Лоббизм в правотворческой деятельности

Что касается Западной Европы, то она имела более четкую и структурированную политическую систему, чем в США, где двухпартийная система даже не была закреплена в Конституции. Исторически политические партии Европы играли более активную и постоянную роль политических субъектов в политической жизни, чем партии США, которые заявляли о себе лишь только в период избирательных кампаний. Но, несмотря на эти различия, западные лобби оказались в благоприятной политической, законодательной, психологической среде, способствовавшей их дальнейшему развитию и становлению в качестве полноценного, необходимого и равноправного политического субъекта.

Если обратиться к нашей республике, то ситуация здесь сложилась несколько иная. Отличие состоит в том, что наши лобби и партии трудно назвать равноправными и полноценными партнерами, которые могут и должны конкурировать на политическом рынке социальных интересов. Этой конкуренции нет потому, что нет самого этого рынка, нет сильных и популяционных партий, способных удовлетворить социальный спрос, и, в конце концов, нет широкого спектра организованных и осознанных группировок социальных интересов, которые стали бы благоприятной почвой для развития института лоббизма снизу.

Специфичным для лоббирования в постсоветском пространстве является то, что, в силу отсутствия специального закона, применяется в основном, апробированный ещё в советский период «коридорный лоббизм». При этом усиленно проталкиваются выгодные лоббисту решения и всячески блокируются иные варианты.

Использование личных связей с чиновниками и депутатами и их подкуп, как отмечают отдельные исследователи, становятся обычным явлением. Замкнутая система «надёжных», «своих» людей на ключевых постах обеспечивает эффективность и действенность такой системы. Так, согласно результатам проведенного в 1999 году экспертного исследования, абсолютное большинство экспертов считают, что самым решающим фактором способствующим успешной деятельности групп давления в казахстанских условиях выступает наличие каналов личных связей в структурах исполнительной власти [25]. Вслед за этой позицией идут такие факторы, как обладание достаточными денежно-финансовыми сбережениями и ресурсами и принадлежность к влиятельному трайбу. При проведении лоббистской деятельности немаловажное значение стал играть и такой фактор, как постоянный доступ к средствам массовой информации. Такие факторы как национальная принадлежность, наличие зарубежных покровителей и прежние заслуги перед обществом и государством, по мнению экспертов, никоим образом не будут решающими при проведении лоббистской деятельности в Казахстане. Вероятнее всего они будут выступать как сопутствующие факторы.

Особенность «коридорного лоббирования» - в знании аппаратной структуры и распределении обязанностей среди его должностных лиц, этапов принятия решений, личных качеств и слабостей чиновников и возможностей воздействия на него. Не случайно многие чиновники, выпавшие из «номенклатурной обоймы», востребованы и находят своё применение крупных финансовых и промышленных группах в качестве лоббистов, так называемых советников по связям с общественностью и правительственным структурам.

Как показывает анализ, основные усилия лоббистов направлены на установление таможенных льгот, эксклюзивного права на вид деятельности, доступ к распределению бюджетных средств, получение льготных кредитов и инвестиций, приватизацию государственной собственности по заниженным тарифам.

Чаще всего лоббисты используют противоречия законодательства экономической сферы или их полное отсутствие. В этой связи особую актуальность приобретает необходимость законодательного урегулирования стадии, форм и методов лоббистской деятельности.

Основываясь на данных проведенного исследования можно выделить основную специфику деятельности групп давления в политической системе Казахстана. Многие эксперты, констатировали, что данная специфика выражается в активной деятельности лоббирующих групп в структурах исполнительной, а не законодательной власти, как это наблюдается в демократических политических системах.

Специфика лоббистской деятельности, вне зависимости от вида политической системы, заключается в том, что лоббист всегда тянется к реальной власти, а таковой в казахстанских условиях является именно исполнительная вертикаль, где и сосредоточена основная масса лоббирующих групп.

Ко второй специфической черте казахстанских групп давления эксперты относят их деятельность в атмосфере полной негласности и секретности. Эта особенность характерна для институциональных групп давления, которые перешли на суверенную почву Казахстана из советской командно-административной системы. Традиционно, они функционировали только внутриполитической системы и были порождены именно замкнутым типом политической коммуникации. Вплоть до последнего времени они действовали тайно и негласно, не выносили сор из избы и выражали не социальные, а отраслевые, ведомственные, узкопартикулярные интересы, которые нередко противоречили общегосударственным интересам.

В то же время некоторые аналитики считают, что основная особенность казахстанских групп давления заключается в том, что участие в политике им необходимо только для того, чтобы получить доступ к перераспределению ресурсов. Поэтому чисто политические интересы в их деятельности прослеживаются слабо. При этом некоторые эксперты не исключают, что правящая элита действует всё-таки под контролем групп давления.

Особо надо сказать об организационной структуре наших лобби, а точнее об ее отсутствии, как таковой, ибо казахстанские группы давления отличаются отсутствием той стройной организационной структуры, которую имеют западные лоббистские группы. Лобби Запада - это явление многоступенчатое, где вершину его венчает политик, предлагающий или осуществляющий решения; середину составляет многотысячный отряд экспертов, консультантов, то есть профессиональных лоббистов; основа - это та или иная социальная, политическая группа.

В наших же политико-правовых условиях, в организационной структуре казахстанских лобби, полностью отсутствует середина, специалисты, которые считают лоббистскую деятельность своей профессией. Наша группа давления пропитались старыми методами воздействия на власть. Этим методам соответствуют и традиции в организационной структуре групп давления советской эпохи, где существовал не треугольник (как в западной практике), а вертикаль, в которой верхняя точка представлена ключевой фигурой, а нижняя теми звеньями аппарата, которые пытаются именно через личные связи воздействовать на нее.

В настоящий момент лоббизм для своего нормального функционирования в политическом процессе Казахстана, как уже упоминалось выше, пока не получил необходимой законодательной базы. Однако принятая в 1995 году Конституция Республики Казахстан создает определенные предпосылки для его институционализации, очерчивая опосредованные правила игры. Основополагающим для групп интересов является п.1 ст.23 Конституции РК, который гласит: «Граждане РК имеют право на свободу объединений». Данная статья гарантирует право существования основного субъекта лоббистской деятельности. В определенных ситуациях лоббистская деятельность ограничивается согласно п.2 ст.5 Конституции РК: «...не допускается незаконное вмешательство государства в дела общественных объединений и общественных объединений в дела государства, возложения на общественные объединения функций государственных органов, государственное финансирование общественных объединений». Таким образом, если нормами законодательства предусмотрены возможности участия в процессе принятия решений и воздействия на принимаемые решения, то данная деятельность является законной и общественные объединения могут вмешиваться в дела государства (равно и наоборот государство может регулировать и ограничивать лоббистскую деятельность общественных объединений).

Общественные отношения, возникшие при реализации права граждан на свободу объединений, регулируется законами «Об общественных объединениях» от 31.05.1996г., «О политических партиях» от 02.07.1996г. и «О профессиональных союзах» от 09.04.1993г [26].

Общественные объединения согласно ст.5 Закона «Об общественных объединениях» от 31.05.96г. создаются и действуют в целях реализации и защиты политических, экономических, социальных и культурных прав и свобод.

Статья 4 того же Закона гласит, что общественные объединения могут сотрудничать и взаимодействовать с государственными органами, заключать с ними соглашения, и могут по договорам с государственными органами выполнять для них определенные работы, предусмотренные законодательством.

Политические партии согласно ст. 1 Закона «О политических партиях» содействуют выявлению и выражению политической воли граждан и, согласно п.5 ст.5 создается для участия в политической жизни общества, формирования и реализации политической воли граждан РК.

Профессиональные союзы согласно ст. 1 Закона «О профессиональных союзах» создаются для представления и защиты трудовых, а также других социально-экономических прав и интересов граждан. Профсоюзы имеют право (ст. 10) представлять и защищать права и интересы своих членов во взаимоотношениях с государственными и иными лицами; обращаться в органы государственной власти и управления об отмене полностью или частично либо изменении принятых ими правовых актов, ущемляющих права и законные интересы членов профсоюза; осуществлять общественный контроль в пределах представленных законодательством прав за соблюдением трудового, жилищного и пенсионного законодательства, законодательства об охране труда и профсоюзах в отношении своих членов и требовать установления выявленных нарушений и т.д.

Право законодательной инициативы принадлежит депутатам парламента, правительству республики и реализуется исключительно в Мажилисе (п.1 ст. 61 Конституции РК). Возможности «проталкивания» интересов также определяется полномочиями депутатов, которые приведены в ст. 25 Указа Президента РК, имеющему силу конституционного закона, от 16.10.95г. №2529 «О Парламенте РК и статусе его депутатов». Депутаты парламента вправе предлагать вопросы для рассмотрения на заседаниях органов парламента и его палат; вносить поправки к проектам законов, постановлений, других принимаемых парламентом актов; знакомить депутатов парламента с обращениями граждан, имеющими общественное значение; в установленном законом порядке обращаться с депутатскими запросами и другое.

При составлении планов подготовки проектов нормативных правовых актов учитываются предложения государственных и иных органов и организаций, в том числе научных, а также предложения иных заинтересованных лиц (п.4 ст.7). Указанные планы составляются и утверждаются уполномоченными органами, в которых указываются сроки и ответственные за разработку проекта органы и организации. Сроки рассмотрения предложений в данном Законе не оговорены, но согласно ст.6 Указа Президента РК, имеющего силу закона, от 19.06.95г. «О порядке рассмотрения обращения граждан», обращения рассматриваются и по ним принимаются решения в срок до одного месяца со дня поступления в органы, а не требующие дополнительного изучения и проверки - не позднее 15 дней.

Проекты нормативных правовых актов разрабатываются уполномоченными органами по своей инициативе или по поручениям вышестоящих государственных органов, если иное не установлено законодательством. Все иные государственные и негосударственные организации и лица вправе вносить предложения по разработке нормативных правовых актов или передавать на рассмотрение уполномоченных органов инициативные проекты таких актов. Уполномоченные органы могут принять их в качестве основы для разрабатываемых ими проектов или признать их дальнейшую разработку и принятие проектов нецелесообразными (ст. 13).

К подготовке законов, нормативных правовых указов Президента РК нормативных правовых постановлений правительства РК, а при необходимости проектов нормативных правовых актов других уполномоченных органов могут привлекаться специалисты различных областей знаний, научные учреждения и научные работники (п.2 ст. 14 Закона).

Изложенные формы участия групп интересов в законодательном процессе показывают, что общественные объединения имеют реальную возможность представлять свои интересы на различных стадиях подготовки законопроектов.

Основной целью закона о лоббировании должно быть содействие реализации конституционного права граждан, закрепленного в п.1 ст.33 Конституции РК, на участие индивидуально или через своих представителей в управлении делами государства. Свое обоснование лоббистская деятельность находит в том же пункте ст.33 Конституции - право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

Гарантии правомерности существования главного субъекта лоббизма -групп интересов - содержится в п.1 ст.23 Конституции РК: «граждане РК имеют право на свободу объединений...». По закону «Об общественных объединениях» объединения создаются и действуют в целях реализации и защиты прав и свобод граждан. Право каждого защищать свои права и свободы всеми не противоречащими закону способами (п.1 ст. 13 Конституции) позволяет допустить в числе прочих и разрешенные лоббистские методы. Таким образом, лоббистская деятельность в Казахстане имеет конституционные гарантии на основании п.1 ст.23 и п.1 ст.33.

Лоббизм может иметь место в системе взаимодействия взаимоотношений между Президентом, Парламентом и Правительством. Согласно Конституции РК, Президент косвенно, а Парламент и Правительство напрямую обладают правом законодательной инициативы. Так как Казахстан является государством с президентской формой правления, можно говорить о возможности лоббистской деятельности со стороны Президента как гаранта согласованной деятельности всех ветвей власти. Хотя полномочия исполнительной и законодательной власти конституционно разграничены независимое существование и взаимоконтроль которых закреплены в основном Законе, временами наблюдаются случаи превышения полномочий со сторон правительства. Отсюда, в силу усиления исполнительной власти, можно говорить о существовании правительственного лоббизма, за которым стоят определенные группы давления, в принятии тех или иных государственных решений.

Усиление полномочий исполнительной власти, а, следовательно, правительственного лобби, обусловлено единством правительства и Президента в принятии решений. Ибо подготовленные в правительстве законопроекты и акты, как правило, отражают в себе согласованность позиций Президента и правительства. В принятии того или иного законопроекта Президент и правительство выступают единым союзом, как бы противопоставляя себя парламенту.

В Казахстане лоббировать или оказывать давление на парламентариев могут только правительство и Президент. К примеру, Президент вправе объявить о срочном рассмотрении того или иного законопроекта. Ему же представлено право определить приоритетность рассмотрения проектов закона.

При внесении на обсуждение того или иного законопроекта сторона, его предложившая, будучи заинтересованной в его принятии, принимает все возможные меры для достижения своей цели. К примеру, Президент, премьер-министр, члены кабинета министров, председатель КНБ вправе присутствовать на обсуждениях законопроектов и при необходимости выступать в поддержку любого из них. В своих выступлениях они имеют возможность обратить внимание законодателей на те стороны законопроекта, которые вызывают наибольший спор и, что немаловажно, отвечают их интересам.

Таким образом, в Казахстане на решение законодателей могут напрямую иметь влияние лишь исполнительные структуры. Данное обстоятельство обусловлено еще и отсутствием серьезной оппозиционной организации в стране, которая могла бы распространить среди парламентариев послание, где содержится альтернативный вариант законопроекта, выдвигаемого теми или иными структурами исполнительной власти. Более того, она может направить в комитеты парламента меморандум, содержащий инструкции относительно того, как провалить неприемлемый законопроект, предложенный правительством. В целом, прямая лоббистская деятельность различных партий и общественных объединений в парламенте теоретически возможна, практически же - нет. Данное обстоятельство во многом объясняется уже упомянутым отсутствием специального закона, который регулировал бы лоббистскую деятельность в Казахстане.

Промышленно-финансовые группы также имеют возможности напрямую заниматься лоббистской деятельностью в парламенте. Во многом это связано с отсутствием законодательной базы для подобного рода лоббистской деятельности и самим конституционным устройством нашей политической системы, при которой исполнительная власть занимает более выгодные и решающие позиции нежели представительная. В результате это приводит к тому, что различные общественные объединения, политические партии, промышленно-финансовые группы и их группы давления могут лоббировать принятие тех или иных государственных решений только через систему исполнительной власти, тем самым, способствуя усилению ее и без того сильной позиции. Отсутствие лоббистской деятельности в системе лобби-парламент обусловлено еще и практически полным отсутствием опыта парламентской деятельности у наших законодателей.

По мнению опрошенных экспертов, наибольшее влияние на процесс принятия политических решений в Казахстане оказывает именно родоплеменное и клановое лобби. Так, по крайней мере, считают, их абсолютное большинство.

Под клановым лобби следует понимать ретрансляцию родоплеменных интересов через деятельность институциональных групп, в первую очередь, номенклатурных групп на всех уровнях власти. Второе место, по степени влиятельности на процесс принятия политических решений в республике, многие эксперты отвели группам давления, представляющим интересы иностранных компаний. Это связано с дефицитом внутренних и внешних инвестиций. В отличие от многих стран СНГ, наша республика имеет ряд сторон, которые привлекают иностранные компании на казахстанский рынок.

Третьим видом наиболее влиятельных групп давления является правительственное лобби. Что касается правительственного лобби, то нельзя не согласиться с некоторыми казахстанскими исследователями, которые считают, что существующая закрепленная законодательная система функционирования органов государственной власти создает прекрасные возможности для президентского или правительственного лоббизма.

Последние места, по степени влиятельности, заняли группы давления, представляющие интересы отраслей и этнических групп.

Таким образом, в Казахстане оформление лоббизма в один из инструментов демократического процесса принятия решений на сегодняшний день осложняется незрелостью гражданского общества, неразвитостью демократической политической культуры, слабостью правовой базы, сравнительной ограниченностью ресурсов и, главное, процессом перераспределения государственной собственности в ходе приватизации. Последний фактор резко увеличивает привлекательность расширения влияния на процесс принятия решений органами государственного управления, повышает ставки групп давления в борьбе за влияние на власть. С другой стороны, отдельные части государственного аппарата сами становятся заинтересованными группами, конкурируя в процессе принятия решений.

2.2 Пути внедрения законов о лоббировании в Казахстане

Как известно, право является регулятором общественных отношений, устанавливает ту форму, в которой они должны существовать. В этом смысле право призвано чутко реагировать на все изменения, происходящие в обществе, и даже опережать их. В условиях нашего государства на этапе бурного развития рыночных отношений неудивительна ситуация, когда фактически сформировавшиеся, принятые обществом отношения оформляются юридически «задним числом». В настоящее время такое положение складывается и в отношении лоббистской деятельности в Казахстане, когда объективно существующий политический институт нуждается в законодательном закреплении. Игнорировать необходимость правового оформления лоббизма -значит, идти по пути «приживления» крайнего выражения негативного лоббирования - незаконного давления на представителей власти (взяточничество, протекционизм, коррупция) с целью принятия управленческих решений в интересах определенных групп или лиц.

Вокруг законопроекта о лоббистской деятельности в Казахстане закрутилась настоящая интрига. Как процесс лоббирование в Казахстане протекает достаточно бурно, хотя в местном законодательстве нет ни одной статьи, напрямую регулирующей данную специфическую сферу деятельности, поэтому многие негативные процессы остаются завуалированными, начиная с теневого лоббирования.

Государственный орган уже не в состоянии быть арбитром, стремящимся уравновесить в законе частные интересы и вывести интерес всеобщий, поскольку он подвергается усиленному одностороннему давлению со стороны ограниченного круга лоббистов. Поэтому очень важен плюрализм в лоббировании, важно допустить в Парламент лоббистов, представляющих самые разные интересы, создав для них равные возможности. Лоббисты, конкурируя между собой, будут снабжать законодателя (и государственных служащих) самой разнообразной информацией, высвечивать проблему с разных, порой неожиданных для законодателя сторон. Законодатель, в свою очередь, получая всю полноту данных, видя всё разнообразие переплетающихся и конфликтующих интересов, будет готов объективно оценить ситуацию, учесть различные нюансы, найти необходимый баланс интересов для обеспечения именно всеобщего интереса при принятии закона.

Законопроект предполагает регулирование не только воздействие на законодательный процесс в стенах Парламента РК, но и воздействие на процессы принятия решений во всех иных государственных органах, которые в соответствии с их законодательно установленной компетенцией могут принимать другие виды нормативно-правовых актов.

На наш взгляд жесткий, всеохватывающий и запретительный закон не сработает. Он должен быть относительно мягким, как бы переходным. В сущности, основное его назначение состоит не в том, чтобы попытаться загнать лоббистскую деятельность в какие-то рамки, - это не реально. Необходимо предложить обществу, тем же фирмам и предприятиям иную-гласную и цивилизованную - форму воздействия с властью и тем самым построить параллельный канал влияния на государственные органы. Понятно и другое: какая-то часть предпринимательских структур, профсоюзы, общественные объедения и прочие наверняка предпочтут строить взаимоотношения с властью на правовой основе. И в этом смысле принятие закона необходимо даже с просветительской целью.

Прежде чем перейти к анализу вносимых в парламент Республики законопроектов о лоббистской деятельности, хотелось бы отметить, что процесс законодательного регулирования лоббизма носит неоднозначный характер и в связи с этим исследователи выделяют позитивные и негативные стороны законодательного признания лоббистской деятельности.

К числу аргументов за легализацию лоббирования относят: конституционно-правовые основы лоббирования, конкуренция с решениями государственных органов и должностных лиц, обеспечение более полной информации для законодателей (и государственных служащих), лоббирование как средство самоорганизации общества и обеспечения интересов различных меньшинств.

А. Конституционно-правовые основы лоббирования

Пункт 1 статьи 23 Конституции РК гласит, что «граждане Республики Казахстан имеют право на свободу объединений». Таким образом, граждане посредством создания общественного объединения могут более полно защищать свои права и интересы. Однако в определенных случаях данная деятельность по защите своих прав и интересов, включая лоббирование, ограничивается п.2 ст.5 Конституции: «не допускается незаконное вмешательство государства в дела общественных объединений и общественных объединений в дела государства». Таким образом, просто необходимо законодательное регулирование лоббирования для законного вмешательства общественных объединений (по сути представляющих граждан) в законодательный процесс с целью эффективного представления собственных интересов или интересов клиентов. С другой стороны, в соответствии с п. 1 ст.33 Конституции РК, граждане имеют право участвовать в управлении делами государства непосредственно и через своих представителей, обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Аналогичное право обосновывает лоббирование в США, где в первой поправке к Конституции США содержится право народа «мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб». По мнению некоторых американских лоббистов, самой убедительной петицией является хорошо составленный лоббистом законодательный акт.

Б. Конкуренция с решениями государственных органов и должностных лиц

Плюрализм мнений в обществе распространяется и на деятельность государственных органов. В самом деле, при принятии того или иного законодательного акта может и должно быть несколько подходов к достижению целей, поставленных данным законопроектом. Более того, регламент Мажилиса предусматривает наличие и рассмотрение Мажилисом альтернативного проекта закона.

В. Более полная информация для законодателей

Во многом деятельность депутатов парламента РК ограничена недостатком информации по тем или иным вопросам. При этом может существовать недостаток (или искажение) информации в целом по сфере регулирования того или иного законопроекта и недостаток информации непосредственно по тексту законопроекта. Лоббисты должны представить такую необходимую информацию депутатам, преследуя, безусловно, свои собственные цели. Поэтому законная конкуренция между лоббистами при донесении своей информации должна усовершенствовать работу Парламента.

Г. Средство самоорганизации общества и обеспечение интересов различных меньшинств

Лоббирование в его современной скрытой форме в Казахстане не способствует самоорганизации общества. Социальные группы, которые в настоящее время могут позволить себе лоббирование, в той или иной степени достаточно самоорганизованы. Более того, лоббирование в настоящее время часто обеспечивает интересы меньшинств, которые по объективным причинам уже имеют иные возможности для представления своих интересов, например, отстаивание их интересов депутатами - представителями политических партий. Таким образом, легализация лоббирования позволит законно более полно обеспечить представление интересов различных социальных групп.

Д. Частичное регулирование лоббистской деятельности в действующем законодательстве

В законе «О нормативных правовых актах» закреплено, что при составлении планов подготовки проектов нормативных правовых актов учитываются предложения государственных и иных органов и организаций, а также предложения иных заинтересованных лиц (ст.7). Негосударственные организации и лица вправе вносить предложения по разработке нормативных правовых актов или передавать их на рассмотрение уполномоченных органов инициативные проекты таких актов (ст. 13). Закон «О борьбе с коррупцией» относит к правонарушениям оказание неправомерного предпочтения юридическим и физическим лицам при подготовке и принятии решений лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций (пп.4 п.1 ст. 12). Таким образом, законодательство Казахстана в области лоббистской деятельности уже начало формироваться, однако необходим единичный подход к регулированию данной деятельности, невозможный без специального закона о лоббировании.

Противники легализации лоббирования обычно приводят следующие доводы: фактическая невозможность участия народа в лоббистской деятельности, негативный зарубежный опыт и запрет на лоббистскую деятельность в некоторых странах, возможное усиление негативных тенденций, таких как дальнейшее развитие ведомственности, местничества, клановости, негативного иностранного влияния.

А. Фактическая невозможность участия народа в лоббистской деятельности

Данное положение достаточно спорно, так как при лоббировании, которое законодательно не признано, возможности участия народа в лоббистской деятельности практически не существует. В случае признания того факта, что в Казахстане уже существуют или, по крайней мере, формируются определенные социальные группы, можно предположить, что большая их часть сможет воспользоваться правом на лоббирование своих интересов. Более того, термин народ, по сути, составляет общность различных социальных групп.

Б. Негативный зарубежный опыт и запрет на лоббистскую деятельность в некоторых странах

Данное положение достаточно спорно, так как негативные проявления лоббирования иногда могут на время заслонять положительные ежедневные результаты лоббирования. Кроме того, зарубежный опыт состоит из трех основных подходов к регулированию лоббирования: детальное регулирование лоббирования (США Закон о лоббировании 1946 года, Канада); подход, в целом разрешающий лоббирование (континентально-европейский, например, Германия); запрещающий (Франция, Индия).

В. Возможное усиление негативных тенденций

Необходимо отметить, что данные тенденции (ведомственность, местничество, клановость, отрицательное влияние иностранного капитала) возникли и объективно существуют вне зависимости от законодательного признания лоббирования. Легализация лоббирования приведет, по крайней мере, к созданию каких бы то ни было «установленных правил игры», нарушение которых должно преследоваться по закону. Если принимать как уже состоявшийся факт активизацию в Казахстане групп давления, то впору задаться вопросом о том, наступило ли время для появления у нас в стране профессиональных лоббистов. В связи с этим в ходе опроса экспертам и был задан этот вопрос.

Абсолютное большинство экспертов высказались за то, что для появления в стране лобби-агентов время наступило, так как в обществе назрела потребность в них. В то же время отечественные эксперты считают, что для появления профессиональных лоббистов пока нет каких-либо социально-экономических и политических предпосылок. Самое меньшее количество респондентов констатировали, что для отстаивания своих интересов группы давления в лобби-агентах сейчас не нуждаются.

Многие казахстанские эксперты считают, что демократизация процесса лоббизма в Казахстане произойдёт только при условии легализации деятельности всех лоббирующих групп. В данном случае это можно сделать путём принятия специального закона о лоббистской деятельности. Но при этом существует большое сомнение в силе и эффективности этого законодательного акта на современном этапе правового беспредела в Казахстане. Результаты экспертного опроса говорят о необходимости принятия закона о регулировании лоббистской деятельности.

Многие аналитики пришли к выводу, что данный закон будет носить декларативный характер и не сможет способствовать легализации лоббистской деятельности и осуществлению контроля над ней. Более того, некоторые из отечественных исследователей не исключают, что принятый закон будет использоваться в качестве репрессалия по отношению к неугодным общественно-политическим силам. При этом некоторые эксперты считают, что для эффективной реализации этого закона отсутствуют благоприятные политические условия).

Как отмечают исследователи лоббизма, главная угроза от деятельности различных лоббирующих групп состоит в том, что государственные интересы могут быть подменены частными интересами [27]. Поэтому необходимо на законодательном уровне регулировать их деятельность. Но это тоже не поможет полностью решить все проблемы, потому что лоббисты предпочитают иметь дело с тем, кто реально принимает то или иное решение. Следовательно, чтобы сделать прозрачной деятельность лоббирующих групп, прежде всего, необходимо повысить статус самого законодательного органа власти.

Предметом правового регулирования, согласно содержании: законопроекта, является, прежде всего, порядок создания лоббистской структур, их регистрация и отчетность перед органами власти. Соответственно под «лоббистами» в законе понимаются физические и юридические лица, зарегистрированные в качестве таковых. То есть закон распространяется не; лоббистов вообще, а только на тех из них, кто в установленном порядке получил лицензию на право занятия лоббистской деятельностью. Иногда высказывается ошибочное мнение, что лоббистами могут выступать депутат парламента, министры. На самом деле указанные должностные лица и в цело государственные органы не занимаются лоббированием, а осуществляй: деятельность по планированию, разработке и обсуждению проектов нормативных правовых актов в силу своей компетенции и полномочий. Если данные действия выходят за рамки служебных полномочий, то они должны квалифицироваться как нарушение правил этики государственного служащего и даже административные и уголовные правонарушения, в зависимости от конкретного случая. Конечно, запретить депутату защищать интересы тех или иных партий, социальных групп или объединений граждан никто не вправе -каждый депутат просто обязан лоббировать интересы своих избирателей, однако выступать в качестве лоббиста (по смыслу настоящего закона), т.е. вступать в деловые, коммерческие отношения с государством, подменяя функцию законодателя функцией коммерсанта, - это все равно, что пускать в открытую распродажу государственную казну. Законом также предусматривается периодическая отчетность лоббистов перед властями о своих клиентах и целях лоббирования, размерах получаемого дохода. В случае нарушения закона лоббист может быть на определенный срок лишен лицензии.

Законом предусмотрены также права лоббистов, например, доступа к «профильной» информации, к участию в работе правительства или парламента, для чего, необходимо будет получить специальное разрешение на аккредитацию при одной из «ветвей» власти.

В законопроекте о лоббировании законодательных актов есть два существенных пункта - это статьи 3 и 12. В первой говорится о статусе лоббистов, во второй - о запрещении лобби со стороны иностранных юридических и физических лиц. Проект закона «О лоббировании» в статье 3 «Право на участие в лоббистской деятельности» предусматривает следующее:

1. Лоббистом (лоббирующей организацией) может быть любое физическое или юридическое лицо Республики Казахстан, осуществляющее лоббистскую деятельность при соблюдении требований, установленных настоящим законом;

2. Клиентом лоббиста (лоббирующей организации) может быть любое физическое или юридическое лицо Республики Казахстан.

Очевидно, что данная норма под «физическими лицами РК» подразумевает только граждан РК. Сложнее понять, что имели в виду авторы законопроекта, содержащегося в статье 1 Закона РК «Об иностранных инвестициях» под «юридическим лицом РК» подразумевается юридическое лицо, созданное в соответствии с законодательством РК на территории РК (в том числе предприятие с иностранным участием - иностранное и совместное предприятие). Это дает возможность иностранным юридическим лицам быть клиентами лоббистов и самим осуществлять лоббистскую деятельность, а значит, «проталкивать» свои далеко идущие, меркантильные экономические и политические интересы, которые, возможно, не всегда будут соответствовать интересам Казахстана. Не допустить развития такой ситуации и снять в будущем все возможные вопросы при толковании вышеупомянутой статьи можно путем внесения в ее редакцию пункта 3 «Не могут осуществлять лоббистскую деятельность и быть клиентом лоббистских организаций любые иностранные юридические лица, а также предприятия с иностранным участием». Это было бы более правильным. Оставим пока предприятия с иностранным участием и обратимся к другому вопросу. Не секрет, что Республика Казахстан в настоящее время получает и заинтересована в дальнейшем получении иностранных кредитов. По сути дела тогда речь идет о заключении частноправовых договоров - нам предоставляют деньги, а взамен мы обязуемся следовать определенным требованиям - критериям по экономическому развитию, правовой сфере, социальному реформированию и так далее, и зарубежные (международные) финансово-кредитные учреждения оставляют за собой право следить, контролировать это. Бесспорный пример тому - деятельность Всемирного банка, советники-консультанты которого осуществляют такую контрольную деятельность как в отношении экономической сферы развития нашего государства, расходования кредитных средств, так и в отношении принимаемых законов (республика, кроме того, является членом данной международной организации). Какой же тогда быть норме предлагаемого законопроекта, когда, с одной стороны, стоят интересы государственности, соблюдения принципов международного публичного права (невмешательства во внутренние дела государства), а с другой стороны - наша же заинтересованность в получении иностранной финансовой помощи? Здесь нужна консенсусная норма, но полностью отграничить иностранных юридических лиц, международные (кредитные) организации от лоббистской деятельности в нашем государстве, думается, не удастся.

Статья 3 законопроекта также дает право доступа лоббирующей организации или лоббиста действовать в стенах парламента, знакомиться с соответствующей документацией, выходить на депутатов и прорабатывать с ними соответствующие вопросы. Однако тут есть довольно большая загвоздка. По мнению экспертов, на практике знакомых с внутренней жизнью депутатского корпуса, проникновение чужаков, в виде общественных лоббистов, должно вызвать крайне негативную реакцию со стороны народных избранников.

Важность пункта 2, статьи 12 в законопроекте обусловлена достаточно сильными позициями иностранного капитала на внутреннем рынке в ущерб местному национальному бизнесу. Без данного закона иностранцам легче лоббировать свои интересы. Хотя в Конституции Республики Казахстан четко записано, что права иностранцев и лиц без гражданства не могут превышать прав наших граждан.

Таким образом, законодательство о регулировании лоббизма позволяет заложить в основу деятельности лоббистских организаций определенные этические принципы, нормы, правила и традиции. Целями его является, с одной стороны, регламентация деятельности лоббистских структур, представляющих интересы корпораций, коммерческих предприятий и фирм, с другой -поддержка групп граждан, обеспечение их взаимодействия с властью и влияния общества на процесс принятия решений.

В 1999 году правительством уже вносился законопроект о лоббировании законодательных актов, который затем был отозван по ряду причин. Сравнительный анализ данного документа с мировым опытом позволяет сделать следующие выводы:

· в отклонённом парламентом законопроекте концептуально неверно рассматривается явление лоббизма, которое отождествляется с полукриминальной деятельностью;

· данная установка является не случайной, поскольку, как следует из пояснительной записки, поручение о разработке и внесении в Парламент данного законопроекта содержалось в Указе Президента «О мерах по укреплению национальной безопасности, дальнейшему усилению борьбы с организованной преступностью и коррупцией» от 5 ноября 1997 года;

· законопроектом деятельность лоббистов допускалась лишь в экономической и социальной сферах при прямом запрете лоббирования политических вопросов. Например, запрещалось лоббирование законопроектов, регулирующих общественные отношения в сфере «основ организации и деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, государственной и воинской службы». Это существенно снижало потенциал влияния гражданского общества на демократизацию политической системы;

· налагался запрет на лоббирование законодательных актов о республиканском бюджете, который является одним из главных объектов лоббизма. Это, скорее всего, привело бы его к переходу в латентную, нелегальную форму и доминированию бюрократически-ведомственного лоббизма при формировании государственного бюджета;

· законопроект предполагал контроль лишь за верхушкой айсберга, поскольку законодательные акты, принимаемые парламентом, не могут сравниваться по объёму с нормотворчеством исполнительной власти;

за рамками законопроекта остались многие формы лоббизма, так как регламентации подвергался только прямой контакт лоббиста с уполномоченным должностным лицом в стенах государственного органа.

Из поля зрения законодателя выпал непрямой, косвенный лоббизм, а также все его некоррупционные формы: использование общественного мнения, проведение и презентация результатов независимых исследований, возбуждение парламентских слушаний.

Итак, указанный законопроект де-факто носил репрессивный характер и неверно выстроен концептуально, поэтому неудивительно, что он был отозван правительством после жесткой реакции парламента.

Очередная попытка принятия закона была предпринята в 2006 году. Одной из основных причин отклонения на пленарном заседании Мажилиса Парламента проекта закона «О лоббировании законодательных актов» было то, что сферой регулирования данного проекта закона были отношения, возникающие в законодательном процессе. По мнению депутатов, это являлось несправедливым и ущемляло их интересы. В самом деле, лоббирование охватывает как сферу законодательной, так и сферу исполнительной власти. Его объектом не может быть судебная власть, так как правосудие должно осуществляться только на основании норм действующего права в Республики Казахстан и быть вне чьего-либо влияния. По вполне понятным причинам, депутаты Мажилиса в 2006 году сочли необходимым отклонить правительственный проект закона «О лоббировании законодательных актов» и поддержать более общий и системный подход к сфере лоббирования, который должен охватить лоббирование как в органах законодательной, так и исполнительной власти.

В Плане законопроектных работ правительства на 2006 год разработка законопроекта «О лоббировании» была поручена Департаменту юстиции, но данный законопроект также не выдержал критики парламентариев и вновь был отклонен.

При подготовке законопроекта необходимо было учесть следующие критерии: четко определиться с концепцией законопроекта, привлечь к обсуждению законопроекта представителей общественных, неправительственных и международных организаций, что будет способствовать выявлению различных позиций по данному вопросу, то есть подвергнуть законопроект общественной экспертизе. Наконец, необходимо опубликовать планируемый законопроект до его внесения в парламент в официальных изданиях, чтобы дать возможность всем заинтересованным лицам ознакомиться с проектом данного закона. Всестороннее гласное обсуждение законопроекта «О лоббировании» положительно отразится на качестве данного закона, будет способствовать повышению его эффективности при реализации на практике.

Заключение

Исследование современных особенностей института лоббирования показало, что лоббизм является неотъемлемым элементом политического механизма развитого государства. В настоящее время лоббизм все больше понимается как необходимый и естественный инструмент взаимоотношений власти (должностных лиц) и общества (граждан).

Кроме того, аналитики, видят политический смысл лоббизма в следующем: во-первых, в выполнении функции посредничества между гражданами и государством. Это посредничество имеет место, прежде всего, в сфере обмена информацией. Во-вторых, в выполнении функции плюрализма общественных интересов. Естественно, что все люди и их группы стремятся отстаивать свои интересы доступными им средствами с учетом социально-экономических и юридических норм. Вполне логично, что в определенной ситуации интересы начинают сталкиваться и становятся необходимыми механизмы их сопоставления, определения приоритетов и нахождения компромиссов. В-третьих, в дополнение конституционной системы демократического представительства и позволении тем самым участвовать в принятии и реализации политических решений тем группам, которые не имеют другой такой возможности. Большое количество общественных и политических организаций и движений не всегда в состоянии участвовать в выборах в законодательный орган, хотя выражение их интересов носит большое общественное значение в принятии решений. Поэтому через систему и практику лоббизма получают свое выражение и представительство в общенациональном масштабе интересы, которые в ином случае остались бы не выраженными.

В ходе исследовательской работы авторами были решены следующие задачи:

определена роль лоббизма в политической системе государства;

подлежали изучению основные методы применяемые при осуществлении лоббистской деятельности;

было осуществлено исследование процесса формирования системы лоббизма в Казахстане;

проведен анализ путей внедрения законов о лоббировании в Казахстане.

Раскрытие поставленных задач обусловило достижение целей данной исследовательской работы - показать политико-правовое явление лоббизма в Казахстане и перспективу его законодательного регулирования на современном этапе.

В ходе исследования были выявлены недостатки и достоинства существования в политической системе государства такого явления как лоббизм. К недостаткам лоббизма относится:

способствует протекции иностранных интересов, сужая интересы национальных компаний и предпринимателей;

существенно ограничивает реализацию государственной политики путем перераспределения бюджета, смены приоритета, а также усиление позиций одной ветви власти при одновременном ослаблении другой. Фактически, в Казахстане наблюдается данная ситуация, при которой Парламент конституционно ограничен по отношению к исполнительной власти;

используется в качестве средства обогащения политической и экономической элит, при этом усиливая социальное расслоение общества;

4. выступает проводником не правового, теневого влияния на государственные органы, в том числе коррупционными методами, которые ослабляют государство.

Наличие лоббизма в политической системе позволяет:

расширить организационную и информационную базу принимаемых решений и обратить внимание на острые проблемы общества;

способствует легальному, официальному функционированию системы взаимоотношений субъектов лоббирования;

3. содействует их политической конкуренции в претворении в жизнь целей и интересов, побуждает к конкретным действиям.

Очень часто в общественном сознании именно лоббизм рассматривается как одна из форм коррумпированности власти, которая всегда стоит вне закона, общественного контроля и играет ключевую роль в «темных политических сделках».

Такое настороженное отношение к деятельности групп давления, лоббирующих свои партикулярные интересы и действующих в большинстве случаев скрытно, имело под собой основание в виде многочисленных фактов коррупции, злоупотребления должностным положением и преступного нарушения законов со стороны как раз тех, кто призван был их в первую очередь защищать.

Как показывает анализ, основные усилия лоббистов направлены на установление таможенных льгот, эксклюзивного права на вид деятельности, доступ к распределению бюджетных средств, получение льготных кредитов и инвестиций, приватизацию государственной собственности по заниженным тарифам.

Чаще всего лоббисты используют противоречия законодательства экономической сферы или их полное отсутствие. В этой связи особую актуальность приобретает необходимость законодательного урегулирования стадий, форм и методов лоббистской деятельности.

Таким образом, как процесс лоббирование в Казахстане протекает достаточно бурно, хотя в местном законодательстве нет ни одной статьи, напрямую регулирующей данную специфическую сферу деятельности, поэтому многие негативные процессы остаются завуалированными, начиная с теневого лоббирования.

Необходимость законодательного закрепления лоббистской деятельности заключается:

во-первых, в регламентации деятельности лоббистских структур, представляющих интересы корпораций, коммерческих предприятий и фирм;

во-вторых, в поддержке групп граждан, обеспечение их взаимодействия с властью и влияния общества на процесс принятия решений.

При этом необходимо отметить, что жесткий, всеохватывающий и запретительный закон не сработает. Он должен быть относительно мягким, как бы переходным. В сущности, основное его назначение состоит не в том, чтобы попытаться загнать лоббистскую деятельность в какие-то рамки, - это не реально. Необходимо предложить обществу, тем же фирмам и предприятиям иную - гласную и цивилизованную - форму воздействия с властью и тем самым построить параллельный канал влияния на государственные органы. Понятно и другое: какая-то часть предпринимательских структур, профсоюзы, общественные объединения и прочие наверняка предпочтут строить взаимоотношения с властью на правовой основе. И в этом смысле принятие закона необходимо даже с просветительской целью.

Закон «О лоббировании» должен содержать основные положения, регламентирующие отношения в данной области. К ним относится сфера регулирования закона, принципы лоббистской деятельности, определение лоббистской деятельности, профессионального лоббиста, органа, объекты лоббирования, стадии лоббирования, способы, предмет лоббирования.

Как показала мировая практика, закон о лоббизме является лишь инструментом в руках государства и общества. Эффективность же его использования зависит во многом от существующего типа политической системы, степени ее открытости и наличия множества социальных групп интересов, прямо или косвенно заинтересованных в его реализации. Казахстанское же законодательство о лоббизме находится лишь в начальной стадии разработки. Его основы придется оттачивать в течение нескольких десятилетий: принимая - на основе существующего и нарабатываемого опыта государственного регулирования лоббистской деятельности - соответствующие нормативные акты, внося в них необходимые изменения и дополнения.

Список использованных источников

Конституция РК от 30.08.1995.

Закон РК «О нормативных правовых актах» от 24.03.98г.

Закон РК «О борьбе с коррупцией» от 02.07.98г.

4.Указ Президента РК «О мерах по укреплению национальной безопасности, дальнейшему усилению борьбы с организованной преступностью и коррупцией» от 05.11.97г.

5.Закон РК «Об общественных объединениях» от 31.05.96г.

Закон РК «О политических партиях» от 02.07.96г.

Закон РК «О профессиональных союзах» от 09.0493г.

Указ Президента РК имеющий силу закона «О порядке рассмотрения обращения граждан» от 19.06.95г.