Адміністративна відповідальність за самовільне зайняття земельної ділянки

Размещено на http://www.allbest.ru/

АКАДЕМІЯ УПРАВЛІННЯ МВС

УДК 342.951:332.2 (477)

АДМІНІСТРАТИВНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ЗА САМОВІЛЬНЕ

ЗАЙНЯТТЯ ЗЕМЕЛЬНОЇ ДІЛЯНКИ

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право;

інформаційне право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

ДРОЗД ОЛЕКСІЙ ЮРІЙОВИЧ

Київ - 2010

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Київському національному університеті внутрішніх справ Міністерства внутрішніх справ України

Науковий керівник доктор юридичних наук, старший науковий співробітник КОПАН Олексій Володимирович, Міжвідомчий НДЦ з проблем боротьби з організованою злочинністю при РНБО України (м. Київ), начальник відділу з вивчення проблем боротьби з організованою злочинністю у сфері державної безпеки

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, доцент ГАЛУНЬКО Валентин Васильович, Херсонський юридичний інститут Харківського національного університету внутрішніх справ, завідувач кафедри загальноправових дисциплін

кандидат юридичних наук, доцент, КУЗНІЧЕНКО Сергій Олександрович, Кримський юридичний інститут Одеського державного університету внутрішніх справ (м. Сімферополь) заступник начальника

Захист відбудеться «07» липня 2010 р. о 10 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 26.731.02 в Академії управління МВС (02121, м. Київ, вул. Колекторна, 4, тел. 564-66-32)

Із дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Академії управління МВС за адресою: 02121 м. Київ, вул. Колекторна, 4

Автореферат розісланий «04» червня 2010 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Л.?М. Шестопалова



АНОТАЦІЯ

Дрозд О. Ю. Адміністративна відповідальність за самовільне зайняття земельної ділянки. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Академія управління МВС. - Київ, 2010.

Дисертація присвячена аналізу та вивченню теоретичних положень, чинного законодавства України та практики його застосування, а також розробці пропозицій з удосконалення нормативно-правового регулювання та механізму притягнення до адміністративної відповідальності за самовільне зайняття земельної ділянки. В роботі визначено поняття та з'ясовано зміст земельних відносин як об'єкта адміністративно-правового регулювання. Здійснено аналіз основних нормативно-правових актів у сфері земельних правовідносин, з'ясовано їхні недоліки та визначено напрями їхнього удосконалення. Крім того, проведено дослідження історичних витоків адміністративної відповідальності за самовільне заняття земельної ділянки та визначено можливості та межі використання позитивного історичного досвіду в нормотворчій та правозастосовчій діяльності.

У дисертації розкрито ознаки самовільного зайняття земельної ділянки як адміністративного проступку, а також проаналізовано його юридичний склад. Визначено основні стадії адміністративного провадження у справах про самовільне зайняття земельної ділянки, а також проаналізовано діяльність уповноважених суб'єктів на кожній із цих стадій. Проведено дослідження практики застосування адміністративної відповідальності за самовільне зайняття земельної ділянки та сформульовано пропозиції з удосконалення заходів адміністративно-правової протидії самовільному зайняттю земельної ділянки.

Ключові слова: адміністративна відповідальність; адміністративний проступок; земельна ділянка; земельні відносини; землеустрій; земля; об'єкт адміністративного проступку; самовільне зайняття земельної ділянки; самовільне захоплення земельної ділянки; штраф.



АННОТАЦИЯ

Дрозд А. Ю. Административная ответственность за самовольное занятие земельного участка. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Академия управления МВД. - Киев, 2010. земельний адміністративний відповідальність правовий

Диссертация посвящена анализу и изучению теоретических положений, действующего законодательства Украины и практики его применения, а также разработке предложений по усовершенствованию нормативно-правового регулирования и механизма привлечения к административной ответственности за самовольное занятие земельного участка. В работе определено понятие и выяснено содержание земельных отношений как объекта административно-правового регулирования. Проведен анализ таких элементов земельных отношений, как объект, субъекты, содержание и юридические факты, которые являются основанием возникновения, изменения и прекращение земельных отношений. На основе проведенного исследования выделено такие элементы содержания земельных отношений, как владение, пользование, распоряжение землей, а также отношения, связанные с управлением земельными ресурсами, отношения, связанные с рациональным использованием земель и отношения, связанные с охраной земель.

В работе проанализировано основные нормативно-правовые акты в сфере земельных правоотношений, а также разработано их классификацию. На основе проведенного исследования выяснено их недостатки и определены направления усовершенствования законодательства в этой сфере. Охарактеризованы исторические истоки административной ответственности за самовольное занятие земельного участка, а также разработана периодизация истории развития нормативно-правового регулирования противодействия таким правонарушением. Также определено возможности и границы использования положительного исторического опыта в нормотворческой и правоприменительной деятельности.

Особое внимание уделяется раскрытию признаков самовольного занятия земельного участка как административного проступка, в частности, такие, как общественная опасность, противоправность, виновность, наказуемость. Проанализирован юридический состав самовольного занятия земельного участка (объект, объективную сторону, субъект, субъективную сторону).

Также изучен порядок и основания административного производства в делах о самовольном занятии земельного участка. На основе проведенного исследования выделено четыре стадии производства в таких делах: выявление и фиксация факта самовольного занятия земельного участка; рассмотрение дела об административном проступке и принятии соответствующего решения; обжалование и опротестование постановления в деле; обращение к выполнению и выполнение наложенного взыскания. Рассмотрена деятельность уполномоченных субъектов на каждой из этих стадий. Проведено исследование практики применения административной ответственности за самовольное занятие земельного участка и на этой основе сформулировано предложения по усовершенствованию мероприятий административно-правового противодействия самовольному занятию земельного участка.

Ключевые слова: административная ответственность; административный проступок; земельный участок; земельные отношения; землеустройство; земля; объект административного проступка; самовольное занятие земельного участка; самовольное завладение земельным участком; штраф.



SUMMARY

Drozd O. Y. Administrative responsibility for unauthorized occupation of a land plot. - Manuscript.

Thesis for a Candidate degree in Law. Specialty 12.00.07 - Administrative Law and Process; Financial Law; Information Law. - Academy of Management of the Ministry of Internal Affairs. - Kyiv, 2010.

Dissertation is devoted to the analysis and study of theoretical positions, current legislation and its practical application as well as working out of recommendations on improvement of legal regulation and the mechanism of bringing to administrative responsibility for unauthorized occupation of a land plot. The concept of land relations as the object of administrative law regulation was defined and its substance was found out in dissertation. There was made the analysis of main legal acts in land relations field, their defects were found out and the direction of their improvement was defined. Historical origins of administrative responsibility for unauthorized occupation of a land plot were studied and also possibilities and limits of making use of positive historical experience in rule-making and law enforcement activity.

The features of unauthorized occupation of a land plot as administrative offence were characterized and also its legal composition was analyzed. Main stages of administrative proceeding in cases about unauthorized occupation of a land plot were defined and the activity of empowered authorities at each stage was analyzed. There was studied the practice of application of administrative responsibility for unauthorized occupation of a land plot and grounding on that the recommendations on improvement of administrative legal measures in counteraction to unauthorized occupation of a land plot were formulated.

Key words: administrative responsibility; administrative offence; land plot; land relations; land management; land; object of administrative offence; unauthorized occupation of a land plot; unauthorized seizure of a land plot; fine.



ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. З набуттям незалежності Україна проголосила курс на побудову демократичної правової держави, головним обов'язком якої є утвердження та забезпечення прав і свобод людини та громадянина. Важливе місце серед цих прав посідає право власності на землю, яке набувають та реалізують громадяни, юридичні особи та держава виключно відповідно до закону. Це пояснюється тим, що земля є основним національним багатством і перебуває під особливою охороною держави (ст. 14 Конституції України). При цьому серед основних засобів такої охорони варто виділити адміністративну відповідальність, яка є найбільш оперативним і дієвим способом реагування на земельні правопорушення.

Важливе значення адміністративної відповідальності в механізмі захисту права власності на землю особливо виразно проявляється в сучасних умовах, коли стрімке впровадження ринкових механізмів засвідчило неефективність більшості правових норм, які визначають загальні засади реалізації права власності на земельні ділянки. У свою чергу, це призвело до активізації теоретичних досліджень і законопроектної діяльності щодо подальшого розвитку діючих і введення нових правових засобів впливу на власників і користувачів земельних ділянок. Водночас, відносно швидка трансформація законодавства не призвела до підвищення його якості. Навпаки, відсутність цілеспрямованої науково обґрунтованої концепції його розвитку обумовила декларативність і незабезпеченість більшості прийнятих норм.

Наслідком незбалансованої політики держави стало суттєве збільшення порушень земельного законодавство, особливо у сфері самовільного заняття земельних ділянок. Так, наприклад, протягом 2002-2006 рр. кількість осіб, притягнутих до адміністративної відповідальності за такі порушення, збільшилась на 69,3 %. І хоча протягом 2007-2008 рр. відмічається помітне зниження числа аналізованих проступків (- 192,1 %), обумовлене їх частковою криміналізацією, самовільне зайняття земельних ділянок залишається найбільш розповсюдженим адміністративним проступком у сфері земельних відносин.

Як свідчить моніторинг ситуації у сфері, яка вивчається, основними детермінантами порушень права власності на землю 38 % опитаних працівників державних інспекцій з контролю за використанням і охороною земель називають мораторій на продаж земель сільськогосподарського призначення; 62 % - низький рівень контролю правоохоронних органів і відсутність ефективних правових заходів протидії самовільному заняттю земельних ділянок. Опитані нами громадяни до таких причин відносять бюрократизм і корумпованість механізму отримання земельних ділянок у власність (83 %) та недостатню кількість працівників державної інспекції з контролю за використанням та охороною земель і їхню низьку фахову підготовку (17 %).

Викладене свідчить про необхідність проведення глибоких теоретичних досліджень, наукового узагальнення та систематизації емпіричного матеріалу, оцінки напрямів і тенденцій, що проявляються в сучасних соціально-економічних умовах з метою отримання цілісного уявлення про адміністративну відповідальність за самовільне заняття земельної ділянки та її роль у механізмі захисту конституційного права власності на землю.

Загальнотеоретичні питання адміністративної відповідальності та окремі аспекти відповідальності за правопорушення у сфері землекористування вже розглядалися у працях таких представників загальної теорії права, адміністративного, кримінального та земельного права, як: А.Б. Агапова, Н.О. Антонюк, О.М. Бандурки, Д.М. Бахраха, Ю.П. Битяка, А.П. Гетьмана, І.П. Голосніченка, С.Т. Гончарука, В.Л. Грохольського, І.І. Каракаша, С.В. Ківалова, Е.М. Кісілюка, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпакова, О.В. Копана, В.Н. Кудрявцева, О.В. Кузьменко, О.Г. Кулика, В.І. Курила, Л.В. Коваля, Д.М. Лук'янця, Н.Г. Мельника, А.М. Мірошниченка, А.І. Миколенка, В.Л. Мунтяна, В.В. Носіка, В.В. Орєхова, О.І. Остапенка, О.О. Погрібного, В.І. Ремнєва, В.Д. Сущенка, В.Я. Тація, Н.І. Титової, В.К. Шкарупи, М.В. Шульги та інших. Науково-теоретичне підґрунтя для розгляду відповідальності у сфері земельних відносин заклали роботи О.С. Мірошниченка, О.В. Стукаленка, Л.В. Мілімко та інших.

Водночас, у сучасних умовах майже не розробленими залишаються більшість теоретичних питань адміністративної відповідальності за самовільне заняття земельних ділянок. Зокрема, це стосується дефініції самовільного зайняття земельної ділянки, об'єктів і суб'єктів цього проступку. Не до кінця вивченими залишається причини, які обумовлюють його вчинення, а також найбільш раціональні шляхи та методи їхнього подолання. Нерозробленість зазначених питань у теорії негативно позначається на правотворчій діяльності, обумовлює прийняття суперечливих правових актів, унаслідок знижується ефективність попереджувальної діяльності державної інспекції з контролю за використанням і охороною земель, а також інших правоохоронних органів.

Отже, недосконалість правових актів у сфері землекористування та недостатня розробка цих питань у науковій літературі зумовлюють актуальність наукового дослідження адміністративної відповідальності за самовільне заняття земельної ділянки в умовах проведення соціально-економічних реформ і впровадження ринкових механізмів регулювання земельних правовідносин.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Обрана тема дисертації затверджена Вченою радою Київського національного університету внутрішніх справ України та виконана відповідно до Плану проведення науково-дослідних і дослідно-конструкторських робіт у Київському національному університеті внутрішніх справ на 2008 р. (п. 114). Тема дослідження розглянута і схвалена в 2009 р. відділенням Академії правових наук України (п. 452). Робота безпосередньо спрямована на подальшу реалізацію положень Концепції Державної цільової програми розвитку земельних відносин в Україні на період до 2020 р. Дисертація виконана відповідно до пп. 2, 4, 7 Пріоритетних напрямів розвитку правової науки на 2005-2010 рр., затверджених постановою загальних зборів відділень АПрН України від 18.16.2004 р. № 20/4-2; пп. 5, 6, 10 Пріоритетних напрямів дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення та впровадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ на період 2004-2009 рр., затверджених Наказом МВС України від 05.07.2004 р. № 755.

Мета і завдання дослідження. Мета дослідження полягає в тому, щоб на основі комплексного аналізу, вивчення теоретичних положень, чинного законодавства України, а також практики його застосування розробити пропозиції з удосконалення нормативно-правового регулювання та механізму притягнення до адміністративної відповідальності за самовільне зайняття земельної ділянки.

Реалізація поставленої мети передбачає розв'язання таких завдань:

- визначити поняття та з'ясувати зміст земельних відносин як об'єкта адміністративно-правового регулювання;

- проаналізувати основні нормативно-правові акти у сфері регулювання земельних відносин, з'ясувати їхні недоліки та визначити напрями їх удосконалення;

- дослідити історичні витоки адміністративної відповідальності за самовільне заняття земельної ділянки, а також визначити можливість і межі використання позитивного історичного досвіду в нормотворчій та правозастосовчій діяльності;

- розкрити ознаки адміністративного проступку щодо самовільного зайняття земельної ділянки;

- проаналізувати юридичний склад самовільного зайняття земельної ділянки як адміністративного проступку;

- визначити особливості адміністративного провадження у справах про самовільне зайняття земельної ділянки;

- розробити пропозиції щодо усунення причин самовільного зайняття земельної ділянки;

- надати пропозиції з удосконалення заходів адміністративно-правової протидії самовільному зайняттю земельної ділянки.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, які виникають у зв'язку з притягненням особи до адміністративної відповідальності за самовільне зайняття земельної ділянки.

Предметом дослідження є адміністративна відповідальність за самовільне зайняття земельної ділянки.

Методи дослідження. Відповідно до поставленої мети та завдань, у роботі використано сукупність як загальних, так і спеціальних методів і прийомів наукового пізнання, застосування яких дозволило всебічно проаналізувати об'єкт дослідження, а саме: діалектичний метод, за допомогою якого поглиблено понятійний апарат, визначено сутність і зміст адміністративної відповідальності за самовільне заняття земельної ділянки (розділ 1, 2, 3); аналіз і синтез, за допомогою яких з'ясовано сутність земельних відносин як об'єкта адміністративно-правового регулювання (підрозділ 1.1); системний підхід застосовувався для досягнення принципової єдності теоретико-пізнавальної основи розуміння юридичного складу самовільного зайняття земельної ділянки як адміністративного проступку (підрозділ 2.3); формально-логічний метод дозволив з'ясувати логіко-методологічні засади побудови основних дефініцій (підрозділи 1.1, 1.2, 2.3, 2.3); формально-юридичний метод, який у поєднанні з методом логічного аналізу дозволив всебічно вивчити існуючу систему правових норм, які регулюють порядок притягнення до адміністративної відповідальності за самовільне заняття земельної ділянки, а також окреслити напрями вдосконалення законодавства в цій сфері (розділ 2, 3); історико-правовий метод дав змогу дослідити історичні витоки адміністративної відповідальності за самовільне заняття земельної ділянки (підрозділ 2.1); методи класифікації та групування були використані при дослідженні наукових підходів до визначення сутності земельних відносин, ознак і основних елементів юридичного складу самовільного зайняття земельної ділянки як адміністративного проступку (підрозділ 1.1, розділ 2); контент-аналіз документів використовувався при вивченні нормативних актів, які регулюють порядок притягнення до адміністративної відповідальності за самовільне зайняття земельної ділянки, виявленні на цій основі недоліків, прогалин, суперечностей, а також розробці пропозицій, спрямованих на їх усунення (розділи 1, 2, 3); статистичні методи застосовувались при аналізі даних Державного Комітету статистики щодо самовільного зайняття земельної ділянки на території України (підрозділи 2.2, 2.3, 3.2); соціологічні методи використовувались для виявлення проблемних питань на основі проведення анкетувань (розділи 2, 3).

Емпіричну базу складають статистичні дані Державного комітету статистики України за 2002-2008 рр.; дані вивчення 216 справ про адміністративні правопорушення за самовільне заняття земельної ділянки, а також дані проведеного анкетування 398 респондентів, з яких: 130 - державні інспектори з контролю за використанням і охороною земель; 145 - працівники ОВС; 123 - власники земельних ділянок і землекористувачі.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що це одне з перших в українській адміністративно-правовій науці комплексне монографічне дослідження, присвячене аналізу адміністративної відповідальності за самовільне заняття земельної ділянки, яке ґрунтується на положеннях нового земельного законодавства та враховує вимоги соціально-економічних реформ у сфері землекористування.

На основі проведеного дослідження вироблено низку концептуальних положень, висновків і пропозицій, що мають важливе значення не лише для теорії адміністративного права та процесу, але й для правозастосування, а саме:

уперше:

- класифіковано нормативні акти у сфері адміністративно-правового регулювання земельних відносин на підставі такого критерію, як сфера їхнього регулювання;

- розроблено періодизацію історії розвитку нормативно-правового регулювання протидії самовільному зайняттю земельної ділянки, що враховує об'єктивні фактори, які впливали на розвиток цього інституту на кожному виділеному етапі;

- обґрунтовано необхідність виключення з розділу 7 КУпАП - «Адміністративні правопорушення в галузі охорони природи, використання природних ресурсів, охорони пам'яток історії та культури» ст. 53¹ та доповнення розділу 6 КУпАП - «Адміністративні правопорушення, що посягають на власність» ст. 50¹, яка передбачає адміністративну відповідальність за самовільне зайняття земельної ділянки, виклавши його в такій редакції: «Самовільне захоплення земельної ділянки - тягне за собою накладення штрафу від п'ятдесяти до ста неоподаткованих мінімумів доходів громадян, на посадових осіб - від ста до трьохсот неоподаткованих мінімумів доходів громадян»;

- самовільне захоплення земельної ділянки пропонується визначати як будь-які дії особи, спрямовані на фактичне заволодіння земельною ділянкою за відсутності відповідного рішення компетентного органу про передачу її у власність чи надання в користування, або правочину, яким засвідчується перехід права на земельну ділянку, а також на будівлі, об'єкти та розташовані на ній споруди;

- обґрунтовано необхідність внесення змін щодо Земельного Кодексу України, КУпАП, також до Законів України «Про землеустрій» та «Про державний контроль за використанням та охороною земель», а також до Наказу Держкомзему від 12.12.2003 р. № 312 та до Наказу Держкомзему від 28.04.2009 р.;

удосконалено:

- визначення поняття «земля», під якою пропонується розуміти невід'ємну частину навколишнього природного середовища, територіально-просторову основу ландшафту, що характеризується розміщеним на ній ґрунтовим покривом, рослинністю, водними об'єктами, корисними копалинами, іншими ресурсами та природними елементами, та є найважливішою складовою природного середовища необхідного для існування людини, просторовою межею державної влади, матеріальною основою її суверенітету, засобом виробництва в різних галузях господарювання, місцем проживання населення, розташування різноманітних об'єктів та з приводу якої виникають земельні правовідносини;

- визначення поняття «земельна ділянка», яке тлумачиться як частина земної поверхні, яка характеризується чітко визначеними в земельно-правових документах просторовими межами (в горизонтальному та вертикальному напрямах), місцем розташування, фіксованою площею, а також порядком й умовами використання залежно від її цільового призначення, категорії та форми власності;

- визначення поняття «земельних відносин», під яким розуміються врегульовані нормами земельного права та іншими суміжними з ними галузями права суспільні відносини, що виникають стосовно володіння, користування, розпоряджання, управління, раціонального використання та охорони землі як основного національного багатства, найважливішої складової природного середовища, особливого природного ресурсу та засобу виробництва в різних галузях господарювання;

- визначення поняття «землеустрою», під яким пропонується розуміти систему соціально-економічних та екологічних заходів, спрямованих на реалізацію положень земельного законодавства та раціональну організацію території адміністративно-територіальних утворень, суб'єктів господарювання, що здійснюється під впливом суспільно-виробничих і розвитку продуктивних відносин з метою належного використання та охорони земель;

- тлумачення понять «адміністративна відповідальність», «адміністративний проступок», «штраф», «загальний об'єкт адміністративного проступку», «безпосередній об'єкт самовільного зайняття земельної ділянки», «додатковий факультативний об'єкт самовільного зайняття земельної ділянки» та інші;

дістали подальшого розвитку:

- характеристика основних елементів земельних відносин: об'єкта, суб'єктів; змісту, а також юридичних фактів, які є підставою їх виникнення, зміни та припинення;

- положення про те, що земля є виключно власністю українського народу, а землі України є його надбанням (основним національним багатством);

- відмежування адміністративних правопорушень від адміністративних проступків і положення про необхідність закріплення в КУпАП визначення адміністративного проступку як передбаченого цим Кодексом протиправного, винного (умисного чи необережного) діяння (дії чи бездіяльності) вчиненого суб'єктом проступку;

- характеристика ознак самовільного зайняття земельної ділянки як адміністративного проступку, а саме: суспільної небезпечності, протиправності, винності, караності;

- положення про необхідність доповнення Земельного кодексу (далі ЗК) України ст. 83¹, в якій необхідно передбачити право органів місцевого самоврядування здійснювати розпорядження землями на території населених пунктів, територіальні громади яких об'єдналися;

- характеристика основних елементів складу самовільного зайняття земельної ділянки: об'єкта, об'єктивної сторони, суб'єкта, суб'єктивної сторони;

- положення про необхідність закріплення в КУпАП визначення посадової особи, а також притягнення до адміністративної відповідальності юридичних осіб;

- дослідження основних стадій адміністративного провадження у справах про самовільне зайняття земельної ділянки, а саме: 1) виявлення факту вчинення адміністративного проступку, передбаченого ст. 53¹ КУпАП, його фіксація в протоколі; 2) розгляд справи про адміністративне правопорушення та прийняття рішення у справі; 3) оскарження та опротестування постанови у справі; 4) накладення адміністративного стягнення;

- дослідження загальних і конкретних детермінант самовільного зайняття земельної ділянки.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що сформульовані в дисертації висновки та пропозиції використовуються:

- у правотворчій діяльності - при підготовці змін і доповнень до КУпАП та ЗК України (Довідка Інституту законодавства Верховної Ради України про реалізацію наукових досліджень № 22/78-1-17 від 01.03.2010 р.);

- у навчальному процесі - під час викладання навчальної дисципліни «Адміністративне право України», «Адміністративний процес», «Адміністративно деліктне право», «Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ» а також при підготовці навчальних посібників, лекцій, методичних рекомендацій та розділів підручників для студентів вищих навчальних закладів (Акт впровадження наукових розробок у навчальний процес Київського національного університету внутрішніх справ від 30.09.2009 р.);

- у правозастосовчій діяльності в системі занять зі службової підготовки працівників органів внутрішніх справ (Акт впровадження наукових розробок у практичну діяльність УМВС України в Кіровоградській області від 12.02.2009 р., Акт впровадження наукових розробок у практичну діяльність ГСУ МВС України), а також працівників інспекцій з контролю за використанням та охороною земель (Акт впровадження наукових розробок у практичну діяльність Державної інспекції з контролю за використанням та охороною земель в Кіровоградській області від 03.12.2009 р.).

Результати проведеного дослідження також можуть бути використані в науково-дослідній роботі для подальшої розробки теоретичних питань, пов'язаних з адміністративною відповідальністю за порушення земельного законодавства взагалі, та за самовільне заняття земельної ділянки зокрема; визначення причин і умов учинення таких проступків; удосконалення діяльності державних органів у сфері протидії самовільному заняттю земельних ділянок тощо.

Особистий внесок здобувача. Дисертація виконана самостійно. Усі сформульовані положення та висновки є результатом особистих досліджень автора. У статті «Правова охорона земельних відносин в Україні», написаній у співавторстві, автору належить 50% змісту.

Апробація результатів дисертації. Результати проведеного дослідження обговорювались на засіданнях кафедри адміністративної діяльності Київського національного університету внутрішніх справ. Підсумки розробки проблеми в цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення та висновки були оприлюднені на таких науково-практичних конференціях: Міжнародні науково-практичні конференції «Современные проблемы и пути их решения науке, транспорте, производстве и образовании» (15-25.12.2008 р., м. Одеса - Одеський національний морський університет) та «Современные направления теоретических и прикладных исследований» (16-27.03.2009 р., м. Одеса - Одеський національний морський університет); Міжвузівська студентська конференція «Актуальні проблеми сучасної науки: теорія і практика» (25.03.2009 р., м. Київ - Міжнародний науково-технічний університет імені академіка Юрія Богуя); Всеукраїнська науково-практична конференція «Актуальні проблеми розкриття та розслідування злочинів у сучасних умовах» (31.10.2008 р., м. Запоріжжя - Запорізький юридичний інститут ДДУВС).

Публікації. Основні положення дисертаційного дослідження дістали відображення в дев'яти наукових статтях, п'ять з яких опубліковані у фахових виданнях, затверджених ВАК України, чотири - у тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, що включають сім підрозділів, висновків, десяти додатків, списку використаних джерел (238 найменування). Повний обсяг дисертації становить 273 сторінку, з них загальний обсяг тексту - 200 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У вступі обґрунтовується актуальність обраної теми дисертації, розкривається зміст і стан наукового опрацювання проблеми, її значущість, визначаються мета, основні завдання, об'єкт, предмет і методологія дослідження, наукова новизна, практичне і теоретичне значення одержаних результатів, наводяться відомості про апробацію результатів виконаної роботи, структуру та обсяг дисертації.

Розділ 1 «Загальнотеоретичні уявлення про земельні відносини як об'єкт адміністративно-правової охорони» складається з двох підрозділів, у яких аналізуються наукові підходи до визначення поняття «земельних відносин» та їхнього змісту, а також дається характеристика основним нормативно-правовим актам, спрямованим на їх регулювання.

У підрозділі 1.1. «Поняття та зміст земельних відносин» визначається сутність земельних відносин як об'єкта адміністративно-правового регулювання.

На основі аналізу нормативно-правових актів і наукової літератури робиться висновок, що земельні відносини є одним із різновидів суспільних відносин, які складаються з таких елементів: об'єкт, суб'єкти, зміст і юридичні факти, які є підставою їх виникнення, зміни та припинення. Перший елемент розглядається в межах таких його основних складових, як землі в межах території України, земельні ділянки та права на землі та земельні ділянки, в тому числі на земельні частки (паї). При цьому серед основних ознак землі як особливої правової категорії, виділяються наступні: 1) земля є невід'ємною частиною навколишнього природного середовища; 2) земля є територіально-просторовою основою ландшафту; 3) земля характеризується особливим ґрунтовим покривом; 4) земля є основою для розміщення рослинності, водних об'єктів, корисних копалин, інших ресурсів і природних елементів. До основних функцій землі віднесено екологічну, соціальну, економічну, політичну та юридичну. Враховуючи згадані ознаки та функції землі, сформульовано її визначення, яке пропонується закріпити в ст. 1 ЗК України.

Серед основних ознак земельної ділянки називаються такі: 1) частина земної поверхні; 2) чітко визначені просторові межі; 3) фіксована площа та чітко визначене місце розташування; 4) юридично відособлена частина земної поверхні, тобто віддалена від інших частин за допомогою документальної фіксації в земельно-правових документах; 5) чітко визначений правовий режим використання, тобто встановлений правовими нормами порядок та умови використання земельних ділянок залежно від їхнього цільового призначення, категорії та форми власності. З урахуванням наведених ознак земельної ділянки, сформульовано її визначення, яке пропонується закріпити в ч. 1 ст. 79 ЗК України.

У межах розгляду другого елементу земельних відносин, проаналізовано такі групи суб'єктів: громадяни та юридичні особи; територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування; держава, яка реалізує це право через відповідні органи державної влади.

На основі детального аналізу основних елементів земельних відносин, дисертант формулює їх авторське визначення, яке відображає всю різноманітність суспільних відносин, об'єктом яких є земля, всі специфічні властивості землі як об'єкта їхнього регулювання а також підкреслює комплексний характер правових норм, які визначають режим їхнього правового регулювання.

Підрозділ 1.2. «Адміністративно-правове регулювання земельних відносин» присвячений аналізу нормативно-правових актів, які регулюють земельні відносини в Україні. Здійснено класифікацію всього нормативного матеріалу та проведено дослідження в межах визначених класифікаційних груп. Такий підхід дозволив приділити увагу кожному правовому акту, і, водночас, надав можливість виявити прогалини в певних секторах правового регулювання земельних відносин. При цьому нормативно-правові акти запропоновано поділяти на чотири групи: нормативно-правові акти, що заклали основні засади регулювання земельних відносин; нормативно-правові акти, що регулюють відносини з приводу реалізації права власності на землю; нормативно-правові акти, що регулюють відносини, пов'язані з управлінням земельними ресурсами; нормативно-правові акти, що регулюють відносини, пов'язані з раціональним використанням і охороною земель.

Аналіз нормативно-правових актів, спрямованих на регулювання земельних відносин, дозволив виявити значну кількість негативних процесів, які виникли під час реформування земельних відносин. З метою їх подолання, запропоновано проводити подальше оновлення земельного законодавства в межах комплексного науково обґрунтованого підходу підпорядкованого єдиній меті - створенню демократичних правових засад функціонування ринку землі в умовах ринкових механізмів регулювання економіки. При цьому такий підхід має передбачати прийняття законодавчих актів, спрямованих на регулювання правовідносин у сфері володіння, користування, розпоряджання, управління, охорони та раціонального використання земельних ресурсів лише після ретельного вивчення та урахування особливостей суміжних галузей; запровадження нових організаційно-правових форм господарювання лише після ретельного дослідження та апробації; відхід від копіювання норм з інших галузей права під час регулювання відносин, пов'язаних із реалізацію права власності на землю тощо.

Розділ 2 «Особливості адміністративної відповідальності за самовільне зайняття земельної ділянки» складається з трьох підрозділів, у яких розкривається специфіка інституту адміністративної відповідальності за правопорушення, передбачене ст. 53¹ КУпАП.

Підрозділ 2.1. «Історичні витоки адміністративної відповідальності за самовільне заняття земельної ділянки» присвячений дослідженню історії розвитку цього інституту на теренах нашої держави. Аналізуючи історичні витоки адміністративної відповідальності за самовільне зайняття земельної ділянки, автор зазначає, що її правова природа та сутність характеризуються нестабільністю та історичною мінливістю, оскільки обумовлюються рівнем соціально-економічного розвитку суспільства та підходами законодавця до регулювання правовідносин у галузі землекористування. Відтак, в історії розвитку цього інституту можна виокремити декілька етапів, наукове дослідження яких дозволяє отримати достовірні відомості про обставини об'єктивної дійсності, які чинили вплив на його розвиток. Оскільки до сьогодні вчені-адміністративісти подібного роду досліджень не проводили, розроблена періодизація є першою в адміністративній науці.

На підставі аналізу історичних правових джерел і наукової літератури обґрунтовується доцільність виокремлення наступних етапів розвитку інституту адміністративної відповідальності за самовільне заняття земельної ділянки: 1) до 1468 р.; 2) 1468-1649 рр.; 3) 1649-1807 рр.; 4) 1807-1917 рр.; 5) 1917-1922 рр.; 6) 1922-1960 рр.; 7) 1960-1991 рр.; 8) після 1991 р. Запропонований поділ, на думку дисертанта, є найбільш логічним, оскільки на кожному з виділених етапів правова природа та юридичний зміст основних елементів відповідальності за самовільне заняття земельної ділянки визначалися по-різному, різними були також соціально-політичні та економічні умови розвитку земельних відносин, які обумовлювали характер і зміст усього земельного законодавства. Така періодизація найбільш повно поєднує розвиток як адміністративного так і земельного законодавства.

У підрозділі 2.2. «Ознаки самовільного зайняття земельної ділянки як адміністративного проступку» дисертант на основі аналізу наявних в літературі підходів обґрунтовує власний підхід до визначення адміністративної відповідальності, що передбачає: визначення її місця в системі заходів державного впливу; вказування суб'єктів, які мають право її застосовувати та об'єктів, щодо яких вона застосовується; визначення підстав для її застосування; визначення змісту обмежень, які зумовлені її застосуванням. Досліджуючи проблему розмежування таких понять, як «адміністративне правопорушення» та «адміністративний проступок», автор обґрунтовує доцільність внесення змін до ч. 1 ст. 9 КУпАП та закріплення в ній такого визначення: «адміністративним проступком є передбачене цим Кодексом протиправне, винне (умисне або необережне) діяння (дія або бездіяльність) вчинене суб'єктом проступку».

Враховуючи специфіку предмета дослідження, в межах характеристики адміністративного поступку, передбаченого ст. 53¹ КУпАП, аналізуються такі його ознаки: суспільна небезпечність, протиправність, винність, караність. Розглядаючи першу ознаку робить висновок, що адміністративні проступки є суспільно небезпечними, а не суспільно шкідливими. У рамках розгляду цієї ознаки автор проводить розмежування між ст. 53¹ КУпАП та ст. 197¹ КК України.

Аналізуючи таку ознаку, як протиправність, автор досліджує розвиток правових норм, які встановлюють заборони у сфері самовільного зайняття земельної ділянки. Також проаналізовано наслідки декриміналізації аналізованого діяння та причини, які обумовили його повторну часткову криміналізацію.

Автор зазначає, що адміністративний проступок, передбачений ст. 53¹ КУпАП, належить до проступків із формальним складом, який не передбачає обов'язкове настання суспільно небезпечних наслідків. У дисертації також проводиться порівняльне дослідження їх нормативного визначення з КК України та законодавством деяких зарубіжних країн.

Характеризуючи таку ознаку, як караність адміністративних проступків, у першу чергу, аналізуються різноманітні наукові підходи до визначення поняття «адміністративне стягнення». Оскільки за самовільне зайняття земельної ділянки передбачено лише один вид покарання - штраф, автор зосереджує основну увагу на його характеристиці. Зокрема, досліджується його етимологія, ознаки, позитивні та негативні наслідки застосування тощо. На основі проведеного аналізу робиться висновок, що визначення штрафу, яке закріплене в ст. 27 КУпАП, не розкриває всіх його особливостей, а тому обґрунтовується власне визначення такого стягнення.

Підрозділ 2.3. «Склад проступку, передбаченого ст. 53¹ КУпАП» присвячений характеристиці такої юридичної підстави притягнення до адміністративної відповідальності за самовільне зайняття земельної ділянки, як склад адміністративного проступку. При цьому основну увагу зосереджено на характеристиці таких елементів складу самовільного зайняття земельної ділянки, як: об'єкт, об'єктивна сторона, суб'єкт, суб'єктивна сторона.

Під час розгляду першого елементу, автор аналізує загальний, родовий, видовий та безпосередній об'єкт самовільного зайняття земельної ділянки, а також предмет такого проступку. Дослідивши підходи науковців, положення ЗК України, КК України та законодавство зарубіжних країн, автор робить висновок, що самовільне зайняття земельної ділянки має майновий характер. У зв'язку з цим обґрунтовується доцільність перенесення статті, яка передбачає адміністративну відповідальність за цей поступок, у розділ 6 КУпАП «Адміністративні правопорушення, що посягають на власність».

Аналізуючи об'єктивну сторону самовільного зайняття земельної ділянки основна увага зосереджується на характеристиці його обов'язкових (діяння в формі дії чи бездіяльності, шкідливі наслідки, причинний зв'язок між діянням і наслідками) та факультативних (спосіб, час, місце, обстановка, засоби вчинення адміністративного проступку) ознак. Проаналізувавши законодавче визначення дефініції «самовільне зайняття земельної ділянки», а також практику застосування ст. 53¹ КУпАП, автор робить висновок, що зазначене визначення не відповідає низці положень ЗК України, а також сучасному рівню розвитку земельних відносин, а тому має бути переглянуто. Враховуючи етимологічне значення термінів «самовільний» та «зайняття», а також спираючись на результати проведеного анкетування, подається авторське визначення терміну «самовільне захоплення земельної ділянки», яке пропонується закріпити в КУпАП.

У межах розгляду третього елемента складу самовільного зайняття земельної ділянки автор аналізує загальні та спеціальні ознаки суб'єкта адміністративного проступку. На основі проведеного дослідження зроблено висновок про доцільність закріплення в КУпАП визначення посадової особи, а також про необхідність притягнення до адміністративної відповідальності юридичних осіб.

Розглядаючи суб'єктивну сторону самовільного зайняття земельної ділянки, автор зосереджує увагу на аналізі її основної (вина) та факультативних (мотив і мета) ознак. При цьому на основі проведеного дослідження автор приходить до висновку, що самовільне зайняття земельної ділянки вчиняється з прямим умислом: правопорушник не лише усвідомлює відсутність у нього законних підстав для зайняття земельної ділянки, передбачає можливість настання шкідливих наслідків для власника чи землекористувача, але також бажає настання таких наслідків.

Розділ 3 «Практика застосування та шляхи вдосконалення адміністративної відповідальності за самовільне зайняття земельної ділянки» складається з двох підрозділів, в яких розглядаються стадії адміністративного провадження в справах про самовільне зайняття земельної ділянки, узагальнюються відповідні статистичні дані, а також визначаються основні напрями вдосконалення адміністративно-правової протидії самовільному зайняттю земельних ділянок.

Підрозділ 3.1. «Адміністративне провадження у справах про самовільне зайняття земельної ділянки» присвячено аналізу основних стадій адміністративного провадження у справах про адміністративні правопорушення, передбачені ст. 53¹ КУпАП. На основі аналізу наукової літератури та діяльності правозастосовчих органів, формулюється авторське визначення стадії провадження у справах про адміністративні проступки. Дослідивши теоретичні питання, основні положення КУпАП, а також матеріали адміністративних справ, автор визначає такі стадії провадження у справах про самовільне зайняття земельної ділянки: виявлення та фіксація факту самовільного зайняття земельної ділянки; розгляд справи про адміністративний проступок та прийняття відповідного рішення; оскарження та опротестування постанови у справі; звернення до виконання та виконання накладеного стягнення.

Під час вивчення першої стадії проаналізовано підстави та процесуальний порядок проведення Держземінспекцією та її територіальними органами планових, позапланових та оперативних перевірок з метою виявлення фактів самовільного зайняття земельних ділянок. Акт, складений за результатами таких перевірок, є основною передумовою порушення справи про адміністративний проступок, передбачений ст. 53¹ КУпАП. Юридичними підставами порушення адміністративного провадження у справах про самовільне зайняття земельної ділянки є складання протоколу, вказівка компетентної особи та винесення постанови органом дізнання, слідчим, прокурором, суддею чи ухвали суду про відмову в порушенні кримінальної справи.

У межах розгляду другої стадії вивчено діяльність органів, наділених повноваженнями розглядати справи про самовільне зайняття земельних ділянок, а також накладати адміністративні стягнення на правопорушників. На основі проведеного дослідження, а також враховуючи результати вивчення матеріалів адміністративних справ і проведеного анкетування, автор робить висновок про доцільність наділення органів Держкомзему правом здійснювати провадження у справах про самовільне зайняття земельної ділянки в повному обсязі.

Розглядаючи третю стадію, автор визначає строки та підстави оскарження постанови про накладення адміністративного стягнення за самовільне зайняття земельної ділянки, а також адміністративний і судовий порядок такого оскарження.

Під час аналізу четвертої стадії, автор аналізує процесуальний порядок звернення до виконання рішення у справі про адміністративні проступки, передбачені ст. 53¹ КУпАП, а також порядок розгляду інших питань, які виникають у зв'язку з виконанням такого адміністративного стягнення, як штраф.

У підрозділі 3.2. «Удосконалення заходів адміністративно-правової протидії самовільному зайняттю земельної ділянки» характеризуються основні напрями діяльності правозастосовчих органів у сфері протидії правопорушенням, передбачених ст. 53¹ КУпАП, які ґрунтуються на аналізі статистичних даних, результатах вивчення матеріалів адміністративних справ, а також наукових здобутках вітчизняних адміністративістів.

На основі дослідження таких філософських категорій, як «причина» та «умова», а також підходів науковців до класифікації основних причин і умов адміністративних проступків, автор обґрунтовує власний підхід до класифікації детермінант самовільного зайняття земельних ділянок, які пропонується поділяти на дві групи: загальні та конкретні. Відповідно, автор визначає напрями загального попередження таким проступкам (протидія загальним детермінантам) і напрями конкретного попередження (протидія конкретним детермінантам).

Автор виокремлює такі детермінанти самовільного зайняття земельних ділянок у першій групі причин: соціально-економічні, організаційно-управлінські, соціально-психологічні, правові.

У межах аналізу другої групи причин, автор виокремлює зовнішні (об'єктивні) та внутрішні (суб'єктивні) детермінанти самовільного зайняття земельної ділянки. При цьому особлива увага приділяється дослідженню особистості правопорушника як носія суб'єктивних причин протиправної діяльності. На основі узагальнення результатів вивчення адміністративних справ, порушених за ст. 53¹ КУпАП, усі правопорушники були охарактеризовані за такими критеріями: за соціально-демографічними ознаками (стать, вік, освіта, сімейний стан); за ознаками соціального становища та роду занять; за ознаками місця проживання та тривалості проживання. Досліджуючи процес формування протиправного умислу на самовільне зайняття земельної ділянки, автор аналізує такі його етапи, як формування в особистості спрямованості на вчинення такого проступку; формування мотивів самовільного зайняття земельної ділянки; прийняття конкретного рішення про самовільне зайняття земельної ділянки; реалізація прийнятого рішення, включаючи самовільне зайняття земельної ділянки та заподіяння шкоди земельним ресурсам.



ВИСНОВКИ

У висновках до дисертації наведено теоретичне узагальнення та нове вирішення наукового завдання, яке полягає в розробці проблеми адміністративної відповідальності за самовільне зайняття земельної ділянки та формулювання обґрунтованих пропозицій щодо вдосконалення законодавства України в цій сфері. Найбільш важливими є такі висновки.

Під земельними відносинами необхідно розуміти врегульовані нормами земельного права та іншими суміжними з ними галузями права суспільні відносини, що виникають з приводу володіння, користування, розпоряджання, управління, раціонального використання та охорони землі як основного національного багатства, найважливішої складової природного середовища, особливого природного ресурсу та засобу виробництва в різних галузях господарювання. Основними елементами земельних відносин є об'єкт, суб'єкти, зміст і юридичні факти, які є підставою виникнення, зміни та припинення земельних відносин. До основних елементів змісту земельних відносин необхідно відносити володіння, користування, розпорядження землею, а також відносини, пов'язані з управлінням земельними ресурсами, відносини, пов'язані з раціональним використанням земель та відносини, пов'язані з охороною земель.

Усі нормативно-правові акти, що регулюють земельні відносини, доцільно поділяти на такі групи: 1) правові акти, що заклали основні засади регулювання земельних відносин; 2) правові акти, що регулюють відносини з приводу реалізації права власності на землю; 3) правові акти, що регулюють відносини, пов'язані з управлінням земельними ресурсами; 4) правові акти, що регулюють відносини, пов'язані з раціональним використанням і охороною земель.

В історії розвитку інституту адміністративної відповідальності за самовільне заняття земельної ділянки можна виокремити вісім етапів: 1) до 1468 р.; 2) 1468-1649 рр.; 3) 1649-1807 рр.; 4) 1807-1917 рр.; 5) 1917-1922 рр.; 6) 1922-1960 рр.; 7) 1960-1991 рр.; 8) після 1991 р.

Самовільне зайняття земельної ділянки як адміністративний проступок характеризується такими ознаками, як: суспільна небезпечність; протиправність; винність; караність. Згадані проступки є суспільно небезпечними, а не суспільно шкідливими. Саме за ступенем суспільної небезпеки можна провести розмежування між адміністративною та кримінальною відповідальністю, яка передбачена за самовільне зайняття земельної ділянки.

Під загальним об'єктом адміністративного проступку необхідно розуміти всю сукупність суспільних відносин, які охороняються нормами адміністративного права та знаходять своє вираження в Особливій частині КУпАП. Основним безпосереднім об'єктом самовільного зайняття земельної ділянки є земельні відносини майнового характеру, що поширюються на її власника з приводу володіння, користування та розпорядження такою ділянкою, а також на законного землекористувача з приводу володіння та користування нею. Додатковим факультативним об'єктом цього проступку можуть виступати діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування у сфері земельних відносин, а також суспільні відносини у сфері раціонального використання та охорони земель.

...