Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки Республики Казахстан

Костанайский социально-технический университет

Имени академика Зулхарнай Алдамжар

Факультет «Экономики, права и управления»

Кафедра Юридических дисциплин

Специальность 050301 «Юриспруденция»

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

На тему: Лоббизм в правотворческой деятельности

Дипломник Чикинаева З.М.

Руководитель дипломной работы: Шунаева С.М.

Костанай, 2009

Содержание

лоббизм казахстан институт законодательный

Введение

1. Политико-правовая характеристика лоббизма

1.1 Лоббизм в правотворческой деятельности

1.2 Основные методы лоббистской деятельности

2. Институт лоббизма в Казахстане и его законодательное оформление

2.1 Формирование института лоббизма в Казахстане

2.2 Пути внедрения законов о лоббизме в Казахстане

Заключение

Список использованных источников

Приложение

Введение

Лоббизм, как явление политической жизни, существует с незапамятных времен и во всех политических системах. Однако, в поле внимание ученных данный феномен попал лишь в начале XX века, когда американский политолог Артур Фишер Бентли своей книгой положил начало теории заинтересованных групп.

Область изучения групп давления - в качестве одного из активных и важных факторов политической системы, а также процесса лоббизма, являющегося распространенной формой артикуляции и агрегирования социальных и узкопартикулярных интересов относятся к разряду наиболее актуальных и популярных в западной, а в последнее время, - и в постсоветской политической науке.

Понятие заинтересованная группа, группа давления, лобби, организованные интересы часто используются не только для конкретизации этих явлений политической жизни, но и в общем контексте изучения политических процессов в различных политических системах. Интерес к данным субъектам политической жизни был вызван желанием и прикладной потребностью политологов выявить основные элементы механизма функционирования политической системы в рамках интеракции политического взаимообмена различных ее частей.

В Республике Казахстан, как и в других странах постсоветского пространства встает реальная задача законодательного регулирования лоббизма, в нем видится один из способов борьбы с коррупцией. Вокруг законопроекта о лоббистской деятельности в Казахстане возникает много вопросов.

Процесс лоббирования в Казахстане происходит достаточно интенсивно, но законодательство страны не содержит не одной статьи напрямую регулирующую данную специфическую сферу деятельности, поэтому многие негативные процессы остаются завуалированными, начиная с теневого лоббирования. Кроме того, данная проблема ученными в Казахстане мало изучена.

Выполнение поставленных задач требует работы как с монографическим материалом, так и с нормативными правовыми актами. Так, принятая в 1995 году Конституция Республики Казахстан гарантирует право существования основного субъекта лоббистской деятельности [1]. Помимо Конституции РК, вопросы частично регулирующие лоббистскую деятельность содержат следующие законодательные акты: Закон РК «О нормативных правовых актах» [2], Закон РК «О борьбе с коррупцией» [3], Закон РК «Об общественных объединениях» [4], Закон РК «О политических партиях» [5], Закон РК «О профессиональных союзах» [6], Указ Президента РК имеющий силу конституционного закона «О Парламенте и статусе его депутатов» [7], Указ Президента РК имеющий силу закона «О порядке рассмотрения обращения граждан» [8], Указ Президента РК «О мерах по укреплению национальной безопасности, дальнейшему усилению борьбы с организованной преступностью и коррупцией» [9], Постановление Правительства РК о проекте Закона РК «О лоббировании законодательных актов» [10].

Вопросами изучения института лоббизма занимается Е. Алияров, который обращает внимание на влияние лоббизма в процесс институализации парламентских фракций [11]. Давая свою оценку лоббизму, на основе анализа этого явления в США, Германии, Великобритании В.Г. Вишняков выделяет две основные черты: кулуарную деятельность разного рода контор и агентств монополий, прежде всего при законодательных органах; прямое или косвенное воздействие со стороны этих организаций и лиц на процесс подготовки и принятия законов в частных интересах отдельных монополий, корпораций, фирм [12].

М. Машан отмечает и научно обосновывает положение о необходимости правовой регламентации лоббизма. Чем качественнее будет принятый закон о лоббизме, тем больше появится шансов у государства и общества обуздать бесконтрольное усиление эгоизма заинтересованных групп, которые играют «на грани фола»: между лоббизмом и коррупцией [13].

П. Новиков отмечает сложность и многогранность лоббирования как процесса и решение проблемы видит в изменении статьи в законе [14].

Д. Сатпаев, разграничивает понятие «группы давления» и «лоббизм», отводит последнему значительное место в политической системе [15].

Целью дипломной работы является показать политико-правовое явление лоббизма в Казахстане и попытку его законодательного регулирования на современном этапе.

Поставленная цель достигается путем решения следующих задач:

· определение роли лоббизма в политической системе государства;

· изучение основных методов применяемых при осуществлении лоббистской деятельности;

· исследование процесса формирования системы лоббизма в Казахстане;

· проведение анализа путей внедрения законов о лоббировании в Казахстане.

Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в связи с влиянием так называемых групп давления на работу государственных органов.

Методология работы. При написании работы использовались методы: общенаучный, исторический, формально-юридический. Общенаучный метод позволил выявить взаимосвязь действий групп давления в сфере общественной и политической жизни. Исторический метод помог разобраться в вопросах исторического развития лоббизма. Благодаря формально-юридическому методу удалось установить их понятие, признаки и действия лоббизма.

Практическая значимость дипломной работы. Основные положения дипломной работы могут найти практическое применение:

* в общетеоретических исследованиях лоббизма;

* в учебном процессе при преподавании предметов «Теория государства и права» и «Конституционное право РК», а также при разработке учебных курсов, программ и специальной литературы по теории государства и права для студентов специальности юриспруденция;

Структура работы: введение, две главы, состоящие из двух параграфов, заключение, приложение таблиц, список использованных источников.

В первой главе дается политико-правовая характеристика лоббизма, анализ, определение и содержание лоббистской деятельности. Раскрывается понятие такого важного элемента структуры лоббирования как группа давления. Вторая глава посвящена особенностям становления лоббистской деятельности в Казахстане, а также необходимости законодательного закрепления института лоббирования в нашей стране.

1. Политико-правовая характеристика лоббизма

1.1 Лоббизм в политической системе государства

В последние годы в политическом лексиконе закрепились слова «лоббизм», «лоббистская деятельность», «группы давления». Целый ряд известных юристов рассматривали в своих работах взаимоотношения личности и государства через призму функционального представительства лоббистскую деятельность. Постепенно пришло понимание того, что лоббизм является неотъемлемым элементом политического механизма развитого государства.

Для решения проблем и вопросов, почему и из чего складывается лоббистская деятельность, важно представить его в политической системе общества, проанализировать и определить содержание лоббистской деятельности, рассмотреть это явление в динамике.

Как известно политическая система является неотъемлемой частью общественных отношений, она включает в себя государственные учреждения, общественные организации, партии, другие политические и неполитические институты, с помощью которых осуществляется власть в обществе. Также в качестве компонентов политической системы рассматривают сложившийся тип политической культуры, структурную организацию механизм принятия законов и политическую деятельность. Политическая система позволяет преобразовать мнения, интересы потребности участников системы в политические решения, принимаемые органами власти государства 6). В этой связи все большее значение приобретает институт лоббирования, который получил наибольшее распространение в Америке, Однако в последнее десятилетие наблюдается тенденция вхождения в политическую систему постсоветских государств нового инструмента взаимоотношений власти и общества лоббистской деятельности.

Наличие лоббистской деятельности в механизме взаимодействия органов государственной власти и общества способствует осуществлению следующих функций политической системы: 1) политическая социализация и политическое участие. Данная функция включает целенаправленное воздействие субъектов лоббистской деятельности на определенные органы государственной власти или должностных лиц, что способствует отстаиванию своих интересов путем принятия нужного решения для лоббирующей организации; 2) артикуляция интересов, то есть формулирование и представление интересов на уровне общества и органов власти; 3) агрегирование интересов. Эта функция более всего присуща заинтересованным группам, которые объединяются на основе общих интересов и осуществляют давление на органы государственной власти с целью законодательного или административного обеспечения своих интересов. Дальнейшее существование определенной заинтересованной группы будет зависеть от степени их специализации и поставленной цели при учреждении данной заинтересованной группы; 4) политическая коммуникация. Особенность данной функции политической системы при осуществлении лоббистской деятельности заключается в специфичной форме взаимодействия между лоббистом и уполномоченным органом государственной власти. Специфичность проявляется в том, что лоббист а) оказывает давление, б) при этом снабжает уполномоченный орган информацией, проанализировав которую, он принимает необходимое решение в виде принятия либо отклонения законопроекта, внесения изменений, дополнений, поправок в нормативный правовой акт.

Необходимо отметить, что внедрение лоббизма в политическую систему происходило на протяжении длительного времени, и неоднократно воспринимался как негативное явление, встречая действенное противостояние в виде законодательного игнорирования либо признания его вне закона путем приравнивания его к коррупционной деятельности.

Понятие лобби первоначально не несло в себе политического оттенка, а имело, скорее, утилитарно-обиходный смысл. В середине XVI в. слово «лобби», пришедшее в английский язык из средневековой латыни использовалось для обозначения проходов или крытых галерей в монастыре, а в 40-х годах следующего столетия так назывались вестибюль и два коридора в здании палаты общин британского парламента, куда депутаты уходили голосовать и где они могли по случаю встречаться с другими людьми. Но политическое значение это слово приобрело не в Великобритании, где практика давления и прямого подкупа политиков считалась предосудительной, а в Соединенных Штатах Америки два века спустя. Именно здесь термин лобби вошел в политическую жизнь США в начале XIX века, и, согласно некоторым источникам, в форме лобби-агент он впервые письменно зафиксирован в 1829 году в городе Олбании. Перекочевавшее затем в столицу и укороченное журналистами до его нынешнего вида, слово лоббист уже в начале 30-х годов того же века приобрело широкое хождение в Вашингтоне.

Лоббизм найдя в Америке благоприятные социально-политические, экономические и культурно-идеологические условия приобрел широкое распространение и стал существенной составляющей американской политической системы как форма представительства социальных интересов различных заинтересованных групп.

До 80-х годов прошлого века считалось, что лоббизма в нашем государстве нет и быть не может. Однако это не верно. В СССР, Казахстане, так же как и в других странах, всегда существовал лоббизм. Он был либо монополизирован КПСС или её структурами, либо находился в тени и преподносился по-другому, например, говорили: «есть мнение» принять, отклонить, снять. Лоббировать различные вопросы могли те, кто имел доступ к власти, верховной или местной, причем сами термины «лобби», «лоббист», «лоббизм» считались вульгарными и даже ругательными.

Следует обратить внимание, что существуют различные разновидности лоббизма. Например, в литературе в настоящее время различают так называемый «прямой» лоббизм, когда проводится целенаправленная работа с представителями соответствующего государственного органа с целью добиться принятия вполне конкретного решения, отвечающего вполне конкретным интересам. «Косвенный» лоббизм, когда с целью оказания давления организуются кампании, во многом проводящиеся за пределами государственных органов, в поддержку того или иного решения, но зачастую без указания конкретного адресата. «Внутренний» лоббизм, когда какая-либо группировка внутри соответствующего органа добивается различными путями принятия определенного решения [17]. Весь спектр примеров и точек зрения показывает, что лоббизм понятие ёмкое, многоплановое, претерпевшее существенные изменения по истечении продолжительного времени.

Среди политологов существуют две точки зрения на природу лоббизма, в которых выражено негативное и позитивное отношение к этому явлению политической системы. К примеру, в научной литературе получило широкое распространение мнение о том, что «Лобби, лоббисты - система контор и агентств крупных монополий или организованных групп при законодательных органах США, оказывающих давление (вплоть до подкупа) на законодателей и государственных чиновников с целью принятия решений (определенных законопроектов, получение правительственных заказов, субсидий) в интересах представляемых организацию [18].

Таким образом, на взгляд сторонников этого определения, лоббизма - это почти род криминальной активности. Во многом это утверждение правомерно и сегодня, так как современные группы интересов унаследовали и переняли некоторые формы и методы лоббирования, характерные для советского времени, которые были скрыты от непосвященных завесой секретности.

Современные аналитики видят политический смысл лоббизма в следующем:

Во-первых, в выполнении функции посредничества между гражданами и государством. Это посредничество имеет место, прежде всего, в сфере обмена информацией.

Во-вторых, в выполнении функции организации плюрализма общественных интересов. Естественно, что все люди и их группы стремятся отстаивать свои интересы доступными им средствами с учетом социально-экономических и юридических норм. Вполне логично, что в определенной ситуации интересы начинают сталкиваться и становятся необходимыми механизмы их сопоставления, определения приоритетов и нахождения компромиссов.

В-третьих, в дополнении конституционной системы демократического представительства и позволении тем самым участвовать в принятии и реализации политических решений тем группам, которые не имеют другой такой возможности. Большое количество общественных и политических организаций и движений не всегда в состоянии участвовать в выборах в законодательный орган, хотя выражение их интересов носит большое общественное значение в принятии решений. Поэтому через систему и практику лоббизма получают свое выражение и представительство в общенациональном масштабе интересы, которые в ином случае остались бы не выраженными.

Лоббистская деятельность, как справедливо отмечают исследователи, должна осуществляться на принципах законности, профессионализма, гласности, прозрачности, конкурентности, плюрализма и позитивности.

Принцип легитимности. Лоббистская деятельность может осуществляться субъектами в сферах, пределах, формах и методами, предусмотренными законодательством. Этот принцип означает, что лоббистская деятельность является особым направлением демократизации общественной и государственной жизни.

Принцип профессионализма. Лоббистская деятельность, регулируемая специальным законодательством, носит профессиональный характер. Этот принцип служит основой разграничения профессиональной лоббистской деятельности от других форм деятельности, акций, которые имеют некоторые черты схожие с лоббированием, но к нему не относятся.

Принцип гласности и прозрачности. Поскольку лоббирование относится к демократическим институтам и способствует углублению и расширению демократической жизни общества и государства, деятельность в этой сфере должна осуществляться открыто и информация о ней должна быть доступна общественности. Законодательство может предусматривать ограниченную открытость, исходя из интересов государства, особенностей предмета лоббирования.

Принцип конкурентности. Этот принцип обусловлен сущностью рыночных отношений, стимулирует лоббистскую деятельность конкурирующих субъектов в различных сферах общественно-политической жизни, является основой формирования альтернативных решений лоббируемых вопросов. В соответствии с таким принципом лоббируемый орган имеет возможность получать разную информацию от конкурентов, что позволяет ему объективно оценить положение, найти приемлемое решение, как в интересах конкурентов, так и в интересах общества.

Принцип плюрализма. Данный принцип порождён социальной дифференциацией общества, наличием различных идейных и политических течений, взглядов, концепций, выражающих самые разные групповые интересы, представление и отстаивание которых может осуществляться через лоббирование. Для лоббистов представляющих разные интересы, должны создаваться равные правовые возможности.

Принцип позитивности. Этот принцип ориентирует лоббистов действовать не только на получение решений, удовлетворяющих корпоративные, групповые интересы, но одновременно прямо или косвенно способствующих прогрессу общества в соответствующих сферах лоббирования.

Как известно одним из компонентов политической системы рассматриваются политические объединения, коль мы рассматриваем явление лоббизма в политической системе государства, необходимо выделить, что специфическими политическими образованиями, осуществляющими лоббирование, выступают группы давления и заинтересованные группы. Однако не исключено, что в качестве представителя чьих-либо интересов будет выступать определенное лицо, именуемое лобби-агент. Рассмотрим более подробно существование таких ассоциаций как группы давления.

Один из виднейших представителей французской политической социологии М. Дюверже, определяя понятие «группы давления», прежде всего, противопоставляет его понятию «партии». Если партии стремятся захватить и использовать власть, то группы давления не участвуют прямо в борьбе за власть, они воздействуют на власть, находясь вне ее; оказывают на нее давление. Группы давления добиваются влияния на людей власти, по крайней мере, официально [19]. В этом смысле группы давления - это, прежде всего корпоративные интересы. К примеру, из 350 наиболее влиятельных групп давления в США более 70% составляет бизнес, причем более половины числа -именные корпорации и фирмы.

Американские политологи считают, что заинтересованная группа - это «собрание людей, которые на базе одной или более разделяемых установок или общих привычек реагирования предъявляют определенные требования другим группам общества с целью сохранения или расширения тех форм поведения, которые подразумеваются в разделяемых установках» [20].

Очевидно, что к заинтересованным группам принадлежат профсоюзы, общественные организации, социальные движения (экологическое, различных меньшинств). При этом следует указать, что заинтересованная группа не всегда единая организация с юридически зафиксированным названием.

Заинтересованная группа и группа давления схожие, но нетождественные понятия. Заинтересованная группа в силу каких-то причин может и не прибегать к давлению, например, когда принятие благоприятного решения обеспечено и без внешнего вмешательства. Следовательно, в таком случае она не является группой давления. Иными словами, сама по себе заинтересованная группа - это потенциальная группа давления. Реальной она становится тогда, когда прибегает к соответствующим действиям. Отсюда следует, что группа давления - это заинтересованная группа, осуществляющая давление на органы государственной власти с целью законодательного или административного обеспечения своих интересов.

Общественные движения также обладают всеми атрибутивными качествами групп давления, что позволяет говорить о них как об одной из форм групп давления. Подтверждение этому можно найти в энциклопедическом словаре по политологии, где говорится, что группы давления могут представлять собой «демографические группы: феминистские, этнических меньшинств, возрастные; социально-экономические: профсоюзы, сообщества предпринимателей, группы по уровню образования или доходов; широкие общественные движения: экологические, антивоенные» [21].

В отечественной и зарубежной научной литературе немало вопросов посвящено рассмотрению различных типов заинтересованных групп, которые действуют в политическом процессе. Несмотря на множество различных подходов в классификации и типологии заинтересованных групп, учитывающих разнообразные черты их строения и деятельности, все их можно подразделить:

1. По характеру деятельности.

Например, американский исследователь лоббизма Алан Грант подразделяет такие группы на две большие категории, которые ранее уже упоминались: заинтересованные группы и группы содействия. Разница между ними заключается в том, что первые создаются для защиты и продвижения своих узких интересов, а вторые пытаются достичь политических целей, исходя из интересов всего общества, как, например, экологические группы. Некоторые политологи определяют такие группы по иному: группа одной цели, социальная группа, или многоцелевая группа.

2. По форме внутренней структуры и конечной цели.

Американские политологи Г. Алмонд и Д. Пауэлл выделяют четыре типа групп интересов (заинтересованных групп) в соответствии со степенью их специализации и организованности:

1) спонтанные (аномические) заинтересованные группы. Они часто образуются стихийно, имеют нестабильную внутреннюю структуру и часто ориентированны на насилие, которое может выражаться в виде бунтов или манифестаций;

2) неассоциативные заинтересованные группы. Это неформальные, непостоянные и ненасильственные группировки, которые могут создаваться на основе родственных связей, общей религии или социально-культурной общности;

3) институциональные заинтересованные группы. К ним относятся формальные организации, которые имеют и другие функции, кроме выражения интересов; имеют определенную организационную структуру, устоявшиеся функции и профессиональный кадровый аппарат, как, например, армия, церковь или государственный орган;

4) ассоциативные заинтересованные группы. Они представляют собой типичные группы давления, которые создаются специализируются на выражении интересов той или иной организации, как, например, профсоюзы, предпринимательские ассоциации, экологические или этнические организации.

Наиболее заметные группы давления можно разделить на региональные и отраслевые. Выразителями региональных интересов являются местные администрации, а отраслевых - министерства. Однако чаще всего встречаются различные сочетания «идеальных» типов заинтересованных групп.

Среди отраслевых групп давления как наиболее оформившиеся можно выделить органы исполнительной власти, силовые ведомства, металлургическую промышленность, нефтегазовый комплекс, добывающую промышленность, транспортников, связистов, аграриев и строительный комплекс. В то же время набирает силу коммерческо-предпринимательское лобби, затем следует учитывать и криминально-мафиозные структуры.

Один из отечественных исследователей лоббизма Д. Сатпаев, изучая проблематику деятельности лобби в структуре государственной власти Казахстана, выделяет шесть основных, более или менее мощных социальных сил, имеющих свои группы давления, которые пытаются оказывать влияние на процесс принятия внутриполитических решений. Согласно его точки зрения, по степени влияния и политическому весу в Казахстане существуют следующие лобби:

· директорское;

· аграрное;

· отраслевое;

· ведомственное (бюрократическое);

· бизнес-лобби;

· криминальное.

«Директорское лобби». Его факт существования определялся тем местом, которое занимала экономика Казахстана в народнохозяйственном комплексе СССР. Индустриализация, Великая Отечественная война, когда произошла эвакуация крупных российских гигантов тяжелой промышленности, положение Казахстана, как основного источника сырья для всего Союза - все это способствовало тому, что казахстанская экономика приобрела однобокость, а именно, наличие мощного индустриального потенциала в лице отраслей тяжелой промышленности (металлургической, горнодобывающей, нефтяной), при крайне слабости отраслей группы «Б» (легкой, пищевой, обрабатывающей). После распада СССР Казахстану в наследство достался крупный кусок народнохозяйственного комплекса Союза в виде отраслей именно тяжелой промышленности. Вместе с ним перешел и тот расклад внутриаппаратных сил, групп давления, которые существовали в бытность Союза и где наибольшее влияние после «генеральского лобби» имели группы давления, представленные директорском корпусом.

В условиях суверенитета Казахстана и процесса становления рыночных отношений «директорское лобби» приобрело новые черты и специфические особенности. Распад единого экономического пространства, период децентрализации и экономической неразберихи способствовали усилению его позиций, хотя период нестабильности неокрепшей государственной власти суверенного Казахстана продолжался недолго, этого было вполне достаточно, чтобы решить вопрос о собственности в форме государственных предприятий. Сплоченность и согласованность действий директорского корпуса на фоне всеобщей разобщенности других сил в государственных структурах позволили им оказывать давление на органы государственной власти и реализовать свои интересы в области выбивания безвозмездных кредитов и субсидий под низкие проценты и невыполнимые гарантии, большая часть из которых ушла на личные (зарубежные) счета «промышленных князей».

«Аграрное лобби». Оно тесно связанно с «директорским» и нередко действует в тандеме, ибо и те, и другие являются представителями отраслей по-советски расточительных и неэффективных структур. Аграрное лобби представляет административно-промышленный комплекс, директоров сельскохозяйственных перерабатывающих заводов.

После развала СССР и единой экономической системы местные аграрно-промышленные группы давления пошли по тому же пути, что и «директорское лобби», часто в союзе с ним, по добыванию все новых и новых субсидий для неэффективного административно-промышленного комплекса уже независимого Казахстана, тем самым подпитывая собственные властные позиции, которые в условиях становления новых рыночных отношений стали более неустойчивыми.

Во многих развитых странах аграрное лобби, представляя социально-экономические и политические интересы незначительной по своему удельному весу группы населения - фермеров, - обладает вполне ощутимым влиянием в органах государственной власти. В Казахстане же оно представлено в виде различных ощественно-политических организаций, призванных формально объединять и представлять интересы всех аграриев и собственно аграрных групп давления, состоящих из крупных хозяйственников и государственных чиновников [22].

«Отраслевое лобби». Представляют интересы различных отраслей экономики (энергетики, транспорта, коммуникаций). Этот вид лобби перешел на казахстанскую почву как наследник, существовавшей межведомственной и межотраслевой борьбы, которая велась в недрах государственного аппарата Союза за предоставления все больших материальных ресурсов и направление больших государственных субсидий именно в отдельные отрасли экономики. Это своего рода подвид хозяйственного местничества был следствием остаточного принципа, который превалировал в экономической политики советского государства. В Казахстане данный тип лобби часто действует в союзе с «директорскими» и «аграрными» группами давления.

«Ведомственное (бюрократическое) лобби». Именно этот вид лобби представляет большую опасность для ростков демократических изменений в Казахстане, имеет реальную силу и возможность, чтобы препятствовать развитию прогрессивных преобразовании, которые едва начались.

В условиях экономического кризиса, спада политической активности масс, низкого уровня политической, правовой и гражданской культуры, который сложился в Казахстане и который препятствует появлению осознанных, дифиринцированных интересов в социальной среде, - все это только способствовало усилению единственной силы, которая сохранила свою целостность, организованность и внутреннюю преемственность бюрократический аппарат.

Но в то же время специфика политической культуры и ментальность государственной власти, политической истории и наличие традиционных параллельных структур наложили свой отпечаток на форму и принципы деятельности местных «ведомственных лобби».

Первая специфика заключается в неофициальном функционировании института клановости, регионализма, землячества, местничества, то есть всего того, что объединяет слово трайбализм, имеющий глубокие исторические корни в Казахстане. Трайбализм характерен для всех стран Центрально-азиатского региона, как фактор низкого уровня социального сознания государственных чиновников, который сочетается с глубоко укоренившимися анахронизмами и предрассудками прошлого.

Вторая специфика состоит в том, что в отличие от лобби демократического Запада казахстанские группы давления действуют в основном не в структуре законодательной, а в сфере исполнительной власти. Причина здесь кроется в том, что фактически в Казахстане отсутствует хорошо функционирующая система сдержек и противовесов между ветвями власти и над ними довлеет исполнительный орган. Безграничная исполнительная власть при отсутствии противовеса в лице сильной судебной и представительной власти, в сочетании со склонностью к чинопочитанию и бессознательным страхом перед любой властью со стороны общества, плюс полное отсутствие опыта парламентской деятельности приводят к тому, что сфера активности групп давления распространяется именно на органы, располагающие реальной властью.

Третья специфика заключается в том, что казахстанские лобби используют в своей деятельности примитивные, но в наших условиях эффективные методы, которые редко выходят за рамки закулисного подкупа, взятки или сферы личных (родственных) связей с влиятельными людьми. Казахстанские лобби - это не система аргументаций, не механизм подготовки и принятия социально-конституционных актов, чем характеризуется лобби стран западных демократий.

«Бизнес лобби», или лобби зарождающихся предпринимательских структур. Это - новый вид групп давления, который появился лишь недавно, в условиях складывающихся рыночных отношений и структур в экономике республики. Это - узкий, но энергичный слой бизнес-истеблишмента, который имеет достаточно сил (в основном, финансовых) и значительное влияние на процесс принятия экономических и политических решений. Не секрет, что появление предпринимательских структур (крупных фирм и банков) было инсценировано сверху и за счет тех средств, которые составляли когда-то партийную кассу. Естественно, связь нового бизнеса и государственных структур очевидна и реальна, хотя выигрывает от этого больше все-таки государственный аппарат, видя в настоящем бизнес-классе «дойную корову».

«Криминальное лобби». Существование его не легитимно, нелегально и де-юре оно, естественно, в политико-правовой сфере Казахстана не действует, но де-факто реальность его деятельности не вызывает сомнения. Надо сказать, что данный вид лобби крепко соприкасается со всеми выше перечисленными лоббирующими группами, ибо почти все они вышли из единой командно-административной системы. Но наиболее тесно криминальное лобби связанно с бюрократическим аппаратом, всегда имеющим, при любой форме правления, реальную политическую власть и где, в условиях экономического кризиса и духовного упадка, кратковременной слабости контролирующих, компетентных органов такое явление, как коррупция, расцвело пышным цветом.

Приобретя власть экономическую, криминальные структуры стремятся к власти политической, и в этом им помогают уже сложившиеся, еще в эпоху СССР, связи с различными уровнями бюрократического аппарата, где межведомственная борьба идет в пользу тех рук давления, которые представляют криминальную сферу, с целью продвижения своих людей в органы высшей государственной власти и которые имели бы потенциальную возможность лоббировать те или иные криминально-бюрократические интересы.

Группы давления Казахстана имеют отличительные черты, которые выделяют их из традиционной роли «классического лобби» стран западных демократий:

а) почти все они действуют только в органах исполнительной власти, а не представительной, как, например, в США;

б) все группы давления функционируют в атмосфере полной секретности, негласности, в рамках закулисной борьбы, тем самым, выходя из- под общественного контроля.

в) все группы давления в структуре власти Казахстана подвержены духу трайбализма и клановости, который всегда витал в политическом бытии республики на негативном уровне, но получил свое второе рождение в период обретения суверенитета и кризиса, охватившего экономику, образование, культуру в стране.

Фактически, главная задача лобби той или иной заинтересованной группы заключается в том, чтобы найти необходимые точки доступа, через которые можно было бы оказывать целенаправленное воздействие. «Точкой доступа», как она трактуется американскими исследователями лоббизма, можно назвать любой элемент политической системы (государственный орган или его структурное подразделение, партийный механизм, выборы, должностное лицо, закон, процедуру, полномочие), который обладает качествами, делающими его способным сыграть существенную роль в судьбе рассматриваемого законопроекта или административного акта.

Наиболее мощные группы давления действуют в сфере экономики, при этом в подавляющем большинстве случаев представляя корпоративные интересы отдельных государственных структур либо базируясь на государственной собственности.

Таким образом, можно выделить ещё несколько общих характеристик лоббистской деятельности и групп давления. Во-первых, наличие субъектов и объектов воздействия. Объектами воздействия, как правило выступают законодательные, исполнительные органы власти и их должностные лица, работники аппаратов органов власти. Во-вторых, лоббистская деятельность ведется в чьих-либо интересах. В-третьих, лоббисты выполняют функцию посредничества между влиятельными заинтересованными группами, финансовыми корпорациями, коммерческими организациями, политическими партиями, общественными объединениями, гражданами и государственными органами. В-четвёртых, лоббизм допускает возможность отстаивания интересов отдельных лиц, групп граждан, организаций и объединений. У определенных граждан, их групп или организаций могут быть как общие интересы, так и совершенно противоположные. Все они стремятся отстоять свои личные или представляемые интересы. В-пятых, лоббизм даёт отдельным гражданам и группам граждан возможность косвенно участвовать в создании и подготовке правовых и политических решений, что очень важно, поскольку большинство этих групп может не иметь представителей в парламенте, также как и в органах исполнительной власти заинтересованных в отстаивании их интересов.

Политическая система призвана обеспечить участие граждан в делах государства и, таким образом реально осуществить их права и свободы, а качестве одного из способа такого участия и будет выступать лоббистская деятельность. Ее наличие дает возможность реализовать различные интересы, которые в ином случае остались бы невостребованными.

1.2 Основные методы лоббистской деятельности

Как известно, страной, где лоббизм пустил глубокие корни и законодательно урегулирован, является США. Американские ученные, основываясь на исследовании практики применения лоббизма, выделяют следующие методы лоббистской деятельности:

1) личное представление аргументов;

2) предоставление результатов исследования;

3) выступление на слушаниях в комиссиях конгресса;

4) воздействие на законодателя через контакты лоббиста с влиятельным избирателем;

5) воздействие на законодателя через контакты с его близким личным другом или лицом, пользующимся доверием;

6) приглашение законодателя на вечеринки и развлечения;

7) взносы денег на избирательные кампании;

8) участие в ведении политических кампаний;

9) организация кампаний писем и телеграмм от избирателей;

10) прямые взятки;

11) объединенное лоббирование несколькими организациями.

Рассмотрим некоторые из перечисленных методов. Финансирование избирательных кампаний кандидатов в органы государственной власти, взятки, подарки, развлечения, угощения - именно со стороны этих средств и методов достижения целей лоббизм завоевал сомнительную репутацию. Критическое на указанной почве отношение к лоббизму, в сущности, неотделимо от всей его истории.

Одна из многих общеизвестных истин, которую приходится упоминать в связи с исследованием лоббизма, состоит в том, что выборы как в США так и в любой другой стране - в прямом смысле слова дорогое мероприятие. Поскольку далеко не каждый даже из богатых кандидатов богат настолько, чтобы обойтись собственными средствами, он вынужден искать источники финансирования «на стороне», то есть тем или иным образом обращаться к частным лицам и организациям. Для последних, таким образом, финансирование избирательных кампаний становиться средством и методом текущего или «авансового» воздействия на поведение нынешнего или будущего члена конгресса (парламента). Хотя основным «донором» является большой бизнес, участие в финансировании избирательных кампаний принимают и другие организованные группы. Например, профсоюзы и различные прогрессивные организации поддерживают тех кандидатов, которые по из мнению, способны или будут защищать их интересы.

Один из следующих методов лоббизма - кампания писем - это хотя и непрямая, но все-таки «тактика давления». Как известно, законодатели не уважают «грубый нажим». Чтобы показать, что у него даже мысли не было о подобном нажиме и что общественное мнение не сфабриковано, лоббист, организуя кампанию писем, предпочитает делать это так, чтобы создалось впечатление, будто она началась спонтанно. Зная эту тактику, законодатели стараются различать спонтанные и организованные письма. Кроме того, они по опыту знают, что даже спонтанная кампания - это в лучшем случае мнение лишь небольшой части населения. А поскольку лоббисту нужно широкое «неподдельное» мнение народа, начинается игра достойная служителей органов государственной власти: лоббист старается обеспечить массовую кампанию писем так, чтобы она не выглядела организованной, а законодатель старается разгадать этот маневр.

Судя по американской литературе, у лоббистов на сей счет имеются выдающиеся достижения. Находчивый лоббист не снабжает членов ассоциации или избирателей заготовленными на мимеографе текстами писем, которые отправителям остается подписать и отослать в конгресс. Более того, он даже не снабжает их готовыми наборами слов и предложений. Лоббистские группы предпочитают учить своих членов тому, как писать письма должностным лицам, а некоторые даже устраивают краткосрочные курсы для стимулирования спонтанности.

В американской литературе имеется много различных характеристик кампаний писем. Утверждают, что в настоящее время, они используются реже, чем в прошлом, и лишь по наиболее важным законопроектам. Существует также точка зрения, что подобные кампании оказывают небольшое влияние на законодателей, так как, чтобы выглядеть эффективной, кампания должна быть достаточно массовой и продемонстрировать убедительное большинство «за» и «против» данного законопроекта (то есть она не должна уравновешиваться конкурирующим потоком писем), ибо в противном случае законодатели будут просто ждать, куда окончательно склониться чаша весов. С другой стороны, утверждают, что эти кампании имеют «эффект раздражения»: перегруженный аппарат сотрудников конгресса должен отвечать на письма, поэтому иногда простая угроза вызвать подобную кампанию оказывается достаточной, чтобы лоббист достиг своей цели. Вместе с тем законодатели приветствуют поток писем, поддерживающих их позицию.

Обращаясь, опять же к данным американских исследователей лоббизма, хотелось бы привести перечень стадий законодательного процесса, на которых лоббист может провалить законопроект.

1) Если содержание законопроекта таково, что он может слушаться в одной из нескольких постоянных комиссий, - попытаться убедить спикера палаты представителей направить его в ту комиссию, которая настроена к законопроекту менее положительно. Если этого не удалось, тогда попробовать убедить председателя комиссии, в которую попал законопроект, провалить его. У председателя для этого имеется много способов (он. например, может составить график работы комиссии, что все ее время до конца сессии будет занято слушаниями других законопроектов). Если председатель не согласился, то можно 3) попытаться убедить большинство членов комиссии голосовать против или свести на нет содержание законопроекта с помощью поправок. Если и это не получилось, 4) убедить процедурную комиссию не выпускать законопроект на пленарное заседание палаты или изменить его суть. 5) Добиться своих целей в комиссии всей палаты. 6) Убедить палату представителей отклонить законопроект на пленарном заседании или «смягчить» его содержание.

Когда законопроект попадает в сенат, лоббист может повторить 7-10 все то же, что он делал на стадиях 1,2,3,6. если же законопроект одобрен обеими палатами, но в несовпадающих вариантах и пойдет в согласительную комиссию для выработки компромиссного варианта, попытаться 10) достичь цели этой комиссии. Затем можно попробовать 12) убедить президента наложить на законопроект вето и попытаться 13) убедить конгресс поддержать вето.

Использование перечисленных стадий предполагает знание тонкостей законодательного процесса, в связи с этим необходимо сказать, что многие лоббисты - это бывшие члены и сотрудники конгресса, должностные лица и чиновники исполнительных органов государственной власти. Отсюда следует, по крайней мере, три вывода: «бывшие» располагают специальными знаниями в области тех проблем, по которым составляются законопроекты и различные постановления; знанием правительственного механизма, технологии законодательной и административной деятельности, формальных неформальных процедур; большим количеством личных знакомств, связей, правительственных отношений. Следует сказать, что данные положения применимы и казахстанскому лоббизму с соответствующими изменениям, дополнениями, корректировками.

Важной задачей для аппарата лоббирования является правильный выбор объекта давления. Мировой опыт свидетельствует, что высшим достижением для лоббистских устремлений является возведение на президентский пост своего человека. В благодарность президенты выделяют своим помощникам ключевые посты в государственном аппарате. Классическим примером последнего служит администрация Эйзенхауэра образца 1952 года, когда кабинет и центральный аппарат состояли из директоров и владельцев крупнейших корпораций, которые преследовали на этих постах свои коммерческие цели. Уходя в 1961 году с поста президента, Эйзенхауэр сам ужаснулся усилению продвинутых им людей и впервые предостерег от мощи военно-промышленного комплекса. Огромный механизм военно-промышленного комплекса достиг в 70-е года фазы, когда его, вместе с мафией, спецслужбами политологи стали определять как внеконституционные центры власти [23].

Долгое время в общественном сознании слово «лобби» являлось синонимом слова «коррупция». Как указывает американский исследователь лоббизма Алан Грант, в обществе широко распространено мнение, что методы, которые используют группы давления для оказания влияния на правительство, часто аморальны и незаконны... Секрет вовлеченности групп давления в лоббистскую деятельность, где переговоры ведутся за закрытыми дверями также вызывает опасения.

Такое настороженное отношение к деятельности групп давления, лоббирующих свои партикулярные интересы и действующих в большинстве случаев скрытно, имело под собой основание в виде многочисленных фактов коррупции, злоупотребления должностным положением и преступного нарушения законов со стороны как раз тех, кто призван был их в первую очередь защищать.

Многих настораживал тот факт, что, во-первых, сфера функционирования большинства влиятельных групп давления находится вне поля зрения общественности. Во-вторых, узкие партикулярные, групповые интересы здесь, как правило, превалируют над общественными. В-третьих, методы, используемые такими группами для достижения своих целей, обычно создают благоприятную почву для коррупции.

Со временем произошла определенная перестройка общественного мнения в сторону признания за группами давления права на полноценную жизнь в качестве одного из каналов взаимодействия между обществом и государством.

Произошло важное изменение и в функционировании механизма лоббирования. Эффективность в достижении его целей перестала зависеть только от финансовых возможностей групп давления. Лоббизм стал более доступным и менее дорогим, хотя роль денег в этом процессе ещё, конечно, достаточно велика. Но речь здесь идёт не о прямом лоббизме, требующем все же значительных финансовых ресурсов для установления прочного и, самое главное, эффективного контакта с носителями власти, а о косвенном, который в качестве своего главного орудия для оказания давления на них использует отработанную технологию организации массовых и шумных акций с привлечением средств массовой информации.

При прямом лоббировании связь устанавливается непосредственно между лоббистом и официальным лицом, являющимся главным объектом воздействия. Инициатором этого контакта, в большинстве случаев, выступает сама группа давления. Но данная форма лоббирования относится к разряду малодоступных, ибо требует наличия двух главных составляющих: прямой доступ к V1P (очень важные персоны); значительные организационные и финансовые возможности у группы давления, что играет немаловажное значение в условиях политической конкуренции.

Таким образом, прямое лоббирование относилось к разряду элитных и малодоступных для основной массы социальных заинтересованных групп.

Если при прямом лоббировании роль посредника выполняет лобби-агент, выражающий интересы отдельной группы давления, то непрямая (косвенная) форма воздействия на институты публичной власти и их должностных лиц имеет свои существенные отличия:

1) оказание влияния идет через общественное, массовое давление;

2) откровенного посредника может и не быть;

3) роль посредника выполняют средства массовой информации, в частности, радио и телевидение, которые в отличие от печатных изданий имеют саму большую аудиторию;

4) косвенное лоббирование не требует больших финансовых ресурсов, которые могли бы привлечь политика. Акцент делается на трансляции и популяризации своих требований посредством создания событийных ситуаций, способных привлечь внимание средств массовой информации, а через них и основной массы населения.

Здесь не идёт речь о покупке рекламного времени или печатных площадей, которые предполагают значительные финансовые вложения.

Несмотря на эти отличия, непрямая форма лоббирования активно используется не только новыми социальными заинтересованными группами, но и традиционными группами давления, которые видят в этой форме воздействия значительные возможности для более эффективного влияния на официальных лиц. Отсюда следует, что при косвенной форме лоббирования главную роль играют средства массовой информации.

Сложилась интересная ситуация, когда СМИ являются одновременно как объектом, так и субъектом лоббирования. Для многочисленных социальных заинтересованных групп, не имеющих значительных финансовых и организационных ресурсов, близость к СМИ означает возможность оказывать воздействие на процесс принятие политического решения, что было бы невозможно сделать при прямой форме лоббирования [24].

В качестве лоббистов своих интересов выступают не только те или иные социальные группы, но и такие крупные участники социальной жизни, как государство и крупный бизнес. В условиях всеобщего избирательного права и сильного гражданского общества политические институты власти нуждаются в посредничестве средств массовой информации для формирования общественного мнения в рамках принятой государственной идеологии, что является составной частью политики поддержания легитимной власти. Для этого широко используется государственная реклама, которая стала большим и серьёзным бизнесом.

Самым главным фактором, определяющим роль и место негосударственных средств массовой информации в политической системе государства, является уровень развитости институтов гражданского общества, которые нуждаются в самостоятельных СМИ для эффективного контроля за государственной властью.

Наши негосударственные средства массовой информации имеют ограниченную свободу в своей деятельности, так как одним из условий неписаного правила игры между властью и средствами массовой информации является наличие табу на некоторые сферы социальной жизни, которые нарушать категорически запрещено. Это привело к тому, что рамки деятельности большинства негосударственных средств массовой информации республики ограничиваются только теми проблемами, которые не несут серьёзных последствий для государственной власти. В какой-то степени это не мешает средствам массовой информации часто выступать в качестве общественного арбитража по защите прав и свобод отдельных граждан и общественных объединений от произвола и беззакония со стороны конкретных представителей государственной власти.

2. Институт лоббизма в Казахстане и его законодательное оформление

2.1 Формирование системы лоббирования в Казахстане

Степень развитости института лоббизма в разных странах неодинакова. Наибольший размах, как известно, лоббистская деятельность приобрела в США, именно в этой стране слово «лобби» наполнилось политическим содержанием. В США сам политический процесс насквозь пропитан лоббизмом, и по любым параметрам лоббизм, к примеру, западноевропейский не идет ни в какое сравнение с американским. Сама политическая система Америки приспособлена к участию групп, выражающих свои, прежде всего, экономические интересы при выработке решений, что и сделало закономерным конституирование лоббизма в хорошо развитый, относительно самостоятельный институт этой системы.

...