Французская (континентальная) муниципальная система

Размещено на http://www.allbest.ru/

ГБОУ ВПО МО «Академия социального управления»

Факультет управления

Кафедра государственного и муниципального управления

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине «Основы государственного и муниципального управления»

Тема: «Французская (континентальная) муниципальная система»

Выполнил (а) студент (ка)

учебной группы У-1211З

форма обучения заочная

направление ГМУ

Сычева Анастасия Сергеевна

Москва 2015



Содержание

Введение

1. Муниципальные системы и теории местного самоуправления

1.1 Основные понятия муниципального права. Классификация систем местного (муниципального) управления, самоуправления

1.2 Муниципальные системы: исторический опыт создания и развития

2. Характеристика Французской (континентальной) муниципальной системы

2.1 Континентальная муниципальная система во Франции

2.2 Обзор основных отличий Континентальной (французской) муниципальной системы от других муниципальных систем

Заключение

Список использованной литературы

Введение

В условиях рыночной экономики, основанной на многообразии форм собственности, главной целью всех реформ является совершенствование управления. Новые экономические отношения в муниципальных образованиях - объективная закономерность, требующая нового управления сообществом, социальными явлениями и процессами, происходящими в нем. Непрерывный процесс усложнения всех сторон жизнедеятельности муниципального образования, всех его сфер, требует постоянного совершенствования форм и методов муниципального управления

Главная линия развития теории и практики муниципального управления сегодня заключается в создании целостной, эффективной и гибкой демократической системы управления, утверждения на деле авторитета местной власти, что невозможно без решительного устранения командно-бюрократической системы управления, без последовательной реализации принципов самоуправления.

Теория муниципального управления разрабатывает и обосновывает принципы, функции, методы, технику и технологию муниципального управления, а также системы, структуры и формы организации муниципального управления, т.е. научные основы обеспечения этой деятельности, принятия и реализации управленческих решений. Она отражает специфику муниципального управления в рамках демократической общественной системы, ее место и роль в реализации государственной социальной политики.

Сегодня теория муниципального управления есть складывающаяся и развивающаяся система знаний о закономерностях, принципах и методах, механизме управления муниципальным образованием и его сферами в целях преобразования общественных отношений, активизации человеческого фактора, социального поведения людей, достижения общественно значимых результатов их деятельности и развития.

В этих условиях огромный интерес представляет знакомство с зарубежным опытом местного управления и самоуправления, особенно с его лучшими образцами, прошедшими проверку временем и практикой. Безусловно, перенимать этот опыт бездумно и механически нельзя, поскольку муниципальные системы за рубежом складывались столетиями и основаны на глубоких традициях.

Цель данной курсовой работы - изложить основы муниципального управления, показать значение управленческих проблем в практической деятельности в современных условиях. В нем рассматриваются важнейшие положения теории муниципального управления, их понимание, сущность и структура объектов и субъектов муниципального управления, управленческие отношения, принципы, функции, формы, методы управления. муниципальный право самоуправление континентальный

Задачи - овладение теорией и практикой муниципального управления.

Это главная составная часть образования, повышения квалификации и профессиональной переподготовки государственных и муниципальных служащих, для которых необходимо глубокое знание теории муниципального управления, оно приходит с учением и практикой, постоянным анализом и обобщением существующего опыта.

Данная курсовая работа посвящена характеристике организации местного (муниципального) управления и самоуправления в западно-европейских государствах. В пособии приводится краткая справка о стране, сведения об административно-территориальном устройстве, структуре местного управления, компетенции местных органов и их функциях, порядке работы и порядке формирования местной власти, финансировании, отношениях между центральными и местными властями, включая формы контроля центра за муниципальными органами. Приводятся нормативно-правовые акты и другие материалы, которые иллюстрируют механизмы местного самоуправления.



1. Муниципальные системы и теории местного самоуправления

1.1 Основные понятия муниципального права. Классификация систем местного (муниципального) управления, самоуправления

Муниципальное (местное) управление--распорядительно-исполнительная деятельность в местной административно-территориальной единице, осуществляемая центральной властью или администрацией вышестоящего уровня управления Черкасов, А.И.Местное управление в зарубежных странах: модели и тенденции эволюции / А.И. Черкасов // Государство и право. - 2011. - № 3. - С. 76 - 85.. Местное управление осуществляется, как правило, назначаемыми вышестоящей властью административными органами. В разных странах местное управление называется по-разному: во Франции--«муниципальным»,в Германии его называют «коммунальным», в США, Великобритании распространён термин «местное управление» (local government), а муниципальным называется только городское управление. В этой курсовой работе термины «местное» и «муниципальное» (управление) используются как синонимы.

Местное самоуправление--это деятельность самого населения местной административно-территориальной единицы и его выборных органов по управлению делами этой территорию. Сходное понятие существует в законодательстве зарубежных стран. В Германии используется термин «selbstverwaltung»--самостоятельное управление, в Великобритании -- «self-government» (самоуправление) и «self-administration» (местная администрация), во Франции термин «самоуправление» не используется, а применяется его аналог «decentralisation»--децентрализация. Европейская хартия местного самоуправления под местным самоуправлением понимает право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения (статья 3).

Выделяют несколько систем местного (муниципального) управления и самоуправления.

1. Англосаксонская муниципальная система (США, Великобритания, Австрия, Канада, и другие страны англосаксонской правовой системы) характеризуется следующими чертами: 1) местные представительные органы формально выступают как действующие автономно от центральной власти и власти вышестоящего уровня; 2) прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует; 3) на местах нет уполномоченных центрального правительства; 4) контроль за деятельностью местных органов осуществляется косвенным путем через центральные министерства, через суд. На местах населением избираются представительные органы и некоторые должностные лица. Эту систему можно в целом охарактеризовать как систему местного самоуправления.

2. Континентальная (европейская), или французская, муниципальная система (континентальная Европа, Латинская Америка, Ближний Восток, франкоязычная Африка,) основана на тандеме прямого государственного управления на местах с местным самоуправлением Арбузкин А.М. Конституционное право зарубежных стран. М., 2004. С. 299- 300.. Она характеризуется передачей директив на места от центра, существованием целой серии агентов центра на локальном уровне, подчинением напрямую нижестоящих звеньев вышестоящим. Представительные органы создаются лишь в административно-территориальных единицах, признанных законодателем в качестве территориальных коллективов. На отдельных уровнях представительные органы могут вообще отсутствовать.

3. Смешанная муниципальная система (Германия, Япония, Австрия,) имеет черты первых двух: англосаксонской и континентальной систем, но имеет и некоторые специфичные, отличающие её черты.



1.2 Муниципальные системы. Исторический опыт создания и развития

Исторический опыт создания и развития местного самоуправления показал возможность формирования разнообразных муниципальных систем и моделей местного самоуправления. Они различались по принципам формирования органов местного самоуправления, характеру взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти, предметам ведения и полномочиям органов местного самоуправления, сочетанию форм непосредственной и представительной демократии, а также представительных и исполнительно-распорядительных органов в системе местного самоуправления.

Исторически первой сложилась англосаксонская муниципальная система Берман Г.Дж. Западная традиция права: эпоха формирования. М., 1994. С. 237., основными признаками которой являются: - отделение системы органов местного самоуправления от органов государственной власти;

- основная единица местного самоуправления - приход, на территории которого проживает от 500 до 30 тыс. человек. Если население прихода (общины) не превышает 150 человек, жители непосредственно на собраниях (сходах) решают основные вопросы своей жизнедеятельности, избирают главное должностное лицо - старосту для осуществления исполнительно-распорядительных функций;

- система местного самоуправления включает, прежде всего, представительные органы - советы, которые избираются населением в ходе всеобщих прямых выборов сроком на 4 года. Из числа членов совета - советников, состав которых ежегодно обновляется на одну треть, избирается председатель сроком на 1 год. Исполнительно- распорядительные органы формируются советом и подотчетны им;

- основными направлениями деятельности органов местного самоуправления являются управление полицией, пожарными и дорожными службами, музеями, социальными службами и попечением престарелых.

Вторая основная муниципальная система получила название кон- тинентальной (французской). Ее основное отличие от англосаксонской системы заключается в характере взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно- правовой анализ): Учебное пособие для вузов. - М.: Академический Проект: Фонд «Мир», 2006.. Данная система сформировалась в странах, в которых государство традиционно сохраняло значительные рычаги воздействия на организацию и деятельность местного самоуправления, включая и административную опеку. Хотя от последней в большинстве стран уже отказались, на местном уровне одновременно с системой самоуправления действуют также органы государственной власти или его должностные лица, которые представляют государство и его интересы в сфере местного самоуправления. В целом, континентальная модель самоуправления представляет образец большей централизации власти по сравнению с англосаксонской, обеспечивая при этом достаточные гарантии осуществления права населения на местное самоуправление.

Наряду с двумя основными муниципальными системами в зару- бежных странах встречаются и иные системы, разновидности двух ос- новных систем (смешанные системы) и отдельные модели. Среди наиболее традиционных часто называют коммунальное управление ФРГ, на формирование которого оказали большое влияние специфические условия Германии. Это:

а) федеративное устройство государства, с предоставлением государственным органам отдельных земель широких прав в определении принципов организации местного самоуправления;

б) длительный период государственной раздробленности, обу- словивший разнообразие форм местного самоуправления;

в) реформы местного самоуправления, в результате которых муниципальная система соединила современные элементы с патриархальными чертами.

Еще в ЧЙЧ веке один из российских исследователей местного са- моуправления кн. А.И. Васильчиков предположил, что ученая и рассу- дительная Германия, добросовестно изучив теорию и практику различных стран, попытается примирить крайности и сгладить противоречия самоуправления Англии и централизации Франции и вероятно выработает лучшую систему. Данный формирующийся опыт, считал он, может быть полезен для России. Специфика коммунальной модели изучалась в период проведения реформ местного самоуправления 1860- 1870-х годов.

Многообразие сформировавшихся в практике разных стран му- ниципальных систем нашло свое отражение и в терминах, используемых для обозначения местного самоуправления. В Англии - это selfgovernment, что традиционно переводится как местное самоуправление. Именно это понятие было использовано в российской теории и практике. Во Франции - это centralisation administrative, т.е. административная централизация, что достаточно полно отражает сущность континентальной муниципальной системы. В Германии для обозначения коммунальной модели местного са- моуправления было использовано понятие Standische Verfassung (от нем. Stand - место, сословие и Verfassung - конституция, общее и основное для многих). Standische Verfassung можно трактовать как со- единение местного и сословного в общем, а также выражение общего в114 местном (особенном) Ежевский Д.О. Местное самоуправление в общеевропейском контекст // Политика и общество. 2006. № 5..

В России были очень популярны идеи германских ученых о Rechtstaat и Standische Verfassung. Как известно, и в нашей стране уже реформы Александра II привели к формированию 26 моделей земского самоуправления, в которых воплотились различия правового положения отдельных народов и территорий России.

Однако, как справедливо подчеркивает Н.С. Тимофеев, анализ современных муниципальных систем показывает, что даже в рамках одного государства местное самоуправление строится на сочетании различных теоретических посылок и соответственно на сочетании различных вариантов взаимодействия классических муниципальных систем

XX век, с его процессами глобализации и выработки универсальных международно-правовых норм, обусловил значительное сближение политико-правовых систем. Реформы местного самоуправления, активно проводившиеся в государствах, которые не только проходили начальные этапы демократизации, но и имели длительные муниципальные традиции, позволили, в конечном итоге, подписав Европейскую хартию местного самоуправления, прийти к компромиссу по поводу наиболее фундаментальных ценностей муниципализма.

Тем не менее, в специальной литературе и в настоящее время ис- пользуется довольно большое количество определений такого сложного феномена как местное самоуправление. Отсутствие единого подхода объясняется не только своеобразием реальных условий, в которых про- исходило становление современной муниципальной теории и практики, но и многообразием моделей местного самоуправления, которые с учетом особенностей отдельных государств, формировались на отдельных территориях, с несхожестью их геополитического, социально- экономического и культурно-исторического развития.

В формировавшихся теориях местного самоуправления отражались особенности сложившихся и развивавшихся двух основных муниципальных систем - англосаксонской и континентальной и их многочисленных модификаций. Сложившиеся теории впоследствии оказывали значительное влияние на осуществляемые в разных странах реформы местного само- управления. Хотя такое влияние было относительным и неоднозначным.

Одной из первых по времени оформилась теория свободной общины. Сторонники создания самостоятельных органов местного самоуправления, формулируя ее основные положения, исходили, во-первых, из понимания общины как свободной в праве решения местных дел по собственному усмотрению, без вмешательства государства; во-вторых, доказывали, что право общины на самоуправление является правом естественным и неотчуждаемым. В этот же период на основе теории свободной общины, выдвинутой представителями французской школы и развитой бельгийскими правоведами, были сформулированы основные положения общественной теории самоуправления.

Признавая свободу общины в управлении своими делами, общественная теория самоуправления особое внимание уделяла обоснованию негосударственного характера местного самоуправления, в деятельности которого, по мнению представителей научной школы, основное место должно занять осуществление хозяйственных функций. На основе данной теории была подвергнута критике практика управления общинным имуществом и общинным хозяйством государственными чиновниками, научно обосновывалась необходимость ограничения вмешательства центральных органов власти в повседневную жизнь общины и передача основных полномочий по управлению общины местным органам. На основе в значительной степени опыта коммунальных реформ Германии сформировались государственные теории местного самоуправления, сторонники которых особо подчеркивали, что местное самоуправление - это лишь составная часть управления государственного.

В дальнейшем, именно противостояние сторонников общественной и государственной теорий местного самоуправления определяло выявление сущности данного понятия.

С конца ХIХ века формируется ряд новых подходов, наиболее известными из которых становятся теории дуализма муниципального управления, социалреформистские концепции местного самоуправления, теории социального обслуживания и др. Такое разнообразие объяснялось не только попытками полнее ответить на вопрос о правовой и социально-политической природе местного самоуправления, но и с учетом его развития наиболее полно отразить его изменяющиеся признаки.

XX век, с одной стороны, с его процессами глобализации и принятия международно-правовых актов, позволяющих выработать общие подходы не только в сфере внешней политики, но и внутренней жизни государств, с другой - резкого усиления объема научных исследований, обусловил два, во многом взаимоисключающих, процесса Васильчиков А. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и ино- странных земских и общественных учреждений. Т. 1. СПб., 1872. С. ХIХ, ХХVI- ХХVI..

Во-первых, в развитии научных представлений о местном самоуправлении был достигнут определенный компромисс по наиболее фундаментальным принципам организации местного самоуправления. Это нашло свое отражение в ряде актов международного права, наиболее важным и известным из которых стала Европейская хартия местного само- управления.

С другой стороны, в современной науке сформировалось огромное количество подходов и определений сущности и содержания понятия местного самоуправления. Причем, в их институционализации важную роль наряду с представителями юридической науки сыграли политологи и социологи, специалисты в области менеджмента, экономики и других направлений научного знания.

Часть 1 статьи 3 Европейской хартии местного самоуправления: под местным самоуправлением понимает право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей ком- петенцией и в интересах местного населения. Сформулированные дефиниции, являясь отражением определенного уровня развития научных представлений о местном самоуправлении, создают необходимую нормативную основу для формирования современного учения о местном самоуправлении.

2. Характеристика Французской (континентальной) муниципальной системы

2.1 Континентальная муниципальная система во Франции

Территория страны составляет 547 тыс. кв. км.

Столица Франции - Париж (2,2 млн., так называемый Большой Париж, включающий пригороды,--около 10 млн.)

Население страны составляет 58,1 млн. (1997 г.), из них примерно 4,7 млн. иностранцев (алжирцы, итальянцы, португальцы, русские, испанцы, армяне и др.)

Организация власти и форма правления на разных уровнях.

Франция--смешанная (полупрезидентская) республика. Действует конституция 1958 г. (с поправками). Глава государства--президент, избирается сроком на 7 лет всеобщим и прямым голосованием по мажоритарной системе в два тура. Он назначает членов правительства и премьер-министра, руководит вооруженными силами и председательствует в Совете министров. Также президент наделён правом роспуска Национального собрания. Парламент состоит из двух палат-- Сената (321 сенатор со сроком полномочий каждого 9 лет), избираемого на основе косвенного голосования и Национального собрания (577 депутатов, из них 555 от метрополиции, 22--от заморских департаментов и территорий), избираемого сроком на 5 лет прямым всеобщим голосованием. Коллегия выборщиков состоит из муниципальных и генеральных советников и депутатов Национального собрания. Правительство ответственно перед парламентом, ему может быть вынесен вотум недоверия со стороны Национального собрания Штатина М.А. Местное управление в зарубежных странах (Великобритания, США, Франция, страны Латинской Америки). М.: Изд-во РУДН, 1994. .

Нормативная база местного управления и самоуправления

в Конституции Франции 1958 года закреплен принцип территориальной децентрализации. В статье 72 Конституции говорится: «Территориальными коллективами Республики являются департаменты, коммуны, заморские территории. Различные другие территориальные коллективы создаются законом.

Эти коллективы свободно управляются выборными органами при соблюдении условий, предусмотренных законом. Представители Правительства в департаментах и на территориях ответственны за обеспечение национальных интересов, за административный контроль и соблюдение законов». Принятый в 1982 году Закон о децентрализации устанавливает, что регион--самая крупная административно-территориальная единица--наделяется правами местного коллектива, как коммуна и департамент. Принятие этого Закона привело к новому распределению прав и обязанностей между департаментами, коммунами, центральной администрацией и регионами.

Структура местного управления и административно-территориальное самоуправление.

Во Франции установлена пятизвенная система органов местного управления и самоуправления: кантон, коммуна, департамент, округ, регион. Характерной чертой континентальной муниципальной системы является совмещение государственного (центрального) управления с местным самоуправлением в пределах одних и тех же административно-территориальных единиц и в отношении одних и тех же граждан. Одновременно сосуществуют выбираемые населением местные органы власти и управления и назначаемые сверху.

- коммуна (их 36 тыс.)--низшее звено территориальной организации. Они охватывают село и город. Муниципальный совет - высший орган коммуны, избираемый населением коммуны сроком на 6 лет в результате прямых всеобщих выборов. Численный состав совета может колебаться от 9 до 49 членов, он зависит от численности населения. Соединяющим звеном между населением и муниципальным советом являются муниципальные комиссии, избираемые партийными группами на основе пропорционального представительства. Они образуются по отраслям коммунального управления (культуре, финансам, спорту и т. п.). Мэр является рганом исполнительной власти. Он и его заместители избираются муниципальным советом сроком на 6 лет. Мэр выступает в двух качествах--как государственный служащий и как глава местного самоуправления. Мэр может быть отстранен на 3 месяца от должности распоряжением министра внутренних дел, а декретом правительства от может быть смещен со своего поста. Мэр осуществляет свои полномочия под административным контролем представителя государства в департаменте (полномочия в области финансов) и контролем муниципального совета. Мэр, как глава местной администрации, руководит коммунальными службами, распоряжается коммунальной собственностью, и контролирует деятельность публичных учреждений. Мэр самостоятельно осуществляет следующие полномочия: продвижение и увольнение чиновников своего аппарата, их назначение, принятие актов по охране общественного порядка руководство полицией коммуны.

- специальные межкоммунальные образования-- сектора коммун и синдикаты, расширенные городские коммуны, городские дистрикты. Синдикаты -- это объединения нескольких коммун для совместного осуществления тех или иных общественных работ (многоцелевые или одноцелевые). Секторы могут быть образованы в реконструемых или новых городах, объединяют управление общественными службами коммун, входящих в их состав. Дистрикт--это объединение города с прилежащими к нему территориями. Расширенная городская коммуна отличается от синдиката и дистрикта тем, что является публично-правовым учреждением, характеризующимся переходом значительных полномочий от коммун к расширенной городской коммуне и имеющим также черты территориального коллектива Штатина М.А. Местное управление в зарубежных странах (Великобритания, США, Франция, страны Латинской Америки). М.: Изд-во РУДН, 1994. .

- кантон (их около 3,5 тыс.) является избирательным округом по выборам департаментских органов самоуправления--Генеральных советов и объединяет несколько коммун. В кантоне отсутствуют выборные органы местного управления. Кантоны представляют также территориальную основу для органов юстиции и полиции.

- округ (их более 300)--еще более крупное образование, включающее 100--150 коммун, созданное для удобства централизованного управления. Во главе округа--назначаемый правительством супрефект. Как и в кантоне, выборные органы управления в округе отсутствуют. В рамках округа осуществляется надзор за муниципалитетами.

- департамент--основная единица административно-территориального деления Франции. Их образовано 96, включая Париж, который является отдельным департаментом. В состав Франции входят также 5 заморских департаментов и 5 заморских территорий. Основным органом департамента является генеральный (департаментский) совет, избираемый населением кантонов на 6 лет. Из своего состава генеральный совет выбирает бюро и председателя генерального совета сроком на 3 года. Исполнительным органом департамента является председатель генерального совета (до 1982 года эти функции выполнял префект).

Он подготавливает и исполняет решения генерального совета, является распорядителем расходов департамента, главой департаментских служб, руководит собственностью департамента, осуществляет полицейские функции. Полномочия генерального совета--совещательного органа департамента--во многом схожи с полномочиями муниципального совета: утверждение бюджета, создание департаментских служб, управление имуществом департамента и др. Генеральный совет не действует постоянно, а собирается лишь 2 раза в год на сессии.

Государственную власть в департаменте представляет комиссар республики, назначаемый декретом Совета министров. Он выступает от имени центральной власти в генеральном совете и является представителем премьер-министра и каждого министра в отдельности. Комиссар республики надзирает за соблюдением законов, общественного порядка и может осуществлять административный контроль. Он не является исполнительным органом (каким был префект до 1982 г.), хотя и руководит деятельностью государственных служб в департаменте. Он не может осуществлять контроль за органами местного управления априори, а имеет право на контроль апостериори. Таким образом, за департаментами осуществляется административный надзор в лице комиссаров республики.

Регион, или район (их 22 в метрополии плюс 4 вне ее: Гваделупа, Гвиана, Мартиника, Реюньон),--наиболее крупное объединение, включающее несколько департаментов. Введенный в 1982 г. регион получил статус «территориального коллектива» с собственным бюджетом и налоговыми поступлениями.

Местный коллектив--юридическое лицо, наделенное бюджетом, способное заключать соглашения, снабженное правами и обязанностями, собственной территорией, управляемой органами, избираемыми населением.

Образование регионов было связано с необходимостью преодоления препятствий в экономическом и социальном развитии вследствие существовавших узких административно-территориальных единиц. Небольшие размеры единиц перестали способствовать эффективному использованию природных, экономических и людских ресурсов. Регионы возглавляются региональным советом, который избирается на основе всеобщих прямых выборов. В его компетенцию входит осуществление экономического, социального, культурного и национального развития региона. В регионе создается экономический и социальный комитет, который является консультативным органом региона и высказывает свое мнение по стратегическим вопросам экономического и социального планирования и развития, а также региональный комитет по займам. В регионе действует своя счетная палата. Исполнительным органом региона является председатель регионального совета. Его функции и полномочия полностью совпадают с аналогичными функциями председателя генерального совета департамента. Представители государства в регионе--комиссары республики--имеют такие же функции, что и комиссары республики в департаментах.

С 1964 г. Париж является одновременно департаментом и коммуной. Париж делится на 20 округов, Марсель--на 6 секторов, Лион--на 9 округов, каждый из которых включает в себя от 1 до 4 из имеющихся округов города. Секторы Марселя приравниваются к лионским и парижским округам. Управление этими тремя городами находится в руках муниципальных советов, избираемых на основе смешанной мажоритарно-пропорциональной системы по округам (в Париже и Лионе) или секторам (Марселе). Число членов муниципальных советов колеблется от 73 в Лионе до 163 в Париже. Исполнительная власть во всех городах принадлежит мэру. В Париже государство представлено двумя лицами-- префектом полиции и комиссаром республики Чихладзе Л.Т. Историко-теоретические аспекты развития местного самоуправления в государствах Европы (часть 2) // Право и политика. 2006. №1. .

Финансы. Местный бюджет имеет следующие доходы:

Франция относится к странам с большим числом местных налогов (их более 50). Следующие виды местных налогов взимаются во Франции:

1) налог жилищный (16,4% из суммы всех местных налогов);

2) налог профессиональный (30,8% в сумме всех местных налогов);

3) налог поимущественный (24,7%);

4) налог земельный;

5) прямые дополнительные налоги: налог на на уборку улиц, вывоз бытового мусора, за отсутствие площади для стоянок, за превышение плотности застройки, налог за недостаточное озеленение, транспортный налог и тд.

6) налоги косвенные: доходы от получения лицензии на продажу напитков, от налогов на регистрационную пошлину, доходы игорного бизнеса, потребления электроэнергии, освещения, отопления и др Граверт Р. Финансовая автономия органов местного самоуправления в ФРГ // Госу- дарство и право. 1992. № 3..

Система государственных дотаций местным органам включает:

1) кредиты министерства внутренних дел: школьные дотации (на оборудование школ и колледжей); на децентрализацию (компенсация за сокращение доходов в результате децентрализации); дотацию на оборудование;

2) помощь со стороны учреждений, фондов, министерств: дотация общая; компенсация за сокращение профессионального налога, компенсация за налог на добавленную стоимость, который перешел целиком и полностью в центральный бюджет.

Отношения между местной и центральной властями.

Когда речь шла о регионах и округах, мы описывали деятельность комиссара республики и формы осуществляемого им контроля за местными органами. Кроме этого, финансовый контроль осуществляет региональная счетная палата. Она проверяет законность их деятельности, счета местных коллективов, надлежащее использование кредитов, ценностей и фондов.

2.2 Обзор основных отличий Континентальной (французской) муниципальной системы от других муниципальных систем

В курсовой работе рассмотрим две основные модели местного управления, функционирующие в странах современного мира: англосаксонская и континентальная. Проанализируем их отличительные черты.

Особое внимание уделяется конституционному регулированию местного управления, новейшим тенденциям его развития.

Управление местными делами в странах современного мира осуществляется преимущественно представительными и исполнительными органами, формирующимися в отдельных административно-территориальных единицах. В своей совокупности эти органы составляют систему местного (муниципального) управления (в конституционном законодательстве России и других государств Восточной Европы преобладает термин "местное самоуправление") Ежевский Д.О. Местное самоуправление в общеевропейском контекст // Политика и общество. 2006. № 5.

- Данная система обычно представляет собой часть единого механизма публичной власти, его децентрализованный и организационно обособленный элемент, выступающий в качестве административной организации по оказанию услуг населению в соответствии с общенациональными стандартами и общим политическим курсом центрального правительства (правительства соответствующего субъекта федерации в федеративных государствах).

В большинстве стран мира (континентальная Европа, франкоязычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток) получила распространение континентальная (французская) модель местного управления, которая основывается на сочетании формирующихся на местах представительных и исполнительных органов власти, содной стороны, и назначаемых из центра представителей государственной администрации - с другой. Последние осуществляют надзор за деятельностью местных органов, а также выполняют иные функции общегосударственного характера (обеспечение осуществления на местном уровне полномочий центральных государственных органов, информирование правительства о положении дел на местах, координация деятельности территориальных подразделений министерств и т.п.).

В рамках континентальной модели в некоторых сферах может сохраняться определенная соподчиненность различных уровней управления, для которой характерна тенденция к снижению. Так, во Франции степень подобной соподчиненности была снижена реформами начала 80-х годов XX в. В настоящее время ни один территориальный коллектив не может осуществлять опеку над другим, кроме как в строго ограниченных вопросах: регионы - над департаментами и коммунами в области образования и культуры, а департаменты - над коммунами в социальных «опросах, здравоохранении, сельском оснащении, школьном транспорте. В Италии ст. 130 Конституции 1947 г. предусматривала право областей осуществлять контроль за законностью актов расположенных на их территории провинций, коммун и иных местных образований. Данная статья была, однако, отменена Конституционным законом от 18 октября 2001 г.

В отличие от англосаксонской модели в государствах с континентальной системой местные органы могут принимать участие и в осуществлении власти на национальном уровне. Так, во Франции муниципалитеты участвуют в выборах верхней палаты парламента - Сената, поскольку их делегаты представляют большую часть соответствующих избирательных коллегий, образуемых на уровне департаментов.

В законодательстве стран континентального права преобладает принцип "негативного" регулирования полномочий местных властей, в соответствии с которым последние вправе осуществлять такие действия, которые прямо не запрещены законом и не закреплены за какими-либо иными органами (т.е. обладают общей компетенцией решать вопросы местного значения в рамках закона). Так, в соответствии с п. 2 ст. 104 Конституции Чехии 1992 г. представительные органы общин "принимают решения по вопросам самоуправления, поскольку они законом не отнесены к ведению высшей территориальной самоуправляющейся единицы". Аналогичным образом в Основном Законе ФРГ 1949 г. говорится о том, что "общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона и под свою ответственность все дела местного сообщества" (п. 2 ст. 28). В более развернутом виде этот принцип закрепляется в конституциях земель. Согласно, например, Конституции земли Гессен "общины являются на своей территории исключительными обладателями всех полномочий местного публичного правления, осуществляемого на основе их собственной ответственности. Они могут решать любую задачу публичной власти, кроме случаев, когда решение этих задач возложено на другие ведомства в общественных интересах специальным предписанием закона" (п. 1 ст. 137).

В работах некоторых исследователей из стран континентального права преобладает акцент на самоуправленческие начала в местном управлении как проявление определенных "естественных" прав, присущих местным сообществам. Так, по мнению германского ученого З.Баллейса, муниципалитеты являются в первую очередь "естественными" корпоративными единицами, и их автономность вытекает не столько из государственной власти и желания вышестоящих государственных органов предоставить муниципалитетам некую автономию, сколько из суверенитета народа, который должен уважаться и обеспечиваться государством на практике. Право на местное самоуправление, считает 3. Баллейс, должно защищаться как основополагающее конституционное право. Муниципалитет, который посчитает, что нарушено его право на автономию, может потребовать защиты данного права в судебном порядке вплоть до обращения в Федеральный конституционный суд Институты самоуправления: историко-правовое исследование /Под ред. Л.С. Мамута. М., 1995. С. 287-289..

В работах французских исследователей порой проводится различие между "искусственно" (т.е. актами центральных властей) созданными административно-территориальными единицами (например, кантон, округ) и "естественно" сложившимися образованиями, лишь признанными центральными властями (например, город). Считается, что в управлении первыми должны преобладать интересы государства, в то время как вторые могут обладать значительными самостоятельными правами и руководствоваться прежде всего местными интересами.

Различия между двумя указанными моделями не имеют принципиального характера, поскольку они базируются на многих сходных принципах. Показательно, что Европейская хартия местного самоуправления 1985 г. дает достаточно универсальную трактовку местного самоуправления как "права и эффективной способности местных органов власти регулировать и управлять в рамках закона и под свою собственную ответственность важной частью публичных дел в интересах своего населения" (ст. З.1.). Данное право согласно Хартии "осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования и могущих иметь исполнительные органы, несущие ответственность перед этими советами" (ст. 3.2).

Независимо от конкретной модели местное управление все более превращается в полноправный конституционно-правовой институт, урегулированный нормами не только текущего законодательства, но и самой конституции. Так, Конституция Ирландии 1937 г. местное управление вообще не упоминала до 1999 г., когда была принята 20-я поправка, закрепившая роль местного управления в демократическом представительстве в рамках местных сообществ и установившая необходимость регулярного проведения местных выборов (не реже одного раза в пять лет). В 1992 г. были приняты 73-я и 74-я поправки к Конституции Индии 1950 г., установившие более или менее единые принципы организации и деятельности местного управления в индийских штатах и придавшие полноценный конституционный статус панчаятам (органам сельского самоуправления) и муниципалитетам Иностранное конституционное право /Под ред. В.В. Маклакова. М., 2000. С. 113-116, 153-156 и др..

В Конституции Франции 1958 г. данному вопросу был посвящен небольшой по объему разд. XII "О территориальных коллективах", который был значительно расширен Конституционным законом от 28 марта 2003 г Черкасов, А.И.Местное управление в зарубежных странах: модели и тенденции эволюции / А.И. Черкасов // Государство и право. - 2011. - № 3. - С. 95-97.. В данном разделе в настоящее время указывается, что "территориальными коллективами Республики являются коммуны, департаменты, регионы, коллективы с особым статусом и заморские территории", которые свободно управляются выборными советами при соблюдении условий, предусмотренных законом (ст. 72). Территориальные коллективы во Франции "пользуются ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при соблюдении условий, указанных законом" (ст. 72-2). При этом в территориальном коллективе присутствует и "представитель государства, представляющий каждого из членов правительства и ответственный за обеспечение национальных интересов, за административный контроль и соблюдение законов" (ст. 72).

В Конституции Португалии 1976 г. имеется разд. VIII "Организация местной власти", состоящий из пяти глав. В нем, в частности, подчеркивается, что "местные самоуправляющиеся единицы входят в демократическую организацию государства" и "являются территориальными юридическими лицами, имеющими представительные органы, которые нацелены на защиту интересов местного населения" (ст. 237). Аналогичным образом и в Конституцию Эквадора 2008 г. включен специальный разд. V "Территориальная организация государства", посвященный вопросам территориального управления, также состоящий из пяти глав.

Для новейших конституций стран Латинской Америки характерен концептуальный подход к вопросам местного управления. Последнее здесь рассматривается как составная часть некоего более широкого целого, общего механизма территориальной организации публичной власти в государстве. Так, еще в Конституцию Мексики 1917 г. была включена норма, согласно которой свободная муниципия "признается за основу территориального деления и политической и административной организации" (ст. 115). В Конституции Бразилии 1988 г. говорится о "нерасторжимом союзе штатов и муниципий, образующих демократическое правовое государство" (ст. I).

B ст. 18 указанной Конституции подчеркивается, что "политико-административная организация Федеративной Республики Бразилии включает союз, штаты, федеральный округ и муниципии", которые "пользуются автономией в соответствии с предписаниями настоящей Конституции". Конституция определяет круг вопросов, находящихся в совместном ведении союза, штатов, федерального округа и муниципий (ст. 23). К ним, в частности, относятся соблюдение Конституции, законов, сохранение демократических институтов и общенационального достояния, защита окружающей среды, развитие сельского хозяйства, осуществление программ жилищного строительства, борьба с нищетой и т.д. Самим же муниципиям посвящена специальная гл. IV "О муниципиях", помещенная в разд. III "Об организации государства" и устанавливающая в том числе и компетенцию муниципий (ст. 30) Штатина М.А. Местное управление в зарубежных странах (Великобритания, США, Франция, страны Латинской Америки). М.: Изд-во РУДН, 1994..

Роль муниципий как элемента механизма публичной власти подчеркивается в Конституции Венесуэлы 1999 г. В соответствии со ст. 136 власть здесь "распределяется между муниципальной властью, властью штатов и общенациональной властью". При этом муниципии "представляют собой первичную политическую единицу общенациональной структуры власти" и "обладают правами юридического лица в пределах, определяемых Конституцией и законами" (ст. 168).

Еще одной тенденцией развития местного управления является переосмысление традиционного взгляда на муниципалитеты как на основных производителей местных благ и услуг. Оказание услуг населению постепенно перестает быть ведущей функцией местных властей (в научной литературе идет речь о "плюрализации" данного процесса). На первый план выступают такие задачи, как менеджмент, надзор, инспектирование и координирование. Роль муниципальных органов все больше видится в качестве так называемых "обеспечивающих" властей, решающих следующие основополагающие задачи: выявление насущных потребностей населения; установление конкретных приоритетов; определение стандартов предоставляемых услуг и поиск оптимальных путей обеспечения этих стандартов; сотрудничество с центральными и региональными властями в решении задач, имеющих местное значение; инспектирование и координирование деятельности различных организаций, действующих на местном уровне, сотрудничество с ними (преимущественно на контрактной основе); осуществление обратной связи между потребителями услуг и их непосредственными производителями с использованием соответствующих демократических механизмов; определенная лоббистская деятельность в интересах местных сообществ.

Происходит, таким образом, отказ от традиционной модели, в рамках которой местные власти практически все муниципальные услуги оказывали самостоятельно, что свидетельствует о гораздо большем разделении на современном этапе функций предоставления услуг и стратегической ответственности за подобные услуги. Наряду с этим усиливается организационная фрагментация муниципального управления. Непосредственное выполнение отдельных муниципальных функций может быть передано специальным округам, различным специализированным организациям, обладающим значительной финансовой самостоятельностью и имущественной независимостью. Определенные полномочия делегируются и на субмуниципальный уровень - соседским советам, советам потребителей и т.п.

Управление отдельными отраслями местной жизни по специальным округам характерно в первую очередь для США. Здесь различаются школьные и специальные округа (первых в настоящее время насчитывается более 14 тыс., вторых - более 33 тыс.). Впервые школьные округа были образованы в штате Коннектикут в 1766 г. и затем получили распространение практически по всей стране. В 1942 г. в США функционировало 108 579 школьных округов. С тех пор количество последних сократилось более чем в семь раз, что явилось результатом их укрупнения с учетом задач, стоящих перед современной системой образования. Небольшие школьные округа, располагавшиеся в сельской местности, были зачастую не в состоянии обеспечить школьников современным оборудованием, дорогостоящими учебными лабораториями, спортивным снаряжением и т.п. Количество же специальных округов по сравнению с 1942 г. (8299), наоборот, увеличилось в несколько раз.

Специальные округа осуществляют управление отдельными местными службами. Расположены на территории США они неравномерно. 50% всех специальных округов приходятся на следующие восемь штатов: Калифорнию, Пенсильванию, Техас, Канзас, Миссури, Иллинойс, Небраску и Вашингтон. В то же время весьма небольшое количество таких округов функционирует в штатах Аляска, Гавайи и Луизиана. По функциональному признаку Консультативная комиссия по межправительственным отношениям выделяет 19 основных типов специальных округов: пожарные, дренажные, санитарные, по водоснабжению, электроснабжению, охране вод, здравоохранению и др. Абсолютное большинство специальных округов являются одноцелевыми по своему назначению (многоцелевыми являются менее 7% специальных округов).

Специальные округа обычно создаются для деполитизации той или иной сферы муниципальной деятельности, оказания населению услуг, которые по каким-либо причинам не могут быть предоставлены местными властями. Городским органам управления, например, зачастую не хватает территориальной юрисдикции для осуществления таких функций, как транспортное сообщение между городами, водоснабжение, управление инфраструктурой крупных морских портов, лишь часть которых находится в пределах города, и т.п. С помощью специальных округов удается частично преодолевать жесткие финансовые ограничения, характерные для деятельности местных органов общей компетенции. Последние, например, не могут взимать с жителей соответствующего территориального подразделения дополнительные (целевые) налоги для обеспечения их необходимыми услугами. Местные власти зачастую неохотно идут на увеличение обычных налогов, поскольку подобные шаги, как правило, весьма негативно воспринимаются населением и могут сказаться на результатах очередных выборов. Кроме того, на многие специальные округа не распространяются ограничения, связанные с заработной платой государственных служащих, что дает им возможность привлекать действительно квалифицированных специалистов и надлежащим образом оплачивать их труд.

В Великобритании (как и в ряде других стран) работает целая система публичных корпораций, действующих на территории всей страны и выполняющих отдельные функции, некогда осуществлявшиеся муниципальными властями. К таким организациям, в частности, относятся Управление атомной энергией, Управление водных ресурсов, Почтовое ведомство, Британская транспортная комиссия, Комиссия по развитию новых городов, Жилищная корпорация и др. Параллельно с подобными организациями растет число публичных корпораций, действующих в пределах отдельных территориальных единиц и регионов (Лондонское транспортное управление, Региональные больничные управления и др.) Ключевский В.О. Соч. в 9 тт. Т. VI. М., 1989. С. 13-14; Токвиль А. де Демо- кратия в Америке. М., 1990; Schmitt K. Der Nomos der Erde im Volkerrecht des Jus Publicum Europeum. Koln, 1950. S. 13-20 и др..

В Канаде подобные корпорации могут быть как совершенно независимы от местных советов, так и находиться в определенном подчинении по отношению к последним. Объем их полномочий обычно зависит от политического курса правительства соответствующей провинции. Так, правительственный департамент, активно осуществляющий какую-либо программу, вполне может быть заинтересован в изъятии той или иной функции из ведения муниципальных властей и ее передаче соответствующей специализированной организации, деятельность которой представляется более управляемой и предсказуемой. Подобным организациям в Канаде могут быть переданы такие функции, как газо-, электро- и водоснабжение, планирование, здравоохранение, транспорт и др. Передача специализированным организациям отдельных функций (например, в области образования) может носить обязательный характер. Иногда канадским муниципалитетам предоставляется право выбора: осуществлять ту или иную функцию самим или передать ее соответствующей корпорации.

Аналогичные процессы происходят и в странах Латинской Америки. В Колумбии, например, различным специализированным организациям были переданы такие муниципальные функции, как жилищное строительство, здравоохранение и некоторые другие. Подобный подход явился в определенной мере следствием формирования новой, технократической модели управления в странах региона, призванной способствовать изоляции управленческого процесса от влияния межпартийной борьбы.

...