Организационные основы деятельности маслихатов в Республике Казахстан

Размещено на http://allbest.ru

1

Введение

Данная работа представляет собой комплексный анализ развития законодательства Республики Казахстан, регулирующего деятельность местных представительных органов - маслихатов.

Актуальность темы курсовой работы определяется тем, что в Республике Казахстан основные положения и принципы деятельности местных представительных органов в теоретическом и прикладном аспекте, как одного из элементов общей системы власти, стали развиваться сравнительно недавно.

Однако за этот промежуток накоплен определенный практический опыт в области становления и функционирования местной представительной власти, созданы основы правовой базы, и, самое главное, в общественном сознании укрепилась и получает свое дальнейшее развитие идея о невозможности дальнейшего цивилизованного, демократического развития страны без развитой идеи народного представительства.

Годы независимости для суверенного Казахстана стали нелегким временем коренного преобразования общества, перестройки экономической и политической систем и возрождения государственности. Сегодня страна продолжает развиваться в соответствии с долгосрочной Стратегией «Казахстан-2030».

Центральное место в ней отводится проблемам создания эффективного, профессионального государства, в котором существует четкое разделение полномочий между центральными и местными органами власти, а также реализации принципа децентрализации внутри исполнительной вертикали, между центром и регионами, между государством и частным сектором [1, с.156-158.].

В условиях формирования правового государства в Казахстане одной из важнейших составляющих решения этой задачи является повышение эффективности работы местных представительных органов власти.

В Концепции перехода Республики Казахстан к устойчивому развитию на 2007--2024 гг., принятой Указом Президента 14 ноября 2006 года, отмечено, что развитие обеспечивается путем совершенствования демократических процедур, последовательного расширения роли народовластия как механизма учета мнений большинства и меньшинства в принятии решений на всех уровнях государственной власти. А также путем развития местного самоуправления при сохранении единства и целостности государства [2].

Маслихаты, как местные представительные органы, действуют в Республике Казахстан с 1994 года. Их объединение в 2001 году с местной администрацией под общим названием «местные органы государственного управления» вовсе не означало, что они занимаются одними и теми же местными вопросами государственного управления.

В организационном отношении маслихаты и исполнительные органы отделены друг от друга. В то же время, маслихаты фактически не являются органами местного самоуправления, так как в результате реформирования они стали государственными представительными органами.

Интерес к этому институту народовластия очевиден и закономерен. Наблюдается постепенный переход от состояния отчуждения народа от власти, гражданских потребностей и интересов к участию в них, в том числе через местные представительные органы - маслихаты.

Социальная ценность формирования маслихатов состоит и в том, что граждане прямо, непосредственно могут участвовать в процессе становления местной представительной власти.

Тем не менее, демократические элементы в Казахстане все еще остаются преимущественно формальными.

Торможение демократических процессов происходит во многом и по причине неразвитости представительных органов, которые должны способствовать раскрепощению инициативы граждан в участии в политических процессах, в принятии решений. Без участия местных органов управления, и прежде всего представительных, невозможно дальнейшее развитие гражданских свобод, сохранение и укрепление политической стабильности и согласия в обществе.

К настоящему времени кардинальное реформирование структур государственной власти состоялось пока только в верхних ее эшелонах, хотя не менее остро стоит вопрос о реформировании местного управления и организации основ местного самоуправления.

Эта проблема обостряется и в связи с тем, что ответственность за проблемы регионов все в большей мере возлагается на сами регионы, а отсутствие законодательного регулирования, закрепление за местными органами управления конкретных полномочий по руководству территориями сводит многие усилия на нет.

Что же касается местных представительных органов, то, по сравнению с исполнительными, изменения, вносимые в настоящее время в законодательство, их, практически, не касаются. Вместе с тем необходимо учесть, что основные тенденции в перестройке структуры местных государственных органов в настоящее время все больше определяют дальнейшую демократизацию общественных отношений.

Сегодня в большей степени с этим связана именно деятельность маслихатов - местных представительных органов. Именно поэтому в настоящее время актуальным становится теоретическое исследование конституционно-правовых основ деятельности маслихатов - местных представительных органов Республики Казахстан, разработка предложений по совершенствованию их правового регулирования.

По-прежнему существует необходимость серьезного научного изучения вопросов рациональной организации деятельности маслихатов. Более глубокого теоретического осмысления и решения требуют проблемы, связанные с реализацией в Казахстане концепции местного самоуправления и определения в ней роли маслихатов.

На данный момент в науке недостаточно исследований, в которых системно и комплексно анализировались бы вопросы, относящиеся к конституционно-правовому статусу местных представительных органов - маслихатов.

Это объясняется сравнительно недавним возникновением самого объекта исследования, необходимостью учета целого ряда факторов функционирования структуры и механизмов государственного местного управления, постоянными изменениями законодательства Республики Казахстан в переходный период.

Среди казахстанских ученых, внесших значительный вклад в становление и развитие теории местного самоуправления на современном этапе, следует назвать А. Абельдинова, Е.Б. Абдрасулова, К. Ахметова, Б.А. Бабиева, М.А. Батталова, А. Гуриева, Б. Ешмагамбетова, Ж.С. Исмагамбетова, Ж. Корганбекова, А. Копабаеву, К. Кубаева, М.Н. Османова, Р.С. Сакиеву, П.В. Своик, Р.Н. Ярулина и других.

Цель курсовой работы состоит в том, чтобы на основе общетеоретических положений юридической науки и анализа существующей практики обосновать основные положения, определяющие административно-правовой статус, основные элементы, юридические свойства местных представительных органов - маслихатов, как части местного государственного управления, а также определить актуальные проблемы в области совершенствования деятельности маслихатов и наметить возможные направления по разрешению возникающих проблем.

Для осуществления указанной цели были сформулированы и решены следующие задачи:

- исследовать историко-правовые основы становления и развития местных представительных органов в механизме государственной власти Республики Казахстан;

- определить роль местных представительных органов в формировании казахстанской системы местного самоуправления;

- провести анализ системы законодательства о местных представительных органах - маслихатах;

- теоретически обосновать роль местных представительных органов - маслихатов в качестве важнейшего института;

- рассмотреть организационные основы деятельности маслихатов;

- осветить компетенцию маслихатов.

Курсовая работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников.

самоуправление маслихат казахстан

1. Законодательное регулирование формирования местной представительной власти в Республике Казахстан

1.1 Историко-правовые аспекты формирования и развития местных представительных органов в механизме государственной власти Республики Казахстан

Изучение истории становления и развития местных представительных органов Республики Казахстан показало, что изначально в Казахстане наибольшее воплощение получают идеи не представительства, а самоуправления, корни которого у казахов формируются в эпоху возникновения родовых и племенных общин, когда складывается кочевой уклад жизни.

С присоединением Казахстана к России в 30-е годы XVIII века система власти в Казахстане подверглась значительному влиянию политических институтов Российской империи. Анализ процесса местного управления и самоуправления, в который непосредственно был вовлечен Казахстан в нынешних его пространственных пределах, позволил выделить пять исторических периодов становления и развития местных представительных органов:

Первый - «земской» период (1864 - 1889 годы) связан с введением земских учреждений, в том числе и на национальных окраинах Российской империи.

Характерной чертой второго - «революционного» периода (1890-1917 гг.) было возникновение конституционно-демократических политических течений на окраинах Российской империи, создание первых местных национальных органов - казахских комитетов, которые сыграли большую роль в развитии Казахстана того периода.

Типичной чертой третьего - «советского» периода (1918-1989 годы) стало то, что для автономии местной власти и самодеятельности населения в условиях огосударствления собственности и монопартийной идеологии не было места. Местные Советы были признаны одновременно органами государственного управления и подчинялись единому принципу «демократического централизма».

Четвертый период - «реформаторский» или «шаг вперед, два шага назад» (с 1990 года - по сентябрь 1995 года) можно охарактеризовать как период заметных попыток реформирования местной власти на принципах децентрализации и самоуправления.

Это самый противоречивый период в становлении местных представительных органов в Республике Казахстан. За этот небольшой, по историческим меркам период, местные представительные органы прошли путь от принципа «верховенства представительных органов» и наделения большим объемом собственных полномочий, что могло послужить предпосылкой для формирования в Казахстане эффективного местного самоуправления, до возврата, в некотором смысле, к советской системе и включение местных представительных органов в систему органов местного государственного управления.

Важной вехой в становлении и развитии представительных органов Республики стало принятие 15 февраля 1991 г. Закона Казахской ССР «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР» [3]. По существу это был первый официальный государственный акт, которым учреждалось местное самоуправление в Казахстане.

В нем была предпринята попытка закрепить правовые, организационные, экономические и финансовые основы местного самоуправления. Закон определил местное самоуправление как самоорганизацию граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов, касающихся данной территории и ее населения, на основе законов и собственной материально-финансовой базы. Было установлено, что оно осуществляется в границах поселка, села, аула, района, города, района в городе.

В систему местного самоуправления вошли местные Советы народных депутатов, органы территориального общественного самоуправления, а также местные референдумы, собрания (сходы), конференции граждан, иные формы непосредственной демократии. Районные, городские, сельские и поселковые Советы имели двойной статус: органов местного самоуправления и органов государственной власти.

Областной Совет хотя и не получил статуса органа местного самоуправления, но как представительный орган государственной власти был призван объединять и координировать работу районных и городских Советов на своей территории. Основные положения Закона исходили из самостоятельности и независимости каждого уровня самоуправления, невмешательства вышестоящих Советов в компетенцию нижестоящих. Такой подход был обусловлен процессами децентрализации и демократизации власти.

Законом от 15 февраля 1991 года определялась структура местных Советов, которая послужила основанием для современной модели местных представительных органов - маслихатов. Ключевой фигурой стал председатель Совета, который становился одновременно председателем исполнительного комитета (ст. 3 Закона).

В Законе нашли отражение особенности образования и функционирования представительных органов различных звеньев с учетом условий Казахстана. Поэтому для решения неотложных вопросов, связанных с обслуживанием населения в отдаленных или труднодоступных населенных пунктах, органы власти низового уровня получили право назначать своих уполномоченных представителей. Кроме того, учитывая, что город, как социально экономическое образование, представляет собой единое целое, городскому Совету предоставлялось право самостоятельно решать вопрос о целесообразности образования или упразднения в городе районных Советов. В случае ликвидации районных органов власти их функции автоматически переходили городскому Совету. Таким образом, можно отметить, что произошло закрепление принципа «верховенства представительных органов».

Однако в результате последующих событий (распад СССР, «шоковые» экономические реформы, приватизационные процессы), которые потребовали возрождения сильной исполнительной власти, полномочия местных представительных органов были значительно сокращены. Положение Советов в 1992-1993 гг. оказалось весьма противоречивым. Как представительные органы на местах они имели достаточные полномочия, но в условиях несформированности институтов гражданского общества и политического плюрализма оказались лишенными социальной поддержки. Поэтому представительные полномочия Советов не давали им реальной власти и возможности осуществлять контроль за исполнительными органами. С другой стороны, по исторической инерции они продолжали претендовать на полноту власти и оспаривали монополию исполнительных органов на распределительные функции государства.

Одной из первых государственных мер преодоления этого положения стала разработка специалистами аппарата главы государства и принятие 13 января 1992 г. Верховным Советом Республики Закона «О внесении на переходный период изменений и дополнений в Закон Казахской ССР «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР» [4]. Новеллой стала замена в нем исходного начала «верховенства представительных органов» на принцип «разграничения функций и полномочий представительных и исполнительно-распорядительных органов».

Кризисное состояние местных Советов закончилось их массовым самороспуском в октябре-декабре 1993 года. 9 декабря Верховным Советом был принят закон «О досрочном прекращении полномочий местных Советов народных депутатов Республики Казахстан» [5], одновременно были назначены выборы в местные представительные органы.

Принятие 28 января 1993 г. первой Конституции Республики Казахстан как независимого, суверенного государства стало значительным шагом в развитии местных представительных органов. Глава 15 Конституции была посвящена территориальной организации государства и местному управлению [6]. Следует отметить, что она закрепила лишь основы статуса местных представительных органов (порядок избрания, срок полномочий и общие задачи).

Компетенцию местных представительных органов, порядок их организации и деятельности, число депутатов и их правовое положение должен был установить соответствующий закон. Это было связано с тем, что действующий закон о местном самоуправлении значительно устарел, многие его нормы вступили в противоречие с новыми законодательными актами и изменившимися политическими и экономическими условиями. Не вписывалась в полной мере в модель президентской власти и система Советов, несмотря на поправки, внесенные в Закон о местном самоуправлении в 1992 г. Это вполне понятно, т.к. Закон в своем первоначальном варианте исходил из концепции полновластия Советов, подчинения им исполнительных структур. Не обладая реальными рычагами контроля за исполнительной властью, представительные органы на местах превратились в некие аморфные образования, не способные фактически оказывать какое-либо влияние на развитие своих регионов. Конституция решила этот вопрос однозначно, сохранив представительные органы, но одновременно отказавшись от идеи такого демократического института общества, как местное самоуправление.

10 декабря 1993 г. был принят Закон «О местных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан», в котором законодатель впервые вместо понятия «местные Советы народных депутатов» ввел в жизнь стойкий терминологический оборот - «местные представительные органы» [7].

В ст. 1 Закона было установлено, что «представительным органом населения на территории области, района, города (кроме города районного подчинения и района в городе, поселка, аула, села, аульного (сельского) округа) является Маслихат - Собрание депутатов» [7].

Точный перевод слова «маслихат» вполне отвечает понятиям «совет», «одобрение» и «совещание», семантически почти не отличаясь от названия вышестоящего представительного органа «мажилис» (в переводе «заседание») [8, с.268].

Маслихаты - Собрания депутатов были признаны выражать и реализовывать волю населения административно-территориальной единицы с учетом общегосударственных интересов.

Таким образом, произошла не просто смена названия местных представительных органов, но коренным образом изменился их статус. В отличие от местных Советов, которые формировались на всех уровнях территориального управления, Маслихаты - Собрания депутатов избирались только в областях, районах и городах областного и республиканского значения и столице. В поселках, аулах, селах, аульных (сельских) округах они не создавались. Если местные Советы по Закону 1991 г. имели двойной статус (органов самоуправления и представительных органов государственной власти), то Маслихаты - Собрания депутатов фактически признавались только государственными органами, представляющими волю местного населения. Если Советы народных депутатов составляли единую систему органов государственной власти и управления с подчинением нижестоящих Советов вышестоящим, то Маслихаты - Собрания депутатов в пределах своей компетенции осуществляли свою деятельность самостоятельно и не были связаны отношениями соподчиненности по вертикали.

Закон 1993 г. определил общие задачи местных представительных и исполнительных органов. На них возлагалось обеспечение выполнения программ социального развития соответствующей территории, исполнения на местах Конституции, законов, постановлений Верховного Совета, актов Президента и Кабинета Министров, вышестоящих Маслихатов и глав администраций, связи между республиканскими и местными органами власти, привлечение населения к управлению местными делами. Тем самым подчеркивалось единство системы власти в таком крупном унитарном государстве, которым является Казахстан, недопустимость разрывов в механизме реализации законов и иных актов вышестоящих органов, ответственность местных органов за свою деятельность. «Следует отметить, что по оценкам известных в Республике правоведов М. Лукьяненко, В. Мамонова, Ж. Исмагамбетова, И. Кучина, если Закон «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР» 1991 года можно считать заметным шагом на пути укрепления народовластия, то принятый в 1993 году Закон «О местных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан», в котором отсутствует право на самоуправление, - это два шага в обратном направлении» [9, с.47].

Пятый - «современный» период (с сентября 1995 года - по настоящее время) связан с концептуальным изменением содержания норм о местном государственном управлении и созданием условий для формирования в Республике Казахстан местного самоуправления.

Пятый период в развитии местных представительных органов Республики Казахстан начался с принятием 30 августа 1995 года на республиканском референдуме новой Конституции Республики Казахстан, восьмой раздел которой посвящен местному государственному управлению и самоуправлению [6]. Произошла не просто смена названия раздела Конституции, но концептуально изменилось содержание ее норм, вследствие чего началась интенсивная разработка проектов законов о местном государственном управлении и местном самоуправлении в Республике Казахстан. Отдельной знаменательной вехой явилось принятие 23 января 2001 г. принятие Закона Республики Казахстан «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» [10].

Таким образом, история становления и развития местных представительных органов Республики Казахстан в целом началась только с провозглашения Казахстаном своей независимости - 16 декабря 1991 года, поэтому маслихаты - местные представительные органы - имеют пока сравнительно небольшой опыт функционирования, вследствие чего возникает множество проблем, связанных с правовой регламентацией их положения в системе органов местного государственного управления, закрепления их компетенции и повышения эффективности деятельности маслихатов.

1.2 Основы правового регулирования формирования местных представительных органов - маслихатов

Одним из важнейших показателей уровня и степени прогрессивности достижений казахстанского правоведения, воплощения его концептуальных идей является законотворческая деятельность в области местного государственного управления и самоуправления.

Проводя сравнительный анализ норм «старой» - Конституции Республики Казахстан 1993 и новой - Конституции Республики Казахстан 1995 годов, регулирующих основы местного государственного управления и правовой статус местных представительных органов, можно отметить, что Конституция Республики Казахстан 1995 года заметно отличается по емкости правовой нагрузки, более четким закреплением предметов ведения местных представительных органов, создает необходимые правовые предпосылки для становления, развития, совершенствования местного управления, определяет качественно новый теоретический подход к осмыслению в концептуальном плане правового статуса местных представительных органов в современных условиях. Исходя из вышеизложенного, следует однозначно констатировать факт, что новая Конституция Республики Казахстан создает маслихатам все основные правовые возможности для исполнения своего предназначения.

Конституционные положения о местных представительных органах получили развитие в Законе «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» от 23 января 2001 года, который стал главным, основанным на Конституции Республики Казахстан, законодательным актом о местном государственном управлении [10]. Данный закон, с учетом опыта деятельности местных представительных органов, закрепляет основные требования и ограничения для маслихатов, порядок их организации и деятельности, компетенцию местных представительных органов и статус депутатов маслихата.

Учитывая, что компетенция местных представительных органов является общей во всех сферах общественных отношений, то более предметное регулирование конкретных полномочий местных представительных органов закрепляется нормами различных отраслей. Это касается таких сфер общественных отношений как лицензирование, охрана окружающей среды и экология, образование, здравоохранение, социальная защита населения, безопасность и оборона страны, законность и правопорядок.

Местное государственное управление является особой частью государственного механизма и обладает определенной самостоятельностью, которая у местных представительных и местных исполнительных органов в организационном и компетенционном отношениях проявляется своеобразно.

Местные представительные органы в соответствии с п. 1 ст. 86 Конституции Республики Казахстан "выражают волю населения соответствующих административно-территориальных единиц и с учетом общегосударственных интересов определяют меры, необходимые для ее реализации, контролируют их осуществление".

Аналогичные положения содержит и Закон РК "О местном государственном управлении в Республике Казахстан" от 23 января 2001 г. Однако оба законодательных акта не позволяют в полной мере определить, к какой ветви власти относятся маслихаты и правомерно ли их вообще относить к институтам государства.

В казахстанской юридической литературе отмечалось, что маслихаты как один из конституционных институтов народовластия одновременно выступают субъектами местного государственного управления.

Следует подчеркнуть, что Конституция РК не вкладывает в понятие "местное государственное управление" сугубо управленческого смысла. Отнесение местных представительных органов наряду с исполнительными к системе местного государственного управления не предполагает, что маслихаты становятся институтом исполнительной власти.

Конституция РК (ст. 85) назвала маслихаты органами местного государственного управления. Поэтому, несмотря на их двойственную социальную природу, юридический статус местных представительных органов в Республике Казахстан обозначен как государственный.

На наш взгляд, наличие у местных представительных органов всех звеньев, несмотря на отсутствие организационной соподчиненности, ряда общих характеристик позволяет объединить их в самостоятельный конституционный институт местных представительных органов власти, в рамках которого выделяются два уровня органов, которые системно связаны, но не подчинены друг другу организационно, являются автономными и в небольшой степени различаются объемом компетенции. Верхний уровень охватывает областные, городские (города республиканского значения и столицы) маслихаты; нижний уровень - районные и городские (городов областного значения) маслихаты.

Они представляют и защищают интересы местного населения, отражая свою социальную роль и назначение в государстве, что указывает на наличие элементов местного самоуправления. В то же время эту роль они выполняют с учетом общегосударственных интересов, будучи встроены в механизм власти и являясь его неразрывной составной частью. При этом маслихаты по своей социальной сущности, компетенции, организационным формам деятельности в системе государственного механизма наиболее близки к Парламенту Республики Казахстан, являющемуся высшим представительным органом. Будучи составной частью этого механизма, они занимают собственную нишу. Можно обозначить следующие признаки местных представительных органов, позволяющие выделить их в самостоятельный конституционный институт:

1. Представительный характер.

2. Свободный мандат депутатов.

3. Наличие своих вспомогательных рабочих органов и руководящих должностных лиц, обладающих организационными полномочиями.

4. Свои организационные формы деятельности (сессия, публичные слушания).

5. Возможность досрочного роспуска в случаях, установленных Конституцией и законодательством.

6. Наличие самостоятельной компетенции и ее общий характер для всех звеньев местных представительных органов, включая право принятия решений по вопросам местного значения, реализация которых возложена на органы исполнительной власти.

7. Право утверждения местного бюджета, из которого финансируются местные государственные расходы.

8. Участие в формировании состава местных исполнительных органов.

В настоящее время маслихаты функционируют на двух уровнях территориального управления: областном и приравненном к нему городском (города республиканского значения и столицы), районном и городском. В городских районах, городах районного значения, поселках, аульных (сельских) округах, аулах и селах они не образуются.

Порядок избрания маслихатов определяется Конституционным законом РК "О выборах в Республике Казахстан" от 28 сентября 1995 г. с изм. и доп. [11, ст.114].

Основанием для назначения очередных выборов является окончание конституционного срока полномочий маслихатов; внеочередных выборов - досрочное прекращение полномочий маслихатов; выборов депутатов вместо выбывших - досрочное прекращение полномочий депутата, лишение его мандата либо его кончина.

Очередные выборы депутатов маслихата назначаются Центральной избирательной комиссией не менее чем за четыре месяца до истечения срока полномочий маслихатов и должны быть проведены не менее чем за месяц до истечения конституционного срока их полномочий. Назначение внеочередных выборов осуществляется Центральной избирательной комиссией на основании соответствующего решения Сената. Проводятся они в двухмесячный срок со дня досрочного прекращения полномочий маслихатов.

Выборы депутатов маслихатов вместо выбывших назначаются областной, городской (города республиканского значения и столицы) избирательной комиссией не позднее трех месяцев со дня досрочного прекращения полномочий и лишения мандата депутата либо его кончины.

Выборы являются всеобщими (т.е. избирателями являются все граждане, обладающие активным избирательным правом и проживающие на соответствующей территории), равными (каждый избиратель обладает одним голосом), прямыми (избиратели голосуют непосредственно) и тайными (процедура голосования осуществляется в закрытой кабине, исключающей внешний контроль за волеизъявлением гражданина).

Срок полномочий маслихатов всех уровней - четыре года. Маслихат считается правомочным при условии избрания не менее трех четвертей от общего числа его депутатов. Полномочия маслихата начинаются с момента открытия первой сессии и заканчиваются с началом работы первой сессии маслихата нового созыва [12, с.332-334].

Существующий порядок избрания местных представительных органов, по мнению проф. Э.Б. Мухамеджанова, нуждается в реформировании. В частности, он считает необходимым:

1) расширить круг избирателей, принимающих участие в выборах, допустив к ним лиц без гражданства и иностранцев, длительное время проживающих в той или иной местности;

2) обеспечить возможность участия в выборах политических партий (путем распространения практики выдвижения кандидатов в депутаты от общественных объединений и политических партий не только в Парламент, но и в местные представительные органы);

3) урегулировать порядок образования избирательных комиссий и составления списков избирателей [13, с.36-37].

На наш взгляд, это предложение относительно расширения круга лиц, участвующих в выборах местных представительных органов, можно принять только в отношении лиц без гражданства, но при условии их законопослушного поведения и достаточно длительного срока их проживания в РК, хотя бы не менее трех лет (учитывая, что для получения гражданства в общем порядке требуется прожить в Республике пять лет). Тем самым государство признает их в качестве потенциальных граждан страны. Что касается иностранных граждан, длительное время проживающих в том или ином регионе, то предоставление им избирательных прав, мы полагаем, было бы стратегически неверным. Во-первых, избирательные права граждан являются формой их участия в управлении делами государства.

Согласно ст. 3 Конституции Республики Казахстан народ, являясь единственным источником государственной власти, осуществляет ее непосредственно через республиканский референдум и свободные выборы, а также делегирует ее государственным органам. Признание избирательных прав за иностранцами означает признание их составной частью народа Казахстана и, следовательно, признание обладания правом участвовать в решении государственных дел.

Кроме того, с избирательным правом неразрывно связано право участия в республиканском референдуме - всенародном голосовании по проектам Конституции, законов и иным важным вопросам государственной жизни. Поэтому предоставление иностранцам права участия в выборах местных органов означает, что им дано право участия в республиканском референдуме, что, по нашему мнению, совершенно неприемлемо для практики конституционного строительства самостоятельной Республики Казахстан. Во-вторых, наличие такого права у иностранцев дает им возможность политического ангажирования тех или иных кандидатов, хотя бы даже в скрытой форме, лоббирования интересов своих компаний в процессе принятия маслихатами решений в социально-экономической области.

Ведь местные выборные органы представляют волю населения, проживающего в соответствующей административно-территориальной единице, в том числе волю проживающих там иностранных граждан, и определяют меры, необходимые для ее реализации. В-третьих, депутаты маслихатов избирают сенаторов. Это значит, как подчеркивает А.Н. Сагиндыкова, что иностранцы через своих представителей в местных органах участвуют в выборах верхней палаты Парламента Республики Казахстан, что также является неправомерным [14, с.55].

Говоря о втором предложении Э.Б. Мухамеджанова, следует сказать, что Конституционный закон о выборах от 28 сентября 1995 г. признает право выдвижения кандидатов в депутаты маслихатов за республиканскими и местными общественными объединениями, а также за гражданами - путем самовыдвижения (п. 1 ст. 103).

Очевидно, Э.Б. Мухамеджанов имел в виду выдвижение списков политических партий при выборах в местные органы.

Не отвергая в целом указанную идею, считаем, что в настоящих условиях ее реализация была бы преждевременной. Несмотря на то, что многопартийность в Казахстане была провозглашена уже более десяти лет назад, процесс институционализации политических партий еще в полной мере не завершился. Государство также четко не определило своей стратегии в отношении политических общественных объединений.

В юридической литературе высказывалось мнение о нелогичности и нецелесообразности определения в законодательстве верхних пределов численности депутатов того или иного звена местных представительных органов. Указывалось на загруженность депутатов, нехватку депутатов тех или иных специальностей при рассмотрении сложных проблем, недостаточную проработанность вопросов, выносимых на сессию, и т.п. Предлагалось право определения верхнего предела нужного количества депутатов предоставить самим маслихатам.

Такой подход вряд ли можно признать целесообразным. Это неизбежно приведет к неоправданно большому расширению депутатского корпуса, а значит, увеличению бюджетных средств, выделяемых на выборы и на содержание маслихатов. Учитывая, что деятельность представительных органов обеспечивается из местных бюджетов, нетрудно догадаться, что в условиях жесткой финансовой политики увеличение расходов в одной части может привести к их сокращению в другой области, например социальной.

В то же время отдавать решение этого вопроса полностью на усмотрение Центральной избирательной комиссии - значит, фактически сводить на нет положения законодательства, направленные на повышение роли представительных учреждений в местной жизни. Поэтому считаем, что на законодательном уровне должно быть указано как максимальное, так и минимальное число депутатов, избираемых в маслихаты разных звеньев. Желательно, чтобы разница между максимальным и минимальным количеством депутатов не превышала пяти.

Кроме того, нельзя забывать, что именно депутаты маслихатов избирают депутатов Сената. От каждой области, города республиканского значения и столицы избираются по два сенатора. Между тем большая разница в нормах представительства в местных представительных органах, существующая между областями, фактически нарушает принцип равного избирательного права.

Последний предполагает не только равное количество голосов у каждого избирателя (выборщика), но и равный вес голосов. В юридической литературе отмечается, что эта задача достигается введением единых норм представительства и образованием однотипных, равных по количеству избирателей избирательных округов. Хотя сенаторы избираются не по избирательным округам, а от территорий, нормы их представительства от каждой области, города республиканского значения и столицы одинаковые, независимо от численности проживающего там населения.

Однако число участвующих в наделении их полномочиями выборщиков разное. Следуя логике законодателя, необходимо тогда решать вопрос об установлении норм представительства депутатов Сената от каждого региона в зависимости от численности проживающего населения.

Таким образом, можно откорректировать п. 3 ст. 5 Закона РК "О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан" от 23 января 2001 г. следующим образом: "Число депутатов соответствующего маслихата определяется Центральной избирательной комиссией РК в следующих пределах: в областном маслихате, маслихатах городов Астаны и Алматы - от сорока пяти до пятидесяти; городском маслихате - от двадцати пяти до тридцати, в районном маслихате - от двадцати до двадцати пяти".

По действующему законодательству правами юридического лица маслихат не обладает. В пункте 8 статьи 5 Закона Республики Казахстан "О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан" четко обозначено: «Маслихат не обладает правами юридического лица».

По этому поводу между специалистами и учеными возникли разногласия. Одни авторы полагают, что целесообразно вернуться к норме прежнего Закона, когда местные представительные органы наделялись подобным статусом. Мотивируется это ссылкой на норму действующего законодательства о том, что все государственные учреждения обладают правом юридического лица, а также тем, что отсутствие у них такого права не позволяет им быть полноценными органами местного государственного управления и нормально осуществлять свои функции.

Другая точка зрения основана на том, что коллегиальные органы, как правило, не являются юридическими лицами. Их нельзя назвать хозяйствующими субъектами. Примером тому может служить Парламент РК или Правительство РК, которые не являются юридическими лицами.

Таковыми являются их аппараты. Все договорные хозяйственные отношения, связанные с обеспечением деятельности депутатов, осуществляются аппаратами, поэтому они и должны быть юридическими лицами.

Понятие юридического лица сформулировано в ст. 33 Гражданского кодекса РК [15, с.14]. Юридическим лицом признается организация, которая владеет на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления обособленным имуществом и отвечает этим имуществом по своим обязательствам, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, быть истцом и ответчиком в суде, иметь самостоятельный баланс или смету. Причем юридическое лицо, которое является некоммерческой организацией и содержится только за счет государственного бюджета, может быть создано исключительно в форме государственного учреждения.

Маслихат, как коллегиальный орган власти, функционирует практически только в период сессий. Все остальное время его депутаты работают, главным образом, в своих избирательных округах, причем эти функции они выполняют на общественных началах, совмещая свои депутатские полномочия с основными служебными и производственными обязанностями.

Представительный орган не ведет каких-либо хозяйственных сделок, не отвечает имуществом за свои решения. Поэтому вполне правомерной представляется позиция законодателя, признавшего, что маслихаты правами юридического лица не обладают.

Согласно п. 2 ст. 23 Закона "О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан" от 23 января 2001 г. полномочия маслихата могут быть досрочно прекращены Сенатом Парламента Республики Казахстан по представлению Генерального прокурора РК в следующих случаях:

1) неоднократного (два и более) нарушения Конституции, законов РК, выразившегося в принятии решений, признанных в судебном порядке незаконными;

2) если вновь избранный маслихат по истечении 30 дней со дня открытия первой сессии не определил свою структуру и не образовал соответствующих органов;

3) реорганизации и ликвидации соответствующей административно-территориальной единицы;

4) принятия маслихатом решения о самороспуске тайным голосованием не менее чем двумя третями голосов от общего числа его депутатов;

5) непреодолимых разногласий с акиматом, выразившихся в двукратном неутверждении местного бюджета, планов, экономических и социальных программ развития территории;

6) непреодолимых разногласий с акимом, выразившихся в двукратном неутверждении схемы управления административно-территориальной единицей.

В республиканской юридической литературе высказывалась мысль о том, что роспуск маслихата "есть мера его конституционной ответственности" [16, с.34]. Это одна из конституционно-правовых санкций, применяемых к представительным органам всех уровней.

Причем она всегда считается самой крайней мерой ответственности, имеет чрезвычайный характер, когда все иные возможности демократического воздействия на власть исчерпаны [17, с.70]. Например, в силу ст. 126 Конституции Италии областной совет распускается декретом Президента в случае совершения действий, противоречащих Конституции, или серьезных нарушений закона [18, с.24].

С этим можно согласиться только отчасти. Ведь конституционная ответственность органов государственной власти и должностных лиц наступает либо за совершение действий, противоречащих закону (нарушения Конституции и законов), или неисполнения своих функций (организационное бездействие), либо в ситуациях конфликтного характера внутри маслихата (самороспуск) или с органами исполнительной власти (разногласия с акимом и акиматом).

В правовой литературе выдвигались и другие основания возможной конституционной ответственности маслихатов, как результат которой их деятельность можно было бы досрочно прекратить. Среди них, например, профессор Г.С. Сапаргалиев называет невыполнение полномочий, входящих в их компетенцию, которое может стать результатом конфликта между депутатами, противоречия между маслихатами и руководителями местной исполнительной власти, выражение маслихату недоверия со стороны населения.

Л.В. Мацупа считает, что «автоматическое перенесение механизмов решения конфликтных ситуаций между высшими органами власти на местный уровень не всегда оправданно. Такой путь может привести к еще большему ослаблению роли и значения представительных органов в решении местных дел, к формализму в их деятельности, к администрированию в отношении них со стороны местных исполнительных органов. Депутатам маслихатов в такой ситуации остается либо просто одобрять решения акиматов, либо, проявляя инициативу и принципиальность в рассмотрении тех или иных вопросов, постоянно находиться в состоянии угрозы роспуска. Говорить о самостоятельности представительных учреждений тогда будет неуместно, так как они станут придатками исполнительных структур, так сказать, "консультативно-совещательными" органами при них» [20, с.67].

Д. Байдельдинов, З.Кенжалиев также подчеркивают: «С введением органов местного самоуправления на территориальном уровне возникнет троевластие. И, несмотря на разграничение их полномочий, дублирование интересов каждого органа неизбежно» [21].

Кроме того, маслихаты, и в настоящее время не имеющие полномочий, позволяющих им реально влиять на деятельность акимов и акиматов, могут стать заложниками политической ответственности перед населением. Население, не удовлетворенное решением социально-экономических вопросов и не наделенное правом контролировать исполнительные органы, будет "отыгрываться" на представительных органах, возлагая на них всю вину. Возможна даже ситуация, когда инициативу выражения недоверия маслихату со стороны населения будут проявлять сами акиматы.

Они могут таким способом решать задачи двоякого рода: избавляться от принципиальных, критично настроенных депутатов и "переводить стрелки" со стороны недовольного населения от себя на представительные органы. В какой-то мере эта мера будет возрождением принципа императивного мандата депутатов, имевшего место при системе Советов, когда избиратели могли отзывать депутатов, не исполнивших их наказы.

Только в данном случае отзыв будет носить опосредованный (через Сенат) и коллективный характер (отзываться будут не отдельные депутаты, а весь состав представительного органа). Поэтому выражение недоверия маслихату населением как основание прекращения его полномочий не только не будет способствовать повышению ответственности органов власти перед народом, но скорее прибавит злоупотреблений и создаст новые проблемы во взаимоотношениях между ними.

Таковы некоторые проблемы создания местных представительных органов Республики Казахстан.

Таким образом, можно сделать следующие выводы: Несмотря на то, что чаще всего рассматривается система законодательства с позиций иерархии и отраслевой систематизации, именно в рамках статусной структуры законодательства можно выделить законодательство о местных представительных органах. За последние годы в Казахстане создана новая законодательная база в области местного государственного управления в целом и деятельности маслихатов в частности. Вместе с тем основные проблемы законодательства о местном государственном управлении, местном представительном органе заключаются в том, что они не сложились в хорошо организованную систему. Его характерными чертами стали пробелы правового регулирования, многие важные нормы страдают неточностью, расплывчатостью, неоднозначностью содержания. Четко выверенная работа по систематизации законодательства Республики Казахстан о местных представительных органах является одним из необходимых условий совершенствования местного государственного управления.

2. Организационные формы деятельности местных представительных органов Республики Казахстан

2.1 Организация работы маслихата

Субъектами отношений, складывающихся по поводу формирования его внутренней структуры и осуществления компетенции с использованием различных форм деятельности, выступают руководящие органы, депутаты, которые объединяются в функционально-отраслевые подразделения (постоянные и временные комиссии) и депутатские группы, а также аппарат маслихата.

По мнению Л.В. Мацупа «многое в деятельности представительных органов зависит от эффективной организации маслихата, поэтому необходимо выявлять недостатки в работе, видеть меры улучшения и совершенствования деятельности структурных подразделений маслихатов, что в целом дает возможность результативного использования потенциальных возможностей маслихата для решения практических вопросов и реализации своих полномочий» [22, с.5].

Статья 3 Закона РК "О местном государственном управлении в Республике Казахстан" регламентирует экономическую и финансовую основу деятельности местного государственного управления.

Экономическую и финансовую основу деятельности местного государственного управления составляют:

1) местный бюджет;

2) имущество, закрепленное за коммунальными юридическими лицами;

3) иное имущество, находящееся в коммунальной собственности в соответствии с законодательством Республики Казахстан.

Организация работы представительного органа представляет собой совокупность отношений, складывающихся по поводу формирования его внутренней структуры и осуществления компетенции с использованием различных форм деятельности. Субъектами отношений выступают руководящие органы, депутаты, которые объединяются в функционально-отраслевые подразделения (постоянные и временные комиссии) и территориальные органы (депутатские группы), а также аппарат.

Статья 8 Закона РК "О местном государственном управлении в Республике Казахстан" определяет порядок организации работы маслихата:

1. Маслихат осуществляет свои полномочия на сессиях, через постоянные комиссии и иные органы, председателя сессии маслихата, депутатов и секретаря маслихата в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан.

2. Основной формой деятельности маслихата является сессия, на которой решаются вопросы, отнесенные к его ведению законами.

Сессия маслихата правомочна, если на сессии присутствует не менее двух третей от общего числа депутатов маслихата.

3. Маслихат:

1) избирает и освобождает от должности председателя сессии маслихата, секретаря маслихата и заслушивает их отчеты;

2) формирует постоянные комиссии и иные органы маслихата, избирает и освобождает от должности их председателей, заслушивает отчеты об их работе;

3) определяет расходы на обеспечение деятельности маслихата, утверждает акты ревизионной комиссии;

4) утверждает структуру аппарата маслихата и определяет расходы на его содержание и материально-техническое обеспечение в пределах установленного законодательством лимита численности и ассигнований. Лимит штатной численности государственных служащих аппарата маслихата устанавливается, исходя из численности депутатов соответствующих маслихатов, в соотношении один работник к пяти депутатам, но не менее пяти;

5) утверждает регламент маслихата;

6) рассматривает запросы депутатов и принимает по ним решения;

7) принимает иные решения по организации его работы.

К руководящим органам следует отнести председателя сессии маслихата и секретаря маслихата. Проанализируем и сравним функциональные основы этих органов. В соответствии со ст. 18 Закона Республики Казахстан «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» 2001 г. председатель сессии маслихата избирается маслихатом из числа его депутатов открытым голосованием большинством голосов от общего числа его депутатов на предыдущей сессии и осуществляет свои функции до окончания следующей сессии и избрания нового председателя. Депутат маслихата не может быть избран в качестве председателя сессии более двух раз в течение календарного года. Председа тель сессии маслихата осуществляет свои функции на общественных началах. Его голос является решающим при разделении поровну голосов депутатов на сессии. Председатель сессии маслихата:

- осуществляет руководство подготовкой сессии маслихата, формирует повестку дня сессии;

- ведет заседания сессии маслихата, обеспечивает соблюдение регламента маслихата;

- подписывает решения маслихата, протоколы, иные документы, принятые или утвержденные на сессии.

Секретарь маслихата, так же как и председатель сессии, избирается из состава депутатов, но на весь срок полномочий маслихата и освобождается от должности на сессии маслихата большинством голосов от общего числа депутатов. В отличие от председателя сессии маслихата он работает на постоянной основе и подотчетен маслихату.

На секретаря возлагается вся текущая работа по организации деятельности маслихата. Так, в связи с проведением сессии секретарь маслихата организует ее подготовку и вопросов, вносимых на ее рассмотрение, обеспечивает составление протокола и вместе с председателем сессии подписывает решения, иные документы, утвержденные на сессии маслихата (п.п. 1) п. 3 ст. 19 Закона РК «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» 2001 г.). Полномочия секретаря маслихата, связанные с организацией работы депутатов, составляют: содействие депутатам в осуществлении ими своих полномочий, обеспечение их необходимой информацией, рассмотрение вопросов, связанных с их освобождением от выполнения служебных обязанностей для участия в сессиях маслихата, в работе его постоянных комиссий и иных органов, в избирательных округах (п.п. 2) п. 1 ст. 19); осуществление контроля за рассмотрением депутатских запросов и обращений (п.п. 3) п. 1 ст. 19); координация деятельности депутатских групп.

...