Глава 2. Правовой статус государственного служащего

Правовой статус - комплексная характеристика правового положения государственного служащего как субъекта права. Он характеризуется наличием многочисленных параметров и показателей, проявляющихся в связи с замещением государственной должности, выполнением или профессиональным обеспечением полномочий государственного органа. Государственный служащий является лицом, органически интегрированным в систему государственно-служебных отношений, урегулированных публичным правом, нормами конституционного, административного, трудового и иных отраслей права. Эти отношения реализуются от имени и по поручению государства, в интересах общества и каждого гражданина, под контролем государства и народа. Государственным служащим является гражданин Российской Федерации не моложе 18 лет, владеющий государственным языком, имеющий соответствующее профессиональное образование и исполняющий в порядке, установленном законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое из средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

В настоящее время вопрос о статусе государственного служащего в соответствии с принципами открытого демократического, правового государства пока не решен. Российское законодательство и практика государственного строительства пока не вышли на уровень понимания статуса государственного служащего как человека государственного, служащего государству и защищенного государством, человека, способствующего обеспечению социально-политических и экономических ценностей общества. Мы пока недалеко ушли от понимания статуса как набора определенных прав, обязанностей и ответственности по должности, в рамках которых и реализуется потенциал государственной власти.

Какова же структура правового статуса государственного служащего?

Исходным пунктом характеристики правового статуса государственного служащего Российской Федерации является статус гражданина Российской Федерации, который органически включает в себя: а) конституционный статус российского гражданина; б) статус работника в соответствии с нормами Трудового кодекса Российской Федерации; в) административно-правовой статус в соответствии с нормами Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" и Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", рядом других законов. Тем самым статус государственного служащего представляется как трехмерное пространство человека, гражданина и должностного лица, реализующего государственную власть как общественный интерес, оформленный правом.

Этот вывод логично вытекает из сущности государственной службы и института гражданства, которая в Федеральном законе "О гражданстве Российской Федерации" от 9 апреля 2002 г. определяется как устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанных на уважении достоинства человека, его прав и свобод. Именно с наличием гражданства и конституционно закрепленного права равного доступа граждан к государственной службе законодательство связывает право человека участвовать в политической жизни страны и управлении делами государства и общества в целом Охотский Е.В. Правовой статус государственного служащего Российской Федерации// Государство и право. № 9. 2003 г. - С. 18 (12). Неграждане России, лица без гражданства, люди, имеющее двойное гражданство права на государственную службу лишаются. Такая практика существует практически во всех цивилизованных странах.

Второй по значимости характеристикой (признаком) правового статуса государственного служащего является владение государственным языком. Таким языком является русский.

Важнейшим по значимости признаком, отражающим правовой статус государственного служащего, является занимаемая им государственная должность, определяющая место и роль работника в государственно-служебной иерархии, содержание, возможности и объем его участия в работе того или иного государственного органа.

В научной литературе можно встретить достаточно большой разброс толкований понятия "государственная должность", что объясняется многими объективными факторами и субъективными причинами: разнообразие трактовок - это своего рода реакция на неустойчивость и непрочность современного положения государственного служащего, которая заложена в самой сложившейся системе учреждения государственных должностей государственной службы, зависимости должностной структуры аппарата государственного органа от его руководителя. Например, в субъектах Российской Федерации государственные должности устанавливаются не государством в целом, а властями субъектов Федерации по их собственному усмотрению. Результат: поменялся губернатор - меняется не только "команда", но и подавляющая часть аппарата администрации на более, как кажется, "надежных" работников. Реально такими же возможностями формирования должностной структуры аппарата и его кадрового наполнения обладают министры и другие первые руководители государственных органов.

Наблюдается отсутствие четкой и строгой институциональности государственных должностей, отсутствие прочного организационно-правового порядка в кадровых назначениях, что ведет к подрыву доверия к государственной службе. По сути дела неофициально признается право на политизацию аппарата, на использование его в качестве так называемого административного ресурса.

Прочный правовой статус государственного служащего - важнейший фактор высокой эффективности и авторитета государственной службы. Он является производным от самой государственной службы как правового института.

В настоящее время решение статусных проблем государственного служащего в нашей стране получило достаточно прочную нормативно-правовую базу. Тем не менее, существует немало нерешенных задач.

Статусное, в том числе нормативно-правовое, регулирование служебной деятельности устанавливает особые корпоративные отношения в среде государственных служащих, формирует их собственные интересы и представления о ценностях и возможных вариантах действия в той или иной ситуации. Государственный служащий как гражданин страны обладает всем комплексом гражданских прав, свобод и обязанностей. Государственный служащий должен быть юридически и социально защищен не в меньшей степени, чем и любой другой человек. Его честь и достоинство должны быть неприкосновенны. Только в таком случае можно требовать от него честного, добросовестного и принципиального исполнения служебного долга.

2.2 Классификация государственных должностей и государственных служащих в Российской Федерации

Государственные должности подразделяются в Федеральном Федеральный закон от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" (с изм. и доп. от 18 февраля 1999 г., 7 ноября 2000 г., 27 мая 2003 г.). законе на:

1) должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами (государственные должности Российской Федерации), конституциями, уставами субъектов Российской Федерации (государственные должности субъектов Российской Федерации) для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (Президент Российской Федерации, Председатель Правительства Российской Федерации, председатели палат Федерального Собрания Российской Федерации, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, депутаты, министры, судьи и др.), - государственные должности категории "А". Размер и виды денежного содержания лиц, замещающих государственные должности категории "А", определяются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

должности, учреждаемые в установленном законодательством Российской Федерации порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории "А", - государственные должности категории "Б";

должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий, - государственные должности категории "В".

Перечень государственных должностей категорий "А", "Б" и "В" дается в Реестре государственных должностей в Российской Федерации.

В целях технического обеспечения деятельности государственных органов в их штатное расписание могут включаться должности, не относящиеся к государственным.

Государственные должности государственной службы категорий "Б" или "В" включены в Реестр государственных должностей государственной службы Российской Федерации. Реестр государственных должностей государственной службы Российской Федерации является частью Реестра государственных должностей в Российской Федерации.

В Реестр государственных должностей государственной службы Российской Федерации включаются государственные должности категорий "Б" или "В", классифицированные по группам Статья 9. Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (с изм. и доп. от 11 ноября 2003 г.). К указанному Реестру прилагаются перечень специализаций государственных должностей государственной службы и квалификационные требования к лицам, замещающим государственные должности государственной службы.

Реестр государственных должностей государственной службы Российской Федерации утверждается Президентом Российской Федерации.

Он был утвержден Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. "О Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих" Указ Президента РФ от 11 января 1995 г. N 33 "О Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих" (с изменениями от 13 июня, 9 августа 1995 г., 12 апреля 1996 г., 19 января 2000 г., 26 ноября 2001 г.) .

Реестр включает в себя унифицированные наименования распределенных по группам государственных должностей федеральных государственных служащих и государственных должностей федеральных государственных служащих, замещаемых в порядке назначения для обеспечения деятельности лиц, избранных или назначенных на должности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Реестр состоит из соответствующих частей и разделов, по которым распределены государственные должности федеральных государственных служащих.

Что касается конституционной, законодательной, административно-правовой и иной нормативной базы государственной службы, то она формируется, можно сказать, непоследовательно, произвольно и, главное, с большим отставанием от потребностей практики. Едва ли можно с полным основанием утверждать, что уже разработана и реализуется полноценная научная концепция государственной службы. В еще большей степени это относится к формированию развернутого законодательства о государственной службе. Кроме Конституции РФ и Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" фундаментальных правовых актов, рассчитанных на длительный срок действия, пока не принято. Все это обусловливает недостаточный динамизм в развитии такого института, как государственная служба, которая по самой своей природе призвана постоянно развиваться и совершенствоваться.

Нормативными правовыми актами, регулирующими государственно-служебные отношения в широком смысле и в узком ее понимании как процесса осуществления служащим компетенции государственных органов, являются следующие Конституция РФ, ряд других федеральных законов и иных правовых актов.

Формально отбор на указанные должности производится с учетом официально установленных критериев: гражданства, возраста, образования, квалификации, стажа, здоровья. Но главное все-таки в другом - их должностное благополучие обеспечено не только профессионализмом, не столько заслугами перед государством, сколько преданностью и умением "служить" лидеру. В сущности, работа на должностях категории "Б" - это служба не государству, а служба руководителю. Разве удивительно после этого, что здесь немало угодничества, услужения, личной преданности, чем в системе служебных отношений на уровне государственных должностей категории "В", т.е. там, где карьерный успех (при всех сложностях и издержках) гарантируется, прежде всего, профессионализмом, личными заслугами и способностями человека. Поэтому, как представляется, правильную позицию занимают те ученые, которые настаивают на "статусном выравнивании" должностей государственной службы: объем полномочий, уровень ответственности по должности может и должен быть разный, а вот статус государственного служащего как представителя и олицетворения государства один: служащий Государства Российского. Этот момент был учтен в процессе реализации президентской федеральной Программы реформирования государственной службы Российской Федерации на 2003-2005 гг. Указ Президента Российской Федерации "О федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы) от 19 ноября 2002 г. // " Российская газета". 2002. 24 ноября. - С. 1-8 выходом ряда Указов Президенты о конкурсе на вакантные должности государственной гражданской службы, об аттестации государственных гражданских служащих Указ Президента РФ от 01.02.05 № 110 "О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации"// Российская газета. 3.02.05 № 20. - С. 1, 9; Указ Президента РФ от 01.02.05 № 111 "О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценке знаний, навыков и умений (профессионального уровня)"// Российская газета. 3.02.05 № 20. - С. 1, 9; Указ Президента РФ от 01.02.05 № 112 "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации"// Российская газета. 3.02.05 № 20. - С. 1, 9; Указ Президента РФ от 01.02.05 № 113 "О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим"// Российская газета. 3.02.05 № 20. - С. 1, 9. Только так удастся увязать в единое целое государственный интерес, функции данного конкретного государственного органа, статус должности, статус государственного служащего, его личный и социальный интерес.

Государственные должности категории "В" - это должности, учреждаемые государственными органами для исполнения или обеспечения их полномочий. В повседневной практике их еще называют административными или карьерными. Должности данной категории в наибольшей степени представлены в органах государственной власти: их замещает более 517 тыс. государственных служащих.

О статусе тех лиц, которые занимают эти должности можно судить по следующему: должности высшей группы занимают, например, заместители министров; главные должности - начальники управлений, заместители руководителя секретариата, председателя палаты парламента, старший эксперт представительства Правительства Российской Федерации; ведущие должности - заместители начальников отделов, референты председателя палаты парламента, главные государственные инспекторы: старшие должности - ведущие специалисты, начальники служб делопроизводства, старший контролер-ревизор; младшие должности - специалист первой и второй категории, референты, атташе.

Классификация государственных служащих имеет строгий порядок, делит государственные должности на категории А, Б, В, которые приведены в государственном Реестре государственных должностей РФ, который утверждается Президентом России.

Государственные служащие различных категорий выполняют различные по своей сути функции, несут разную ответственность за свою деятельность.

2.3 Система правовых актов о государственной службе Российской Федерации

Должность определяет не только место служащего в служебной иерархии, но, прежде всего, требования к лицу, претендующему на ее замещение. Квалификационные требования частично сформулированы в Федеральном законе "Об основах государственной службы Российской Федерации" (ст. 6) и в Указе Президента Российской Федерации "О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы" от 30 января 1996 г., в Указе Президента РФ от 01.02.05 № 110 "О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации". В качестве квалификационных установлены специальные требования: к уровню и профилю образования с учетом группы и специализации государственных должностей государственной службы; стажу и опыту работы в государственных органах и по специальности; знанию Конституции страны, федеральных законов, конституций и уставов субъектов Российской Федерации применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей. При этом четко прослеживается зависимость: чем выше группа государственных должностей, тем строже требования к уровню образования, стажу работы и духовно-нравственным качествам.

С 1 февраля 2005 года вступил в силу Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации"

Этот закон от 27 июля 2004 г. реализует одно из важнейших конституционных прав равного доступа граждан к государственной службе нашей страны. В его развитие президентом Российской Федерации изданы указы "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации" и "О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации". По этому поводу наш корреспондент обратился за разъяснениями к В. Иванов, помощник президента Российской Федерации, по этому поводу высказал следующее: "Прежде всего, хочу обратить внимание на новизну и значимость самого закона. Он устанавливает правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы. Предметом его регулирования являются отношения, связанные с поступлением именно на гражданскую службу, ее прохождением и прекращением, а также правовым положением федерального гражданского служащего и гражданского служащего субъекта Российской Федерации. Его принятие вытекает из положений Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации", где была определена система государственной службы, состоящая из трех видов: государственной гражданской, военной и правоохранительной службы, каждый из которых должен быть урегулирован соответствующим федеральным законом.

Правовой статус различных категорий государственных служащих в наибольшей мере определяется правами и обязанностями, характером служебных полномочий, спецификой юридической (дисциплинарной, административной, материальной, уголовной) ответственности перед государством и обществом.

Права государственного служащего раскрывают не только институциональный характер, но и демократизм государственной службы. Под правами государственного служащего понимается система общеобязательных норм, охраняемых силой государственного принуждения и гарантирующих стабильность социально-правового статуса государственного служащего и правовую регламентацию его служебной деятельности.

Общие права государственных служащих установлены Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации" Ст. 9 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации". Их можно разделить на три группы: статусные, функциональные, социально-личностные.

Предоставленные права государственный служащий должен реализовывать не слепо, а разумно, добросовестно и ответственно. Об этом говорится не только в Законе "Об основах государственной службы Российской Федерации", но и в Трудовом и Гражданском кодексах РФ. Злоупотребляя, государственный служащий причиняет вред не только себе и своему ведомству, а и обществу в целом. При этом госслужащий по сути теряет право на полномасштабную юридическую защиту, скорее наоборот, ему придется отвечать перед законом: всякие попытки недобросовестного исполнения должностных обязанностей не могут оставаться вне внимания и должны пресекаться.

Однако следует иметь в виду, что принцип презумпции добросовестности в системе государственной службы никто не отменял и отменить не может. Презумпция невиновности - признание добросовестности работника, проявление уважения государства к своему служащему. Если государство требует от служащего быть законопослушным и добросовестным в пользовании своими правами, то госслужащий, в свою очередь, вправе рассчитывать на то, что в отношении к нему государство будет исходить из принципов законности и презумпции добросовестности. Главное, чтобы объемы прав и обязанностей были сбалансированы, не сдерживали, а стимулировали добросовестное и эффективное выполнение служебных обязанностей с учетом интересов государства и идеалов социальной справедливости.

Служебные права носят обеспечивающий характер. Их наличие создает необходимые условия для успешной реализации служебных обязанностей. Должностные обязанности - это функции, которые возлагаются на государственного служащего с целью непосредственного исполнения или профессионального обеспечения полномочий государственного органа или должностных лиц, представляющих этот орган. Определяются они статусными функциям государственной службы в целом, характеризуют сущность и содержание служебной деятельности каждого, кто в данный момент находится на государственной службе. Государство (государственный орган) принимает на работу гражданина с целью возложения на него соответствующих должностных обязанностей в расчете на то, что эти обязанности будут качественно исполняться.

Федеральное законодательство о государственной службе устанавливает лишь основные обязанности государственных служащих в системе государственной службы. Законодательство субъектов Российской Федерации практически без каких-либо новаций определяет в своих региональных законодательных актах основные обязанности государственного служащего. В целом они сводятся к следующему:

обеспечению поддержки конституционного строя и соблюдения Конституции РФ, реализации федеральных законов и законов субъектов Федерации, в том числе регулирующих сферу их полномочий;

добросовестному исполнению должностных обязанностей; соблюдению установленных в государственном органе правил внутреннего распорядка, порядка обращения со служебной информацией; выполнению должностных инструкций;

обеспечению соблюдения и защиты прав и законных интересов граждан. Государственному служащему нормативно вменено в обязанность не только самому не нарушать законы, права и законные интересы граждан, но всеми законными средствами добиваться, чтобы их не нарушали другие государственные служащие. Данная норма подразумевает, что государственным служащим вменено в обязанности не только обеспечивать, но и непосредственно охранять права и законные интересы граждан;

исполнению приказов, распоряжений и указаний вышестоящих руководителей, отданных в пределах их должностных полномочий, за исключением заведомо незаконных;

поддержанию высокого уровня профессиональной квалификации, достаточной для исполнения должностных обязанностей;

соблюдению принципов и норм служебной, профессиональной этики, правил делового поведения, воздержанию от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в объективном исполнении государственным служащим должностных обязанностей;

своевременному рассмотрению обращений граждан и общественных объединений, а также предприятий, учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принятию по ним решений в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

сохранение государственной и иной охраняемой законом тайны.

Что касается специальных служебных обязанностей, то их круг регулируется правовыми нормами либо специального законодательства, либо соответствующими ведомственными подзаконными актами. Так, в соответствии со ст. 17 (п. 3) Федерального закона "О службе в таможенных органах Российской Федерации" исполнением служебных обязанностей являются:

а) участие в сборах, учениях, соревнованиях и других служебных мероприятиях, проводимых в соответствии с планами, утвержденными начальником таможенного органа;

б) действия по защите жизни, здоровья, чести и достоинства личности, а также обеспечение собственной безопасности в связи с исполнением должностных обязанностей;

в) нахождение на положении заложника в связи с исполнением должностных обязанностей;

г) следование к месту службы и обратно, нахождение в служебной командировке;

д) нахождение на лечении, следование на лечение и обратно.

Говоря о служебных обязанностях, мы снова выходим на проблему добросовестности. Добросовестность - не только качественное и своевременное исполнение должностных полномочий. Это заинтересованное и неформальное отношение к делу, которому служишь. Не случайно "в целях повышения доверия общества к государственным институтам, обеспечения условий для добросовестного и эффективного исполнения государственными служащими должностных (служебных) обязанностей, исключения злоупотреблений на государственной службе" Президент РФ Указом от 12 августа 2002 г. утвердил общие принципы служебного поведения государственных служащихУказ Президента РФ от 12 августа 2002 г. N 885 "Об общих принципы служебного поведения государственных служащих" .

Существенной составляющей правового статуса являются законодательно установленные ограничения по должности в связи с прохождением государственной службы - совокупность политических, экономических и организационно-управленческих факторов-запретов, очерчивающих пределы дозволенного в служебной деятельности и повседневном поведении государственного служащего. Ограничения устанавливают границы, выход за которые либо государство однозначно запрещает, либо не одобряет и не поощряет. Именно ограничения по должности, а не только права и обязанности, подчеркивают своеобразие статуса государственных служащих. На эту сторону дела обращают внимание многие исследователи.

Располагая властными полномочиями (часто весьма значительными) служащий имеет немалые возможности для использования их несоответствующим и даже противозаконным образом: в политических целях, в интересах третьих лиц, в целях личного обогащения и т.п. Ограничения призваны не допустить конфликта частных интересов государственного служащего и публичных интересов общества и государства. Поэтому законодательство многих стран содержит официальные положения об ограничениях правового статуса лиц, находящихся на государственной службе. Причем эти ограничения имеют абсолютный характер, действуют в течение всего времени прохождения службы и не могут быть отменены или заменены другими положениями.

Ограничения прав государственного служащего изложены в Федеральном законе "Об основах государственной службы Российской Федерации" Ст. 11 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации".. Закон гласит, что государственный служащий не имеет права подчинять общественный интерес частным интересам индивидов или групп, а тем более корпоративным интересам аппарата, заведомо, систематически и последовательно действовать в интересах только одной из социальных групп, неважно какой, преуспевающей или социально незащищенной, если это наносит вред обществу и государству. Он обязан действовать в общенациональных интересах, во имя благосостояния всего народа и национальной безопасности страны.

Ограничения целесообразно разделить на четыре группы, имея в виду при этом, с какой целью установлено то или иное ограничение.

Для государственного служащего свобода не означает вседозволенность и игнорирование нормативных установлений. Для него свобода - это возможность реализовать свои жизненные интересы, строго сообразуясь с законом и будучи "в ладу с обществом" Настольная книга государственного служащего / В.И. Шкатулла. М., 1999. - С. 17. Это не просто работа, а образ жизни в соответствии с понятиями законности, разумности и умеренности. Только в таком случае свобода для государственного служащего становится своеобразным инструментом самоограничения собственных желаний и страстей. Только при таких условиях, при сохранении моральных ценностей можно рассчитывать, что госслужащий-чиновник будет стоять на страже прав и свобод человека.

Вместе с тем следует признать, что существующая система правоограничений пока далека от совершенства. Во многих точках она лишена гибкости, не обеспечивает "границы возможного и допустимого" в пространстве, во времени и по кругу тех индивидуальных субъектов, которые функционируют в системе государственной службы. Правоограничения носят абсолютный характер, иной раз не учитывают должностное положение государственного служащего, уровень и ветвь власти, в которой он занят, не предусматривают конкретные санкции за нарушение узаконенных правоограничений. Имеет место парадоксальная ситуация: на служащих, занимающих противоположное положение в должностной иерархии, распространяются практически одни и те же правоограничения. Видимо, целесообразно в процессе реформирования государственной службы, предусмотреть определенную их дифференциацию.

В границах правового статуса государственного служащего перечисленные ограничения уравновешиваются гарантированными преимуществами. Гарантии по государственной службе - это совокупность мер правового, социально-экономического, организационно-управленческого и морально-психологического характера, которые создают благоприятные условия для эффективного исполнения государственной должности, усиливают привлекательность государственной службы, обеспечивают стабильность социального и правового статуса государственного служащего.

Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" Ст. 15 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" содержит ряд общих гарантий и, вместе с тем, определяет такие гарантии, которые установлены лишь для государственного служащего.

Установленный Законом перечень гарантий для государственного служащего не является исчерпывающим. Федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации предусмотрены и иные гарантии.

Статус государственного служащего - вполне функциональное явление, направленное, с одной стороны, на конструктивную реализацию общегосударственного интереса, а с другой - на ограничение и даже нейтрализацию неприемлемых для статуса государственного служащего поступков, устремлений и интересов. Наиболее эффективной формой такой "нейтрализации" является юридическая ответственность в виде конкретных санкций к нарушителю правовых норм, принципов и правил, установленных по государственной службе.

Органической составной частью социально-правового статуса государственного служащего является его "вмонтированность" в систему морального и материального поощрения. Это осуществляемая в установленном порядке специальная деятельность государственных органов и должностных лиц, выражающаяся в применении к государственному служащему мер морального и материального стимулирования. Его основаниями являются признание заслуг государственного служащего, успешное и добросовестное в течение более или менее продолжительного времени исполнение им своих должностных обязанностей, а также выполнение заданий особой важности и сложности.

Главное, чтобы поощрение было своевременным, значимым, весомым, авторитетным. А для этого поощрение должно базироваться на строгой правовой основе. Ныне действующее законодательство определяет, что за успешное и добросовестное исполнение должностных обязанностей, за продолжительную и безупречную службу, выполнение заданий особой важности и сложности к государственным служащим применяются различные поощрения. Виды поощрений и порядок их применения устанавливаются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Общими основаниями для поощрения государственного служащего являются: успешное, качественное и добросовестное исполнение должностных обязанностей; признание заслуг государственного служащего (особые отличия при прохождении государственной службы); продолжительная и безупречная служба; выполнение заданий особой важности и сложности; проявленное мужество при исполнении служебных обязанностей. Высшая форма поощрения - государственные награды, перечень которых определяется Положением о государственных наградах РФ, утвержденным Указом Президента РФ от 6 января 1999 г. Поощрение вдохновляет служащего, симулирует его производительность, повышает его авторитет и влияние в обществе.

Из вышеприведенного можно сделать некоторые выводы обобщающего характера.

Российская государственная служба строит свою деятельность на основе законности, прочных принципах социальности и демократии. Поэтому должна существовать и существует прочная законодательная база, регулирующая государственную службу. Только на этой основе государственная служба может быть гарантом того, что любой вопрос государственной важности или частного порядка в аппаратных структурах власти будет рассмотрен квалифицированно, своевременно и исчерпывающе.

Прежде всего, это Конституция РФ, Федеральный закон о государственной службе РФ, а с 1 февраля 2005 года вступил в силу Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Законодательство в этой сфере постоянно совершенствуется и реформируется с целью соответствия нормам и потребностям современности, учитывая все нюансы проблем осуществления государственной службы.

Глава 3. Реформирование государственной службы в Российской Федерации

В целях повышения эффективности государственной службы был принят Указ Президента РФ от 19 ноября 2002 г. N 1336 "О федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)". Это не первая программа реформирования государственной службы России. Подобная программа предусматривалась на период с 1992 по 1996 годы.

Необходимость, цели, задачи проведения реформирования государственной службы Российской Федерации

В своем Указе Президент РФ В.В. Путин отметил, что "в Российской Федерации сложились конституционные основы государственной службы как механизма государственного управления, принципиально отличающегося от действовавшей ранее административной системы управления" Указ Президента РФ от 19 ноября 2002 г. N 1336 "О федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)" - система ГАРАНТ.

В своем Указе Президент РФ отметил, что в 1992 - 2002 годах осуществлялась подготовка нормативных правовых актов в сфере государственной службы. Приняты Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации", законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, регламентирующие отдельные виды федеральной государственной службы, а также государственную службу субъектов Российской Федерации.

Общая численность государственных служащих и иных работников федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, образованных в соответствии с Конституцией Российской Федерации, а также муниципальных служащих и иных работников органов местного самоуправления на начало 2002 года составила 1053,1 тыс. человек, в том числе установленная численность государственных служащих и иных работников федеральных органов исполнительной власти - 315,1 тыс. человек. За период с 1992 года по 2002 год численность государственных служащих и иных работников в этих органах увеличилась в 1,8 раза, в основном на региональном уровне. Этот рост обусловлен формированием в соответствии с Конституцией Российской Федерации государственных органов, обеспечивающих развитие рыночной экономики, в том числе налоговых, финансовых, по вопросам занятости населения, миграции и других, а также органов местного самоуправления.

В общей численности государственных служащих и иных работников государственных органов, а также муниципальных служащих и иных работников органов местного самоуправления государственные служащие и иные работники органов исполнительной власти, а также муниципальные служащие и иные работники местного самоуправления (925,1 тыс. человек) составляли 89 процентов, из них в федеральных органах исполнительной власти было занято 30 процентов, в том числе в территориальных органах федеральных органов исполнительной власти - 28 процентов.

Установленная численность федеральных государственных служащих центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти составляла 24,9 тыс. человек, а их территориальных органов - 290,2 тыс. человек.

В государственных органах субъектов Российской Федерации замещали государственные должности 153,3 тыс. человек, муниципальные должности в органах местного самоуправления - 283,7 тыс. человек Указ Президента РФ от 19 ноября 2002 г. N 1336 "О федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)" - система ГАРАНТ.

С 1998 года отмечается снижение численности государственных служащих федеральных органов исполнительной власти. В 2001 году численность государственных служащих федеральных органов исполнительной власти уменьшилась по сравнению с 1995 годом на 4,9 процента. При этом наблюдается рост численности государственных служащих государственных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных служащих органов местного самоуправления.

В 1999 году на 1000 человек населения России приходилось 2,8 государственного служащего федеральных органов исполнительной власти, в Великобритании - 5,2, США - 3,9 государственного служащего, а на 1000 человек занятого населения соответственно - 6,4, 11,3 и 7,9 государственного служащего.

В процессе реформирования государственной службы предполагается оптимизировать численность государственных служащих путем внедрения на государственной службе новых методов управления.

На государственной службе сложилась половозрастная структура, не соответствующая половозрастной структуре занятого населения страны.

Так, на начало 2002 года в общей численности государственных служащих, замещающих государственные должности, женщины составляли более 70 процентов, в органах исполнительной власти - 71,8 процента, в аппаратах органов судебной власти и прокуратуры - 67,6 процента, в аппаратах органов законодательной власти - 55,8 процента, аппаратах иных государственных органов - 55,4 процента. Такой сравнительно высокий процент женщин в аппаратах государственных органов объясняется преобладанием женщин на государственных должностях, отнесенных к старшим и младшим группам должностей.

Средний возраст государственных служащих, замещающих государственные должности, составлял 40 лет. Несколько моложе кадровый состав в аппаратах федеральных судов и органов прокуратуры Российской Федерации (средний возраст - 37 лет).

Лица пенсионного возраста среди государственных служащих составляли 3,5 процента. Более 30 процентов государственных служащих в аппаратах законодательных и иных государственных органов имели возраст 50 лет и старше, из них лица пенсионного возраста в этих органах составляли соответственно 11,1 процента и 6,9 процента.

Основная часть государственных служащих в возрасте до 30 лет замещали государственные должности, отнесенные к старшим и младшим группам должностей (соответственно 49,6 и 38,7 процента). Высшие и главные государственные должности категории "В" замещали 0,6 процента государственных служащих в возрасте до 30 лет.

Большинство лиц (29,9 процента), замещающих государственные должности, имели стаж работы в государственных органах от 5 до 10 лет, около 25 процентов - свыше 15 лет. В аппаратах органов законодательной власти стаж работы свыше 15 лет имели 42 процента лиц, замещающих государственные должности, в органах исполнительной власти, аппаратах органов судебной власти и прокуратуры - 24 процента, в других государственных органах - 38 процентов Там же.

Таким образом, в течение 10 лет произойдет высвобождение более половины государственных служащих, замещающих ключевые должности, при невозможности замещения этих должностей следующим поколением государственных служащих, имеющих достаточный опыт работы на государственной службе и необходимую квалификацию.

Образовательный уровень государственных служащих характеризуется следующими параметрами.

На начало 2002 года доля государственных служащих, имеющих высшее профессиональное образование, составляла 73 процента. При этом 40 процентов государственных служащих имели высшее образование по специальностям экономического и управленческого профиля, 22 процента юридическое образование, 18 процентов - высшее техническое образование. Для сравнения: на 1 января 1999 г. государственные служащие с высшим профессиональным образованием указанного профиля составляли соответственно 35,4, 19,6 и 21,2 процента.

Сохраняется тенденция к увеличению числа государственных служащих, чье профессиональное образование не соответствует квалификационным требованиям по замещаемой должности.

Так, не имеют профессионального образования 26,7 тыс. человек, или 4,6 процента от численности государственных служащих, замещающих должности, имеющие зачастую обеспечивающие функции.

В настоящее время переподготовка и повышение квалификации федеральных государственных служащих осуществляются за счет средств федерального бюджета. В соответствии Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2002 год" ассигнования на эти цели составили 417,5 млн. рублей, в том числе на государственный заказ, на основе которого осуществляются переподготовка и повышение квалификации федеральных государственных служащих центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти, - 68,5 млн. рублей. При этом средства на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в федеральном бюджете не предусматриваются.

В 2001 году среднемесячная начисленная заработная плата (денежное содержание и выплаты социального характера) государственных служащих всех уровней составила 4,8 тыс. рублей.

Уровень среднемесячной заработной платы государственных служащих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в 2001 году был в 1,4 раза выше, чем уровень среднемесячной заработной платы государственных служащих территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

По сравнению с трудом руководителей и специалистов органов управления в негосударственном секторе экономики труд государственных служащих недооценен. Небольшая дифференциация в оплате труда государственных служащих слабо стимулирует эффективность их служебной деятельности.

По экспертным оценкам, оплата труда главных менеджеров (руководителей организаций и их заместителей) в 10 - 15 раз, старших менеджеров (руководителей структурных подразделений организаций) в 7 - 10 раз, менеджеров (специалистов, руководителей отдельных проектов) в 3-7 раз, администраторов (исполнителей проектов) в 1,5 - 3 раза превышает оплату труда государственных служащих, замещающих соотносимые должности.

Такая разница в размерах оплаты труда между государственными, муниципальными служащими и работниками негосударственного сектора экономики затрудняет привлечение на государственную, муниципальную службу квалифицированных специалистов и руководителей, приводит к оттоку государственных служащих в негосударственный сектор экономики (особенно это касается наиболее востребованных профессий и возрастных категорий), что снижает эффективность деятельности государственных органов, ухудшает профессиональный и половозрастной состав государственных служащих.

В ходе осуществления работы по приведению нормативно-правовых основ системы государственной службы в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями предполагается проведение оптимизации оплаты труда государственных служащих в целях приближения ее уровня к уровню оплаты труда руководителей и специалистов органов управления в негосударственном секторе экономики, что обеспечит конкурентоспособность государства как работодателя и улучшит профессиональный и половозрастной состав государственных служащих.

Для решения проблем государственной службы была разработана и принята Программа реформирования государственной службы на 2003- 2005 годы, утверждена 15 августа 2001 г. N Пр-1496 Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации.

Цель Программы - является повышение эффективности государственной службы в целом, ее видов и уровней, оптимизация затрат на государственных служащих и развитие ресурсного обеспечения государственной службы.

Программа реформирования государственной службы Российской Федерации для достижения этой цели предусматривает решение следующих задач:

создание условий для оптимального организационно-правового обеспечения государственной службы;

определение обязанностей, полномочий и мер ответственности государственных служащих на основе должностных (служебных) регламентов;

внедрение новых методов планирования, финансирования, стимулирования и оценки деятельности государственных служащих, рациональное использование ресурсов в системе государственной службы;

обеспечение открытости государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства;

применение эффективных методов подбора квалифицированных кадров для государственной службы, оценки результатов служебной деятельности государственных служащих, а также создание условий для их должностного (служебного) роста;

реализация программ подготовки кадров для государственной службы и профессионального развития государственных служащих;

внедрение механизмов выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе, а также законодательного регулирования профессиональной этики государственных служащих;

создание оптимальных материально-технических условий для эффективного функционирования государственной службы и исполнения государственными служащими своих должностных (служебных) обязанностей;

обеспечение развития системы управления государственной службой.

Программа имеет среднесрочный характер и будет реализовываться в 2003 - 2005 годах.

Первым этапом был определен 2003 год, он был посвящен подготовительным работам по реализации Программы. Следующий этап - 2003 - 2005 годы - разработка нормативно-правовой базы системы государственной службы, проведение финансово-экономических мероприятий, экспериментов и осуществление пилотных проектов по применению новых подходов к организации федеральной государственной службы, проведение мониторинга реформирования государственной службы, а также использование в деятельности государственных органов и органов местного самоуправления положительных результатов указанных экспериментов и пилотных проектов.

В 2003 -2004 году, начале 2005 г. были разработаны и приняты важнейшие законы, законодательные акты, такие как: Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации", Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Были внесены существенные изменения в Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 114-ФЗ "О службе в таможенных органах Российской Федерации" (30 июня, 23 декабря 2003 г., 29 июня, 22 августа 2004 г.) и целый рад других законов. Указами Президента РФ были утверждены важные программы по реформированию, модернизации и совершенствованию государственной, гражданской службы во исполнение совершенствования подготовки, переподготовки и повышения квалификации федеральных государственных служащих: Указ Президента РФ от 01.02.05 № 110 "О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации", Указ Президента РФ от 01.02.05 № 111 "О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценке знаний, навыков и умений (профессионального уровня)" и другие.

Нынешний, 2005 год, является ключевым в проведении реформы государственной службы России, он подводит итоги всей работы по выполнению Программы реформирования данного института.

Программой реформирования государственной службы предусматривается и формирование системы управления государственной службой. Она необходима для обеспечения единства государственной службы Российской Федерации, взаимодействия государственных органов со структурами гражданского общества, координации деятельности государственных органов по вопросам поступления на государственную службу, прохождения и прекращения государственной службы, а также профессионального развития государственных служащих. Основой достижения поставленной задачи является:

единство системы управления государственной службой Российской Федерации и ее разделения на федеральный уровень и уровень субъекта Российской Федерации;

· координация деятельности подразделений государственных органов по вопросам государственной службы и кадров;

· взаимодействие с органами местного самоуправления;

· открытость системы управления государственной службой для граждан и гражданского общества.

3.2. перспективы реформирования государственной службы

Несмотря на значительный объем действующего законодательства о государственной службе, в нем не решены важнейшие задачи ее правового регулирования:

- недостаточно четко определена законодательная компетенция РФ и ее субъектов в сфере государственной службы;

- не сформирован механизм реализации базового принципа организации государственной службы - принципа служения государству;

- не обеспечена взаимосвязь между различными видами государственной службы;

- не установлены законом надежные правовые и социальные гарантии для государственных служащих;

- не сформирована система управления государственной службой Россинский Б.В. О законодательной дефиниции государственной службы /Сб. "История становления и современное состояние исполнительной власти в России". - М.: Новая Правовая культура, 2003 - С. 54.

Эти общие недостатки правового регулирования государственной службы можно и нужно устранить, ориентируясь на создание на этой основе стабильной унифицированной нормативно-правовой базы государственно-служебных отношений на уровне закона, путем разработки новых норм с определением первоочередных приоритетов правового обеспечения государственной службы.

Законодательство в данной области должно обеспечить максимально полное и непосредственное регулирование отношений государственной службы в федеральных органах государственной власти и иных федеральных государственных органах, образованных в соответствии с Конституцией РФ; создать условия для правового регулирования государственной службы в органах государственной власти субъектов РФ и иных государственных органах, образованных в соответствии с конституциями (уставами) субъектов РФ, по вопросам, отнесенным к совместному ведению Федерации и ее субъектов и требующим единообразного регулирования; определить необходимые взаимосвязи государственной службы и муниципальной службы.