Перспективы развития местного самоуправления в Республике Казахстан

Генеральный секретарь Совета Европы препровождает должным образом заверенную копию каждому из государств - членов Совета Европы.

2. Местное самоуправление. Каким ему быть

2.1 Органы местного самоуправления

Одной из ключевых проблем существующей системы местного самоуправления является отсутствие полноценных органов власти на селе, где "единственным представителем власти является аким". Создание маслихатов и акиматов на уровне сельского округа не предусматривается, поскольку нет своего бюджета. Между тем проблем на селе накопилось множество. Учитывая, что 44% населения страны проживает в сельской местности, решение этих проблем имеет огромное значение для дальнейшего развития страны, резюмировали участники круглого стола.

Проектом закона предполагается образование местного самоуправления на уровне города областного и районного значения, района области, аульного (сельского) округа, аула (села), не входящего в состав аульного (сельского) округа.

Субъекты местного самоуправления по своей организационно-правовой форме должны являться юридическими лицами и обладать необходимыми полномочиями, установленными проектом закона, другими нормативными правовыми актами и уставом местного самоуправления.

Представительный орган местного самоуправления принимает решения в коллегиальном порядке. Вопросы организации деятельности представительного органа местного самоуправления регулируются уставом местного самоуправления, а также принимаемым в соответствии с ним регламентом представительного органа местного самоуправления.

Фундаментальные изменения предлагаются в раздел Конституции по вопросам местного самоуправления. Маслихаты станут основой местного самоуправления в нашей стране, как представительные органы, избираемые местным населением для решения местных задач.

Предлагаемые изменения в Конституцию позволят сельским акимам, наряду с выполнением государственных функций, легитимно решать задачи местного самоуправления. Предлагается определить срок полномочий маслихатов на пять лет, что будет способствовать гораздо большей стабильности власти на местах.

Предлагается назначать акимов областей, городов республиканского значения и столицы с согласия соответствующих маслихатов. Хотя Госкомиссия предлагала их назначать только решением Президента. Конечно, акимы других уровней будут назначаться по такой же схеме.

Предусматривается также упростить процедуру выражения маслихатом недоверия акиму. Решение о выражении недоверия акиму должно приниматься не двумя третями голосов депутатов маслихата, как это предусмотрено сейчас, а простым большинством голосов, по соответствующей процедуре.

Эти решения резко повышают политическую роль маслихатов, которые будут представлять действенное местное самоуправление, благодаря большей подотчетности им исполнительных органов.

Учитывая установленный Конституцией статус маслихатов, проектом закона предлагается, что функции представительного органа местного самоуправления в городах областного значения, районе области будут выполнять маслихаты соответствующих административно-территориальных единиц.

Функции исполнительного органа местного самоуправления в городах областного значения и районах области предлагается возложить на акиматы соответствующих административно-территориальных единиц во главе с акимом.

Аким города областного значения и района области, где образовано местное самоуправление будет осуществлять исполнительно-распорядительные функции органов местного самоуправления.

В пределах города районного значения, аульного (сельского) округа, поселка и аула (села), не входящего в состав аульного (сельского) округа, будет образовываться представительный орган местного самоуправления - Кенес, во главе с Председателем.

Функции исполнительно-распорядительного органа Кенеса проектом закона предлагается возложить на акимат соответствующей административно-территориальной единицы во главе с акимом.

Аким города районного значения, аульного (сельского) округа, поселка и аула (села), не входящего в состав аульного (сельского) округа, где образовано местное самоуправление будет осуществлять функции исполнительного органа местного самоуправления.

Территориальные исполнительные органы местного городского самоуправления в городах областного значения будут формироваться в границах района города областного значения.

Функции территориальных исполнительных органов местного городского самоуправления проектом закона предполагается возложить на акиматы районов городов областного значения во главе с акимом.

Территориальные исполнительные органы местного городского самоуправления будут входить в систему исполнительных органов соответствующего местного городского самоуправления.

Аким города областного значения, района области при осуществлении полномочий главы исполнительного органа местного самоуправления будет подотчетен маслихату.

Аким города районного значения, аульного (сельского) округа, поселка и аула (села) при осуществлении полномочий главы исполнительного органа местного самоуправления будет подотчетен Кенесу.

Аким района в городе областного значения является должностным лицом соответствующего городского акимата на территории соответствующей административно-территориальной единицы и без доверенности выступает от его имени во взаимоотношениях с государственными органами, организациями и гражданами.

Аким района города областного значения при осуществлении полномочий исполнительного органа местного самоуправления будет подотчетен маслихату и акиму соответствующего субъекта местного самоуправления.

В связи с предполагаемым созданием представительных органов местного самоуправления Кенесов в городах районного значения, аульных (сельских) округах, аулах (селах), поселках их члены должны иметь право участвовать в выборах депутатов Сената Парламента Республики Казахстан.

В этой связи предлагается внести соответствующие изменения и дополнения в Конституционный закон Республики Казахстан от 28 сентября 1995 года "О выборах в Республике Казахстан".

В связи с тем, что местное самоуправление создается не на всех административно-территориальных уровнях, а также в целях более полной регламентации вопросов осуществления местного управления предполагается разработать и принять самостоятельные законы Республики Казахстан "О местном государственном управлении в Республике Казахстан" (далее по тексту - Закон о местном государственном управлении) и "О местном самоуправлении в Республике Казахстан" (далее по тексту - Закон о местном самоуправлении). При этом Закон о местном государственном управлении будет регулировать статус и полномочия областных маслихатов, маслихатов столицы и города республиканского значения, а также акимов и акиматов области, столицы и города республиканского значения, которые в соответствии с настоящей концепцией (Прим. проектом закона) не входят в систему местного самоуправления, а осуществляют, как и ранее местное государственное управление на соответствующей территории. Закон о местном самоуправлении (Прим. в соответствии с настоящей концепцией) будет закреплять правовое положение, экономическую и финансовую базу местного самоуправления на уровне городов областного и районного значения, района области, аульного (сельского) округа, аула (села), не входящего в состав аульного (сельского) округа.

Порядок проведения выборов должностного лица представительного и исполнительного органа местного самоуправления будет определяться законодательством Республики Казахстан и уставом местного самоуправления.

В пределах города районного значения, аульного (сельского) округа, поселка и аула (села), не входящего в состав аульного (сельского) округа, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, сроком на 5 лет членами местного сообщества будет образовываться представительный орган местного самоуправления - Кенес, во главе с Председателем.

Планируется, что Председатель Кенеса будет избираться на срок полномочий Кенеса, из числа его членов открытым или тайным голосованием большинством голосов от общего числа членов данного представительного органа.

Членом Кенеса может быть гражданин Республики Казахстан, член местного сообщества, достигший двадцати лет.

Член Кенеса не может быть депутатом маслихата или Парламента Республики Казахстан, государственным служащим.

Состав Кенеса предлагается образовывать в зависимости от количества жителей в субъектах местного самоуправления:

- до тысячи жителей местного сообщества - до семи человек;

- до 3 тысяч жителей местного сообщества - пятнадцать человек;

- до 7 тысяч жителей местного сообщества - девятнадцать человек;

- до 10 тысяч жителей местного сообщества - двадцать один человек;

- до 15 тысяч жителей местного сообщества - двадцати трех человек;

- до 20 тысяч жителей местного сообщества - двадцати пяти человек;

- до 40 тысяч жителей местного сообщества - двадцати девяти человек;

- до 60 тысяч жителей местного сообщества - тридцати трех человек;

- до 80 тысяч жителей местного сообщества - тридцати семи человек;

- до 100 тысяч жителей местного сообщества - сорока одного человека;

- до и свыше 200 тысяч жителей местного сообщества - сорока пяти человек.

Проектом закона предполагается наделить правом выдвижения кандидатов на должность акима города районного значения, аульного (сельского) округа, поселка и аула (села), не входящего в состав аульного (сельского) округа, членов Кенеса, партию, получившей большее количество мандатов в Кенесе и путем самовыдвижения. Кандидата на должность акима члены Кенеса будут выдвигать после консультаций с членами местного сообщества (собрания, сходы, конференции граждан, опросы населения). Самовыдвижение кандидата будет осуществляться группой граждан местного сообщества. Процедура проведения таких форм местного самоуправления, реализуемых населением непосредственно как собрания, сходы граждан и опрос местного населения будет прописана в проекте закона и уставах местных самоуправлений.

Аким города районного значения, аульного (сельского) округа, поселка и аула (села), не входящего в состав аульного (сельского) округа, будет избирается на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, сроком на 5 лет членами местного сообщества.

Кандидатов на должность акима города областного значения, района области будут выдвигать депутаты маслихата, партия, получившая большее количество мандатов в маслихате, путем самовыдвижения кандидата из числа жителей города областного значения, района области. Самовыдвижение кандидата будет осуществляться группой граждан местного сообщества.

Выборы акима города областного значения и района области будут проводиться на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, сроком на 5 лет членами местного сообщества.

Кандидатов на должность акима района города областного значения будут выдвигать депутаты маслихата, партия, получившая большее количество мандатов в маслихате, путем самовыдвижения кандидата на должность акима из числа жителей района города областного значения. Самовыдвижение кандидата будет осуществляться группой граждан из числа жителей района города областного значения.

Выборы акима района города областного значения будут проводиться на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, сроком на 5 лет жителями соответствующих территориальных единиц города областного значения.

Введение процедуры избирания акимов города областного значения, района области, города районного значения, аульного (сельского) округа, поселка и аула (села), не входящего в состав аульного (сельского) округа, потребует внесения соответствующих изменений и дополнений в законодательство Республики Казахстан, в частности, в Закон Республики Казахстан от 23 января 2001 г. "О местном государственном управлении в Республике Казахстан" или новой редакции данного закона [10].

В соответствии с проектом закона органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам ведения местного самоуправления принимают (издают) правовые акты, которые имеют обязательную юридическую силу актов органов местного самоуправления, на всей территории субъекта местного самоуправления.

В этой связи предполагается ввести в иерархию нормативных правовых актов нормативные акты, издаваемые Кенесами, внеся соответствующие дополнения в Закон Республики Казахстан "О нормативных правовых актах".

Наименование и виды актов органов местного самоуправления и их должностных лиц, порядок принятия и вступления в силу будет определяться законодательством Республики Казахстан, уставом местного самоуправления.

Акты органов местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина вступают в силу после их регистрации в органах юстиции и официального опубликования (обнародования).

Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с законодательством Республики Казахстан и уставом местного самоуправления [11].

Проектом закона предполагается установить конкретные формы ответственности акиматов как коллегиальных исполнительных органов перед маслихатами и Кенесами, при этом необходимо закрепить право маслихатов и Кенесов выражать недоверие акиму и отдельным должностным лицам акиматов, ставить вопросы перед акимом об освобождении от должности должностных лиц акиматов.

Устав местного самоуправления

Устав местного самоуправления разрабатывается инициативной группой граждан и принимается членами местного сообщества непосредственно путем прямого голосования.

Типовой устав местного сообщества утверждается Правительством Республики Казахстан.

Устав местного самоуправления подлежит государственной регистрации в порядке, установленном для негосударственных организаций, вступает в силу после официального опубликования (обнародования).

Устав местного самоуправления в соответствии с проектом закона должен содержать:

общие положения: цели и задачи; правовую основу деятельности; границы и состав сообщества;

структуру организации местного самоуправления: порядок образования и организационно-правовые формы местного самоуправления и его органов;

характеристику экономической основы местного самоуправления, в том числе перечень объектов коммунальной собственности, объектов, переданных на правах хозяйственного ведения;

характеристику финансовых средств местного самоуправления, в том числе: средств местного бюджета, передаваемых в пользование и распоряжение органам самоуправления, средств внебюджетных фондов, привлеченных средств физических и юридических лиц, кредитных ресурсов;

предметы ведения местного значения, по которым органы самоуправления принимают решения;

компетенция и сроки полномочия выборных органов, членов этих органов и должностных лиц органов местного самоуправления;

гарантии деятельности органов и должностных лиц, порядок отзыва выборных членов и роспуска органов местного самоуправления;

порядок внесения изменений и дополнений в устав местного самоуправления.

В уставе местного сообщества могут содержаться и другие положения, относящиеся к деятельности местного сообщества, не противоречащие законодательству Республики Казахстан.

2.2 Компетенция и полномочия местного самоуправления

Под компетенцией местного самоуправления понимается круг его предметов ведения, выделенных и закрепленных в законах, правовых актах местного самоуправления, а также права и обязанности органов местного самоуправления.

Компетенции органов местного самоуправления, которые устанавливаются законодательными актами, в частности Конституцией и законодательством Республики Казахстан должны обеспечивать возможность самостоятельно решать все вопросы местного значения, затрагивающие интересы жителей субъекта местного самоуправления и влияющие на повседневную жизнь, а также отдельные государственные вопросы, которые могут возлагаться на органы местного самоуправления. Этот принцип установления собственной компетенции местного самоуправления соответствует формуле Европейской Хартии о местном самоуправлении.

Под предметом ведения следует понимать те сферы (области) жизнедеятельности населения местного самоуправления, на которые распространяется его юрисдикция.

К вопросам местного значения отнесены сферы (области) непосредственного обеспечения жизнедеятельности членов местного сообщества, а также вопросы, имеющие значение и влияющие на сохранение единства хозяйства в субъектах местного самоуправления:

организация местного самоуправления в субъектах местного самоуправления, его правовое закрепление в уставе местного самоуправления;

правовое регулирование отношений, возникающих в рамках деятельности местного самоуправления в пределах полномочий местного самоуправления;

владение, пользование и распоряжение собственностью местного самоуправления, взаимоотношения с предприятиями, учреждениями и организациями других форм собственности;

местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов и др.;

комплексное социально-экономическое развитие субъекта местного самоуправления, регулирование планировки и застройки территорий, формирование программ развития местного сообщества;

землеустройство, использование природных ресурсов, охрана природы в рамках своей компетенции;

организация, содержание и развитие жилищно-коммунального хозяйства, торговое и бытовое обслуживание населения;

организация, содержание и развитие сферы образования, здравоохранения, социально-культурного обслуживания населения в соответствии с предметами ведения;

социальная поддержка и содействие занятости населения;

обеспечение законности, безопасности, правопорядка, охраны прав и свобод граждан и др.;

участие в контроле за соблюдением нормативно-правовых актов субъекта местного самоуправления.

Субъекты местного самоуправления вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами Республики Казахстан.

Объем компетенций местного самоуправления порождает совокупность полномочий (прав и обязанностей), закрепленных за населением, выборными и иными органами местного самоуправления и необходимых для осуществления задач и функций местного самоуправления на территории, на которой компактно проживают члены местного сообщества. В соответствии с проектом закона полномочия местного самоуправления реализуются:

во-первых, непосредственно населением субъектов местного самоуправления;

во-вторых, органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

Предполагается наделить органы местного самоуправления правом:

обращаться в представительные и исполнительные органы для решения вопросов, поднятых в обращениях граждан;

на получение достаточных материально-финансовых ресурсов, соразмерных предоставленным им по Конституции или закону полномочиям, в том числе достаточных для обеспечения государственных социальных стандартов для населения;

при осуществлении своих полномочий сотрудничать и, в пределах, установленных действующим законодательством, объединяться с другими местными органами самоуправления для выполнения задач, представляющих общий интерес. Это позволит органам местного самоуправления создавать ассоциации (союзы) органов местного самоуправления на основе учредительных договоров и (или) уставов, принятых ассоциациями (союзами);

делегирования на договорной основе в соответствии с законом отдельными органами и должностными лицами местного самоуправления своих полномочий (кроме отнесенных к исключительному ведению соответствующих органов и должностных лиц местного самоуправления) органам и должностным лицам иных субъектов местного самоуправления, а также государственным органам и государственным должностным лицам;

создавать кооперативы, хозяйственные товарищества, общества и иные хозяйственные организации, вести самостоятельную хозяйственную деятельность, а также приобретать имущество, предназначенное для ведения предпринимательской и хозяйственной деятельности;

определять цели, условия и порядок деятельности организаций, переданных им в доверительное управление, а также осуществлять регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги), утверждать их уставы, назначать и увольнять руководителей данных организаций, заслушивать отчеты об их деятельности;

образовывать внебюджетный фонд в порядке и на условиях, установленных законодательством Республики Казахстан;

иметь и осуществлять право собственности на землю;

землепользования. Право землепользования может возникать у органов местного самоуправления в результате предоставления этого права уполномоченных на то государственных органов в соответствии с законодательством Республики Казахстан;

временного пользования земельным участком, находящимся в частной собственности, сервитут;

вступать в кредитные отношения;

иметь собственную символику (гербы, эмблемы и т.д.), отражающую исторические, культурные, социально-экономические, национальные и иные местные традиции;

предъявлять в суд общей юрисдикции требования о признании недействительными правовых актов и нормативных правовых актов органов государственного управления, актов предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений, нарушающих права и законные интересы населения и отдельных граждан, проживающих на данной территории, а также права местного самоуправления. При этом орган местного самоуправления освобождается от уплаты государственной пошлины по данным искам и вправе войти в судебный процесс на любой стадии его производства;

на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных Конституцией и законодательством страны принципов местного самоуправления.

В соответствии с проектом закона права на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены исключительно законом и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

При осуществлении своих полномочий органы местного самоуправления и его должностные лица обязаны:

соблюдать Конституцию и законодательство Республики Казахстан;

обеспечить гражданам возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также возможность получения другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом;

для реализации принципа гласности и открытости в организации и деятельности органов местного самоуправления создать условия для широкого освещения их деятельности не только в местных средствах массовой информации, но и путем выпуска доступного для каждого жителя субъекта местного самоуправления специального информационного бюллетеня;

обеспечить равный доступ граждан Республики Казахстан к работе в органах местного самоуправления, а также свободный, беспрепятственный доступ на их заседания.

Органы местного самоуправления не правомочны устанавливать ограничения хозяйственной деятельности, если иное не предусмотрено законодательством Республики Казахстан.

К исключительным полномочиям представительных органов местного самоуправления в соответствии с проектом закона относятся:

принятие общеобязательных правил по предметам ведения местного самоуправления, предусмотренных их уставами и настоящим законом;

назначение местных референдумов, выборов, других актов прямого волеизъявления населения;

утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

принятие планов (в том числе и градостроительных) и программ социально- экономического развития субъекта местного самоуправления, утверждение отчетов об их исполнении;

установление порядка управления и распоряжения собственностью субъекта местного самоуправления;

контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами субъекта местного самоуправления.

Исключительные полномочия представительных органов местного самоуправления могут быть расширены законом. Полномочия представительного органа местного самоуправления определяются уставом местного самоуправления. Наделение субъектов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должно осуществляться законом.

Делегированные государством полномочия должны находиться в ведении местных самоуправлений. Органы местного самоуправления обязаны исполнять отдельные государственные полномочия, которыми они наделены в установленном законодательством порядке.

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный или ограниченный срок.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями на ограниченный срок допускается в случае, если данные полномочия имеют определенный срок действия, по истечении которого их действие прекращается. В случае продления срока действия указанных полномочий продление срока их исполнения органами местного самоуправления осуществляется в том же порядке, в каком органы местного самоуправления были наделены этими полномочиями [12].

В случаях наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, связанными с государственной регистрацией и выдачей физическим или юридическим лицам документов единого государственного образца, заверяемых печатью с изображением Государственного герба государства, органам местного самоуправления предоставляется право пользования гербовой печатью для указанной цели. Описание печати должно указываться в соответствующем законе.

Не допускается наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями без передачи необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

В этой связи будут закреплены положения о принципах и порядке передачи государственными органами материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Кроме того, не допускается наделение органов местного самоуправления полномочиями органов судебной власти и правоохранительных органов, государственных надзорных органов, а также иными государственными полномочиями, связанными с обеспечением государственной целостности и безопасности государства. Наряду с этим не допускается наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями по правовому регулированию прав и свобод человека и гражданина, установленных Конституцией.

Общие принципы и порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями данными полномочиями, а также положения об основаниях прекращения исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий или отзыва делегированных государством полномочий должны быть прописаны в отдельных статьях проекта закона.

Полномочия государственных органов в области местного самоуправления

Проектом закона регламентируются вопросы полномочий (функций) государственных органов в области местного самоуправления.

К полномочиям государственных органов в области местного самоуправления проект закона относит:

контроль за соблюдением законов в области местного самоуправления;

наделение субъектов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

регулирование порядка передачи объектов государственной собственности в собственность субъектам местного самоуправления;

принятие государственных программ развития местного самоуправления;

обеспечение гарантий осуществления обязанностей государства в области местного самоуправления, установленных Конституцией государства и законами;

передача субъектам местного самоуправления материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий;

контроль за реализацией переданных местным самоуправлениям отдельных государственных полномочий, материальных и финансовых средств;

установление и обеспечение государственных минимальных социальных стандартов;

регулирование отношений между государственным бюджетом и местными бюджетами, обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых центральными исполнительными органами;

обеспечение государственных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;

установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения субъектов местного самоуправления, установление и изменение их границ с учетом административно-территориального устройства государства, а также их наименований;

установление порядка разграничения предметов ведения и полномочий между государством и субъектами местного самоуправления, а также между субъектами местного самоуправления;

регулирование особенностей организации местного самоуправления на территориях с особым статусом, обусловленным необходимостью обеспечения безопасности государства;

регулирование в соответствии с настоящим Законом особенностей организации местного самоуправления на отдельных территориях, обусловленных соответствующими историческими и иными местными традициями;

регулирование и защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;

установление порядка проведения выборов в органы местного самоуправления и государственных гарантий избирательных прав граждан при их проведении;

разработка и изменение законов об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления;

установление порядка судебной защиты и судебная защита прав местного самоуправления;

регулирование и установление ответственности органов местного самоуправления и его должностных лиц за нарушение законов;

осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления и его должностных лиц;

установление порядка регистрации уставов субъектов местного самоуправления;

обязательное рассмотрение официальных обращений органов местного самоуправления по вопросам, непосредственно затрагивающим интересы местных самоуправлений;

иные полномочия, установленные законом.

Статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, его выборного должностного лица и муниципальных служащих

Статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, его выборного должностного лица и ограничения, связанные со статусом этих органов и лиц, устанавливаются уставом местного самоуправления в соответствии с законом, а в части вопросов, подлежащих регулированию на уровне государственной власти - законом.

Полномочия члена выборного органа местного самоуправления начинаются со дня его избрания и прекращаются с момента начала работы выборного органа местного самоуправления нового состава.

Полномочия выборного должностного лица местного самоуправления начинаются со дня вступления его в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица, либо в день вступления в силу решения о досрочном прекращении его полномочий или об упразднении данной должности.

Члену выборного органа местного самоуправления, его выборному должностному лицу проектом закона гарантируются условия для беспрепятственного и эффективного осуществления своих полномочий, защита прав, чести и достоинства. Установленный срок полномочий члена выборного органа местного самоуправления не может быть изменен в течение текущего срока полномочий. Время работы на постоянной основе в качестве выборного должностного лица местного самоуправления, депутата, члена выборного органа местного самоуправления засчитывается в трудовой стаж для предоставления льгот и гарантий в соответствии с законодательством о государственной службе. Депутатам и членам выборных органов местного самоуправления, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, его выборным должностным лицам социальные гарантии, связанные с пребыванием на этих должностях, устанавливаются законом. Уставом местного самоуправления могут быть установлены дополнительные социальные гарантии в пределах вопросов, отнесенных к ведению местного самоуправления.

Гражданин, осуществляющий службу в представительных органах местного самоуправления должен являться должностным лицом местного самоуправления.

В соответствии с проектом закона для работы должностного лица местного самоуправления должны быть созданы условия, обеспечивающие подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета опыта и компетентности; для этого местным самоуправлениям необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, вознаграждения и продвижения по службе.

Правовое положение должностного лица органа местного самоуправления, порядок прохождения службы должно определяться законодательством Республики Казахстан и уставом местного самоуправления.

В этой связи предлагается разработать соответствующий блок законодательных и иных нормативных правовых актов.

В частности, разработать проект закона Республики Казахстан "О муниципальной службе" либо внести соответствующие изменения и дополнения в Закон Республики Казахстан "О государственной службе".

Основания досрочного прекращения полномочий органов

местного самоуправления, должностных лиц, порядок отзыва выборных членов органов местного самоуправления

Проект закона устанавливает следующие случаи досрочного прекращения полномочий представительных органов местного самоуправления:

Полномочия маслихата прекращаются досрочно:

Президентом Республики Казахстан;

в случае принятия маслихатом решения о самороспуске;

в случае реорганизации или ликвидации административно-территориальной единицы.

2) Полномочия Кенесов прекращаются досрочно в случае:

принятия Кенесом решения о самороспуске;

роспуска Кенеса по инициативе местного сообщества большинством голосов от общего числа его членов;

упразднения административно-территориальной единицы;

не проведение ни одного заседания в течение одного года;

по решению суда.

Основания досрочного прекращения полномочий должностных лиц, порядок отзыва выборных членов органов местного самоуправления будут регламентированы действующим законодательством, настоящим законом и уставами субъектов местных самоуправлений.

Территория субъекта местного самоуправления

Территория субъекта местного самоуправления должна включать все земли, независимо от формы собственности и целевого назначения, установленные законодательством Республики Казахстан.

Передача земли в ведение местного самоуправления осуществляется в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан.

Границы территории местного сообщества должны устанавливаться и изменяться в соответствии с законодательством Республики Казахстан с учетом мнения населения, выраженного на местных референдумах, конференциях граждан, сходах или путем опроса местного населения и исторически сложившихся границ компактного проживания граждан, достаточных для развития сельских и городских сообществ. К территории местного самоуправления могут быть отнесены территории, находящиеся вне сельского поселения или города, отчуждаемые для нужд местного сообщества в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан.

Экономическая и финансовая основа деятельности местного самоуправления

Экономическую основу местного самоуправления должны составлять:

переданные местному самоуправлению государственными органами природные ресурсы, движимое или недвижимое имущество, иная собственность, служащая источником получения доходов и удовлетворения интересов местного населения.

Финансовую основу местного самоуправления составляют средства:

соответствующих бюджетов;

средства, закрепленные за местными органами самоуправления в соответствии с законом Республики Казахстан о бюджетной системе;

внебюджетные средства;

привлеченные средства физических и юридических лиц;

налоги.

Местную казну составляет:

бюджет местного самоуправления;

иное имущество переданное местному самоуправлению;

привлеченные органами местного самоуправления средства в соответствии с действующим законодательством Республики Казахстан.

Бюджет местного самоуправления в соответствии с проектом закона разрабатывается исполнительным органом местного самоуправления и утверждается его представительным органом.

Бюджет местного самоуправления будет формироваться за счет:

налогов, сборов и иных поступлений, установленных законами как доходы субъекта местного самоуправления;

доходов от собственности и имущества местного самоуправления;

трансфертов из республиканского бюджета;

целевых дотаций для реализации делегированных государственными органами полномочий и функций;

поступлений от налогов, устанавливаемых местным самоуправлением;

иных доходов.

Наряду с этим проектом закона предполагается в Бюджетном кодексе закрепить следующие виды государственных (местных) налогов и сборов, процентные отчисления от которых будут поступать в бюджеты местного самоуправления:

индивидуальный подоходный налог по нормативам распределения доходов, установленным областным маслихатом;

социальный налог по нормативам распределения доходов, установленным областным маслихатом;

налог на имущество (собственность) физических и юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

земельный налог;

единый земельный налог;

налог на транспортные средства с физических и юридических лиц;

акцизы;

плата за пользование земельными участками.

Кроме того, в Бюджетном кодексе будут закреплены виды платежей, которые будут поступать в бюджеты местного самоуправления, а также определяться источники покрытия бюджетного дефицита местного самоуправления, в случаях, если запланированные расходы бюджета местного самоуправления превышают запланированные доходы.

Для обеспечения минимального уровня бюджетной обеспеченности местных самоуправлений предполагается, что из республиканского бюджета и бюджета областей будут выделяться выравнивающие трансферты. Порядок предоставления перераспределяемых средств государственные органы должны согласовывать с органами местного самоуправления. Предоставляемые местным органам самоуправления субсидии, по возможности, не должны предназначаться на финансирование конкретных проектов. Предоставление субсидий не должно идти в ущерб основной свободе выбора политики органов местного самоуправления в области их собственной компетенции.

Имущество органа местного самоуправления должно формироваться на основе:

добровольных взносов и пожертвований;

поступлений от проводимых в соответствии с уставом субъекта местного самоуправления выставок, лотерей, аукционов, спортивных и иных мероприятий;

доходов от собственной предпринимательской, хозяйственной и внешнеэкономической деятельности;

гражданско-правовых сделок;

государственного имущества;

имущества местного самоуправления;

денежных средств, передаваемых органу местного самоуправления государственными органами;

обращения в собственность местного самоуправления бесхозяйного имущества;

других, не запрещенных законом поступлений.

Проект закона наделяет субъекты местного самоуправления правом образовывать внебюджетный фонд в порядке и на условиях, установленных законодательством Республики Казахстан.

Во внебюджетный фонд могут включаться:

добровольные взносы и пожертвования организаций и граждан;

доходы от проведения мероприятий, организованных по инициативе органов местного самоуправления.

Средства внебюджетного фонда местного самоуправления должны расходоваться исключительно для нужд местного самоуправления.

Предпринимательская и хозяйственная деятельность органа местного самоуправления в соответствии с проектом закона должна осуществляться в соответствии с законодательством Республики Казахстан.

Доходы от предпринимательской и хозяйственной деятельности органов местного самоуправления должны использоваться только для достижения уставных целей, а также на благотворительные цели.

Собственность местного самоуправления

Субъектами права собственности в органе местного самоуправления в соответствии с проектом закона являются: население в лице местного самоуправления, за которым после его государственной регистрации закрепляются права юридического лица; созданные им предприятия и кооперативы; граждане-учредители в форме интеллектуальной собственности и другие.

Собственностью местного самоуправления является:

местная казна;

имущество, переданное органам местного самоуправления государственными органами;

имущество, переданное органам местного самоуправления юридическими и физическими лицами;

имущества, созданное и (или) приобретенное им иными законными способами;

иные ресурсы, формируемые и используемые в интересах местного сообщества.

В собственности органов местного самоуправления могут находиться земельные участки, предоставленные им под застройку или застроенные производственными и непроизводственными зданиями, сооружениями и их комплексами, включая земли, предназначенные для обслуживания зданий и сооружений в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан.

Приватизация объектов собственности, находящихся на территории местного сообщества, осуществляется в соответствии с законодательством Республики Казахстан в интересах местного сообщества.

Ввиду того, что собственность местных самоуправлений выступает как собственность негосударственного юридического лица, проектом закона предполагается, что на первом этапе (до внесения изменений и дополнений в пункт 1 статьи 6 Конституции) собственность местных самоуправлений будет рассматриваться как вид частной собственности [13].

В связи с тем, что собственность местных самоуправлений носит публичный характер, предполагается в последующем внести изменения и дополнения в пункт 1 статью 6 Конституции, Гражданский и Земельный кодексы, что позволит закрепить на законодательном уровне собственность местного самоуправления (муниципальная форма собственности).

2.3 Взаимоотношения государственных органов с органами местного самоуправления

Государственные органы создают необходимые правовые, организационные материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления, оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление в соответствии с законодательными актами Республики Казахстан и иными нормативными правовыми актами, включая методическое и информационное обеспечение деятельности органов местного самоуправления.

Государство обеспечивает соразмерность ресурсов полномочиям органов местного самоуправления, установленным законами. Государство гарантирует самостоятельность органов местного самоуправления в пределах полномочий, установленных настоящим Законом и уставом местного сообщества, и предусматривает в соответствии с законодательными актами передачу функций органам местного самоуправления с соответствующим финансовым обеспечением. Государственные органы не вправе вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления, за исключением случаев, установленных настоящим Законом и другими законодательными актами Республики Казахстан.

Полномочия, предоставляемые органам местного самоуправления, должны быть целостными и всеобъемлющими. Пределы полномочий органов местного самоуправления в соответствии с проектом закона могут быть расширены по их инициативе и с их согласия. В случае передачи или ограничения полномочий органов местного самоуправления для выполнения государственных функций местные сообщества должны пользоваться, насколько это возможно, правом контроля и свободой адаптировать их осуществление к местным условиям. Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия могут быть оспорены или ограничены иным органом власти, центральным или региональным, только в порядке, установленном законом.

Не допускается незаконное вмешательство органов местного самоуправления в деятельность государственных органов.

Государственные органы при принятии решения о ликвидации, реорганизации административно-территориальных единиц консультируются с органами местного самоуправления.

Решения органов местного самоуправления, принятые в пределах их компетенции, обязательны для исполнения и подлежат государственной защите. Государство принимает меры по поддержке и развитию местного самоуправления. Органам местного самоуправления может быть передано осуществление отдельных полномочий государственных органов власти управления с одновременными на делением их достаточными ресурсами. Осуществление делегированных функций подконтрольно государству.

Взаимоотношения органов местного самоуправления с предприятиями, организациями и учреждениями, юридическими и физическими лицами

Отношения между органами местного самоуправления и руководителями организаций, находящихся в хозяйственном ведении органов самоуправления должны строиться на контрактной основе в соответствии с законодательством Республики Казахстан.

Отношения органов местного самоуправления с организациями, не находящимися в коммунальной собственности, а также с физическими лицами осуществляется на основе договоров в соответствии с законодательством Республики Казахстан. Органы местного самоуправления не правомочны устанавливать ограничения хозяйственной деятельности, если иное не предусмотрено законодательством Республики Казахстан.

Необходимость административного государственного контроля в отношении муниципальных органов подчеркивалась и в юридической литературе. Это обусловлено тем, что "прокуратура на сегодня не в состоянии вести тотальную проверку всех актов органов местного самоуправления и осуществляет ее лишь выборочно". Государственный контроль за деятельностью органов местных сообществ существует в той или иной форме во всех странах, где функционирует система местного самоуправления.

Правительственным законопроектом о местном самоуправлении в РК предусмотрено одно из контрольных средств - отмена акимами актов органов местного сообщества, выходящих за пределы их полномочий. Аким не только возглавляет местный исполнительный орган, но и является представителем Президента РК и Правительства РК в соответствующей административно-территориальной единице.

Поэтому согласно правительственному законопроекту как представитель государственной администрации аким может и должен контролировать муниципалитеты. На наш взгляд, поскольку органы местного самоуправления не находятся в отношениях субординации с акимами и другими местными органами власти, право отмены их актов следует предоставить суду. Только он должен решать: превысил ли свою компетенцию орган самоуправления или нет, соответствуют ли действующему законодательству его решения или нет. Иначе невозможно будет гарантировать самостоятельность муниципалитетов и оградить их от произвола со стороны местных властей. Например, во Франции правовые акты органов местного самоуправления обретают силу с момента их передачи представителю государства. Однако отмена актов возможна в случае их противоречия закону и только через суд.

К формам контроля со стороны органов местного государственного управления в Казахстане можно отнести: периодические отчеты органов местного самоуправления на сессиях маслихатов и заседаниях акиматов; проведение постоянными комиссиями маслихатов и соответствующими службами исполнительных органов проверок деятельности органов местного самоуправления по выполнению делегированных им государственных полномочий; проведение ревизионными комиссиями маслихатов и уполномоченным акимом органом (должностным лицом) проверок расходования бюджетных средств, выделенных на выполнение соответствующих задач; установление стандартов на определенные услуги и проверку их соблюдения; одобрение (утверждение) маслихатами и акимами решений органов самоуправления по вопросам их компетенции; право областных представительных и исполнительных органов приостанавливать акты органов местного самоуправления, противоречащие законодательству, до принятия окончательного решения судом; право возбуждения дисциплинарного или административного производства в отношении виновных должностных лиц органов местного самоуправления и т.п.

Было бы также правильным, если бы представительные органы государственной власти могли указывать органам или должностным лицам органов местного самоуправления на допущенные ими нарушения закона, а в случае непринятия необходимых мер обращаться с заявлением в суд. При этом важно четко распределить полномочия по контролю за деятельностью органов местного самоуправления между представительными и исполнительными органами местного государственного управления, не допуская дублирования в их компетенции, равно как и сосредоточения всех контрольных полномочий в системе только исполнительных или только представительных органов. Возможно, более эффективным было бы осуществление большинства контрольных полномочий совместно маслихатами и акиматами. Другими словами, функция административного надзора (контроля) в РК должна осуществляться маслихатами, акиматами и акимами в полном объеме.

Однако если все же вводить административную опеку, то есть утверждение государственными органами актов местного самоуправления, без которого они не могут вступить в силу, то она должна иметь определенные пределы и ограничения. В этом плане на законодательном уровне следовало бы закрепить, по каким позициям акты органов местного самоуправления направляются на утверждение в органы местного государственного управления. К ним можно отнести: решения, принимаемые во исполнение делегированных государственных полномочий; решения, которые затрагивают существенные интересы населения, проживающего на соответствующей территории; акты, которые вводят новые сборы и платежи на территории муниципалитета, и т.д. Фактически административная опека имеет предварительный характер и будет упреждать издание органами местного самоуправления незаконных актов [14].

В то же время следует гарантировать права органам местного самоуправления, предоставив последним и должностным лицам возможность обращения в суд в случае необоснованного, по их мнению, отказа в утверждении подобных актов. В любых конфликтах между муниципальными и государственными органами окончательную точку должен ставить суд. Это наиболее цивилизованный путь решения спорных проблем в правовом демократическом государстве. Дополнительным рычагом контроля за законностью актов местного самоуправления должна стать процедура их государственной регистрации в органах юстиции.

Внешний (государственный) и внутренний контроль над деятельностью органов местного самоуправления

Внутренний контроль за деятельностью органов местного самоуправления предполагается возложить на постоянные и временные комитеты и комиссии, создаваемые представительными органами местного самоуправления.

Внутренний финансовый контроль над бюджетом и деятельностью органов местного самоуправления в соответствии с проектом закона будут осуществлять контрольно-ревизионные комиссии, создаваемые представительными органами местного самоуправления. В случае, когда местное самоуправление явно не справляется со своими обязанностями, предполагается введение режима временной финансовой администрации.

...