, прошедший испытание на практике и оправдавший свою полезность, должен активно использоваться для формирования системы финансового контроля в нынешних условиях. История государственного контроля в России начинает формироваться, как элемент системы государственного управления в первой половине девятнадцатого века. В 1836 г. в Российской империи была официально принята система генеральной отчетности.

Значительная часть ученых разделяет мнение о преемственности в формировании системы финансового контроля в современной России. «Рассмотрение общегосударственного финансового контроля с позиций преемственности означает исследование эволюции институтов и организаций ОГФК через призму исторического опыта организации системы финансового контроля в Российской империи и Советском Союзе». Однако фундаментальные изменения, которые произошли за последнее десять лет в общественном строе, не могут не оказать существенного влияния на организацию государственного финансового контроля.

Фундаментальные преобразования в нашей стране, произошедшие за последние десятилетия, выдвинули на первый план проблему создания соответствующей правовой базы. Одним из существенных моментов, в этом процессе, было возникновение частного сектора (в том числе в финансовой системе страны). В результате стало необходимым осмысление места и значения государства в финансовой системе в целом и в одной из важнейших его областей, финансового контроля, в частности. Исследование финансового контроля, его переосмысление, исходя из реалий действительности, позволит более глубоко понять его цели и задачи, что, в свою очередь, приведет к формированию эффективно действующей системы контроля в сфере финансов. В этом смысле понятие финансового контроля имеет важное значение в формировании отношений между государством и частным сектором.

Финансовый контроль должен стать эффективным инструментом государства для обеспечения законности и стабильности в финансовой системе в условиях рыночных отношений. Научное осмысление понятия контроля в области финансов необходимо для раскрытия его сущности в современных условиях.

Если представить идеальный вариант, когда все решения и законы безупречно выполняются, никаких отклонений от заданных параметров нет - теряется ли в этом случае смысл осуществления контроля? Думается, что возможности контроля гораздо шире, чем информация о том, как выполняется решение, или всего лишь устранение отклонения от заданных параметров. Ведь подконтрольный объект может иметь еще объективные параметры, которые образуются исходя из условий той реальности, в которой он находится. Например, при очень высоком уровне инфляции и дефицита в бюджете такие явления, как задолженность по заработным платам в бюджетной сфере, или проблемы финансирования, предусмотренные в бюджете, часто встречаются, и это иногда приводит к секвестрованию бюджета.

Контроль - очень важный источник информации для осмысления реальности, что имеет определяющее значение для совершенствования работы государственных институтов. Например, большое количество нарушений со стороны налогоплательщиков (низкая собираемость налогов) не всегда указывает на неудовлетворительную работу налоговых органов. Возможно, установлен необоснованно высокий уровень налогов - это и порождает проблемы, связанные с нарушением налогового законодательства.

3.2 Виды контроля

Контроль способствует выявлению причин и условий, которые порождают нарушения. Многие ученые-юристы выделяют следующие виды контроля: президентский, контроль органов законодательной власти (или парламентский контроль), контроль органов исполнительной власти, контроль органов судебной власти.

Финансовой контроль - это разновидность контроля, связанного с финансовой деятельностью государства, предприятия, организации и т.д. Необходимость осуществления финансового контроля вызвана:

а) обеспечением законности и дисциплины в финансовой деятельности подконтрольных объектов;

б) выявлением и устранением нарушений, возникающих в процессе деятельности подконтрольных объектов, связанных с финансовыми ресурсами;

в) установлением причин и условий, при которых возникают нарушения в области финансов.

Финансовый контроль - разновидность обратной связи в процессе финансовой деятельности государства с целью выявления недостатков и совершенствования использования финансовых ресурсов. В финансовом контроле существенным моментом является обеспечение законности и дисциплины в процессе образования, распределения и расходования денежных ресурсов.

Обеспечение законности в целом установлено п. 2 ст. 15 Конституции РФ, где указано, что «Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы». В связи с этим ученые-юристы справедливо отмечают, что «соблюдение Конституции и законов и соответствие всех иных издаваемых нормативных актов действующему законодательству составляют сущность законности».

Обеспечение законности в области финансов является необходимым условием для устойчивого функционирования государства. Дело в том, что без соответствующего финансирования органы государства не могут выполнять возложенные на них функции.

В основном все органы государства финансируются из государственного бюджета, это предусмотрено в бюджете соответствующего уровня, который ежегодно принимается в виде закона о бюджете. Однако финансирование возможно и за счет собственных средств, например, как в случае с Банком России, что предусмотрено законом «О Центральном банке России». Итак, обеспечение финансовыми ресурсами деятельности государства устанавливается, как правило, законом. Государственные органы в области финансов, выполняя свои функции, принимают определенные решения в виде подзаконных актов. Правоприменительная деятельность позволяет им конкретизировать предписание закона. Но все нормативные акты, принимаемые органами государства в области финансов, должны быть в рамках закона.

Важнейшая задача органов государства и должностных лиц в сфере финансов заключается в обеспечении государственной политики в этой области. Это обеспечение доходов, расходов государства в установленном порядке, финансирование социально-экономической сферы, науки, обороны, безопасности и многое другое, что также предусмотрено законом. Все решения, принятые коллегиально или единолично должностными лицами в области финансов, не должны противоречить российскому законодательству.

Трудно не согласиться с мнением, что «большое зло в строительстве правового государства - бездеятельность и прямые нарушения законов и подзаконных актов со стороны органов и должностных лиц исполнительной власти». Это особенно актуально для работы финансовой сферы, где происходит формирование, распределение и использование финансовых ресурсов государства.

Исследование степени риска за нарушение может проводиться в следующих направлениях:

1) проблемы ответственности за финансовые нарушения. Здесь же надо анализировать такие понятия, как ведомственный интерес, личный интерес должностного лица и т.д.;

2) анализ компетенции подконтрольных органов и должностных лиц через призму возможности влияния их на поведение органов финансового контроля на фоне системы органов государства в целом.

Обеспечение законности в области финансов на всей территории Российской Федерации имеет особое значение, исходя из следующих позиций. С одной стороны, законность придает финансовой системе определенную стабильность, что, в свою очереди делает прогнозируемой ситуацию, которая является необходимым условием инвестиционного процесса, с другой стороны, обеспечение законности в финансовой системе создает чувство защищенности для всех субъектов финансовых правоотношений. Более того, гарантия законности делает финансовую сферу привлекательной для потенциальных инвесторов, включая инвесторов-нерезидентов.

Есть основания предполагать, что необходимо создание механизма самосовершенствования законотворческого процесса, в том числе в области финансов, так как некачественный нормативный акт не выполняет свою задачу и, как правило, создает неблагоприятные условия для субъектов правоотношений.

Финансовый контроль может служить эффективным источником информации для совершенствования финансовых норм, так как результаты контроля являются своеобразной оценкой нормы в правоприменительном процессе. Все это улучшает нормативную базу в области финансов, что может служить обеспечением стабильного функционирования финансовой системы. Итак, использование результатов финансового контроля с целью совершенствования самого нормативного акта должно быть перспективным направлением в науке.

Как было отмечено выше, финансовый контроль способствует обеспечению законности в области финансов. Но для финансовой системы немаловажное значение имеет и обеспечение финансовой дисциплины, которая способствует обеспечению доходов государства (например, в установленное время обеспечить сбор налогов и других сборов), выплате пенсий и реализации многих других расходов, которые необходимы для общества.

Надо отметить, что законность в области финансов и финансовая дисциплина - взаимодополняемые понятия, так как обеспечение законности способствует повышению финансовой дисциплины, с другой стороны, меры усиления дисциплины служат законности. «Финансовая дисциплина - это четкое соблюдение установленных предписаний и порядка образования, распределения и использования денежных фондов государства, субъектов местного самоуправления, предприятий, организаций, учреждений».

Утверждение, что финансовая дисциплина - это четкое соблюдение установленных предписаний и порядка образования, распределения и использования денежных фондов, например, предприятия, организации или учреждения, особенно если они негосударственные и функционируют в условиях конкуренции, является излишне жестким. Скорее всего, образование, распределение и использование денежных фондов предприятия, организации и учреждения в значительной мере зависят от ситуации, сложившейся на рынке.

Дело в том, что период становления рыночных отношении после глубокого кризиса «командной экономики» - специфический период, где имели место переход от подавленной инфляции к гиперинфляции, кризис неплатежей и т.д. К финансовой дисциплине в таких условиях необходимо активно применять понятие целесообразности, но целесообразность только тогда может приносить пользу гражданам, обществу, государству, когда она не противоречит законности. Кроме того, для периода формирования нормативной базы характерны противоречивость, нормативный вакуум и другие недостатки, для устранения которых требуется определенное время и практический опыт.

Финансовая дисциплина - это неуклонное исполнение законов и других нормативных актов всеми субъектами финансовых правоотношений. Может возникнуть вопрос: что делать, если законы некачественны? Например, экономически необоснованные высокие налоги, другие условия, не зависящие от подконтрольных объектов, конечно же, приведут, с одной стороны, к увеличению числа нарушителей налогового законодательства, с другой стороны, создадут неблагоприятные условия для развития предпринимательской деятельности, - но это ни в коем случае не должно оправдывать нарушение финансовой дисциплины. Думается, вопрос, связанный с качеством нормативных актов, должен быть предметом исследования ученых соответствующих органов, которые призваны решать проблемы такого характера. В Данном случае важнейшей задачей финансового контроля является выявление недостатков, в том числе в качестве нормативных актов.

Эффективный финансовый контроль, прежде всего, позволяет государству обеспечить законность и необходимую дисциплину в процессе его финансовой деятельности. Исследование результатов финансового контроля способствует совершенствованию законодательной базы, обеспечивающей финансовую деятельность государства.

Государство осуществляет финансовый контроль с помощью своих органов власти, обладающих соответствующими полномочиями. Исследование компетенции государственных органов в области финансового контроля позволит выявить проблемы, которые возникают в процессе их деятельности, причины и пути их решения. Таким образом, можно добиться совершенствования, повышения эффективности финансовой деятельности государства в целом и государственного финансового контроля в частности.

Важность научного анализа финансового контроля заключается в том, что его объектом являются денежные отношения, связанные с формированием, перераспределением, расходованием государственных денежных средств, обеспечением функционирования государства. А функционирование государства в области финансов, прежде всего, связано с финансированием деятельности самого государства, социально-экономической сферы, обороны, безопасности и т.д. (иначе говоря, государство без финансирования не может существовать).

Ученые справедливо отмечают, что в процессе формирования законодательной базы, обеспечивающей контроль создания механизма правоприменительного процесса, организационно-правового оформления финансового контроля необходимо учитывать богатый опыт, накопленный десятилетиями в зарубежных странах, имеющих эффективно функционирующую государственную систему финансового контроля.

Надо заметить, что основные принципы финансового контроля во многих странах с рыночной экономикой и демократическими ценностями очень близки.

Исследование финансового контроля может проводиться в организационно-правовом аспекте, когда рассматриваются целевые, организационно-структурные, компетенционные проблемы органов финансового контроля, их системные взаимоотношения по организации и осуществлению контроля. Финансовый контроль исследуют и в более узком аспекте, который включает анализ проведения методов, форм контроля и анализ выбора инструмента для технического осуществления контроля.

Если во времена СССР государство контролировало качество товаров и услуг, включая финансовое услуги, поскольку все финансовые организации были государственными, то в условиях рынка данная проблема в значительной мере решается с помощью рыночной конкуренции. Но это ни в коем случае не снижает значимость финансового контроля, а наоборот, возвышает его на новый уровень.

Формирование частного сектора экономики способствовало созданию основы дохода государственного бюджета - налоговых доходов. Это принципиально новое условие диктует органам, обеспечивающим финансовую деятельность государства, определенную адаптацию. Вследствие преобразований за последние десять лет финансовый контроль по своему характеру стал иным. В условиях повышения значения частного сектора в финансовой системе необходимо осмыслить роль и место государства в этой области.

Возникновение частного сектора экономики, в частности финансовой системы, существенно меняет саму эту систему. Во-первых, надо отметить, что начинают действовать рыночные механизмы, законы спроса и предложения, рыночная конкуренция со своими положительными и отрицательными проявлениями. Во-вторых, роль и место государства в такой системе приобретают иной смысл. Вопросы создания условий для усиления заинтересованности, повышения производительности труда, необходимости следить за качеством и т.д. должны решаться с помощью рыночного механизма, а не государством (в том виде, который имел место до 90-х годов), но это ни в коем случае не исключает государственный контроль, а наоборот, делает его более сложным в условиях рынка.

В рыночных условиях на первый план выходят проблема обеспечения поступления доходов государства своевременно и в установленном порядке, проблема перераспределения и исполнения бюджетных и внебюджетных государственных денежных средств и другие проблемы финансового контроля.

Государство, с одной стороны, должно выступать союзником частного сектора, создав благоприятные условия для его развития, с другой - отстаивать интересы своих граждан, и, с третьей - обеспечивать их деятельность в рамках закона. Таким образом, государство как арбитр должно следить за всеми участниками с целью обеспечения их действий в рамках установленных норм для дальнейшего развития и совершенствования самих этих норм. Для достижения этого государство, прежде всего, должно иметь соответствующее устройство с самосовершенствующимся механизмом, включающее исполнительную систему.

Государственный финансовый контроль очень тесно связан с задачами и целью государства в области финансов. В современных условиях государство для достижения своей цели и выполнения задач в области финансов должно иметь соответствующие: а) нормативную базу, б) контрольные органы власти, способные как в организационно-структурном, так и плане компетенции удовлетворять вышеуказанным требованиям.

Финансовый контроль еще необходимо рассматривать в финансовой системе как элемент, обеспечивающий процесс самосовершенствования, т.к. контроль позволяет выявлять возникшие проблемы и искать пути их устранения. Очевидно, что вероятность принятия правильного решения прямо пропорциональна наличию достоверной информации о проблеме и правильной диагностике. Надо заметить, что выявление одних и тех же проблем в разных контрольных ведомствах может по-разному использоваться. Например, выявление неоднократных финансовых нарушений (нецелевое использование бюджетных средств) на уровне Министерства финансов РФ может привести к принятию решения о совершенствовании организации контрольных мероприятий для выявления такого рода нарушений или усилению соответствующего контрольного органа и т.д., а те же финансовые нарушения для счетной палаты могут быть проблемой недостатков в законодательстве или проблемой исполнительной власти в целом.

«Объектами финансового контроля являются денежные, распорядительные процессы при формировании и использовании финансовых ресурсов на всех уровнях бюджетной системы государства». Другие авторы в объект финансового контроля включают еще и «контроль за использованием материальных, трудовых, природных и других ресурсов страны», обосновывая тем, что «в современных условиях процесс производства и распределения опосредуется денежными отношениями». Необходимо, чтобы в область финансового контроля включались все денежные операции, в том числе те, которые, на первый взгляд, не связаны с бюджетной системой. Важнейшими вопросами финансового контроля являются законность, дисциплина и целесообразность.

Основные задачи финансового контроля:

1) обеспечение в рамках закона и других нормативных актов в установленном порядке и времени процесса образования финансовых ресурсов, их распределения и расходования подконтрольными объектами;

2) установление целесообразности принятия решения и его реализации в процессе формирования, распределения и расходования финансовых ресурсов государства соответствующими органами власти;

3) оценка качества нормативной базы, формирующей условия, в которых функционируют подконтрольные объекты;

4) выявление причин и источников финансового правонарушения с целью устранения их для повышения эффективности функционирования финансовой системы.

Финансовый контроль направлен на обеспечение законности и дисциплины, которые, в свою очередь, тесно связаны с ответственностью. За нарушение финансового законодательства и дисциплины нарушитель несет ответственность в установленном порядке. Ответственность может быть административной, финансовой или материальной, а также уголовной. Ответственность проявляется как мера воздействия за нарушение финансовой дисциплины, или проступок, а также за преступление в области финансового законодательства.

Финансовые или административные меры воздействия конкретизируются в виде санкций. Действенность финансовой санкции имеет большое теоретическое и практическое значение. Для получения практической пользы от применяемой финансовой санкции за то или иное финансовое нарушение необходимо провести глубокий теоретический анализ с целью ее оптимизации. Слишком незначительные финансовые санкции, с точки зрения нарушителя, являются неэффективными, в то же время необоснованно жесткие (высокие) финансовые санкции также могут дать отрицательный результат. Финансовая санкция оптимальна, если она способствует изменению поведения субъектов финансового правоотношения в сторону отказа от нарушении в области финансов (когда становится финансово предпочтительным не совершать финансовое нарушение) с позиции как частного, так и публичного интереса.

Финансовый контроль осуществляет государство. Финансовый контроль также проводят субъекты негосударственной финансовой сферы (частные хозяйствующие структуры) и, нужно отметить, структуры, осуществляющие финансовый контроль по разрешению соответствующих органов государственной власти. Итак, можно выделить три вида финансового контроля:

1) государственный;

2) внутренний частный - осуществляется самими хозяйствующими субъектами с помощью создаваемых ими специализированных структурных подразделений. Результат финансового контроля (заключение) для финансовых органов не имеет официального значения, как правило, он проводится для внутреннего пользования учредителями или другими субъектами;

3) внешний частный - финансовый контроль, осуществляемый аудитом, как правило, является негосударственным, независимым, действующим на основании соответствующей лицензии (аудиторские фирмы действуют на основании соответствующей лицензии* выданной органами государственной власти). Заключение аудиторского финансового контроля является официальным документом, ответственность за достоверность результатов проверки несут аудиторы.

Государственный финансовый контроль является очень важным фактором в государственном управлении экономикой. Финансовый контроль не только обеспечивает выполнение принятых решений (законы, указы и другие нормативные акты), но и дает ценную информацию о качестве принятых решений в правоприменительном процессе. Это позволяет ответить на следующий вопрос: в результате принятого решения достигается ли та цель, ради которой оно принято, исходя из условий реальной действительности? Если нет или не в полной мере, то поиск причины в данном случае является процессом оптимизации решения. Таким образом, в эффективном финансовом контроле должно быть заложен механизм саморазвития.

Абсолютное большинство финансовых органов осуществляют финансовый контроль, то есть все финансовые органы, осуществляющие финансовой контроль, являются участниками процесса реализации государственной политики в области финансового контроля. Поэтому, как с точки зрения теории, так и практики, полезна и целесообразна систематизация финансового контроля на уровне национальной экономики. Национальная система финансового контроля включает три подсистемы:

1) общегосударственный финансовый контроль, подразделяющийся на государственный (федеральный и региональный) и муниципальный финансовый контроль;

2) внутрихозяйственный финансовый контроль в составе корпоративного и некорпоративного финансового контроля;

3) аудит как подсистема независимого контроля в форме общего и банковского аудита.

Государственный финансовый контроль делится на межведомственный и ведомственный виды контроля.

Органы, осуществляющие межведомственный финансовый контроль: Счетная палата, Контрольно-счетные органы субъектов федерации, Главное контрольное управление Президента РФ, Департамент государственного финансового контроля (ДГФК) Министерства финансов РФ, Главное управление федерального казначейства (ГУФК) Министерства финансов РФ, Банк России, Федеральная налоговая служба РФ, Федеральная таможенная служба РФ.

Государственные внебюджетные фонды - Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования.

Внутриведомственный контроль выполняется контрольно-ревизионными службами министерств и ведомств на государственном (федеральном и региональном) уровне и управлениями, и отделами - на муниципальном уровне.

Главные недостатки системы общегосударственного финансового контроля включают:

1) возможности использования федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации и муниципальных бюджетов не по целевому назначению;

2) неполный возврат (или невозврат) бюджетных кредитов и ссуд в бюджетную систему. На первый взгляд, кажется, что бюджетный кредит имеет публичный характер. Предоставление кредита иногда происходит не с целью получения прибыли (проценты), а для поддержки какой-то отрасли с позиции политической или иной целесообразности. Но, во-первых, в таком случае предоставление денежных средств нужно применять в других категориях (дотации, субвенций и.т.), во-вторых, даже если предоставляется кредит, то вопрос, связанный с целесообразностью, необходимо учитывать при определении срока возврата кредита;

3) разобщенность и неупорядоченность действий контрольных органов;

4) отсутствие единого согласованного плана мероприятий по осуществлению мер финансового контроля как за поступлением налоговых и неналоговых доходов в бюджетную систему (включая государственные внебюджетные фоццы), так и за целевым и эффективным использованием бюджетных средств.

Трудно не согласиться с утверждениями, что в Российской Федерации до настоящего времени отсутствует теоретически проработанная и законодательно оформленная концепция общегосударственного финансового контроля.

В литературе имеются следующие подходы к решению этой проблемы. Ученые видят систему органов финансового контроля как «единую, иерархически, сверху донизу выстроенную систему, вертикаль». Крайняя точка зрения в этом контексте - предложение «объединить все контролирующие и даже надзорные органы в единый контрольный орган федерального подчинения, который либо функционирует самостоятельно, либо подчиняется Счетной палате или Генеральной прокуратуре». Авторы, предлагающие усиление позиций Счетной палаты, которая осуществляет финансовый контроль за бюджетами и внебюджетными фондами, рекомендуют закрепить это с дополнительными полномочиями.

Другие исследователи выступают против иерархической системы органов финансового контроля. Недостатки такой системы состоят, прежде всего, в том, что она в силу своей не мобильности не отвечает требованиям динамичных процессов, рыночным условиям. Они выступают за создание системы финансового контроля в стране, имеющей «наиболее рациональное соотношение между элементами централизации и децентрализации органов контроля, обеспечение координации деятельности контрольных органов в части научного и методического потенциала при сохранении их самостоятельного статуса».

Создание общегосударственного финансового контроля (ОГФК) возможно на основе системной методологии организационно-функционального подхода, всестороннего изучения отечественного и зарубежного исторического опыта, и достижений современной практики в области организации финансового контроля. Другими словами, всю совокупность методов построения действенной системы ОГФК следует классифицировать и исследовать с позиций преемственности, альтернативности и системности.

Государственный финансовый контроль образует основы финансового контроля. В литературе традиционно государственный финансовый контроль классифицируют как общегосударственный, вневедомственный и ведомственный финансовый контроль, осуществляемый государственной властью и управлением. К общегосударственным органам финансового контроля относят Федеральное собрание РФ, Правительство РФ. Другие авторы общегосударственный финансовый контроль подразделяют на государственный (федеральный и региональный) и муниципальный финансовый контроль. К вневедомственным относят Министерство финансов РФ, Банк России и т.д., в ведомственные включают контрольно-ревизионные структурные подразделения органов власти, осуществляющие в них внутренний контроль. В зависимости от масштаба деятельности они могут быть выделены департаментом, управлением, отделами, группами, которые подчиняются руководителям соответствующих органов власти.

К сожалению, данный подход недостаточно раскрывает сущность организационноправовых проблем государственного финансового контроля. Существенным моментом в организационно-правовом плане эффективности финансового контроля являются взаимоотношения между контролирующим органом и контролируемым, с точки зрении влияния второго на ход и результат финансового контроля.

Но надо заметить, что президентский контроль или контроль Счетной палаты имеет свои особенности по сравнению с финансовым контролем исполнительной власти хотя бы из-за того, что финансовой контроль, осуществляемый контрольными органами исполнительной власти, является внутренним, поскольку исполнительная власть реализует формирование, распределение и расходование денежных средств государства.

На наш взгляд, необходимо исследовать, во-первых, комплекс органов государственного финансового контроля как систему государственных органов власти, обеспечивающую контроль. Во-вторых, в этой системе выделить:

а) исполнительные органы финансового контроля, которые реализуют процесс формирования, распределения и использования государственных денежных средств;

б) федеральные органы финансового контроля, которые не входят в структуру органов исполнительной власти и обладают широкой независимостью от исполнительных органов власти.

Виды финансового контроля, осуществляемого исполнительными органами и другими федеральными органами финансового контроля, отличаются по характеру. Например, отток денежного капитала из страны со стороны исполнительной власти может быть воспринят как необходимость усиления контроля, стремление создать более жесткие условия и т.д., что, как правило, приводит в результате к необоснованному расширению государственного аппарата. А эта же информация для Счетной палаты может быть результатом недостаточного использования своего потенциала исполнительными органами, неэффективной работы исполнительных органов, недостатков в работе Банка России и т.д.

Таким образом, финансовый контроль Министерства финансов РФ представляется как самооценка и является обратной связью, показывающей, прежде всего, качество работы самого министерства, и используется для совершенствования его деятельности. А финансовый контроль Счетной палаты должен решать другие задачи, связанные с оценкой законодательного органа деятельности исполнительной власти. Данный финансовый контроль должен быть направлен на тот уровень, на котором исполнительная власть по своей сути не может оказаться.

Предлагается анализ финансового контроля с позиции применения принципа разделения властей для того, чтобы добиться формирования более совершенного функционирования механизма государственного контроля. Формирование общегосударственного финансового контроля в условиях установленного Конституцией РФ принципа разделения властей исключает возможность создания иерархический системы финансового контроля, так как органы финансового контроля относятся к разным ветвям власти и построение их по иерархической связи и подчинение друг другу противоречило бы принципу разделения властей. Вместе с тем общегосударственный финансовой контроль на базе системы органов финансового контроля представляется как целостная структура, способная реализовывать единую государственную политику в сфере финансового контроля.

Думается, наиболее оптимальным решением этой проблемы является создание системы общегосударственного финансового контроля на основе линейной, функциональной и косвенной связи. Косвенное взаимодействие, как правило, создается, если, с одной стороны, возникает необходимость в сохранении определенной независимости между органами государственной власти, а с другой стороны, нужно, чтобы в тесном взаимодействии они участвовали в решении определенных вопросов. Например, создание общегосударственного финансового контроля будет неполноценным в случае, если не будет сформировано взаимодействие между исполнительными органами финансового контроля и Счетной палатой РФ.

Необходимость создания сложной, целостной, неиерархической системы государственного финансового контроля продиктована тем, что, во-первых, за счет устранения дублирования можно добиться снижения затрат на проведение контроля. Во-вторых, обеспечить бесперебойную передачу необходимой более достоверной информации, особенно между независимыми друг от друга органами власти. В-третьих, создать благоприятные условия для осуществления единой государственной политики в области финансового контроля.

Финансовый контроль, проводимый государством или по заказу государства (например, Национальный банковский совет, согласно ст. 93 Федерального закона «О Центральном Банке Российский Федерации», до завершения отчетного года принимает решение об аудите Банка России и определяет аудиторскую фирму, имеющую лицензию на осуществление банковского аудита на территории Российской Федерации), прежде всего, направлен на повышение эффективности финансовой политики, реализуемой государством. В условиях рыночных отношений понятие государственного финансового контроля приобретает принципиально новый характер.

Необходимо усиление финансового контроля по отношению к аудиторским фирмам со стороны соответствующих органов власти. Обеспечение законности и дисциплины в деятельности аудиторских фирм приведет к существенному улучшению качества финансового контроля в целом. Стимулирование конкуренции между аудиторскими фирмами - явление позитивное, поскольку может способствовать повышению квалификации аудиторов, но вместе с тем спровоцировать аудиторские фирмы на нечестную борьбу за потребителей их услуг. То обстоятельство, что ежегодно обязательной аудиторской проверке подлежат более доходные организации, может привести к ситуации, когда подконтрольные объекты будут диктовать свой условия аудиторам, пытаться повлиять на результат проверки, ослабить объективность итогового документа (заключения) проверки. Поэтому санкции по отношению к аудиторским фирмам и аудиторам за нарушения в процессе осуществления их деятельности должны быть несопоставимо выше, чем аудиторы могут получать за предоставление необъективных данных или другие финансовые нарушения. В общенациональной системе финансового контроля особое внимание должно быть уделено вопросу обеспечения законности и дисциплины деятельности аудиторских фирм.

...