Перспективы развития местного самоуправления в Республике Казахстан

Контроль за деятельностью органов местного самоуправления предназначен лишь для обеспечения законности и соблюдения конституционных принципов. Тем не менее, административный контроль может осуществляться государственными и вышестоящими органами при выполнении органами местного самоуправления делегированных им отдельных государственных полномочий.

Внешний контроль за законностью в деятельности органов местного самоуправления государственные органы должны осуществлять по основаниям и в порядке, предусмотренным Конституцией и законами Республики Казахстан. При этом контроль за органами местного самоуправления должен осуществляться таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеет в виду защитить. Внешний надзор за соблюдением действующих законов и других нормативных правовых актов органом местного самоуправления в соответствие с проектом закона осуществляет прокуратура Республики Казахстан.

Уполномоченный орган Министерства юстиции, регистрирующий орган местного самоуправления, осуществляет внешний контроль за соответствием его деятельности уставным целям.

Указанный орган вправе:

запрашивать у руководителей органа местного самоуправления его распорядительные документы;

направлять своих представителей для участия в проводимых органом местного самоуправления мероприятиях;

выносить письменное предупреждение руководству органа местного самоуправления в случае выявления нарушений последним законодательства Республики Казахстан или совершения им действий, противоречащих его уставным целям, с указанием конкретных оснований вынесения предупреждения. Данное предупреждение может быть обжаловано органом местного самоуправления в судебном порядке.

Внешний надзор и контроль за выполнением органом местного самоуправления существующих правил и норм могут осуществляться экологическими, пожарными, эпидемиологическими и иными органами государственного надзора и контроля. Условия и порядок контроля за осуществлением местными самоуправлениями отдельных государственных полномочий, а также формы ответственности должны определяться законом.

В этой связи проектом закона предполагается установить в отдельной статье формы внешнего контроля государства за осуществлением государственных полномочий: прокурорский надзор, обжалование в суд незаконных актов, финансовый контроль, государственная регистрация нормативных правовых актов местного самоуправления, отчеты акимов по вертикали по делегированным полномочиям и т.д. [15].

3. Права граждан на участие в местном самоуправлении. Местное сообщество

Свое право на местное самоуправление должно осуществляться гражданами в субъектах местного самоуправления в соответствии с государственными гарантиями избирательных прав граждан путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

Граждане Республики Казахстан наделяются равными правами на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Обладателем всех прав местного самоуправления является его население, образующее местное сообщество.

Членом местного сообщества является гражданин Республики Казахстан, проживающий на территории административно-территориальной единицы, в границах которой осуществляется местное самоуправление.

Члены местного сообщества в соответствии с проектом закона имеют право:

избирать и быть избранными в органы и на выборные должности местного самоуправления;

участвовать в собраниях граждан по месту жительства, референдумах и иных формах непосредственной реализации права населения на местное самоуправление;

выражать свою волю на местном референдуме, решая вопросы местного значения;

принимать устав местного самоуправления;

равного доступа к муниципальной службе;

направлять в органы и должностным лицам местного самоуправления индивидуальные и коллективные обращения, в том числе предложения, заявления, ходатайства, жалобы;

присутствовать и выступать в публичных слушаниях, проводимых органами местного самоуправления в связи с разработкой проектов бюджета, планов и программ развития территории, по другим вопросам, представляющим общественный интерес, присутствовать на открытых заседаниях представительных органов;

заслушивать отчеты руководителей представительной и исполнительной власти субъекта местного самоуправления;

получать достоверную информацию о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления;

определять структуру органов местного самоуправления;

отозвать, выразить недоверие или досрочно прекратить полномочия выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

на судебную защиту прав на участие в местном самоуправлении;

через своих депутатов, т.е путем косвенных выборов участвовать в выборах депутатов Сената Парламента Республики Казахстан;

на осуществление иных прав, предусмотренных настоящим проектом законом и другими законодательными актами Республики Казахстан.

Ограничения прав члена местного сообщества на участие в местном самоуправлении не допускается, кроме случаев, предусмотренных законодательными актами Республики Казахстан, и может быть обжаловано в судебном порядке.

Ограничения избирательных прав граждан по выборам в органы местного самоуправления и выборам должностных лиц местного самоуправления устанавливаются Конституцией и законами Республики Казахстан. Члены местного сообщества обязаны соблюдать Конституцию и законодательство Республики Казахстан. Лица, не являющиеся гражданами Республики Казахстан, постоянно проживающие в государстве, будут иметь право принимать участие в осуществление местного самоуправления в пределах, установленных законом или международным договором. В проекте закона необходимо определить возможные формы такого участия.

Формы непосредственной реализации права населения на местное самоуправление

В целях наиболее полной реализации конституционного права граждан Республики Казахстан на создание и развитие местного самоуправления в проекте закона предполагается закрепить следующие формы непосредственной реализации права населения на местное самоуправление:

выборы органов и должностных лиц местного самоуправления;

отзыв населением членов выборных органов и избранных должностных лиц местного самоуправления; местный референдум;

собрания (сходы), конференции граждан;

обращения жителей в органы местного самоуправления;

местная правотворческая инициатива;

опросы населения;

органы территориального общественного самоуправления (комитеты);

органы общественной самодеятельности (советы аксакалов, экономические советы и пр.);

КСК и т.д.

Местное самоуправление занимает "центральную позицию" между государством и обществом. Именно в этой позиции этот общественно-политический институт играет ключевую роль в сохранении и укреплении государственности, по существу являясь механизмом согласования интересов общества и государства [16].

В соответствии с Конституцией местное самоуправление признается как политический институт в системе народовластия. По своей природе местное самоуправление - явление гораздо более сложное, чем его формальный современный конституционно-правовой статус. Политическая составляющая - это лишь одно из проявлений внутренней природы местного самоуправления.

Развитию местного самоуправления на протяжении веков противостоял процесс централизации государственного управления. Централизация государственного управления, необходимая в условиях внешней угрозы, в условиях мирного развития ослабляет государственный организм, делает его неконкурентоспособным, так как прямым следствием централизации является подавление социальной активности, что равнозначно невостребованности интеллектуального потенциала нации - основного фактора развития.

Поэтому при проектировании государственного строительства местное самоуправление нельзя рассматривать только как властный институт или как институт гражданского общества. Он гармонично сочетает в себе и государственную, и общественную составляющую, а в качестве механизма согласования интересов общества и государства он также является фактором повышения экономической эффективности и конкурентоспособности государства.

Одно из ключевых понятий, раскрывающих сущность местного самоуправления - самостоятельность. Органы местного самоуправления, в соответствии с Конституцией, наделяются собственной компетенцией, свободой в осуществлении этой компетенции и несут за это ответственность. Самостоятельность местного самоуправления подчеркивается тем, что Конституция не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти. Однако это ни в коей мере не означает, что местное самоуправление находится вне системы государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства, как это порой утверждается противниками местного самоуправления. С точки зрения сохранения единства власти и государственности такая трактовка безусловно поверхностна и неправомерна. Речь в Конституции идет о самостоятельности в пределах полномочий. Полномочия же предоставляются законом, принимаемым органом государственной власти. Таким образом, для сохранения единства власти нет никакой необходимости лишать местное самоуправление самостоятельности. Помимо этого в государстве существуют такие институты, как государственный контроль за реализацией переданных государственных полномочий, прокурорский надзор за законностью в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, и, наконец, судебная власть. И что особо важно, пределы самостоятельности местного самоуправления определяются наличием и объемом его финансово-экономической базы, определяемой и регулируемой правовыми актами органов государственной власти.

Более того, в целях укрепления и сохранения территориальной целостности государства возникает объективная необходимость выведения органов самоуправления из-под диктата органов государственной власти. Города, сельские населенные пункты, нынешние районы не являются экономически замкнутыми и самодостаточными образованиями и стремятся к "расширению" связей, укрепляющих "государственность". Поэтому центральная власть, предоставляя и гарантируя в соответствии с Конституцией определенную самостоятельность местному самоуправлению, создает опору государству в решении вопросов, представляющих общенациональные и региональные интересы, и способствует консолидации всех структур власти.

В отношениях с государством институт местного самоуправления выражает интересы территориальных сообществ. В отношениях государства с локальными сообществами он, по существу, является проводником интересов государства, так как отстаивает целостность социально-территориального пространства и его развитие. Ослабление одной из названных составляющих местного самоуправления (общественной или государственной) ведет к дисбалансу интересов государства и общества, что, как правило, завершается кризисом государственности.

Таким образом, сильное государство - это не централизованное государство. Одним из условий, необходимым для формирования сильного, конкурентоспособного государства, является наличие политических, социальных и экономических механизмов, обеспечивающих реальное согласование и реализацию интересов государства и местных сообществ.

Не следует забывать, что местная власть за последние 10-12 лет неоднократно реформировалась, менялась ее законодательная база. Выдержит ли она новую радикальную перестройку, пойдет ли она ей на пользу?

Для функционирования системы местного управления в полном объеме необходимо создание минимальных условий, часть из которых на момент принятия предыдущих законов даже не была осознана.

Во-первых. Территориальной основой местного самоуправления оставалась существующая система административно-территориального деления, на которой ранее строилась система государственной власти и управления.

Таким образом, не было принято во внимание, что существующее административно-территориальное деление, созданное под другие цели, не было приспособлено для организации системы муниципальных образований, а установление оптимальной территориальной основы автоматически (без участия государства) произойти не может.

Во-вторых. Не осознавалась как проблема необходимость формирования системы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления на качественно новых основаниях. Новый статус местной власти предполагает новые отношения с государством. Именно поэтому соответствующие законы (об общих принципах организации системы органов государственной власти и местного самоуправления) принимались отдельно без понимания необходимости сопряжения двух подсистем (государственной и муниципальной) в системах публичной власти и управления развитием страны.

В-третьих. Не осознавалась роль государства в процессе становления местного самоуправления. Концепция целевой программы государственной поддержки местного самоуправления, разработанная Правительством, должна отвести государству по отношению к местному самоуправлению роль стороннего наблюдателя, не мешающего, но и не помогающего развитию местного самоуправления.

На практике государство в период становления местного самоуправления использовало весь его социальный потенциал, подвергнув по существу "испытанию на прочность" нарождающийся институт народовластия. Это выразилось в создании таких условий, при которых дефицит консолидированного бюджета страны сосредотачивался на нижнем уровне бюджетной системы - в муниципальных бюджетах. Более того, процесс формирования экономической основы местного самоуправления во многом носил стихийный характер. Процессы приватизации и муниципализации не были согласованными. Причем первый поддерживался государством, а второй нет. В результате интенсивной приватизации значительная часть собственности, которая могла бы составить экономическую основу местного самоуправления, была утрачена. Такая политика не могла долго продолжаться. К 2000 г. коммунальное хозяйство практически полностью исчерпало свой ресурс.

Планирование экономического развития должно осуществляться исходя из местных потребностей, а не из общегосударственных интересов. Например, план экономического развития штата Калифорния в итоге выполняют все, вплоть до частных предприятий, которые составляют свои планы экономического развития на основании плана экономического развития штата Калифорния. И для них важно, что их план развития полностью увязан с планом экономического развития штата Калифорния, потому что штат в соответствии с этим планом дает им потом деньги. Так строится сотрудничество и взаимодействие у них. В нашем же случае чаще всего используется рычаг давления.

Недооценка руководителями исполнительной власти страны важности реформы местных властей, вылившаяся в отсутствие механизма регулирования межбюджетных отношений, способствовала постоянному сокращению доходов местных бюджетов и росту их дефицита, что в конечном итоге привело к коммунальному кризису.

Как известно, задача местного самоуправления - решение вопросов местного значения. Соответственно, чем лучше они решаются - тем местное самоуправление эффективнее. Демократические традиции развитых стран позволяют сформулировать определенные общезначимые принципы эффективного функционирования местного самоуправления. К ним относятся:

широкие возможности и права в вопросах финансовой и хозяйственной самостоятельности, реализуемые в том числе посредством разумного налогообложения населения, предприятий и организаций;

значительная свобода действий в сферах, связанных с жизнеобеспечением населения, проживающего на данной территории;

ограничение вмешательства государства только сферой, предписанной законом;

отделение функций нормативного регулирования от функций непосредственного хозяйственного управления сферами обслуживания населения;

четкое разграничение уровней местного самоуправления через определение для каждого из них не перекрывающих друг друга сфер влияния и компетенции;

самоуправление через выборы доверенных лиц, сменяемых и подотчетных населению;

широкая социальная база процессов принятия решений и управления.

Местное самоуправление стоит на пороге крупномасштабной перестройки его организационно-территориальной структуры. Необходимо определить общие принципы организации местного самоуправления, которые предусматривали бы радикальные изменения в действующей системе местного самоуправления.

Учитывая роль и место местного самоуправления в решении вопросов перехода страны к устойчивому развитию и повышению конкурентоспособности страны, становление и развитие местного самоуправления должно стать одной из приоритетных задач государственного строительства. Процесс должен осуществляться в рамках специальной общегосударственной программы.

Условием развития местного самоуправления является наличие общей стратегии государственного строительства и представлений о роли и месте местного самоуправления в системах публичной власти и управления развитием.

Роль государства в становлении и развитии местного самоуправления в целом должна возрасти. Усиление роли государства в отношении муниципальных образований должно осуществляться не в направлении непосредственного участия в решении вопросов местного значения, а в направлении усиления его роли в координации всех процессов государственного строительства, оказывающих влияние на развитие муниципальных образований. Необходим переход от эпизодических мер государственной поддержки развития муниципальных образований к системной работе по управлению реформой в направлении создания необходимых условий развития местного самоуправления.

Необходимо переходить от политики государственной поддержки местного самоуправления (как политического института) к государственной политике в отношении муниципальных образований и поселений (как социально-экономических целостностей в соответствии с их типологией и государственной стратегией - демографической, экономической, региональной, геополитической и др.).

Наиболее "узким" местом государственного строительства остаются вопросы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Поэтому основная стратегическая задача центральной власти в ближайшей перспективе - обеспечить формирование и юридическое закрепление механизмов взаимодействия двух систем власти и управления, для чего необходимо:

1) установить оптимальную систему распределения полномочий по уровням власти и механизмы ее коррекции и совершенствования в соответствии с реальными возможностями конкретных категорий муниципальных образований, создавая стимулы социально-экономического развития;

2) провести административную реформу и реформу административно-территориального деления;

3) обеспечить развитие межбюджетных отношений на основе нормативного определения (в натуральных показателях) объемов финансирования государственных (конституционных) социальных гарантий, одновременно определив и включив стимулирующие механизмы;

4) обеспечить государственный и муниципальный контроль за соблюдением законодательства и создание системы взаимной ответственности органов местного самоуправления и органов государственной власти; создать правовые механизмы эффективного контроля за деятельностью органов местного самоуправления; усилить роль представительных органов местного самоуправления, особенно в части контроля за муниципальными финансами и деятельностью исполнительных органов местного самоуправления, с постепенным переходом к контрактной системе назначения глав местных администраций;

5) разработать целостную государственную политику в отношении поддержки поселений по переходу их на режим устойчивого развития;

6) осуществить меры, направленные на повышение эффективности рассмотрения судебных споров между органами государственной власти и местного самоуправления [17].

Я хочу представить схему государственной власти до и после внесение в Конституцию Закона "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам местного государственного управления и самоуправления" от 9 февраля 2009 года № 126-IV (см. приложение А и приложение В).

Необходимо признать, что наша страна (а вместе с ней и местное самоуправление) еще пока находится в переходном периоде. Развитие местного самоуправления - процесс длительный. Поэтому и грядущие изменения в системе организации местной власти надо осуществлять с учетом всех перечисленных обстоятельств.

Первый шаг к своей модели, к своему варианту самоуправления Казахстан сделал в октябре 2001 г., проведя экспериментальные выборы акимов сельских округов в 28-ми административно-территориальных единицах. В этих выборах был выдержан принцип Европейской хартии местного самоуправления, т.е. население прямыми выборами избирало членов представительного органа, а затем члены представительного органа - руководителя исполнительного органа, т.е. акима. Но необходимо понимать, что в чистом виде ни одну зарубежную модель местного самоуправления в казахстанскую действительность перенести нельзя. У нас свои традиции, особенности, своя ментальность. Учитывая опыт других транзитных стран и исторический опыт Казахстана, нам необходимо выработать собственную систему местного самоуправления.

В 2007 году были внесены долгожданные изменения в Конституцию Республики Казахстан, которые позволяют сегодня говорить об определении модели местного самоуправления в нашей стране. Однако для внедрения механизма МСУ недостаточно принятия поправок только в один закон, необходима целая программа, которая позволит аккумулировать лучшую казахстанскую практику и использовать зарубежный опыт [18].

Именно поэтому сейчас мы говорим о Закона Республики Казахстан "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам местного государственного управления и местного самоуправления". В связи с принятием Закона необходимо внесение изменений и дополнений в следующие законодательные акты Республики Казахстан:

в Конституционный закон Республики Казахстан от 28 сентября 1995 года "О выборах в Республике Казахстан";

в Гражданский кодекс Республики Казахстан (Общая часть) от 27 декабря 1994 года;

в Уголовный кодекс Республики Казахстан от 16 июля 1997 года;

в Гражданский кодекс Республики Казахстан (Особенная часть) от 1 июля I999 года;

в Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях от 30 января 2001 года;

в Кодекс Республики Казахстан от 12 июня 2001 года "О налогах и других обязательных платежах в бюджет" (Налоговый кодекс);

в Земельный кодекс Республики Казахстан от 20 июня 2003 года;

в Бюджетный кодекс Республики Казахстан от 24 апреля 2004 года;

в Закон Республики Казахстан от 8 декабря 1993 года "Об административно-территориальном устройстве Республики Казахстан";

в Закон Республики Казахстан от 31 мая 1996 года "Об общественных объединениях";

в Закон Республики Казахстан от 5 июля 1996 года "О чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера";

в Закон Республики Казахстан от 7 мая 1997 года "О государственной статистике";

в Закон Республики Казахстан от 24 марта 1998 года "О нормативных правовых актах";

в Закон Республики Казахстан от 2 июля 1998 года "О борьбе с коррупцией";

в Закон Республики Казахстан от 2 декабря 1999 года "О физической культуре и спорте";

в Закон Республики Казахстан от 23 января 2001 года "О занятости населения";

в Закон Республики Казахстан от 23 июля 1999 года "О государственной службе";

в Закон Республики Казахстан от 23 января 2001 г. "О местном государственном управлении в Республике Казахстан";

в Закон Республики Казахстан от 17 июля 2001 года "О государственной адресной социальной помощи";

в Закон Республики Казахстан от 18 марта 2002 года "Об органах юстиции";

в Закон Республики Казахстан от 10 июля 2002 года "О ветеринарии";

в Закон Республики Казахстан от 5 июля 2004 года "О связи";

в Закон Республики Казахстан от 8 июля 2005 года "О государственном регулировании развития агропромышленного комплекса и сельских территорий";

в Закон Республики Казахстан от 15 декабря 2006 года "О культуре";

в Закон Республики Казахстан от 27 июля 2007 года "Об образовании".

Данный перечень законодательные актов Республики Казахстан не является исчерпывающим [19].

В связи с этим предлагается рассмотреть несколько важных аспектов, касающихся внедрения местного самоуправления.

Процесс развития местного самоуправления предполагает рост гражданской активности населения. Однако практика показывает, что при высоком росте количества публикаций во всех средствах массовой информации на темы развития гражданского общества, неоднократных выступлениях Президента Казахстана о приоритетности социального партнерства для обеспечения устойчивого развития, массе семинаров, организованных международными фондами-донорами, активность населения остается на очень низком уровне. Например, многие неправительственные организации при поддержке международных фондов предприняли попытки быстрого внедрения западного опыта участия граждан в местном управлении в нашей стране. Но они оказались не так эффективны, как ожидалось. Об этом свидетельствует крайне низкий процент участия населения в выборах, безразличие к процессу обсуждения программ социально-экономического развития территорий. Причинами такого результата стали, прежде всего: отсутствие практики демократического принятия решений местного управления; недостаточная инициатива населения; мощная централизация государственной власти и т.д.

На эту тему в городе Алматы Центром Содействия Демократии был проведен социологический опрос населения. Задачей проведенного опроса граждан было определение мнения населения о необходимости введения местного самоуправления в Казахстане. Данные этого опроса я представила в виде диаграммы (см. приложение В) [20].

Реакция населения на попытки отдельных НПО изменить ситуацию показывает высокий уровень непонимания своей новой роли собственника и гражданина. Пассивность приводит к неэффективности уже действующих гражданских институтов, например выборов. Приходится признать, что уровень нормативных актов, регулирующих вопросы участия, взаимодействия и партнерства с властью, выше уровня активных действий общества. Именно это отставание мешает сделать следующий шаг в совершенствовании законодательства. Необходимо "подтянуть" значительную часть общественных организаций и потенциально активную часть населения к ушедшему вперед авангарду.

В чем причины пассивности? Наверное, самыми важными из них можно определить:

1. Неверие в то, что усилия влияют на процесс принятия решений.

2. Отсутствие практического опыта участия в управлении.

3. Отсутствие необходимых знаний.

В этом смысле местное самоуправление - отличный плацдарм для проявления гражданской инициативы, поскольку основной его идеей является полноправность общественного решения проблем местного значения.

Переход от институционально-централизованного управления к управлению с акцентом на граждан означает поддержку гражданских инициатив, обращение к гражданам как к лидерам, разделяющим процессы принятия решений, предоставление им возможности осуществления руководства при решении проблем, приглашение к партнерству с органами местной власти.

Как показывает статистика, в странах с развитой демократией граждане тоже не активны на все сто процентов. Доля "авангарда" населения, как правило, не превышает в них шести-семи процентов. Следовательно, задача государственных органов - создать и разработать такие механизмы, которые позволят максимально вовлекать общественность в процессы решения проблем.

Здесь существует большое количество методов: от предоставления информации и проведения опросов до организации общественных советов, экспертиз и, конечно, внедрения системы местного самоуправления. А потому роль Общественной палаты в этих условиях приобретает особую значимость для развития демократических процессов в стране.

Чтобы граждане чувствовали свою сопричастность и ответственность за то, что происходит на территории их проживания, власти должны способствовать возникновению у них чувства сообщества. Это подразумевает открытое и совместное руководство, поддержку активных граждан, доверие со стороны непрофессионалов, заинтересованность сотрудников местных органов управления и так далее.

Но в любом случае эффективное гражданское участие возможно только в том случае, когда граждане обладают для этого достаточными правами и возможностями [21].

В контексте обучения больших масс граждан основам управления огромный интерес вызывает такая форма деятельности, как кооператив собственников квартир (КСК). В чем его особенности?

КСК является самой массовой организацией граждан. В пяти тыс. КСК Казахстана состоят более шести млн. собственников квартир. В КСК есть признак территориальности, и, что самое важное, кооперативы являются структурой самоорганизации и самоуправления. Некоторые могут не согласиться и заявить, что КСК являются авторитарными, "закрытыми" организациями, которые манипулируют мнением жителей. Я бы не стала вешать такой ярлык на все КСК, так как есть очень много положительных примеров эффективной деятельности кооперативов, но доля правды в таких заявлениях есть. Жителям было предоставлено право создать общественную организацию и с помощью демократических процедур принимать решения, направленные на благо большинства. Своим участием или равнодушием мы построили именно то, что имеем. Мы интуитивно переносим устаревшие привычки и штампы на свою деятельность и в результате вместо структуры общественного самоуправления у нас получается подобие административного ЖЭКа.

Участие в деятельности КСК дает гражданам уникальные возможности получить практический опыт управления. Кооператив, по сути, является микросообществом со своей конституцией, которую можно совершенствовать - Уставом, выборным законодательным органом - собранием, исполнительным органом - правлением, контролирующим органом - ревизионной комиссией, бюджетом. Именно в КСК можно научиться видеть общую картину, а не только разрозненные проблемы, получить навыки ведения дискуссии на равных, умение достигать консенсуса, балансировки потребности и возможности, организации общественного контроля. Перечисленные знания и навыки являются основой для успешной деятельности в сфере развития гражданского общества. Поэтому мы можем назвать КСК школой подготовки граждан для эффективного участия в процессе принятия местных управленческих решений.

В кооперативе очень сильна мотивация на позитивные изменения. При этом процесс участия в деятельности кооператива прост и понятен, возможность повлиять на решение намного выше, чем влияние на решение акимата и маслихата, изменения от наших решений происходят быстро, польза от позитивных решений реальна, причинно-следственные связи между участием и пользой очевидны.

Посмотрим на КСК через ключевые моменты понятия "самоуправление". Право и реальная возможность под свою ответственность решать вопросы, непосредственно влияющие на жизнь - все это прямо применимо к КСК на уровне управления общей собственностью. Право определено Гражданским кодексом РК и Законом РК "О жилищных отношениях". Возможность есть - госорганы не мешают; знаний достаточно; время для участия в деятельности КСК, при желании, также можно найти. Про ответственность тоже понятно - все решения должны быть выполнены членами КСК непосредственно или оплачены. Естественно, что все решения КСК очень близки к нам и прямо влияют на нашу жизнь.

Механизм прост и понятен, но граждане очень слабо участвуют в деятельности КСК. В этой связи КСК является не только школой, но и индикатором готовности наших граждан к участию в более серьезных процессах. Конечно, можно сказать, что на КСК у наших жителей просто аллергия. Они готовы к участию в политической жизни, к выборам, разработке планов развития территорий, к участию в бюджетном процессе, то есть ко всему, кроме КСК. Наверное, это ошибка. Развитие знаний, умений и готовности брать на себя решение все более сложных вопросов происходит последовательно и нельзя пропустить такую важную и хорошо мотивированную ступеньку, как организация общественного самоуправления в КСК [22].

Однако если в городах ситуация медленно, но верно меняется и заметна положительная тенденция в развитии общественного сознания, то сельские сообщества катастрофически отстают от этих процессов вследствие недостаточной информированности и отсутствия какого-либо гражданского образования.

Жители села в большинстве своем не сразу осознали, что произошло после развала Советского Союза и образования нового государства - Республики Казахстан. Отдельная часть сельского населения, стереотипы которых соответствуют системе ценностей "развитого социализма", испытывают ностальгию по авторитарному прошлому. Их трудно убедить ценностями западной демократии. Многие сельчане среднего возраста оказались без работы, т.к. совхозы и колхозы развалились, а крестьянские хозяйства сразу создать удалось немногим. Молодежь всеми силами стремится уехать из села, поэтому образование получают в городе по специальностям, которые практически не смогут быть востребованы на селе в ближайшее время.

Внедрение системы местного самоуправления начнется и в сельской местности. Этот подход имеет ряд объективных причин - наиболее эффективное и последовательное продвижение института выборности предполагает его поэтапное внедрение снизу вверх. Между тем именно сельские территории менее всего, на наш взгляд, готовы к внедрению подобной практики. В своем Послании народу Казахстана "Казахстан на пути экономической, социальной и политической модернизации" от 2005 г. Президент страны говорит о том, что "все эти годы мы двигались в направлении демократизации, учитывая реалии страны по принципу "сначала экономика, потом политика"". И, именно исходя из этой точки зрения, успешная реализация принципа выборности акимов сельских округов может встретить много объективных проблем, среди которых можно уже сейчас выделить несколько - рыночные отношения еще недостаточно прочно укоренились в сельской местности, значительное количество сельчан живет в условиях натурального хозяйства, пока слабо развит институт частной собственности, большое количество населения сельской местности является безработным - получателями адресной социальной помощи. У сельского населения ниже уровень образования, информированности, социальной и политической активности.

Поэтому для успешной реализации реформы по демократизации и развитию местного самоуправления необходимо ускорить экономическую, социальную и политическую модернизацию села и, главным образом, развивать местные человеческие ресурсы и демократическую культуру. А это возможно только через развитую систему гражданского образования, которое должны финансировать местные органы власти через систему государственного социального заказа.

Местные учебные учреждения и консалтинговые организации должны стать основой для вышеупомянутой помощи местным органам управления. Для эффективного проведения реформы и расширения политического участия граждан в ее реализации нужны профессиональные организации, способные проводить обучение или предоставлять помощь иного рода. Это могут быть организации с различным статусом - некоммерческие НПО, коммерческие организации, структуры, созданные объединениями местных органов власти, или даже государственные учреждения [23].

В результате расширения их опыта и навыков работникам местных органов управления понадобится все меньше и меньше знаний общего характера, но возрастет потребность в специализированных курсах. Что касается обучения, необходимо также знать потребности. Мы должны определить целевые группы и провести оценку их потребностей. Также необходимо определить задачи, которые выходят за рамки обучения. Учебные центры должны стать центрами знаний и информации. Они должны объединять различных специалистов, способствовать созданию разных объединений местных органов власти и людей и организовывать обмен опытом.

Для выполнения этих задач необходимо создать стабильные организации. Вопрос в том, кто может это сделать, каков будет статус этих учреждений, как они должны быть организованны для того, чтобы отвечать нуждам обучающихся, расположенных на большой территории. Опыт других стран показывает, что это могут быть НПО, организации, созданные объединениями местных органов власти, государственные учреждения и, наконец, коммерческие предприятия. В каждой стране существуют свои преимущества и недостатки. В каждом случае необходимо разрабатывать долгосрочные стратегии для того, чтобы создать финансовую основу, которая будет формироваться по мере развития местного управления и исчезновения иностранной помощи. Учебные учреждения также должны приспосабливать свои структуры к изменяющимся функциям.

Вследствие появления новых проблем, которые должны решать местные органы власти, изменяются учебные дисциплины. Но, с другой стороны, повышается квалификация административных работников. По мере увеличения нужд обучающихся особое внимание необходимо уделить изменениям в методах обучения. Необходимо также вводить интенсивные методы обучения, чтобы обучающиеся (большинство из них являются взрослыми людьми с профессиональным опытом, но без навыков обучения) могли применять эти курсы, сокращая сроки обучения и получая более легкий доступ к местам обучения (интерактивные методы, самообучающие материалы и т.д.). Наряду с обучением, необходимо развивать и другие формы помощи (например, программы активизации местных сообществ), равно как и консультативные услуги в различных сферах, начиная от реструктуризации коммунальных услуг или финансового управления и заканчивая стратегиями развития.

Обучение граждан - главный залог эффективного внедрения института местного самоуправления и расширения политического участия населения в нашей стране. Только через обучение можно аккумулировать критическую массу информированного населения, обладающего необходимыми знаниями и гражданской активностью, вовлеченного в процесс решения проблем местного сообщества [24].

Говоря о реализации конституционного права населения на осуществление местного самоуправления, необходимо осознавать, что эффективность этого процесса во многом зависит не только от наличия всего комплекса необходимых законов, обеспечивающих организационную и экономическую самостоятельность муниципальных образований, но и от понимания населением своих прав и возможностей в осуществлении местного самоуправления, от действительной способности этими правами грамотно воспользоваться, способности реализации права на местное самоуправление.

Для действительной способности реализации права на местное самоуправление представляется необходимым:

наличие механизмов осуществления права, то есть наличие органов, создаваемых населением для реализации своих прав в решении местных вопросов, процедур прямого волеизъявления (референдумы, конференции, сходы) или зависимости от населения создаваемых им органов (выборы, формы контроля);

наличие возможности осуществления права, то есть наличие финансово-экономической базы для обеспечения реальной самостоятельности населения и дееспособности создаваемых им органов;

наличие осознанной воли в осуществлении права, то есть активное участие в процессе организации местного самоуправления не только государства (через официальные решения его органов и реализацию их должностными лицами), но и населения (через широкое участие в процессе, заинтересованность в его результате). Все это дает нам новый Закон [25].

самоуправление административный территориальный

Заключение

На основании проделанной работы я сделала определенные выводы.

Во-первых, местное самоуправление издревле считалось самым распространенным видом организации общественного строя. Но из-за быстрого роста централизованной государственной власти в XIX веке местное самоуправление уходит на второй план и становится лишь "пунктом" в статье Конституции, чем объективно действующей системой управления на нижнем уровне государственной власти.

Во-вторых, я считаю, что Концепция к проекту Закона Республики Казахстан "О местном самоуправлении в Республики Казахстан", в полной мере раскрывает форму, структуру органов местного самоуправления и определяет конкретную цель их деятельности. Но в Концепции не учитывается не готовность населения принять на себя такие обязанности. Это определяется привычкой исполнять указания данные сверху и вести свою деятельность под жестким контролям, а не принимать свои самостоятельные решения для улучшения собственной жизни.

В-третьих, и в самых главных на данный момент развития местного самоуправления остается то, что 9 февраля 2009 года вышел Закон "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам местного государственного управления и самоуправления". Это примечательно тем, что Закон вышел во время разработки моей дипломной работы, что дает мне шанс сравнить Концепций к проекту закона и ныне действующий Закон. Как известно местное самоуправление не получило отдельного закона в Конституции как это было задумано в Концепции. Органами местного самоуправления стали непосредственно маслихаты и акиматы. Таким образом они будут выполнять роль как органов местного государственного управления так и органов самоуправления. Такой орган как "Кенес" который должен был стать представительным органом в новом Законе не нашел своего места, но в Законе остается и дается определение такому понятию как местное сообщество. Это дает нам, гражданам Республики создавать свои объединения, сходы, собрания с помощью и через которых мы будем решать свои проблемы повседневного характера.

Говоря о том, почему новый Закон имеет иной вид, чем был представлен в Концепции, необходимо выделить плюсы такого изменения.

Хочу повториться и сказать, что на данном этапе развития наш народ не готов принять местное самоуправление во всем широком его проявлении. Поэтому в процессе внедрения местного самоуправления в общество оно не должно пускаться на "самотек", а входе своего образования находится не под жестким но под чательным присмотром государственной власти. Такой процесс поможет медленно, но верно внедрить местное самоуправление в ряды граждан Республики Казахстан.

Местное самоуправление необходимо рассматривать как часть целостной системы государственного управления, призванной в форме самоорганизации граждан удовлетворять их жизненные потребности. Я поддерживаю принятие нового Закона и полагаю что, для модели начального этапа смешенная форма местного самоуправления, при которой местное управление берет на себя только часть вопросов, в пределах имеющихся реальных возможностей и потребностей является самой правильной на данный момент. Остальные проблемы местной жизни остаются за сохраняемыми на местах государственными органами управления. По мере созревания условий в экономической и социальной жизни, формирования гражданского самосознания, изменения у населения представлений о его месте в обществе, необходимо осуществлять постепенное расширение границ местного самоуправления путем добровольного принятия местным сообществом на себя дополнительных полномочий, передачу которых необходимо осуществлять путем принятия соответствующих актов.

Закон дает возможность постепенно адаптировать местную представительную власть к местному самоуправлению, передавая местным представительным органам соответствующие права и обязанности в сфере развития предпринимательства, контроля за тарифами на коммунальные и другие услуги, разрешительный функции в сфере строительства, земельных отношений, эксплуатации природных ресурсов на соответствующей территории, расширения налогового поля и т.д.

Список используемой литературы

1. Баишев Ж. Конституционное право Республики Казахстан: Учеб.- метод. пособие - Астаты: "Жетi жаргы", 2001 г.

2. Сапаргалиев Г. Основы государства и права Казахстана. 2-е изд. измен. и дополн. Алматы, "Атамура", 1998 г.

3. Алаш-Орда. Сборник документов./Сост. Мартыненко Н. - Алма-Ата, 1992 г. - С. 42.

4. Конституция Республики Казахстан. г. Алматы. 2006 г.

5. Назарбаев Н. Партия "Отан" - "сделано немало, продолжим вместе" // Казахстанская правда. 16 июня. 2004 г.

6. Мацупа Л.В. Маслизаты. Конституционно-правовые основы деятельности. Костанай, 2006 г.

7. Нурпеисов Е.К., Котов А.К. Государство Казахстан: от ханской власти - к предиденсткой республики. - Алматы: "Жетi жаргы", 1995 г.

8. Досмагамбетова Г. Государственная власть и местное самоуправление // Мысль. 2006 г. №9. С. 28-35.

9. Шериязданов Б. Местная власть в Республике Казахстан и перспективы ее модернизации // Саясат. 2008 г. №7. С. 9-13.

10. Закон РК "О местном государственном управлении в Республике Казахстан" от 23 января 2001 г.

11. Назарбаев Н.А. Казахстан-2030. Процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев. Послание Президента страны народу Казахстана. - Алматы.: Бшм. 1997 г. -С. 156-158.

12. Жанузакова Л.Т. Конституционно-правовые проблемы организации и деятельности местных представительных органов в Республике Казахстан. - Алматы: Изд-во "СаГа", 2003 г.

13. Кусмангалиева Ж. Основа успеха - гражданин // Казахстанская правда. 2008 г.. 16 сентябрь. С. 1, 3.

14. Байдельдинов Д., Кенжалиев З. Каким быть закону "О местном самоуправлении"? // Юридическия газета.2007 г. 16 февраля. С. 3.

15. Махметова М. Ответственно и в интересах людей // Байтерек. 2007 г. №1. С. 32-33.

16. Выдрин И.В. Муниципальное право. - М.: Норма, 2004 г.

17. Романюк В. Реорганизация системы местного управления в Казахстане // Саясат. - 2004 г. - № 3

18. Выступление Президента Республики Казахстан Н.А.Назарбаева на совместном заседании Палат Парламента Республики Казахстан

19. "Новый этап демократизации Казахстана - ускоренное развитие

20. свободного демократического общества" //Астана, 16 мая 2007 г.

21. Закон Республики Казахстан от 9 февраля 2009 года № 126-IV

22. "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам местного государственного управления и самоуправления" // "Казахстанская правда" от 13 февраля 2009 г. № 35-37

23. См.: Еще раз о местном самоуправлении. Итоги социологического опроса, проведенного центром Содействия Демократии в1998 году.// Информационно-аналитический бюллетень ЦДС 1998 г. - №7.-Июнь-июль. - Алматы.

24. Голендухин Е. Местное самоуправление в Республике Казахстан. Местное самоуправление в Казахстане: анализ механизма реализации: итоги, преграды, перспективы. СКОФ РОО "СУИС", Петропавловск, 2005 г.

25. Бегенов А. Актуальные вопросы местного самоуправления. Местное самоуправление в Казахстане: анализ механизма реализации: итоги, преграды, перспективы. СКОФ РОО "СУИС", Петропавловск, 2005 г.

26. Худяков С. Становление местного самоуправления. Местное самоуправление в Казахстане: анализ механизма реализации: итоги, преграды, перспективы. СКОФ РОО "СУИС", Петропавловск, 2005 г.

27. Ильясов С.К. "Опыт демократических реформ на евразийском пространстве: сравнительные модели и практические механизмы". - Алматы: Казахстанский институт стратегических исследований при Президенте РК, 28 сентября 2006 г.

28. Гурьев А. Власть и самоорганизация граждан // Маслихат. - 2002 г. -№1.

Размещено на Allbest.ru

...