Безусловно, этот процесс не следует упрощать, а любое объяснение рассматривать как "зеркальное" отражение действительности. Именно по этой причине в теории административного права сохраняются не только различные определения понятия "отрасль (сфера) управления", но и критерии отнесения органов к исполнительным или административным. Например, В.С. Пронина полагает, что к органам исполнительной власти следует относить лишь те из них, которые обладают общей компетенцией и издают правовые акты, обязательные к исполнению на подведомственной территории. В отличие от нее, Д.Н. Бахрах под органом понимает организованный коллектив, образующий самостоятельную часть государственного аппарата, наделенную собственной компетенцией, выполняющую публичные функции, структура и деятельность которой регламентированы правом. Однако в другой публикации он отмечает, что под административным ведомством следует понимать систему органов исполнительной власти специальной компетенции и руководимых организаций. Б.П. Курашвили считает возможным отвлечься от ряда юридических признаков административного ведомства и ограничиться его определением как относительно самостоятельного основного государственного аппарата, имеющего специфическое назначение и выполняющего соответствующие функции или группы функций.

В организации межотраслевого, отраслевого и регионального управления, а также в создании соответствующих органов, осуществляющих управление, необходимо исходить из:

1) общих, специальных, родовых, видовых признаков, характеризующих отрасль (сферу) управления или группу управленческих функций;

2) принципов организации и оформления правового статуса.

В соответствии с основными направлениями внутренней и внешней политики, определяемыми Президентом Республики Казахстан, создаваемой Парламентом законодательной основой Правительство осуществляет исполнительную власть и как орган общей компетенции возглавляет систему исполнительных органов и руководит их деятельностью.

Центральные исполнительные органы, осуществляющие межотраслевое управление, - это органы, не имеющие отраслевого профиля деятельности и специализирующиеся на выполнении межотраслевых функций, которые можно разделить на две группы.

Первая группа органов, как правило, полностью ориентирована на межотраслевое управление. Характерными признаками такого управления являются:

1) координация деятельности других органов для обеспечения выполнения общегосударственных задач, единой государственной политики в хозяйственно-экономической, социально-культурной, административно-политической сферах;

2) совместное участие с заинтересованными органами в разработке мероприятий по обеспечению межотраслевых задач;

3) правовая возможность получать от любых органов необходимую информацию в пределах полномочий;

4) издание в пределах компетенции общеобязательных решений по вопросам межотраслевой координации, подлежащих исполнению другими центральными и местными исполнительными органами.

Например, центральный исполнительный орган Республики Казахстан по чрезвычайным ситуациям: координирует работу министерств, государственных комитетов и центральных исполнительных органов, не входящих в состав Правительства, в области чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; утверждает или согласовывает нормативы, правила; осуществляет государственный контроль; выдает центральным и местным исполнительным органам предписания по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, имеющие обязательную силу.

Вторая группа центральных исполнительных органов республики (комитеты, главные управления, комиссии, агентства, не входящие в состав Правительства) осуществляет межотраслевую координацию по обеспечению специальных исполнительных и разрешительных функций. К указанной группе можно отнести ведомства при (в) министерстве, государственном комитете, которые осуществляют не только специальные исполнительные и контрольно-надзорные функции, но и межотраслевую координацию.

Центральные исполнительные органы, осуществляющие управление отраслью (отраслевое управление), имеют ряд принципиальных особенностей:

1) единую систему органов и организаций, образующих отрасль (сферу) управления (образования и культуры, юстиции и т.д.);

2) в состав отрасли управления входят не только специализированные организации (транспортные, учебно-воспитательные и т.д.), но и иные, обеспечивающие функционирование отрасли;

3) между аппаратом министерства (органом отраслевого управления), его территориальными структурами и организациями существуют отношения административной зависимости, т.е. отношения власти - подчинения;

4) министерства, кроме управления отраслью, обладают определенным статусом, т.е. они в пределах, предусмотренных законодательством, правомочны осуществлять межотраслевую координацию и принимать в этой связи ведомственные нормативные акты.

Наиболее типичным является статус Министерства финансов Республики Казахстан, в соответствии с которым оно осуществляет руководство государственными финансами, координирует и контролирует разработку и осуществление единой государственной финансовой политики. Так, на основании и во исполнение действующего законодательства Министерство финансов Республики Казахстан руководит территориальными подразделениями, финансовыми управлениями (отделами) аппаратов акимов, органами управления финансами административных советов специальных экономических зон, отделами центрального аппарата министерства, которые и образуют единую систему Министерства финансов. Кроме того, Министерство финансов на основании и во исполнение законодательства, в пределах компетенции издает нормативные акты, а также инструкции, приказы и указания по вопросам финансово-бюджетного планирования и финансирования, порядка исчисления и взимания налогов и обязательных платежей в бюджет, ведения учета и составления отчетности по исполнению республиканского и местных бюджетов, порядка выпуска и обращения государственных ценных бумаг, которые являются обязательными для исполнения всеми организациями, независимо от форм собственности, видов деятельности и ведомственной подчиненности. президент исполнительный власть управление

Вместе с тем требования эффективного сочетания централизации и децентрализации не могут быть решены путем только реформирования межотраслевого и отраслевого управления. Возникла реальная потребность поэтапной передачи большинства полномочий из центра на региональный уровень и соответственно расширения прав органов местного государственного управления и самоуправления.

Концепция региональной политики Республики Казахстан, одобренная постановлением Правительства Республики Казахстан, от 9 сентября 1996 года определила основные регулирующие функции центральных и местных исполнительных органов в области регионального развития.

Современная практика организации регионального управления и формирования местной власти, несмотря на некоторые попытки реформирования, консервативна. Закон Республики Казахстан от 15 февраля 1991 года "О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Республики Казахстан" относил к органам местного самоуправления не только местные государственные представительные органы, но и органы территориального общественного самоуправления.

Конституция Республики Казахстан (1995 год) предусматривает развитие органов местного государственного управления и самоуправления. Реальность такова, что в обществе и в государственных структурах прониклись пониманием того, что: необходимы органы местного государственного управления и самоуправления, способные выступать субъектами права; местные государственные органы управления и самоуправления обречены на взаимодействие на принципах социального партнерства, т.к. в основе положений раздела VIII Конституции Республики Казахстан имеет место заимствование конституционной доктрины организации местной власти Франции; местное самоуправление может возникнуть, когда государство не только признает институт власти народа на местах, но и переуступит ему часть государственных дел, имеющих местное значение; наиболее перспективные варианты развития местного самоуправления - это развитие городского и сельского самоуправления; право самоуправления может иметь следующие варианты реализации:

1) выборы органов местного самоуправления;

2) инициирование проведения опроса населения по наиболее важным вопросам местного значения;

3) выдвижение право-творческой народной инициативы;

4) вступление в ассоциации с другими органами самоуправления;

5) утверждение Устава местного самоуправления.

Органы местного самоуправления являются органами власти народа на местах, а не системой, созданной по единому стандарту органов, и их не следует противопоставлять государственному управлению. Они могут и должны взаимодействовать по аналогии гражданского общества и правового государства.

3.1 Администрация государственных организаций

Многие известные юристы (А.В. Венедиктов, И.А. Ямпольская, Г.И. Петров) высказывали различные точки зрения по вопросу о статусе администрации организаций. Расхождения касались статуса администрации: является ли она органом государства или коллектива. Сегодня эта проблема не потеряла своей актуальности. Законодательство допускает возможность создания различных организационно-правовых форм, причем каждая из них имеет различную степень самостоятельности. Но администрация не может быть органом государства. Ошибочность иных представлений связана с методологическими просчетами в анализе природы, сущности управления, которое ассоциируется с директором или иным первым руководителем организации. В этой связи необходимо уделить внимание методологии и на ее основе определить правовое положение администрации государственных организаций.

Во-первых, управление имеет властный характер. Следовательно, управляющее воздействие возможно в государственной сфере со стороны индивидуальных и коллективных субъектов, за которыми признается воля. Но воля, например, руководителя, как правило, признается, когда он персонифицирует коллектив (организацию).

Во-вторых, законодательством регулируется порядок создания юридических лиц для выполнения хозяйственно-экономических, социально-культурных и иных задач.

В-третьих, организация, созданная в установленном порядке, может в качестве субъекта права вступать в различные правоотношения (административные, финансовые, гражданские и др.). Законодательство допускает участие в правоотношении как организации, так и ее органов, и именно последние действуют от имени юридического лица.

В-четвертых, администрация организации наделяется определенными властными полномочиями в соответствии с законодательством, уставом, утверждаемым уполномоченным органом государства.

В-пятых, воля администрации, в какой бы форме она ни выражалась, не может быть первичной. Она производна от норм действующего права и органов исполнительной власти, их решений.

Право и система органов исполнительной власти являются формами отчуждения. В праве содержатся требования, максимы всеобщности поведения, которые сформулированы в законе (например, о статусе государственного предприятия). Указанные требования предписывают должностным лицам поступать определенным образом (исполнять закон, обеспечивать функционирование организации, платить налоги).

Законодательство закрепляет за руководителем организации статус органа государственного предприятия, учреждения, наделяя его компетенции, которую он осуществляет на принципах единоначалия и самостоятельности в решении всех вопросов организации.

Администрирование, менеджмент. В последние годы предлагаются разные рецепты экономического чуда. Безусловно, в выработке подходов к решению управленческих проблем они заслуживают внимания, тем более что многие идеи основываются на взглядах предшественников, которые конструктивно подходили к возможностям административных институтов. К наиболее известным работам можно отнести сочинения в восьми томах профессора Венского университета Л. фон Штейна "Учение об административном управлении" (издавался труд с 1865 по 1885 гг.); работу Ф. Тейлора "Административно-техническая организация промышленных предприятий", труд Ф. Файоля "Общее промышленное управление" и т.д.

Драматизм практики советского администрирования состоял в том, что в условиях монопольного положения государственной собственности, отсутствия конкуренции, ограничения самостоятельности низовых звеньев управления вся система работала по принципу "единой машины". Расследования "дел" И. Худенко, К. Жандыбаева тем и характерны, что система не поощряла самостоятельности низовых звеньев и преследовала за отход от единых социальных (партийно-государственных) стандартов.

Вместе с тем административная практика и опыт работы трудовых коллективов имели и ценные приобретения. Советская система использовала ценностные ориентиры человека, умело подчиняя их коллективному интересу.

Современное администрирование имеет свои традиции и принципы, обеспечивающие постоянное обновление знаний, практики руководства. Во-первых, научный потенциал государственного административного управления основывается на тех областях знаний, которые изучают организацию человеческой деятельности. Если административное право как наука выявляет закономерности управления, а соответствующая отрасль права излагает эти положения специфическим юридическим языком нормативных предписаний, учебная же дисциплина объясняет эти знания в систематизированном виде.

Во-вторых, самые разнородные явления могут быть объединены общими структурными связями и закономерностями. Данная идея активно пропагандировалась А. Богдановым и его последователями. Администрирование и современный менеджмент лишь детализируют идеи управления, приспосабливая их к специфике работы аппарата управления.

В-третьих, правовое положение руководителя или его подчиненного необходимо рассматривать в контексте мотивации человеческой активности и сложностей человеческого мышления, т.е. процесс правового оформления рабочего места не должен игнорировать личностные моменты, ценности индивидуумов, что в итоге позволяет меньшим числом управляющих решать сложные задачи администрирования. Многочисленные исследования о природе, мотивации человеческой активности могут и должны быть задействованы в управлении.

Поэтому формирование задач и обязанностей руководителей и подчиненных должны корректироваться условиями для самовыражения и созданием стимулов к управленческой, исполнительной активности. В этой связи не без горькой иронии вспоминается расхожая фраза: "Инициатива наказуема".

В-четвертых, эффективность управления во многом зависит от структуры организации, оптимальной ее модели. Современные примеры работы организаций убеждают в том, что руководитель может справиться со сложностью задач, если он опирается на: 1) профессиональную организацию дела, 2) знание порядка принятия решений, налоговой политики, аудита, 3) гибкую структуру организации и 4) необходимые ресурсы управления.

Рычаги административной власти позволяют на основе анализа информации о кадровом и ином потенциале активно "внедряться" в рынок. Принципиально новым моментом в современном администрировании является то, что администрации организации предстоит осваивать варианты собственного, самостоятельного поведения.

Современные подходы в администрировании, опираясь на требования менеджмента, на наш взгляд, еще страдают отсутствием объединяющих идей.

А такими идеями могли бы быть высокий дух предпринимательства, патриотизм регионов, профессиональное элитарное управление, ответственность перед законом и судом.

Административное право способно выполнить свою конструктивную роль в реорганизации предприятий, в ограничении монополий, в установлении режима признания, в регистрации разных организаций, независимо от форм собственности и профиля деятельности, придавая таким понятиям, как "бизнес-план" и др., более полновесное содержание, т.к. администрация организации выступает и признается в качестве самостоятельного субъекта административного права.

3.2 Перспективы управления

Менеджмент является важнейшей сферой, которая создает не только интеллектуальную, но и экономическую базу процветания общества.

Приступая к изучению содержания и особенностей государственного управления, необходимо прежде всего определить, что же такое управление?. Этот термин стал универсальным средством характеристики определенного вида деятельности, т.е. совокупности действий, совершаемых ради достижения соответствующих общественно значимых целей.

В самом широком смысле управление означает руководство чем-либо (или кем-либо). В подобном понимании оно трактуется и в наши дни. Однако ограничиться такой констатацией недостаточно. Возникает потребность раскрытия содержания этого руководства, его функционального значения. Общетеоретические позиции, включая кибернетические, дают достаточные основания для следующих выводов:

1. Управление есть функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, т.е. достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание режима их деятельности.

2. Управление служит интересам взаимодействия составляющих ту или иную систему элементов и представляющих единое целое с общими для всех элементов задачами.

3. Управление - внутреннее качество целостной системы, основными элементами которой является субъект (управляющий элемент) и объект (управляемый элемент), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации (самоуправления).

4. Управление предполагает не только внутреннее взаимодействие составляющих систему элементов. Существует множество взаимодействующих целостных систем различного иерархического уровня, что предполагает осуществление управленческих функций как внутрисистемного, так и межсистемного характера. В последнем случае система высшего порядка выступает в роли субъекта управления по отношению к системе низшего порядка, являющейся в рамках взаимодействия между ними объектом управления.

5. Управление по своей сути сводится к управляющему воздействию субъекта на объект, содержанием которого является упорядочение системы, обеспечение ее функционирования в полном соответствии с закономерностями ее существования и развития. Это - целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления.

6. Управление реально тогда, когда налицо известное подчинение объекта субъекту управления, управляемого элемента системы ее управляющему элементу. Следовательно, управляющее (упорядочивающее) воздействие - прерогатива субъекта управления.

Таковы основные черты, характеризующие общее понятие управления. Они полностью приемлемы, и для понимания управления в социальной (общественной) сфере, где в роли субъектов и объектов управления выступают люди и их различные объединения (например, государство, общество, территориальное образование, общественные объединения, производственные и непроизводственные объекты, семья и т.п.)

Конечно, при этом учитываются особенности социальной сферы, важнейшей из которых является то, что управленческие связи реализуются через отношения людей. Общество представляет собой целостный организм со сложной структурой, с различного рода индивидуальными проявлениями, равно как и с функциями общего характера. Отсюда потребность в выражении общей связи и единства социальных процессов, каковая находит свое проявление в осуществлении социального управления. Оно является одним из ведущих условий нормального функционирования и развития общества.

Управление, понимаемое в социальном смысле, многообразно. В самом широком смысле оно может пониматься в качестве механизма организации общественных связей. В подобном смысле можно говорить о том, что его задачи и функции практически выполняют все государственные органы, независимо от их конкретного назначения, а также общественные объединения. Элементом системы социального управления является также и местное самоуправление. В качестве объекта управления здесь выступает все общество в целом, все варианты развивающихся в нем общественных связей.

Социальное управление имеет и специальный смысл. В этом варианте его обычно характеризуют как государственное управление, под которым понимается специфический вид государственной деятельности, отличающий от ее иных проявлений (например, законодательная, судебная, прокурорская деятельность), а также от управленческой деятельности общественных объединений и других негосударственных формирований (трудовые коллективы, коммерческие структуры и т.п.).

Термин "государственное управление" широко используется в отечественной и зарубежной научной литературе, а также в законодательстве многих стран. Более 70 лет он употреблялся и у нас, давая тем самым конституционные основания для выделения данного вида государственной деятельности.

Конституция Республики Казахстан отказалась от этого термина. Вместо него в оборот внедрен новый термин - исполнительная власть. Означает ли это, что государственное управление впредь не существует или же налицо чисто терминологическая реформация?

На эти закономерные вопросы ответ может быть один: все объясняется конституционным провозглашением разделения властей. Так, в соответствии Конституции Республики Казахстан государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

В связи с этим представляет интерес соотношение государственного управления и исполнительной власти. Но прежде всего выясним, какое содержание вкладывалось в понятие государственного управления до 80-х годов.

Любая деятельность состоит из решения, его реализации (исполнение) и контроля за реализацией.

По существу, на подобной основе строится государственный аппарат, т.е. совокупность органов, выражающих государственную власть. Соответственно в рамках этого аппарата происходит "разделение труда" по осуществлению государственных задач и функцию. Оно предполагает, что и находило свое конституционное выражение, выделение органов государственной власти (так назывались Советы всех уровней), органов государственного управления и судебных органов. Каждый из них был призван осуществлять тот или иной вид государственной деятельности. Так, на долю государственной власти приходилось решение наиболее важных вопросов государственной и общественной жизни в форме законов (создание законов); органы государственного управления в основном осуществляли реализацию законов (приведение их в исполнение); судебные органы выполняли законоохранительную функцию.

Место и роль государственного управления в механизме "разделения труда" определялись следующими характеристиками:

* государственное управление - конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющий функциональную и компетенционную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти;

* государственное управление - деятельность исполнительно-распорядительного характера. Основным направлением ее является исполнение, т.е. проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов. Достигается эта цель использованием необходимых юридически властных полномочий (распорядительство);

* государственное управление - прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как исполнительно-распорядительные органы государственной власти или же органы государственного управления;

* государственное управление - исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Непосредственность такого руководства обусловлена тем, что именно в ведении (организационном подчинении) органов государственного управления находилась основная масса объектов собственности, выражая тем самым качество государства как собственника основных средств производства;

* государственное управление - подзаконная деятельность, осуществляемая "на основе и во исполнение закона"; она вторична по отношению к законодательной деятельности.

Такова обобщенная характеристика государственного управления, к которой можно добавить и некоторые иные специфические его признаки, в числе которых:

* вертикальность (субординарность, иерархичность) системы исполнительно-распорядительных органов;

* реализация принадлежащих этим субъектам юридически властных полномочий в административном, т.е. во внесудебном порядке;

* предусмотренная действующим законодательством возможность административного правотворчества (сочетание правоприменения с правоустановлением);

* включение в механизм (систему) государственного управления не только исполнительно-распорядительных органов, но и всех иных звеньев управленческого аппарата (например, администрации государственных предприятий) и т.п.

В таком понимании органы государственного управления рассматривались в качестве исполнительного аппарата государственной власти или государственной администрации, являющейся основным звеном практической реализации законодательства, а также иных правовых актов органов государственной власти, т.е. Советов различных уровней. В своих основных организационных проявлениях эти органы были "привязаны" прямо или опосредствованно к системе Советов народных депутатов.

Исполнительно-распорядительную деятельность практически осуществляли не все государственные органы, а лишь те, которые конституционно обозначались как органы государственного управления (специальный субъект). В общегосударственном масштабе эти органы осуществляли государственную власть (государственно-властные полномочия) в форме исполнительной и правоприменительной функций. Здесь виден специфический вариант проявления государственной власти, которому отводилось особое (самостоятельное) место в механизме "разделения труда" (функций). Приоритетность сохранялась при этом за законодательной (правотворческой) деятельностью.

Изложенное позволяет обратить внимание еще на два принципиальных обстоятельства. Прежде всего - государственное управление и осуществляющие его функции государственные органы есть составная часть единого механизма государственной власти. Данное положение необходимо особо подчеркнуть в связи с тем, что до 80-х годов соответствующие Конституции Республик и действующее законодательство только Советы всех уровней относили к числу органов государственной власти. И лишь в отношении Правительств было сделано исключение: они характеризовались в качестве "исполнительных и распорядительных органов государственной власти". Все иные органы государственного управления (как, впрочем и судебные органы) вроде бы не имели никакого отношения к механизму государственной власти, что, конечно, не соответствовало действительности. Наблюдалась, тем самым, явная переоценка роли Советов. Фактически же речь должна была идти, и для этого имелись все необходимые основания, о функционировании в системе "разделения труда" представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, поскольку именно они реализовали в различных правовых и организационных формах полномочия государственно-властного характера.

Второе обстоятельство связано с тем, что, как это уже отмечалось при общей характеристике социального управления, последнее во всех своих проявлениях органически связано с упорядочивающим воздействием не определенный объект. Говоря же о государственном управлении, акцентируется его исполнительное значение. В связи с этим возникает вопрос: как совместить управляющее воздействие с исполнительным?

Суть данной проблемы заключена в следующем. Управление различными сторонами государственной и общественной жизни не является исключительной функцией исполнительного аппарата государства. В этом процессе активно участвуют и другие субъекты единой государственной власти. При этом главное в содержании управляющего воздействия состоит не столько в принятии соответствующих решений (например, законов), а в их реализации, т.е. в строгом проведении в жизнь содержащихся в них юридически властных требований. А это и есть процесс исполнения. Конечно, и сам законодатель осуществляет те или иные действия, обеспечивающие исполнение принятых им законов. Но он не в состоянии взять на себя данную функцию в полном объеме, учитывая многообразие общественных отношений, нуждающихся в упорядочивающем, т.е. постоянном управляющим воздействием. Вообще недопустимо законодателю самому исполнять законы. Поэтому и возникает необходимость в специализированном управленческом звене государственного аппарата, осуществляющем такое воздействие в исполнительно-распорядительном варианте. Значит, исполнение - это, в рассмотренном аспекте, и есть по существу непосредственная государственно-управленческая деятельность, т.е управляющее и исполнительное воздействие полностью совместимы. При этом не имеет принципиального значения, кто является субъектом принятия соответствующего решения - законодательный либо исполнительно-распорядительный орган (исполнение закона либо подзаконного нормативного акта).

Таковы наиболее емкие черты, свойственные государственному управлению, как разновидности социального управления. Оно характерно по своему функциональному назначению не только для России и Казахстана в ее современных видах и, конечно, не только для периода развития нашего государства вплоть до распада Советского Союза. В своих основных проявлениях государственное управление непременно присутствует в механизме воздействия на общественную жизнь западных государств, где государственная власть базируется на иных социально-политических и экономических основах. Имеется в виду прежде всего господство рыночных отношений. Так, по признанию видного теоретика французского административного права Г. Брэбана, и в подобных условиях вся управленческая сфера имеет ярко выраженный публично-правовой характер, т.е. государственное содержание, государственное управление осуществляет функции текущего управления, представляя собой государственную деятельность по управлению.

3.3 Основы организации государственной власти

Конституционные нормы, содержащие термин "государственная власть" обычно немногословны. К тому же определение "государственная" отсутствует, говорится просто о власти или о суверенитете народа. Эти краткие формулировки получают развитие во многих главах и статьях основных законов, в текущем законодательстве о целях государственной политики, о системе органов государственной власти, о системе органов государства и их взаимоотношениях и др. В своей совокупности они образуют институт государственной власти.

Государственную власть следует отличать от политической, т. к. политическая власть не всегда является государственной. Обобщение конституционно-правовых норм на мировом уровне свидетельствует о том, что структура конституционно-правового института государственной власти складывается из различных норм, образующих его элементы. Это: 1) положения об источнике государственной власти и ее социальных носителях, субъектах (в большинстве конституций это народ); 2) положения о характере государственной власти; 3) положения о целях и принципиальных направлениях деятельности государственной власти; 4) положения о структуре государственной власти (разделение властей); 5) положения об органах, осуществляющих государственную власть; 6) положения о путях, формах, методах осуществления государственной власти.

Рассмотрим названные элементы более подробно.

Нормы об источнике государственной власти и ее социальных носителях в большинстве конституций ограничиваются положениями о принадлежности власти народу. К ним примыкают нормы о демократическом и социальном государстве. Иначе решается этот вопрос конституциями стран тоталитарного социализма, где принята концепция власти трудящихся. В конституциях, дарованных монархами, обычно провозглашается, что власть исходит от монарха, а в конституциях мусульманских государств говорится, что суверенитет принадлежит Аллаху, а народ является лишь исполнителем его воли.

Исходя из вышесказанного можно утверждать, что если источник и субъект власти - народ, то формирование органов, выражающих его волю, должно основываться на принципах всеобщего избирательного права, какие-либо ограничения тех или иных социальных групп в избирательных правах недопустимы. Если же власть принадлежит определенному классу или трудящимся, то такие ограничения не только допустимы, но и необходимы.

Наконец, когда по конституциям власть исходит от монарха, то представительные органы, если они есть, имеют только консультативное значение (Кувейт), широко используются такие структуры, которые заменяют отрицаемые фундаменталистской мусульманской доктриной выборные народом органы.

Положения об источнике и социальных субъектах государственной власти непосредственно связаны с другим элементом этого института - с нормами о ее характере. При использовании концепции народа как источника и субъекта власти в конституционном праве отсутствуют оценки ее классового характера, положения о привилегированных классах рассматриваются как антиконституционные, а пропаганда идей верховенства какого-либо класса, его властвования (например, концепция диктатуры пролетариата) иногда запрещена законами. На деле, однако, реальная ситуация часто расходится с конституционными нормами о власти народа. В развитых капиталистических странах реальные рычаги власти находятся в руках политической элиты, а опорой государственной власти обычно является "средний класс", стремящийся к стабильности и порядку.

Другой подход к вопросу о социальных субъектах государственной власти существует в конституционном праве тоталитарных социалистических государств и был принят в странах социалистической ориентации. Перечень классов и социальных слоев, чьи интересы по тексту конституций выражает государство, находит свое естественное продолжение в концепции социальной диктатуры, т. е. власти определенного класса или блока классов и социальных слоев.

Еще более широкое значение концепция власти-диктатуры получила в прежних конституциях стран социалистической ориентации, где иногда использовался термин "революционно-демократическая диктатура". Речь шла о власти разнородного блока социальных сил, в состав которого включались все патриотические классы и слои населения, в основном союз рабочих и крестьян.

На деле в странах тоталитарного социализма властные рычаги были сосредоточены в руках иерархической структуры органов правящей коммунистической партии, директивам которой подчинялись советы, осуществлявшие по конституции "полноту власти", а в странах социалистической ориентации власть была сосредоточена в руках узкой верхушки руководителей и еще больше персонализирована.

Положения о целях и направлениях деятельности государственной власти как элемент рассматриваемого конституционно-правового института присущи большинству конституций мира. В конституциях прежних эпох они ограничивались краткими формулировками о заботе и благе народа, но в современных конституциях содержатся развернутые формулировки. Так, в конституции Италии 1947 г. говорится о задаче устранять препятствия, которые мешают участию трудящихся в политической, экономической и социальной организации страны.

Конституционные положения о структуре власти обусловлены общим концептуальным подходом к типу политической системы в данной стране. В условиях плюралистической системы основные законы закрепляют принцип разделения властей, тоталитарная система исходит из принципа единства власти. Оба эти подхода могут находить различное выражение в системе органов государства. Если принята концепция разделения властей, то государственные органы строятся в зависимости от их характеристики как законодательных, исполнительных и судебных. Другой подход существует в странах тоталитарного социализма и был принят в некоторых странах "социалистической ориентации": органами государственной власти в специальном, конституционно-правовом значении этого понятия считались только представительные органы типа советов.

Последний элемент института государственной власти - нормы, характеризующие методы ее деятельности. В теории государства и права принято обычно различать методы либерализма (убеждения, демократические методы) и насилия (принуждения, авторитарные методы).

Заключение

Возникновение теории разделения властей связано с борьбой крепнувшей буржуазии против феодального абсолютизма. Стремясь к ограничению королевской власти, идеологи буржуазии выдвинули тезис о разделении государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Предполагалось, что первая будет вручена избираемому народом парламенту, вторая - главе государства, под которым буржуазия в то время подразумевала наследственного монарха; считалось, что ему будут подчинены министры. Судебная власть должна была осуществляться независимыми судами.

Теория разделения властей отнюдь не предполагает создания стены между различными ветвями власти. Да это и невозможно, Т.К. речь идет о едином институте, единой государственной власти. Единство государственной власти при необходимом разграничении ее ветвей порождает переплетение некоторых элементов, их взаимодействие, взаимозависимость, взаимопроникновение. Акты с названием "законы" вправе принимать за редкими исключениями только представительный орган народа - парламент, олицетворяющий законодательную власть.

В сферу законотворчества иногда вмешивается исполнительная и судебная власть. В свою очередь парламент тоже может осуществлять отдельные исполнительные и судебные функции.

В связи с данным взаимопроникновением ветвей власти концепция разделения властей получила еще два важных дополнения: положения о необходимости баланса властей и о системе сдержек и противовесов. Еще "отцы конституции США" стремились к уравновешиванию ветвей власти, с тем, чтобы ни одна из них не была такой, которая могла бы возвыситься над другой, подавлять другие. Их скоординированность получила название баланса властей.

Те же цели имеет система сдержек и противовесов: каждая ветвь власти не только уравновешивает, но и ограничивает другую

Единство власти не исключает различий в способах осуществления государственной власти теми или иными органами государства. Но по принципиальным вопросам государственной политики все ветви власти должны действовать согласованно, иначе невозможно управлять обществом - альтернативой этому являются анархия и распад.

Идеологическое обоснование необходимости единства власти появилось задолго до возникновения теории разделения властей и имело персонифицированный характер. Новый аспект идее единства власти был придан сочинениями некоторых французских просветителей, подходивших к этому вопросу скорее с социологических, чем с организационно-правовых позиций.

Идея единства власти неоднозначна. Она имеет три разных аспекта: социальное единство власти, что проистекает из единства природы господствующих в обществе социальных групп; единство принципиальных целей и направлений деятельности всех государственных органов; единство принципиальных целей и направлений деятельности всех государственных органов, обусловленное необходимостью согласованного управления обществом; организационно-правовое единство, когда отвергается разделение властей и органами государственной власти признается только определенный вид органов.

Социальное единство власти обеспечивалось принадлежностью власти народу или определенному блоку сил. Эта трактовка допускает конституционно признанные противоречия в таком единстве, что находило выражение в формулировке "союз и борьба одновременно".

Единство принципиальных целей и направлений деятельности государственных органов - получило свое выражение в закреплении приоритетных целей государства. Без такого целеполагания невозможна ориентация общественного развития.

Организационно-правовой аспект единства государственной власти наиболее детально закреплен в конституциях стран тоталитарного социализма и разработан в марксистско-ленинском правоведении. Была принята концепция советов как единственных органов государственной власти снизу доверху. Однако реальная власть принадлежала органам коммунистической партии, центральные органы которой принимали важнейшие государственные решения, послушно одобрявшиеся парламентами на их кратковременных заседаниях.

Таким образом, две основные модели - разделение властей и их единство - не являются абсолютными. Разделение властей требует единства государственной политики, единства действий всех ветвей власти по принципиальным вопросам общественного развития, а единство власти не исключает разделения труда между различными органами государственной власти. Наиболее четко данные положения выражены в конституции Казахстана 1995 г., где сказано: "Государственная власть в Республике Казахстан едина, осуществляется на основе Конституции и законов в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия их между собой с использованием системы сдержек и противовесов".

В отличие от представительных и судебных органов система органов исполнительной власти составляет единую вертикаль: нижестоящие должностные лица и органы подчинены вышестоящим, обязаны исполнять не только закон, но и указания вышестоящих органов или должностных лиц; акты нижестоящих органов могут быть отменены вышестоящими.

Список использованной литературы

1. Конституция Республики Казахстан от 25.08.1995 года, Алматы, "Казахстан" 1995 год.

2. Закон "О прокуратуре Республики Казахстан " от 9..08.2004 года. Алматы, ЮРИСТ, 2004год.

3.Закон "О браке и семье" от 24.12.02 год-Алматы: ЮРИСТ, 2003

4. Акпарова Р.Н. Органы прокуратуры Республики Казахстан Алматы: Данекер, 2000

5. Приказ Прокурора РК от 27.12.02 №76 Об утверждении Инструкции "О прокурорском надзоре за законностью судебных актов по гражданским делам" СПС ЮРИСТ.

6. Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия//Под ред. Тихомировой М.Ю. -М.:1998. -С 165..

7. Д. Кожанов "Конституционные правоотношения районной прокуратуры в гражданском судопроизводстве" // Закон и время. №9 2005. С.42

8. Треушников М.К. Гражданский процесс: учебник//-М.: Юриспруденция, 2000. -С 72.

9. Винокуров А.Ю., Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор за законностью правовых актов органов представительной и исполнительной власти. Учебное пособие. - М. 1996.

10. См.: Каск Л.И. Функции и структура государства. Л.: изд-во ЛГУ. 1969. С. 9;

11. Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. М., 1987. С.211.

12. "Об очередных мерах по реформированию системы государственных органов Республики Казахстан". - Указ Президента Республики Казахстан от 4 марта 1997 г. //Казахстанская правда. 5 марта 1997 г.

13. Пронина В.С. Совершенствование законодательства об органах исполнительной власти и управления //Государство и право. 1993. №7.

14. Бахрах Д.Н. Административное право. М.: БЕК. 1993.

15. Бахрах Д.Н. Таможенное право как институт административного права //Государство и право. 1995.

16. Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. М.: Наука. 1987.

17. Виханский О.С., Наумов А.И. Менеджмент: человек, стратегия, организация, процесс: Учебник. - М.: Изд-во ГУ, 1999.

18. Грейсон Дж. К. мл., О'Делл К. Американский менеджмент на пороге ХХI века: Пер с англ. /Авт. предисл. Б.З. Мильнер. - М.: Экономика, 1999.

19. Диагностика и изменение организационной культуры. 2002

20. Корпоративная культура Байкальского учебного комплекса. - Иркутск. 1998.

21. Кричевский Р.Л. Если Вы - руководитель... элементы психологии менеджмента в повседневной работе. - 2-е изд., доп. и перераб. - М.: Дело, 1999.

22. Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента: пер. с англ. - М.: Дело, 2002.

23. Организационное поведение. Учебник для вузов. А.Н. Силин, С.Д. Резник, А.Н. Чаплина, Н.Г. Хайруллина, Э.Б. Воронова. Под ред. проф. Э.М. Короткова и проф. А.Н. Силина. - Тюмень: Вектор Бук, 2001.

24. Пригожин А.А. Проблемы синергии организационных культур в российско-американских совместных предприятиях/ Менеджмент № 1, 1995 - М.: Школа Бизнеса, ТОО "Барма".

25. Радугин А.А., Радугин К.А. Введение в менеджмент: социология организаций и управления; Высшая школа предпринимателей. 1995.

26. Рюттингер Р. Культура предпринимательства (Перевод с нем.). - М.: ЭКОМ, 1999, (Секреты делового успеха).

Размещено на Allbest.ru

...