Адміністративно-правові засади діяльності військових комісаріатів в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

КЛАСИЧНИЙ ПРИВАТНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ДІЯЛЬНОСТІ ВІЙСЬКОВИХ КОМІСАРІАТІВ В УКРАЇНІ

ГЕЙКО Валерій Іванович

Запоріжжя - 2010

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Класичному приватному університеті.

Науковий керівник - кандидат юридичних наук, доцент

Манжула Андрій Анатолійович,

Кіровоградський юридичний інститут Харківського національного університету внутрішніх справ,

доцент кафедри адміністративного права та адміністративної діяльності

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор

Курінний Євген Володимирович,

Академія митної служби України,

заступник завідувача кафедри кримінально-правових дисциплін

кандидат юридичних наук

АЛІЄВ Роман Вагіфович,

Дружелюбівський виправний центр № 1 Управління державного департаменту України з питань виконання покарань у Запорізькій області, начальник

Захист відбудеться “__” ________ 201_ року о ___ год. на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 17.127.07 Класичного приватного університету за адресою: 69002, м. Запоріжжя, вул. Жуковського, 70-б, ауд. 124.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Класичного приватного університету за адресою: 69002, м. Запоріжжя, вул. Жуковського, 70-б, ауд. 114.

Автореферат розісланий “12” листопада 2010 року.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Н.О. Армаш

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Соціальні процеси в Україні у період фундаментального реформування економічного, політичного та духовного життя суспільства актуалізували необхідність внесення суттєвих коректив у військову політику держави та відповідну організаційно-управлінську діяльність.

Збройні Сили України - важлива складова держави, вони створені для відбиття агресії, спрямованої проти України, для збройного захисту цілісності та недоторканності її території, а також для виконання завдань відповідно до міжнародних договорів. Реформа Збройних Сил - це об'єктивна закономірність розвитку суспільства будь-якої історичної епохи, а в сучасний період вона зумовлена ще й багатьма факторами політико-правових змін в українській державності. Однак внаслідок об'єктивних і суб'єктивних причин ці зміни відбуваються повільно і не завжди приводять до запланованих результатів.

У сучасних умовах демократизації суспільних відносин та соціально-економічних перетворень, удосконалення організації і здійснення військового управління все більшої актуальності набуває проблема вдосконалення правової регламентації організації та функціонування військових комісаріатів як територіальних органів Міністерства оборони України, насамперед це стосується їх завдань, функцій і принципів діяльності. Важливим є вироблення пропозицій та рекомендацій для суб'єктів права законодавчої ініціативи стосовно визначення місця військових комісаріатів у державному механізмі в цілому та в організації військового управління зокрема.

Подоланню недоліків, що існують в діяльності органів державної влади, має сприяти проведення повноцінної адміністративної реформи, без здійснення якої неможливе системне та результативне вдосконалення військово-службових правовідносин, правового статусу військових комісаріатів. Це вимагає постійного наукового пошуку та запровадження певних новацій, спрямованих на вирішення проблем правового регулювання функціонування військових комісаріатів як специфічного державного органу.

Нагальною також є потреба суттєвого вдосконалення правового регулювання суспільних відносин, пов'язаних із взаємодією військових комісаріатів з місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування при вирішенні завдань оборонного характеру, удосконалення правового регулювання призову та комплектування силових структур України в сучасних умовах.

Актуальними залишаються необхідність чіткого визначення та законодавчого закріплення правового статусу військового комісара та вироблення основних заходів удосконалення порядку комплектування Збройних Сил на сучасному етапі.

Розв'язання цих проблем є важливою складовою загального процесу вирішення завдань щодо формування в Україні громадянського суспільства побудови правової, демократичної, соціальної держави та домінування в різних сферах життєдіяльності принципу верховенства права.

Таким чином, актуальність обраної теми дисертаційного дослідження зумовлена необхідністю поглиблення концептуальних державно-правових засад функціонування військових комісаріатів в Україні, розгляду теоретичних і прикладних проблем діяльності військових комісаріатів, здійснення комплексного аналізу чинного законодавства України у воєнній сфері, а також формулювання й обґрунтування відповідних наукових висновків та практичних пропозицій і рекомендацій.

За роки незалежності в Україні було опубліковано ряд наукових праць з окремих питань організації військового управління, правового статусу та юридичної відповідальності військовослужбовців України (М.В. Макухіна, В.О. Паламарчук, А.Л. Панікян, В.В. Чумак, В.О. Шамрай та ін.). Однак комплексного дослідження правового регулювання та організації діяльності військових комісаріатів в Україні поки не існує.

У роботі над обраною темою використовувалися праці вчених з проблем теорії держави і права, представників науки конституційного права, адміністративно-правової, державно-управлінської, військової та інших наук, зокрема: В.Б. Авер'янова, С.С. Алексєєва, О.Ф. Андрійко, Н.В. Артамонова, Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасєва, Д.М. Бахраха, Ю.П. Битяка, Н.В. Вітрука, З.С. Гладуна, В.В. Говорухи, І.П. Голосніченка, О.М. Гончаренка, Є.В. Додіна, В.В. Зуя, С.В. Ківалова, В.Л. Коваленка, Л.В. Коваля, В.К. Колпакова, В.Г. Короткіна, Є.Я. Кравця, О.Д. Крупчана, Е.М. Лисицина, М.Н. Марченка, В.П. Нагребельного, Н.Р. Нижник, О.В. Петришина, В.Ф. Погорілка, А.О. Селіванова, В.Ф. Сіренка, Ю.М. Старілова, М.М. Тищенка, Ю.С. Шемшученка та інших.

Крім того, в роботі використані праці, присвячені окремим аспектам організації та правового регулювання військового управління у колишньому СРСР (Д.М. Артамонов, М.В. Артамонов, Х.М. Ахметшин, М.І. Кузнєцов, І.Ф. Побєжимов, П.І. Романов, Д.В. Смирнов, А.А. Тер-Акопов та ін.), а також відповідні зарубіжні дослідження і правові джерела.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана в межах теми Класичного приватного університету: „Актуальні проблеми адміністративно-правового регулювання діяльності публічної влади в Україні” (номер державної реєстрації 010U80008955).

Мета й завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі досягнень юридичної науки, аналізу вітчизняного законодавства, практики його реалізації розробити обґрунтовані пропозиції, спрямовані на вдосконалення адміністративно-правових засад діяльності військових комісаріатів.

Реалізація поставленої мети зумовила необхідність вирішення таких завдань:

- провести історико-правовий аналіз становлення та розвитку військових комісаріатів в Україні;

- з'ясувати особливості правового регулювання діяльності військових комісаріатів України;

- охарактеризувати основні завдання та принципи роботи зазначених органів військового управління;

- визначити місце та роль військових комісаріатів в системі управління обороною в Україні;

- розкрити сутність та зміст державно-управлінської складової адміністративної діяльності військових комісаріатів;

- проаналізувати адміністративно-юрисдикційні функції військових комісаріатів України;

- дослідити функціональні характеристики взаємодії військових комісаріатів з місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування;

- визначити перспективні шляхи вдосконалення організації та здійснення призову та комплектування Збройних Сил України.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають в процесі адміністративно-правового регулювання діяльності військових комісаріатів в Україні.

Предмет дослідження - адміністративно-правові засади діяльності військових комісаріатів в Україні.

Методи дослідження. В основу методології дослідження покладено сукупність загальнотеоретичних принципів та сучасних засобів і методів наукового пізнання. У процесі дослідження застосовувались діалектичний підхід до розгляду досліджуваних проблем, а також: історичний - при аналізі етапів становлення військових комісаріатів в Україні (підрозділ 1.1.); системний метод - при дослідженні нормативно-правових актів, що регулюють діяльність військових комісаріатів, їх завдання та функції (підрозділи 1.2., 1.3., 2.1., 2.2., 2.3.). Методи класифікації та групування використовувалися при визначенні статусу військових комісаріатів, їх взаємодії з місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування (підрозділи 2.2., 2.3.). Порівняльно-правовий метод застосовувався при аналізі співвідношення вітчизняних законодавчих положень щодо комплектування Збройних Сил із відповідним законодавством зарубіжних країн (підрозділ 3.1.). При визначенні й розробці шляхів та заходів удосконалення організації і здійснення призову та комплектування Збройних Сил України використовувалися методи моделювання та прогнозування (підрозділ 3.2.). Метод тлумачення застосовувався для визначення змісту відповідних законодавчих положень і норм.

Нормативною основою роботи є ієрархічна структура військового законодавства України, яка розмежовується на ланки нормативних приписів у складі таких нормативно-правових актів: 1) конституційних; 2) кодифікованих (кодекси та статути, прийняті Верховною Радою України); 3) законів України; 4) постанов Верховної Ради України; 5) указів, розпоряджень (які мають нормативний характер) і наказів (як Верховного Головнокомандувача Збройних Сил України) Президента України; 6) постанов і розпоряджень (які мають нормативний характер) Кабінету Міністрів України. Подальші ланки визначають такі нормативно-правові акти: 7) накази Міністра оборони України; 8) накази начальника Генерального штабу Збройних Сил України; 9) накази й розпорядження (які мають нормативний характер) заступника міністра оборони України - командувача сухопутних військ Збройних Сил України та накази командувача Військово-морських сил Збройних Сил України та командувача Повітряних Збройних Сил України; 10) накази командувача військ оперативного командування; 11) накази та розпорядження (нормативного характеру) військових комісарів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя, яким відповідають накази й розпорядження (нормативного характеру) комісарів районних та міських комісаріатів; 12) накази й розпорядження (нормативного характеру) начальника гарнізону з питань гарнізонної служби та служби гарнізонних варт; 13) накази командирів об'єднань; 14) накази командирів з'єднань; 15) накази командирів військових частин (які не мають статусу об'єднання та з'єднання) та начальників військових навчальних закладів.

Наукова новизна одержаних результатів дослідження полягає в тому, що воно є одним із перших комплексних монографічних досліджень, яке присвячене теоретичним і практичним проблемам адміністративно-правових засад діяльності військових комісаріатів в Україні. На основі проведеного дослідження сформульовано ряд нових наукових положень і висновків, зокрема:

вперше:

- розкрито місце і роль військових комісаріатів в системі державного управління обороною України, що характеризуються у двох аспектах: як організаційна складова системи оборони України та як автономне утворення в складі органів військового управління;

- визначено поняття адміністративної діяльності військових комісаріатів як комплексної державно-владної, підзаконної, виконавчо-розпорядчої діяльності, що знаходить прояв у заходах управлінського, юрисдикційного і договірного характеру та спрямовується на врегулювання відносин у сфері військового управління;

удосконалено:

- історико-правову характеристику становлення військових комісаріатів у межах трьох історичних періодів, зокрема звернуто увагу на певну наступність в організації їх теперішньої діяльності, що залишилася з часів пізнього радянського періоду;

-систему принципів організації та функціонування військових комісаріатів шляхом виокремлення та розгляду принципів професіоналізму, територіальності, централізації та подвійного підпорядкування;

-визначення поняття військовий комісаріат, під яким пропонується розуміти місцевий орган військового управління, що здійснює мобілізаційну, облікову та соціальну роботу, взаємодіє з територіальними органами публічної адміністрації і є підзвітним та підконтрольним Міністерству оборони України у своїй діяльності;

дістали подальшого розвитку:

-характеристика взаємодії між військовими комісаріатами та місцевими органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування, що має постійний взаємодоповнюючий характер, випливає з широких повноважень зазначених структур у сфері забезпечення оборони і відбувається у межах усіх складових адміністративної діяльності згаданих вище структур військового управління;

-розширення уяви про особливості нормативно-правового регулювання функціонування військових комісаріатів в Україні, однією з яких є головна (домінуюча) роль норм адміністративного права у правовій регламентації відносин їх безпосередньої організації та функціонування;

- пропозиції щодо посилення відповідальності за скоєння правопорушень у сфері військового управління, зокрема передбачених статтею 211-1 КУпАП „Неявка на виклик у військовий комісаріат”;

- обґрунтування умов реалізації пріоритетного напрямку комплектування Збройних Сил на контрактній основі та системи підготовчих заходів щодо його впровадження в Україні.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що вони можуть бути використані у:

правотворчості - для розробки і вдосконалення нормативно-правових актів у сфері діяльності військових комісаріатів в України;

науково-дослідній роботі - при подальшому дослідженні проблем діяльності військових комісаріатів в Україні та організаційних питань військової служби;

правозастосовчій сфері - для підвищення рівня забезпечення законності й дисципліни під час регулювання призову та комплектування Збройних Сил України та певних заходів впливу на військовослужбовців, посадових осіб;

навчальному процесі - при викладанні навчальних дисциплін „Адміністративна діяльність ОВС”, „Адміністративне право України”, „Військова адміністрація” (акт впровадження у навчальний процес Кіровоградського юридичного інституту ХНУВС від 04.11.2010).

Апробація результатів дослідження. Результати дисертаційної роботи доповідалися на всеукраїнських, регіональних, науково-практичних конференціях та семінарах: „Національні інтереси та проблеми забезпечення безпеки України” (м. Кіровоград, 2008 р.), „Актуальні проблеми діяльності ОВС” (м. Кіровоград, 2008 р.), „Сучасні проблеми розвитку державності та протидії злочинності: VІІ звітна науково-практична конференція” (м. Кіровоград, 2009 р.).

Публікації. Основні положення й результати дисертації викладено у семи публікаціях, чотири з яких опубліковано в наукових фахових виданнях. Загальний обсяг публікацій становить 2,8 авт. арк.

Обсяг і структура дисертації. Робота складається із вступу, трьох розділів, восьми підрозділів, висновків та списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації - 220 сторінок, з яких 202 - основний текст, список використаних джерел охоплює 191 найменування і займає 18 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, визначено його об'єкт, предмет, мету й завдання, методи дослідження, зв'язок з науковими планами та програмами, розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, подано відомості про публікації, зазначено форми апробації та впровадження здобутих результатів.

Розділ 1. „Організація діяльності військових комісаріатів в Україні” присвячений висвітленню організаційних та правових аспектів діяльності військових комісаріатів в Україні і складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. „Особливості становлення та правового регулювання військових комісаріатів в Україні” досліджено особливості розвитку та правового регулювання організації військових комісаріатів в Україні. Зазначено, що історичні факти, безумовно, підтверджують важливість і необхідність територіальних органів військового управління (військових комісаріатів). Наявність територіальних органів військового управління є необхідним і важливим атрибутом сучасної держави, Україна не є винятком, що приводить до висновку про важливість і необхідність та функціонування розгалуженої системи військових комісаріатів в Україні.

Дослідивши становлення територіальних органів військового управління України, виділено ряд характерних закономірностей у їхньому розвитку, суттєвих рис, що дають змогу більш повно зрозуміти сучасний стан системи військових комісаріатів і перспективи її подальшої еволюції. Аналіз історичного розвитку дає підстави стверджувати, що функціональна компетенція цих органів змінюється поступово і пов'язана із загальним рівнем розвитку управлінського апарату країни, її зовнішньою та внутрішньою політикою, військовою доктриною, способами комплектування армії та її чисельністю, міжнародним становищем тощо.

Наголошено, що наявність специфічної групи суспільних відносин в зазначеній сфері, суб'єктами яких є військові комісаріати, місцеві органи публічної адміністрації, підприємства, установи, організації та їх посадові особи, а також громадяни, викликає необхідність їх нормативно-правової регламентації.

Зроблено висновок, що до предмета правового регулювання функціонування військових комісаріатів в Україні можна віднести суспільні відносини, які виникають з приводу здійснення цієї діяльності. Головна особливість правового регулювання діяльності територіальних органів військового управління обумовлена специфікою суб'єктів цієї діяльності, якими є військові комісаріати та сукупністю правових норм як загального, так і спеціального (відомчого) характеру.

Особливості правового регулювання суспільних відносин у галузі оброни України пов'язані з установленням державою системи політичних, економічних, соціальних, воєнних, наукових, науково-технічних, інформаційних, правових, організаційних та інших заходів щодо підготовки до збройної агресії або збройного конфлікту. Крім того, суттєвими ознаками особливостей згаданого правового регулювання залишається значна регламентація основних питань оборони держави підзаконними актами, переважна більшість норм яких має адміністративно-правове походження.

У підрозділі 1.2. „Поняття, завдання та принципи діяльності військових комісаріатів в Україні” розглядаються питання стосовно характеристики ключових елементів організації роботи військових комісаріатів в Україні.

На основі аналізу зафіксованих у пункті 8 Постанови Кабінету Міністрів України „Про затвердження Положення про військові комісаріати” від 26 вересня 2001 року їх завдань, які складають: підготовка та проведення мобілізації; підготовка молоді до військової служби; проведення призову на військову службу; забезпечення соціального і правового захисту військовослужбовців та призваних на збори військовозобов'язаних, ветеранів війни, пенсіонерів з числа військовослужбовців Збройних Сил та членів їх сімей та здійснення інших заходів з питань оборони відповідно до законодавства, сформульовано авторський варіант поняття „військовий комісаріат”.

Зазначено, що наступною складовою, яка дає можливість найбільш повно розкрити організаційні особливості функціонування військових комісаріатів, є принципи їх діяльності - загальні, основоположні ідеї, положення, вимоги, що характеризують зміст явища, відображають закономірності його розвитку і визначають напрями й механізми адміністративно-правового регулювання відповідних суспільних відносин. Діяльність військових комісаріатів, як органів військового управління, ґрунтується на чітко встановлених принципах, які визначені законодавством, серед яких принципи законності, верховенства Конституції України над іншими нормативно-правовими актами, централізації, позапартійності, професіоналізму, єдиноначальності та дисципліни. Ці принципи випливають насамперед з Конституції України і Законів України „Про оборону”, „Про військовий обов'язок і військову службу” „Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію” та ін.

Звернуто увагу, що, крім перелічених принципів, важливе місце в організації діяльності військових комісаріатів відіграють принципи дотримання військової дисципліни; колегіальне вироблення рішень; комплектування на основі загального військового обов'язку і за контрактом; позапартійність; здійснення демократичного цивільного контролю та подвійного підпорядкування.

У підрозділі 1.3. „Військові комісаріати в системі державного управління обороною України” зазначається, що військові комісаріати в системі державного управління обороною займають особливе місце, специфіка якого визначається як виконанням виняткових оборонних функцій військового управління на місцевому владному рівні, так і їх фактичним подвійним підпорядкуванням - органам Міністерства оборони України та відповідним органам місцевої влади.

Зазначено, що органи військового управління, що беруть участь в організації, управлінні та функціонуванні військових комісаріатів, становлять чотирьохступеневу систему з єдиним підпорядкуванням. До загальної системи оборони України належать: Генеральний штаб; управління оперативного командування; обласний військовий комісаріат; військовий комісаріат району (міста без районного розподілу). Тобто військові комісаріати є територіальними органами Міністерства оборони України і входять до складу відповідних оперативних командувань, на території яких вони перебувають.

Відзначено, що, відповідно до Положення про Військові комісаріати, Міністерство оборони України за узгодженням з державними органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування створює: військовий комісаріат Автономної Республіки Крим, обласні, Київський міський військові комісаріати; військові комісаріати районів, міст (без районного розподілу). В окремих випадках можуть створюватись об'єднані військові комісаріати для декількох місцевих утворень, що мають загальну територію.

Специфічність статусу військових комісаріатів полягає в тому, що, будучи територіальними органами Міністерства оборони України і відповідно до норм законодавства з питань оборони маючи чітке вертикальне підпорядкування, військові комісаріати фактично перебувають у подвійному підпорядкуванні і по горизонталі підпорядковуються адміністрації місцевих органів виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.

Звернуто увагу на те, що на сучасному етапі Міністерство оборони України створює військові комісаріати не самостійно, а за узгодженням з місцевими органами виконавчої влади й органами місцевого самоврядування. У зв'язку з цим, а також через здійснення військовими комісаріатами своїх функцій не тільки в тісному співробітництві з місцевими публічними адміністраціями, але й, по-перше, у прямій залежності від міри сприяння останніх і, по-друге, на виконання нормативних актів, прийнятих місцевими органами виконавчої влади й органами місцевого самоврядування, можна зробити висновок про досить складну фактичну систему співробітництва між військовими комісарами, місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. Зазначено, що останньою ланкою в системі органів військового управління можна вважати військові комісаріати районів і міст без районного розподілу.

Визначено підстави поділу військових комісаріатів на види: за територіальним масштабом діяльності, за обсягом мобілізаційних, призовних і транспортних ресурсів.

Наголошено, що військові комісаріати, як територіальні органи Міністерства оборони України, є складовою органів виконавчої влади і здійснюють функції держави на основі загальних принципів державного управління. Це виконавча, розпорядча діяльність військових комісаріатів з організації та комплектування Збройних Сил України, їх матеріально-побутового та бойового забезпечення з метою успішного й ефективного вирішення поставлених державою завдань щодо забезпечення її збройного захисту.

У розділі 2. „Основні напрямки діяльності військових комісаріатів в Україні” визначено та проаналізовано основні напрямки адміністративної діяльності військових комісаріатів, зокрема її державно-управлінську складову, адміністративно-правовий статус військового комісара та його юрисдикційні повноваження щодо притягнення до адміністративної відповідальності, а також проблеми, що виникають під час взаємодії з місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. Розділ складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. „Загальна характеристика державно-управлінської складової адміністративної діяльності військових комісаріатів” зазначається, що розгляд основних напрямків роботи військових комісаріатів з метою всебічного та комплексного вивчення означеної проблеми доцільно розглядати через зміст їх адміністративної діяльності, тобто характеристику відповідних функцій форм та методів.

Функції військових комісаріатів є похідними від завдань, що покладаються на ці органи і поділяються на дві групи: а) загальні функції, куди віднесено роботу військових комісаріатів як відповідних суб'єктів військового управління щодо мобілізації, підготовки, перепідготовки, підвищення кваліфікації відповідних категорій осіб (прикріпленого контингенту) та підготовки і перевірки об'єктів; б) спеціальні функції, що репрезентують їх особливе призначення в системі органів військового управління, зміст таких функцій складає: кадрова, облікова, виховна робота, соціальна діяльність та взаємодія з територіальними органами публічної адміністрації.

Адміністративну діяльність військових комісаріатів в Україні можна розглядати в контексті її поділу на такі види.

За напрямком: а) зовнішньосистемна (зовнішньоорганізаційна) діяльність, що охоплює відносини між військовими комісаріатами та іншими органами публічної адміністрації та між ними і фізичними чи юридичними особами; б) внутрішньосистемна (внутрішньоорганізаційна діяльність, яка виникає всередині місцевих органів військового управління;

За змістом: а) державно-управлінська діяльність - в її основі лежать регулятивні адміністративні правовідносини, що пов'язані з реалізацією так званих позитивних функцій адміністративного права; б) адміністративно-юрисдикційна діяльність - її основу складають правоохоронні (адміністративно-деліктні) відносини, що виникають з приводу вчинення відповідних адміністративних правопорушень і притягненнях винних до адміністративної відповідальності;

Наголошено, що державно-управлінська діяльність військових комісаріатів, враховуючи одну з головних ознак специфіки їх роботи (постійний контакт з населенням), значною мірою залежить від взаємодії з громадськістю та місцевими органами влади.

Зроблено висновок, що державно-управлінська складова адміністративної діяльності цих органів військового управління є найбільш значною за обсягом, оскільки акумулює у собі здійснення переважної більшості так званих позитивних управлінських функцій, окрім адміністративно-юрисдикційних функцій, реалізація яких здебільшого стосується владно-компетентного реагування на скоєння відповідних деліктів.

Зазначено, що найбільш повноформатне втілення у життя державно-управлінських функцій військових комісаріатів проявляється під час безпосередньої реалізації завдань щодо призову громадян на строкову військову службу та направленням громадян для проходження альтернативної (невійськової) служби, які регламентовані Постановою Кабінету Міністрів України „Про затвердження Положення про підготовку і проведення призову громадян України на строкову військову службу та прийняття призовників на військову службу призовників за контрактом” від 21 березня 2002 року. адміністративний діяльність військовий комісаріат

Зміст державно-управлінської діяльності складають також її форми (правові та неправові) та методи - способи та засоби цілеспрямованого впливу військових комісаріатів (їх посадових осіб) на керовані об'єкти, що використовуються ними з метою всебічного виконання покладених завдань та реалізації відповідних функцій в єдиній системі військового управління.

У підрозділі 2.2. „Юрисдикційна складова адміністративної діяльності військових комісаріатів” висвітлюються питання, пов'язані із адміністративно-правовим статусом військового комісара, та визначаються його відповідні адміністративно-юрисдикційні повноваження.

Розглянуто завдання та повноваження військового комісара у сфері правотворчої діяльності, мобілізаційної підготовки, взаємодії з органами місцевої влади, військового обліку, комплектування навчальних закладів системи оборони, матеріально-технічного забезпечення, у період введення правового режиму воєнного стану, у плануванні. Зроблено висновок, що повноваження військового комісара в частині управління військовим комісаріатом багато в чому ідентичні повноваженням командира військової частини, однак вони мають ряд відмінностей, пов'язаних в основному зі специфікою управлінської діяльності військових комісаріатів.

Звернуто увагу, що адміністративно-юрисдикційна діяльність військових комісаріатів в Україні реалізується передусім за допомогою відповідних законодавчо закріплених повноважень його керівників - військових комісарів та інших уповноважених посадових осіб. Особливістю здійснення адміністративно-юрисдикційних функцій є те, що вони мають забезпечувальний характер під час заходів державно-управлінської діяльності за фактом скоєння проступків, передбачених Кодексом України про адміністративні правопорушення.

Наголошено, що правопорушення у галузі законодавства про військовий обов'язок і військову службу можуть спричинювати такі негативні наслідки: а) ускладнення ведення якісного військового обліку військовозобов'язаних громадян; б) неналежне виконання окремими організаціями своїх військово-облікових і військово-мобілізаційних обов'язків; в) невиконання військовими комісаріатами плану призову громадян на військову службу, що автоматично спричинює недоукомплектування військових частин, а отже, зниження їхньої боєздатності та зниження боєздатності Збройних Сил України в цілому.

За результатами дослідження адміністративно-юрисдикційної складової діяльності військових комісаріатів констатовано, що: військові комісаріати в особі їх керівника, чинним адміністративним законодавством наділені широкими юрисдикційними повноваженнями (районі або міські військові комісари мають право розглядати і приймати рішення по правопорушенням передбачених у восьми статтях КУпАП, що мають спільний видовий об'єкт - нормальне функціонування військових комісаріатів); зазначена юрисдикційна діяльність тісно пов'язана з іншим різновидом адміністративної роботи згаданих військово-управлінських структур - виконанням державно-управлінських функцій, зокрема відповідних контрольних функцій військових комісаріатів; з метою подальшого вдосконалення юрисдикційних повноважень військових комісарів вважається за доцільне збільшити санкції за скоєння проступків, передбачених статтею 211-1 КУпАП „Неявка на виклик у військовий комісаріат”.

У підрозділі 2.3. „Взаємодія військових комісаріатів з місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування” проаналізовано форми взаємодії зазначених органів під час вирішення завдань оборонного характеру. Основну увагу приділено дослідженню організаційних форм, які мають забезпечувати безпосередню взаємодію військових комісаріатів з місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.

Звернуто увагу на те, що взаємодія військових комісаріатів з органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування (місцевими органами публічної адміністрації) є безумовною та необхідною, оскільки основні обсяги завдань та функцій військових комісаріатів можуть бути вирішені тільки за сприяння органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Так, відповідно до статті 36 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні” від 21 травня 1997 року, до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать такі делеговані повноваження в галузі оборонної роботи, як: сприяння організації призову громадян на строкову військову та альтернативну (невійськову) службу, а також їх мобілізації, підготовці молоді до служби в Збройних Силах України, організації навчальних (перевірочних) та спеціальних військових зборів; забезпечення доведення до підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, а також населення наказу військового комісара про оголошення мобілізації; організація та участь у здійсненні заходів, пов'язаних з мобілізаційною підготовкою та цивільною обороною, на відповідній території.

Зазначено, що найбільш ефективними організаційними формами взаємодії військових комісаріатів з місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування є інформаційний обмін, взаємний контроль за виконанням покладених на них завдань оборонного характеру, спільне видання актів управління, взаємне сприяння організації призову громадян та підготовки їх до несення служби.

Визначено, що для підвищення рівня ефективності дій наглядового характеру видається за доцільне наділити військові комісаріати повноваженнями з перевірки органів, які здійснюють відповідний первинний облік громадян.

Обґрунтовано необхідність доповнення тексту Постанови Кабінету Міністрів України „Про затвердження положень про допризовну підготовку і про підготовку призовників з військово-технічних спеціальностей” від 30 листопада 2000 року положенням, що надавало право на щоквартальну перевірку стану обов'язкової підготовки громадян до військової служби в уповноважених на її проведення організаціях посадовими особами військових комісаріатів.

Враховуючи те, що на сьогодні військовий комісаріат немає реальних владних можливостей та матеріальних ресурсів виконувати державні зобов'язання перед пільговими категоріями громадян, з метою вирішення завдань соціального характеру запропоновано наділення військових комісаріатів відповідними наглядовими повноваженнями щодо місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

У розділі 3. „Заходи удосконалення організації системи призову та комплектування Збройних Сил України” проаналізовано вітчизняний та зарубіжний досвід організації комплектування Збройних Сил, визначено оптимальний варіант їх формування та запропоновано організаційно-правові заходи щодо сприяння його впровадження в Україні. Розділ складається з двох підрозділів.

У підрозділі 3.1. „Зарубіжний досвід організації комплектування Збройних Сил” проведено аналіз розв'язання означених проблеми у низці розвинених країн та здебільшого зосереджено увагу на відповідному позитивному досвіді США і Франції.

Наголошено, що визначення способів комплектування армії свідчить про розвиток і цивілізованість суспільства. Як показує практика, сьогодні у світі існує декілька способів комплектування армії: за призовом, за контрактом (добровільно) та за змішаним принципом. Кожен із варіантів комплектування має свої особливості, переваги та недоліки. Суттєву увагу приділено не тільки перевагам, а й недолікам професійних армій, зокрема: така армія потребує великих витрат на утримання особового складу; система виплат військовослужбовцям вимагає постійного вдосконалення та збільшення їх розмірів; держава змушена направляти значні кошти на підготовку та утримання резерву; професійну армію не тільки складніше комплектувати, але й складніше скорочувати, ніж армію, що комплектується на основі призову (потрібні значні витрати на компенсаційні виплати, вихідні допомоги, пільги на перекваліфікацію та працевлаштування); перехід до професійної армії завдає шкоди морально-патріотичному духу військ тощо. Значні фінансові витрати на професійну армію є основним аргументом проти її запровадження в більшості країн світу. Однак, незважаючи на це, у світі спостерігається тенденція до заміни призовного або змішаного війська на професійне, яке більшою мірою здатне виконувати сучасні військові завдання в умовах світової глобалізації та стрімкого розвитку науково-технічного прогресу.

Зроблено висновок, що військове будівництво у провідних країнах світу наочно свідчить про те, що створення сучасних Збройних Сил вимагає від військово-політичного керівництва держави визначення оптимальності, ефективності та відповідності Збройних Сил в умовах, що склалися в суспільстві. Професійні армії західних країн організовані, підготовлені й оснащені для протидії сучасним та майбутнім внутрішнім і зовнішнім загрозам безпеці держави. Вони розвиваються в динаміці щодо підвищення гнучкості, універсальності та здатності до тривалих самостійних дій, тобто відповідають вимогам геополітичних реалій сьогодення.

У підрозділі 3.2. „Підвищення ефективності системи призову та комплектування Збройних Сил України в умовах їх системного реформування” наведено ряд зовнішніх та внутрішніх чинників, які впливають на комплектування Збройних Сил України. До зовнішніх чинників слід віднести: тенденцію розвитку військово-політичної ситуації та можливі зміни рівня воєнної небезпеки; характер можливих збройних конфліктів у майбутньому, форми і способи застосування в них військ (сил); розвиток Збройних Сил суміжних держав, їх озброєння та військова техніка. До внутрішніх - економічний стан держави та перспективи його розвитку, економічна політика держави стосовно Збройних Сил України, соціальний, демографічний, нормативно-правовий, морально-психологічний чинники.

Зроблено висновок, що одним із важливих чинників, що безпосередньо впливає на комплектування Збройних Сил України військовослужбовцями, є економічний стан країни та перспективи його розвитку. Його вплив проявляється у здатності держави надати гарантії щодо соціально-правового забезпечення на відповідному рівні для тих, хто проходить військову службу у Збройних Силах України, цей чинник також впливає на демографічну ситуацію, соціальні процеси, морально-психологічний стан військовослужбовців.

Зазначається, що названі чинники зумовлюють необхідність здійснення поступового переходу Збройних Сил України до комплектування військовослужбовцями контрактної служби, що в теперішніх умовах не дуже відповідає економічним можливостям держави, однак у майбутньому сприятиме кращому забезпеченню оборонних завдань та підвищенню бойової готовності особового складу.

Наголошено, що успішна реалізація „Концепції переходу Збройних Сил України до комплектування військовослужбовцями контрактної служби на період до 2015 р.”, затвердженої Указом Президента України від 07.04.2001 № 239, та „Державної програми переходу Збройних Сил України до комплектування військовослужбовцями, які проходять військову службу за контрактом”, затвердженої Указом Президента України від 17.04.2002 № 348, можлива за умов подальшого вдосконалення нормативно-правової бази, що стосується вироблення відповідних кваліфікаційних вимог до кандидатів на проходження військової служби за контрактом; перегляду порядку проведення військово-лікарської експертизи та медичного огляду у Збройних Силах; розробки методики оцінювання рівня розумового та фізичного розвитку кандидатів для зарахування на військову службу тощо.

Обґрунтовано необхідність відновити в повному обсязі дію соціальних гарантій і пільг для військовослужбовців, передбачених Законом України „Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей”. Грошове забезпечення військовослужбовців контрактної служби потрібно підняти до рівня, який дасть змогу повністю компенсувати їх фізичні і моральні затрати, пов'язані з проходженням військової служби, і сприятиме підвищенню її престижу. Успіх на всіх зазначених напрямах цілком залежить від створення системи якісного добору, підготовки й своєчасного підвищення кваліфікації кадрового резерву, продуманого використання стимулів у службовій кар'єрі, оплаті праці, протидії професійній деградації військовослужбовців.

Запропоновано нову структуру військового резерву, за якою до резервістів першої категорії слід віднести військовозобов'язаних, які проходили військову службу та здобули під час її проходження військово-облікову спеціальність, а до резервістів другої категорії - військовозобов'язаних, які не здобули під час проходження військової служби військово-облікової спеціальності або не призивалися на військову службу, а також військовозобов'язаних жінок.

З метою покращення призову та комплектування військових формувань України необхідно здійснити заходи щодо вдосконалення військово-патріотичного виховання, системи підготовки громадян до військової служби та створення системи рекламування військової служби за контрактом. Необхідно передбачити в програмах патріотичного виховання та планах заходів з військово-патріотичного виховання молоді окремий розділ заходів, спрямованих на формування позитивного сприйняття військової служби і зокрема військової служби у Збройних Силах України за контрактом.

ВИСНОВКИ

У дисертації здійснено теоретичне узагальнення і нове вирішення наукового завдання щодо з'ясування характеристики адміністративно-правових засад діяльності військових комісаріатів в Україні та розробки науково обґрунтованих рекомендацій для їх удосконалення в умовах подальшого реформування органів військового управління.

В результаті проведеного дослідження сформульовано ряд висновків, пропозицій та рекомендацій, спрямованих на досягнення поставленої мети. Серед них найбільш суттєвими є такі.

1. Початок становлення системи органів, що реалізують завдання, наближені до функцій сучасних військових комісаріатів у частині призову та мобілізації військових сил, припадає на період Гетьманства на теренах України тобто на період XVI-XVIII ст.ст. Цей етап розвитку характеризувався виходом з підпорядкування Речі Посполитої до складу Російської Імперії та відходом від принципу самоорганізації війська до принципу рекрутського набору.

Другий період розвитку українських військових формувань пов'язаний із встановленням радянського режиму та створенням СРСР, під час якого функціонування територіальних органів військового управління набуло наближеного до сучасних умов формату, і послугувало основним підґрунтям для формування відповідної системи військових комісаріатів незалежної України.

2. Систему чинного законодавства, що забезпечує регулювання суспільних відносин у сфері організації діяльності зазначених структур військового управління розглянуто у межах трьох рівнів: Конституції України, Законів України та підзаконних нормативно-правових актів.

Основними особливостями нормативно-правового регулювання функціонування військових комісаріатів в Україні є: детальна регламентація їх організації та діяльності, що зумовлена надзвичайною важливістю оборонної сфери як для безпеки окремої людини, так і для держави у цілому; головна (домінуюча) роль норм адміністративного права у правовому регулюванні відносин безпосередньої організації та функціонування військових комісаріатів; правове регулювання торкається як організації вітчизняних Збройних Сил взагалі, так і окремих напрямків діяльності військових комісаріатів як територіальних органів військового управління.

3. Результати аналізу завдань військових комісаріатів свідчать про подвійну спрямованість їх функціонування: з одного боку, на забезпечення обороноздатності держави, а з іншого - на соціальний і правовий захист осіб, які перебувають у правових та організаційних зв'язках з органами військового управління.

Під військовим комісаріатом пропонується розуміти місцевий орган військового управління, що здійснює мобілізаційну, облікову та соціальну роботу, взаємодіє з територіальними органами публічної адміністрації та підзвітний і підконтрольний Міністерству оборони України у своїй діяльності.

Головними принципами, на яких ґрунтується його організація та функціонування, є принципи верховенства права, законності, поєднання централізації та децентралізації, єдиноначальності, територіальності, подвійного підпорядкування та воєнізованності.

4. Місце та роль військових комісаріатів в системі державного управління обороною України можна охарактеризувати у двох аспектах: а) як організаційної складової системи оборони України; б) як автономного організаційного утворення в складі органів військового управління.

Розглядаючи військові комісаріати як складову загальної системи оборони України, зазначено, що, відповідно до чинного законодавства, загальне керівництво і контроль за їх діяльністю здійснює командування Сухопутних військ через штаби оперативних командувань, територіальних управлінь, яке узгоджує основні питання діяльності військових комісаріатів з Генеральним штабом.

Згадана автономність військових комісаріатів визначається насамперед особливим порядком їх створення - Міністерством оборони України за узгодженням з державними органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування та фактичним подвійним підпорядкуванням: по вертикалі Міністерству оборони України, а по горизонталі адміністрації місцевих органів виконавчої влади або адміністрації органу місцевого самоврядування.

5. Напрямки функціонування військових комісаріатів в Україні пропонується досліджувати через сутність і зміст їх адміністративної діяльності як комплексної державно-владної, підзаконної, виконавчо-розпорядчої діяльності, що знаходить прояв у заходах управлінського, юрисдикційного і договірного характеру та спрямовується на врегулювання відносин у сфері військового управління.

Функціями військових комісаріатів є напрямки їх адміністративної діяльності, що відображають основні завдання цих органів, охоплюють правову та організаційну складові, відрізняються значним ступенем імперативу і дозволяють виокремити військові комісаріати серед інших суб'єктів військового управління в Україні.

Основними видами адміністративної діяльності військових комісаріатів є: державно-управлінська діяльність; адміністративно-юрисдикційна діяльність та здійснення взаємодії з місцевими органами публічної адміністрації.

6. Державно-управлінський вектор можна вважати головним складовим елементом адміністративної діяльності згаданих управлінських структур з огляду на обсяг завдань та функцій, що реалізуються у межах його формату, зокрема здійснюються такі заходи: підготовка допризовників та призовників до військової служби; організація роботи з приписки громадян до призовних дільниць; ведення військового обліку призовників; вивчення особистих якостей призовників і проведення їх відбору для комплектування Збройних Сил та інших військових формувань; проведення призову громадян на строкову військову службу; організація відправлення призовників до військових частин на обласні збірні пункти; вирішення питань, пов'язаних з направленням громадян для проходження альтернативної (невійськової) служби; вирішення питань, пов'язаних з прийняттям призовників на військову службу за контрактом.

Для діяльності військових комісаріатів як суб'єктів державного управління притаманні як правові, так і неправові форми. До перших слід віднести: видання правових актів управління; вчинення інших юридично значущих дій та укладання адміністративно-правових договорів. Використання правових форми завжди тягне за собою настання різноманітних юридичних наслідків. До неправових форм - здійснення організаційних заходів або матеріально-технічних операцій, що юридичного визначення не мають та юридичних наслідків не викликають.

7. Військові комісаріати здійснюють як регулятивну (управлінську), так і юрисдикційну діяльність. Особливість останньої полягає в тому, що вона проявляється через реалізацію широких адміністративно-юрисдикційних повноважень відповідних військових комісарів.

Згідно зі статтею 235 КУпАП, від імені військових комісаріатів розглядати справи та накладати стягнення за адміністративними проступками у сфері військового управління мають право районні (міські) військові комісари. Відповідно до статті 277 КУпАП, зазначені справи розглядають у загальний 15-ти денний термін.

Враховуючи реалії (суттєве знецінення національної грошової одиниці), а також з метою підвищення дисципліни відповідної категорії громадян, пропонується збільшити санкції правопорушень, передбачених статтею 211-1 КУпАП „Неявка на виклик у військовий комісаріат”, а саме у частині першій передбачити санкцію від трьох до п'яти неоподаткованих мінімумів громадян, а у частині другій -- від п'яти до десяти неоподаткованих мінімумів громадян.

8. Взаємодію військових комісаріатів з місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування можна лише умовно вважати окремою складовою загальної адміністративної діяльної цих органів військового управління, оскільки елементи зазначеної взаємодії, враховуючи специфіку завдань та військових комісаріатів, можна спостерігати як під час реалізації ними державно-управлінських функцій, так і відповідних адміністративно-юрисдикційних повноважень. Тобто взаємодія між військовими комісаріатами та місцевими органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування має постійний взаємодоповнюючий характер, випливає з широких повноважень зазначених структур у сфері забезпечення оборони і відбувається у межах усіх складових адміністративної діяльності згаданих вище структур військового управління;

Найбільш поширеними формами зазначеної взаємодії є: спільне видання актів управління; інформаційний обмін; робота призовних комісій; здійснення контрольно-наглядових функцій щодо виконання покладених на них завдань оборонного характеру.

9. На сьогодні у світі існує декілька способів комплектування армії: за призовом, за контрактом (добровільний, професійний) та за змішаним принципом. Повністю добровільні армії мають більше як 50 держав, у тому числі США, Франція, Великобританія, Японія, Пакистан, Канада, Австралія, Філіппіни.

...