Организационные основы деятельности маслихатов в Республике Казахстан

В сфере организации работы маслихата, его органов и аппарата секретарь руководит деятельностью аппарата маслихата, назначает на должность и освобождает от должности его служащих (п.п. 4) п.1 ст. 19); координирует деятельность постоянных комиссий и иных органов маслихата (п.п. 8) п. 1 ст. 19); обеспечивает опубликование решений маслихата, определяет меры по контролю за их исполнением (п.п. 10) п. 1 ст. 19).

Обеспечивая связь маслихата с государственными органами, организациями и учреждениями, органами местного самоуправления, населением, секретарь маслихата представляет маслихат в отношениях с этими субъектами (п.п. 9) п. 1 ст. 19); организует взаимодействие маслихата с органами местного самоуправления (п.п. 6) п. 1 ст. 19).

Секретарь маслихата может выполнять по решению маслихата и другие функции (п.п. 11) п. 1 ст. 19). Например, такие как: ведение приема граждан и организация его проведения должностными лицами маслихата и его аппарата; рассмотрение заявлений, предложений и жалоб граждан; регулярное представление в маслихат информации об обращениях избирателей и о принятых по ним мерах.

Как видно, основную организационную работу местного представительного органа осуществляет секретарь маслихата.

В состав местных представительных органов входят функционально-структурные звенья: постоянные (функционируют в течение всего срока полномочий маслихата) депутатские комиссии и временные (действуют в течение определенного времени) депутатские комиссии.

В соответствии со ст. 12 Закона «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» от 23 января 2001 г. маслихат на срок своих полномочий образует постоянные комиссии. Постоянные комиссии являются вспомогательными, рабочими органами мас-лихатов. Здесь прослеживается заимствование позитивного опыта работы местных Советов, в которых постоянные комиссии обеспечивали непрерывную и эффективную деятельность представительных органов.

Закон Республики Казахстан 1993 г. «О местных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан» предусматривал возможность образования маслихатами - собраниями депутатов (представительными органами населения, создаваемыми вместо Советов народных депутатов) постоянных комиссий.

Сохранялись их основные задачи: предварительное рассмотрение и подготовка вопросов, относящихся к ведению маслихата - собрания депутатов; содействие проведению в жизнь его решений; осуществление в пределах своих полномочий контрольных функций. Однако права и обязанности, порядок организации и деятельности постоянных комиссий не определялись, поскольку предполагалось принятие специального закона, но данный законопроект так и не был разработан.

Законом «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» от 23 января 2001 г. статус постоянных комиссий маслихатов урегулирован уже более подробно, так как издание отдельного закона уже не предусматривается.

Действующий Закон содержит неплохую правовую основу для деятельности указанных органов.

С другой стороны, Закон оставляет определенный простор для правотворческой функций самих местных представительных органов, закрепляя лишь основные положения, касающиеся постоянных комиссий, и оставляя остальное на усмотрение регламентов маслихатов.

Закон устанавливает (п. 1 ст. 12), что число постоянных комиссий не должно превышать семи. Необходимость количественного ограничения числа комиссий обусловлена тем, что численность депутатов того или иного представительного органа также ограничена и сравнительно небольшая. Небольшое число депутатов маслихата вынуждает многих из них состоять не в од ной, а двух или более комиссиях. Учитывая, что они работают в выборном органе на общественных началах, выполняя одновременно свои основные функции, эффективность их участия в деятельности его подразделений весьма проблематична. Поэтому, по мнению Л.Т. Жанузаковой, в городских маслихатах можно было бы даже сократить их до пяти, что давало бы возможность формировать на этом уровне полноценные и более эффективные рабочие органы представительных учреждений [23, с.36]. Однако вряд ли следует согласиться с таким предложением, ведь Закон закрепляет не обязательное минимальное количество постоянных комиссий, а верхний порог, поэтому представительные органы должны иметь возможность формировать постоянные комиссии, исходя из реальных депутатских возможностей.

Обычно комиссии образуются на первой сессии после выборов депутатов нового созыва. Однако, в случае необходимости, маслихат может образовывать новые, упразднять и реорганизовывать постоянные комиссии (п, 1 ст. 12 Закона), что позволяет ему учитывать местные условия и задачи, встающие перед органами местного государственного управления. Состав постоянных комиссий формируется с учетом пожеланий депутатов, а их председатели избираются на сессии.

Практика показывает, что количество постоянных комиссий маслихатов составляет, как правило, от двух до пяти. Обычно образуются комиссии по финансово-экономическим и бюджетным вопросам, по вопросам социальной политики, обеспечения законности и правопорядка, по вопросам организации и деятельности маслихата. Вместе с тем, учитывая специфику административно-территориального устройства, условия окружающей среды, образуются аграрная, экологическая комиссии, как, например, в Павлодарском областном маслихате.

«В Костанайском областном маслихате образовано четыре постоянные комиссии: Комиссия по вопросам бюджета, Комиссия по вопросам экономики, управления и самоуправления, Комиссия по вопросам образования, здравоохранения, культуры, спорта и социальной защиты населения и Комиссия по вопросам законности, правопорядка и связи с общественными объединениями» [9, с.133].

Отраслевой характер имеют комиссии по социальной политике, правоохранительной деятельности, экологии, вопросам малого и среднего предпринимательства, хозяйственного строительства и др. Функциональная направленность свойственна комиссиям по бюджету, финансам, управлению и самоуправлению, организационно-правовому обеспечению деятельности маслихата и депутатской этике.

В соответствии со ст. 14 закона РК «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» постоянные комиссии вправе: вносить предложения в маслихат, председателю сессии маслихата, секретарю маслихата, а также по любым вопросам, рассматриваемым на сессии маслихата; давать заключения по вопросам, отнесенным к их ведению и вносимым на рассмотрение сессии маслихата; представлять на сессиях маслихата доклады и содоклады по вопросам, отнесенным к их ведению; в пределах своей компетенции вносить в маслихат предложения о заслушивании на сессии отчетов руководителей местных исполнительных органов; привлекать к работе комиссий других депутатов маслихата, а также представителей государственных органов, организаций, органов местного самоуправления и граждан.

Комиссии выполняют преимущественно организационно-подготовительные и контрольные функции. Организационно-подготовительная функция осуществляется через инициирование комиссиями каких-либо вопросов для рассмотрения на сессии, представление докладов и содокладов по вопросам, отнесенным к их ведению, подготовку заключений, а также привлечение к их работе других депутатов, представителей государственных органов, организаций, органов местного самоуправления и граждан.

Все комиссии обсуждают проект местного бюджета и вносят свои предложения, рассматривают кандидатуры лиц, избираемых или утверждаемых маслихатом. Контрольная функция постоянных комиссий реализуется большей частью в косвенной форме: путем внесения в маслихат предложений о заслушивании на сессии отчетов руководителей местных исполнительных органов, а также подготовки заключений об отчетах местного исполнительного органа по вопросам исполнения местного бюджета, планов и экономических и социальных программ развития территории. Они могут также заслушивать информацию руководителей местных исполнительных органов по вопросам компетенции постоянных комиссий.

Постоянные комиссии выполняют роль консультативных, совещательных и контрольных органов и не вправе самостоятельно решать вопросы, отнесенные к компетенции маслихата. В целом успешная деятельность постоянных комиссий маслихатов зависит от многих факторов. К ним можно отнести правильно выбранные приоритеты, немаловажным аспектом является и качественный состав комиссии, но главный фактор эффективной работы - это активность депутатов.

Временные комиссии маслихата создаются в целях подготовки к рассмотрению на сессиях вопросов, отнесенных к ведению местных представительных органов. Само название комиссий указывает на то, что они являются не постоянно действующими органами, а функционируют лишь в течение определенного срока.

Состав, задачи, сроки полномочий и права временных комиссий определяются маслихатом при их образовании. По вопросам своей компетенции временные комиссии принимают заключения. Закон «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» в ст. 17 устанавливает лишь общие вопросы образования и деятельности временных комиссий, отдавая все остальное на усмотрение самих маслихатов. Они регулируют эти вопросы в своих регламентах, но следует учитывать, что нельзя придавать временным комиссиям те полномочия, которые входят в компетенцию самого маслихата, его постоянных и ревизионной комиссий, секретаря маслихата и председателя сессии.

Специальное положение занимает ревизионная комиссия, которая, являясь постоянно действующим органом маслихата, не может быть отнесена к числу постоянных комиссий, поскольку обладает особым статусом, закрепленным в Законе «О местном государственном управлении» 2001 г. У нее особые задачи, собственные формы и порядок деятельности.

Ревизионная комиссия создается маслихатом на срок его полномочий для контроля за исполнением местного бюджета. Число ее членов определяется маслихатом, а председатель избирается из числа депутатов. Председатель ревизионной комиссии осуществляет свои функции на освобожденной основе. К работе комиссии могут привлекаться на договорной основе лица, не являющиеся депутатами маслихата (п. 1 ст. 16 Закона). Ревизионные комиссии действуют на основе планов, разработанных маслихатами.

Важную роль для эффективной работы маслихата и его органов имеет организационное, правовое, материально-техническое и иное обеспечение их деятельности, которое осуществляется аппаратом маслихата [25, с.9]. Он также оказывает помощь депутатам в реализации их полномочий.

Аппарат маслихата обладает следующими отличительными особенностями. Во-первых, его участие в осуществлении задач местных представительных органов носит функциональный характер. Он содействует организационно-методической работе, контролю за законностью и проверке исполнения принятых решений.

На него возложено юридическое, организационно-техническое, хозяйственное обслуживание маслихатов. Отделы аппарата не пользуются правом издания обязательных правовых актов в адрес органов маслихата, предприятий, учреждений и граждан, не имеют в своем подчинении каких-либо объектов, не располагают счетом в банке. Аппарат маслихата подчиняется по горизонтали - секретарю соответствующего маслихата.

Во-вторых, нормативно-правовую основу деятельности аппарата составляют положения действующего законодательства, нормативные акты местного значения: регламенты маслихатов, положения об их аппаратах и т. д. Служащие аппарата маслихата являются административными государственными служащими и подпадают под действие Закона РК «О государственной службе» от 23 июля 1999 г. и соответствующих подзаконных актов, например, Приказ Председателя Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы от 17 марта 2003 года № 02-01-02/27 «Об утверждении Типовых квалификационных требований к категориям административных государственных должностей» [26].

В-третьих, аппарат маслихата является государственным учреждением, содержащимся за счет местного бюджета. Структура аппарата, расходы на его содержание и материально-техническое обеспечение утверждаются маслихатом на сессии в пределах установленного законодательством лимита численности и ассигнований. При этом лимит штатной численности государственных служащих аппарата маслихатов устанавливается, исходя из численности депутатов соответствующих маслихатов, в соотношении один работник к пяти депутатам, но не менее пяти (п.п. 4) п. 3 ст. 8 Закона «О местном государственном управлении в Республике Казахстан).

Эта норма подвергается постоянной критике со стороны депутатов и работников местных представительных органов, которые считают, что таким образом маслихаты лишаются возможности сформировать полнеценные вспомогательные аппараты. Учитывая, что в настоящее время на районном и городском (городов областного значения) уровнях избираются в среднем по 12-15 депутатов, количество работников их аппаратов - минимальное, т.е. всего пять человек.

Наряду с этим практика показывает, что, даже несмотря на такой немногочисленный состав аппарата маслихата, он оказывает неоценимую помощь депутатам в организации работы маслихата.

В качестве доказательства можно привести опыт работы аппарата Лисаковского городского маслихата, где с первых дней создания представительного органа был взят курс на создание эффективной команды. Аппарат изучает избранных депутатов как личностей, что помогает при распределении депутатов по комиссиям, избрании председателя комиссии или сессии, помогает народным избранникам правильно выбрать проблему, выработать единое мнение по самым злободневным вопросам, особое внимание аппарат городского маслихата уделяет учебе депутатского корпуса [27, с.44].

Подводя итог, можно сказать, что многое в деятельности местных представительных органов зависит от организационных основ маслихата, необходимо выявлять недостатки в работе, видеть меры улучшения и совершенствования деятельности структурных подразделений маслихатов, особенно по обеспечению выполнения решений сессий и постоянных комиссий маслихата, повышать качество принятых решений, что в целом дает возможность повышения эффективного использования потенциальных возможностей маслихата для решения практических вопросов и реализации своих полномочий.

Для совершенствования организационных основ маслихатов необходимо:

- изменить соотношение полномочий между руководящими органами маслихата;

- для того, чтобы исключить возможность нарушения законодательных норм при определении полномочий ревизионных комиссий в регламентах маслихатов, разработать Типовое положение о ревизионных комиссиях маслихата;

- унифицировать в основном перечень прав, характеризующих правовой статус депутатских групп в составе местного представительного органа;

- законодательно закрепить такую конструктивную форму взаимодействия маслихатов различных уровней, как координационные советы секретарей маслихатов;

- разработать порядок внесения вопроса на сессию маслихата, когда шаг за шагом определяются и сроки до заседания маслихата, и основные субъекты, отвечающие за каждый этап, и их необходимые действия. Данный порядок должен быть разработан на основании Регламента маслихата, в помощь разработчикам проектов решений;

- в целях исключения принятия маслихатами незаконных решений, создать Консультативный пункт на основе Министерства юстиции РК по оказанию правовой помощи в нормотворческой деятельности местных представительных органов в Республике Казахстан.

2.2 Компетенция маслихатов - местных представительных органов и проблемы ее совершенствования

Полномочия местных представительных органов - это их права и обязанности, которыми они наделяются для решения возложенных на них задач и функций. Причем, они настолько неразрывно связаны между собой, что большинство прав выступает в форме прав-обязанностей.

Анализируя положения Закона Республики Казахстан «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» от 23 января 2001 г. можно сказать, что компетенция местных представительных органов весьма многообразна. В ней находят свое выражение идеи полновластия народа, реальное соотношение центра и мест, объем децентрализованных функций государственного руководства.

Статья 6 Закона Республики Казахстан «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» от 23 января 2001 г. определяет, что к компетенции маслихатов относится:

1) утверждение планов, экономических и социальных программ развития соответствующей территории, местного бюджета и отчетов об их исполнении, в том числе утверждение бюджетных программ, реализуемых акимами района в городе, города районного значения, поселка, аула (села), аульного (сельского) округа (отдельно по каждому району в городе, городу районного значения, поселку, аулу (селу), аульному (сельскому) округу);

2) утверждение программ по охране окружающей среды и природопользованию на соответствующих территориях и расходов по охране, оздоровлению окружающей среды, а также решение иных вопросов в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды;

3) утверждение по представлению акима схемы управления административно-территориальной единицей, сформированной на основе типовых структур местного государственного управления, утверждаемых Правительством Республики Казахстан;

4) решение отнесенных к их ведению вопросов местного административно-территориального устройства и определение границ организации местного сообщества;

5) согласование решением сессии маслихата персонального состава соответствующего акимата по представлению акима;

6) рассмотрение отчетов руководителей исполнительных органов и внесение в соответствующие органы представлений о привлечении к ответственности должностных лиц государственных органов, а также организаций за невыполнение решений маслихата;

7) осуществление в соответствии с законодательством Республики Казахстан полномочий по обеспечению прав и законных интересов граждан;

7-1) избрание в соответствии с законодательным актом Республики Казахстан о выборах членов территориальных, окружных и участковых избирательных комиссий путем проведения тайного или открытого голосования;

8) в соответствии с Кодексом Республики Казахстан об административных правонарушениях утверждение правил, за нарушение которых установлена административная ответственность;

9) контроль за исполнением планов, экономических и социальных программ развития соответствующей административно-территориальной единицы, местного бюджета;

10) образование постоянных комиссий и иных органов маслихата, заслушивание отчетов об их деятельности, решение иных вопросов, связанных с организацией работы маслихата;

11) утверждение программ содействия занятости населения и снижения бедности;

12) утверждение по представлению акима персонального состава консультативно-совещательных органов при акимате по вопросам межведомственного характера;

12-1) присвоение по представлению акима звания «Почетный гражданин области (города, района)»;

13) осуществление регулирования земельных отношений в соответствии с земельным законодательством Республики Казахстан;

14) содействие исполнению гражданами и организациями норм Конституции Республики Казахстан, законов, актов Президента и Правительства Республики Казахстан, нормативных правовых актов центральных и местных государственных органов;

15) осуществление иных полномочий, установленных настоящим Законом и иными законодательными актами Республики Казахстан.

К компетенции областных, городов республиканского значения и столицы маслихатов относится также внесение представлений об утверждении схемы районной планировки области, проекта генерального плана застройки областного центра, города республиканского значения и столицы в Правительство Республики Казахстан, утверждение проектов районной планировки административных районов, генеральных планов застройки городов областного (кроме областных центров) и районного значения и определение системы мер социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников, направленных для работы в сельскую местность, а также порядок и размеры оказания социальной поддержки.

К компетенции районных маслихатов относится также утверждение генеральных планов застройки городов, поселков и аулов, расположенных на территории соответствующего района.

Маслихаты областей, городов республиканского значения и столицы Республики Казахстан по предложениям соответствующих акиматов вправе принимать решения о заимствовании в соответствии с законодательными актами Республики Казахстан.

Маслихаты областей, городов республиканского значения и столицы утверждают ставки платы за эмиссии в окружающую среду в соответствии с законодательством Республики Казахстан.

Маслихаты областей, города республиканского значения и столицы рассматривают вопрос о даче согласия на сооружение ядерных установок и объектов на соответствующей административно-территориальной единице.

В основу классификации полномочий местных представительных органов можно положить различные критерии, что позволит дать более разнообразную характеристику их компетенции.

По содержанию (т. е. те, посредством которых местный представительный орган выполняет соответствующие функции) можно выделить следующие группы полномочий маслихата:

1. представительские полномочия - маслихат, являясь представительным органом, избираемый населением, должен выражать в первую очередь его волю и интересы через реализацию всех своих иных полномочий;

2. нормотворческие - маслихат по вопросам своей компетенции издает нормативные акты - решения;

3. организационно-кадровые полномочия, которые можно разделить на подгруппы:

а) организационно-кадровые полномочия в отношении деятельности маслихата. К ним можно отнести избрание и освобождение от должности председателя сессии и секретаря маслихата; образование и формирование состава ревизионной, постоянных комиссий и иных органов маслихата; избрание и освобождение от должности их председателей; определение расходов на обеспечение деятельности маслихата; утверждение актов ревизионной комиссии; утверждение структуры аппарата маслихата; определение расходов на его содержание и материально-техническое обеспечение в пределах установленного законодательством лимита численности и ассигнований; утверждение регламента маслихата; рассмотрение запросов депутатов и принятие по ним решений; досрочное прекращение полномочий депутатов маслихата в случаях, установленных законом, заслушивание отчетов структурных подразделений маслихата;

б) организационно-кадровые полномочия в отношении акимата - согласование решением сессии маслихата персонального состава соответствующего акимата; утверждение по представлению акима персонального состава консультативно-совещательных органов при акимате по вопросам межведомственного характера;

в) организационные полномочия по вопросам административно-территориального устройства- утверждение, по представлению акима, схемы управления административно-территориальной единицей; решение отнесенных к их ведению вопросов местного административно-территориального устройства и определение границ местного сообщества;

4. контрольные полномочия маслихата - контроль за исполнением планов, экономических и социальных программ развития соответствующей административно-территориальной единицы, местного бюджета; заслушивание отчетов местного исполнительного органа по исполнению планов, экономических и социальных программ развития территории, местного бюджета; рассмотрение отчетов руководителей исполнительных органов и внесение в соответствующие органы представлений о привлечении к ответственности должностных лиц государственных органов, а также организаций за невыполнение решений маслихата; выражение недоверия акиму и постановка вопроса о его освобождении от должности перед Президентом РК или вышестоящим акимом.

По форме деятельности можно выделить видовые полномочия, такие как полномочия по руководству, решению, участию, организации, контролю и др.

По уровням управления разграничиваются общие полномочия, присущие маслихатам всех уровней, полномочия маслихатов только одного уровня (области, (городов республиканского значения, столицы), районного (городского) маслихата) и совместные полномочия, которые определяются законодательством как для местных представительных органов, так и для местных исполнительных органов - акиматов.

В частности, проведенный Л.В. Мацупа анализ отраслевого законодательства, закрепляющего компетенцию местных представительных органов, показал, что компетенция маслихатов каждого территориального уровня закреплена в области охраны, защиты, пользования лесным фондом, воспроизводства лесов и лесоразведения, в сфере архитектурной, градостроительной и строительной деятельности и по вопросам административно-территориального устройства.

Общая компетенция местных представительных и исполнительных органов установлена по 18 полномочиям: в области экологической экспертизы; в сфере транспорта; в сфере недропользования; в области охраны здоровья граждан; в области медико-социальной реабилитации лиц, больных наркоманией; в сфере социальной защищенности инвалидов; в сфере социальной реабилитации лиц, потерпевших от террористических акций; охраны историко-культурного наследия; в области обороны и безопасности, охраны общественного порядка; в области мобилизационной подготовки, защиты прав граждан; в области пожарной безопасности; в области обеспечения национальной безопасности; в области чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; в области обороны и мобилизационных заданий; по вопросам воинского учета; в сфере обеспечения охраны Государственной границы; в области контроля над оборотом наркотических средств, психотропных веществ; в области промышленной безопасности; по вопросам административно-территориального устройства.

По юридическому источнику их закрепления можно разграничивать полномочия маслихатов, установленные:

- Конституцией Республики Казахстан;

- Законом «О местном государственном управлении в Республике Казахстан»;

- иными законодательными актами Республики Казахстан.

Если рассматривать полномочия маслихатов в отраслевом разрезе, то их можно объединить в следующие группы:

1) полномочия в области бюджета, финансов и налогов;

2) полномочия в области планирования и составления территориальных целевых программ;

3) полномочия в области промышленности, строительства, транспорта и связи, развития предпринимательства;

4) полномочия в области землепользования и сельского хозяйства;

5) полномочия в области охраны окружающей среды, недропользования и рационального использования природных ресурсов;

6) полномочия в области здравоохранения;

7) полномочия в области образования и культуры;

8) полномочия в области занятости населения и социального обеспечения;

9) полномочия в области обороны и безопасности, охраны общественного порядка, мобилизационной подготовки, защиты прав граждан;

10) полномочия в сфере административно-территориального устройства.

Перечисленные полномочия могут комбинироваться в различных вариантах.

2.3 Местные представительные органы (маслихаты) и концепция формирования местного самоуправления в Республике Казахстан

Административная реформа в странах переходного периода традиционно предполагает движение в двух ключевых направлениях: изменение и совершенствование системы государственного управления и формирование института местного самоуправления.

Введение местного самоуправления как важнейшего института демократического государства является трудной задачей, к скорейшему решению которой нас неизбежно подводят тенденции развития политических и социально-экономических процессов в Республике Казахстан.

Жумашева Г. подчеркивает: «Местные государственные органы в лице представительных и исполнительных органов в соответствии с Конституцией РК (ст.85) и Законом «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» от 21 января 2001 г. (ст.1), ответственны за состояние дел на соответствующей территории» [29, с.51].

Смирнова Н. считает, что «введение института местного самоуправления позволит значительно усилить сопричастность граждан к решениям вопросов местного сообщества, ранее решаемым государственными органами, и тем самым повысит активность населения. Ведь эффективность управления прямо пропорционально зависит от того, насколько власть близка к населению» [30, с.55].

Таким образом, по мнению казахстанских экспертов «становление и развитие местного самоуправления нужно рассматривать как сложный и многоаспектный процесс, требующий поэтапной реализации комплекса мер, связанных с решением правовых, финансово-экономических и организационных задач. При этом организационный блок должен обязательно включать такие важные компоненты, как создание системы подготовки и переподготовки квалифицированных кадров, информационное обеспечение и методическую поддержку местного самоуправления» [31, с.5].

Важнейшим доводом в пользу введения самоуправления на местном уровне служит то, что Казахстан является участником нескольких европейских политических институтов и процессов. Как известно, целый ряд стран принял «Европейскую хартию о местном самоуправлении» [32, с.186], и Казахстану, участнику процесса сближения законодательств разных стран, необходимо принимать эти правила общежития, если мы всерьез хотим интегрироваться в мировое сообщество. Понимают и разделяют необходимость местного самоуправления в Казахстане и ее граждане, о чем свидетельствуют многочисленные социологические опросы.

Приведем результаты одного из них, осуществленных Центром Содействия Демократии (г. Алматы) [33, с.89]. Опрос граждан Республики Казахстан ставил следующие задачи: 1) определить, как граждане РК оценивают эффективность работы органов государственной власти; 2) определить мнение населения РК о необходимости введения местного самоуправления; 3) определить мнение респондентов о том, на каком уровне необходимо вводить местное самоуправление; 4) определить, что, по мнению опрошенных, необходимо отнести к вопросам ведения местного самоуправления; 5) определить, при каких условиях возможно местное самоуправление; 6) определить готовность населения к участию в работе органов местного самоуправления.

Опрос проводился методом случайной выборки в городах Алматы, Актюбинске, Караганде, Костанае, Талдыкоргане, Текели, а также среди жителей Алматинской области. Кроме этого, были опрошены работники непосредственно самих акиматов и депутаты маслихатов. Всего было опрошено 660 человек, в том числе 151 являлись представителями выборных органов государственной власти, 27 - работниками акиматов. Среди опрошенных были представители различных групп населения: работающие и безработные, молодежь и люди старшего поколения, с разным уровнем образования, доходов и достатка, представляющие большинство национальностей.

Затруднились дать оценку работы государственных органов около 17 процентов респондентов. Считают эффективной работу акиматов на уровне области - 21,4 процента, на уровне района - 10,8, города - 30,2 процента. Работу акиматов неэффективной считают: на уровне области - 28,9 %, района -28 %; города - 37 %, то есть значительное число опрошенных.

Вот как выглядело это по маслихатам: на уровне области эффективной их работу признают 16,8 % респондентов, неэффективной - 28,6:, на уровне района, соответственно, 7,7 % и 24,1 %, на уровне города - 27,3% и 34,7 % . Как видим, преобладает критическая оценка деятельности маслихатов по сравнению с акиматами. Этого следовало ожидать и по фактическому положению дел и потому, что ожидания населения связаны именно с доверием его к избранным депутатам маслихатов. Отсюда выше степень разочарования, неудовлетворения их деятельностью.

Большой интерес представляет и самооценка эффективности деятельности работников акиматов и депутатов маслихатов. Здесь картина такова. На уровне области положительно оценивают эффективность своей деятельности 22,2 % работников акиматов и столько же - депутатов маслихатов; на уровне района - всего лишь 7,4 % работников акиматов и 7,0 % -депутатов маслихатов; в городе самооценка положительной работы служащих акиматов составляет 40,7 %, депутатов маслихатов - 48%.

Интересен и результат оценки депутатами маслихатов работы исполнительных органов: положительную оценку работе областным акиматам дали лишь 15,2 % опрошенных депутатов, районным - всего 12,6 %, городским - 29,1 %. «Нужно ли местное самоуправление?» - «Очень нужно» - так ответили на этот вопрос 33,4 % респондентов, «нужно» - 49,2 %. В местном самоуправлении нет необходимости - считают 8% всех опрошенных, а 3,8 % думают, что местное самоуправление не нужно вообще. 5,6 % респондентов затруднились ответить на этот вопрос.

Таким образом, согласно этому социологическому опросу абсолютное большинство респондентов считают необходимым введение института местного самоуправления. 83 % опрошенных знают, что такое местное самоуправление (был и такой вопрос). Большинство респондентов - 68,7 % - ответили, что среди их знакомых есть люди, способные возглавить органы местного самоуправления, а 26,3 % готовы сами возглавить их.

Отсюда следует вывод о том, что утверждение ряда чиновников о неготовности населения республики к самоуправлению не имеет под собой почвы, более того - люди готовы взять на себя ответственность за положение дел на местах. Г. Сапаргалиев подчеркивает: «...Безосновательными являются идеи, иногда высказываемые во властных кругах, о неготовности населения к осуществлению самоуправления. Скорее всего, видимо, не готова сама власть к демократизации управления. Проблема должна быть решена как одна из первоочередных» [34, с.7].

К признакам, выделяющим местные представительные органы (маслихаты) в особую часть государственного механизма, можно отнести следующее:

во-первых, выборность, так как в соответствии с п. 2 ст. 86 Конституции Республики Казахстан маслихаты избираются населением на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании; во-вторых, избрание их населением административно-территориальных единиц, по причине которого они и являются их представительными органами;

в-третьих, маслихаты выражают волю населения, проживающего на соответствующей территории административно-территориальной единицы, с учетом общегосударственных интересов. Эти признаки характеризуют процесс формирования маслихатов (п. 1 ст. 86 Конституции РК).

Четвертый признак следует отнести к сфере их деятельности, по которому местные представительные органы должны осуществлять ее в соответствии с законодательством и определять меры, необходимые для реализации воли населения.

На современном этапе развития Республики Казахстан, исходя из необходимости дальнейшего повышения эффективности государственного управления, приоритетными становятся вопросы более четкого разграничения функций между всеми уровнями власти, переноса центра реформ на низовые уровни местного государственного управления и формирования местного самоуправления.

По мнению некоторых ученых, Жанузаковой Л.Т.[35, с.261], Оканбаева О.О.[36, с.10], местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов народовластия

В настоящее время современная теория и практика демократической организации власти на местах формируется на основе различных концепций (моделей, систем) организации местного самоуправления. Тем не менее, можно сделать вывод, что в чистом виде ни одну из зарубежных моделей местного самоуправления, какой бы красивой она ни была, в казахстанскую действительность перенести нельзя, потому что каждое из государств имеет свои традиции, особенности, свой исторический опыт. А.Х. Миндагулов подчеркивает: «Территориальное или местное самоуправление обретает характер общемировой проблемы.

Практически нет такой страны, где она полностью решена. И это невозможно по определению. Разграничение полномочий, сферы ответственности, круга решаемых задач между органами государственного управления и местного самоуправления - это в значительной мере компромисс, достигаемый во имя устранения противоречий между делами, общими для государства, и делами местного характера» [37, с.7].

А.В. Трифонов считает, что «Местное самоуправление представляет собой особый институт народовластия. Причем, в государствах с разным конституционным строем, и даже в одних и тех же государствах на различных этапах их развития, местное самоуправление выглядит неодинаково. Чрезвычайно многообразны его организационные формы, компетенция органов местного самоуправления, способы защиты прав этих органов.

Вместе с тем есть нечто общее, что позволяет различные модификации местного самоуправления считать именно модификациями, не меняющими его сути. Суть же его согласно Европейской Хартии Местного Самоуправления - "право и эффективная способность местных органов власти регулировать и управлять, в рамках закона и под собственную ответственность, важной частью публичных дел в интересах своего населения". Главная «опорная» черта местного самоуправления - самостоятельность решения отнесенных к ведению местного самоуправления вопросов» [38, с.207-208].

Но отдельные элементы, отдельные составляющие этих моделей могут быть востребованы для того, чтобы казахстанская концепция самоуправления соответствовала требованиям Европейской хартии местного самоуправления. Исходя из реалий сегодняшнего дня, следует определить, какая модель формирования местного самоуправления наиболее применима для казахстанских условий, и какой статус получат маслихаты - местные представительные органы в этой модели.

Анализируя различные мнения казахстанских ученых - Г.С. Сапаргалиева [39, с.516], К. Кубаева [40, с.17-18], М.Н. Оспанова [41, с.31-32] - по этому вопросу, можно сделать вывод, что все предложенные на сегодняшний день варианты реформирования системы местного управления и создания местного самоуправления демонстрируют отсутствие единства в подходах к решению данного вопроса. Государству и его руководящим органам необходимо определить, какой должна быть оптимальная модель местного самоуправления в Казахстане, как эффективно осуществить разграничение полномочий между органами государственного управления и самоуправления.

Л.В. Мацупа считает: «Демократизацию в регионах необходимо связывать с усилением начал представительства, постепенно адаптируя местную представительную власть к местному самоуправлению, передавая местным представительным органам соответствующие права и обязанности в различных сферах жизнедеятельности, что одновременно повлечет необходимость создания соответствующей законодательной базы» [42, с. 21].

Мы согласны с мнением Л.В. Мацупа и считаем необходимым, одновременно с принятием закона о местном самоуправлении, разработать и принять соответствующую Государственную программу децентрализации и развития местного самоуправления в Республике Казахстан, в которой следует предусмотреть необходимый объем нормативно-правовой базы местного самоуправления, совершенствование территориальных и организационных основ местного самоуправления, создание условий для финансово-экономической самостоятельности органов местного самоуправления, развитие государственной системы подготовки и повышения квалификации кадров для органов местного самоуправления.

Таким образом, Закон Республики Казахстан «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» от 23 января 2001 г., в целом представляет маслихатам довольно широкий круг полномочий: от утверждения планов, экономических и социальных программ развития соответствующей территории, местного бюджета до генеральных планов застройки городов, поселков и аулов.

Сегодня практически все принимаемые постановления акиматов утверждаются и согласуются с местными представительными органами. Полномочия местных представительных органов установлены не только Конституцией РК и Законом «О местном государственном управлении в Республике Казахстан», но главным образом, отраслевыми законами. Особенность их норм заключается в регулировании самых разнообразных сфер деятельности местных органов власти и разбросанности по всему законодательству в виде отдельных глав, статей и пунктов.

Заключение

Подводя итог исследованию, проведенному в рамках курсовой работы, можно сказать следующее:

1. Республика Казахстан в настоящее время выходит на качественно новый уровень развития национальной государственности. Это обстоятельство требует проведения кардинальных преобразований в системе государственной власти и управления. В связи с этим, по степени актуальности, на первый план выступает реформирование местных органов власти и поэтапное становление местного самоуправления, которое следует рассматривать как часть общей стратегии государственного строительства в Республике Казахстан.

2. Необходимо концептуально сформировать и закрепить процесс реформирования системы местного государственного управления и создания местного самоуправления в Казахстане, определив его как «децентрализация». Полагаем, что необходимо разработать и принять Государственную программу децентрализации и развития местного самоуправления в Республике Казахстан. При этом целесообразно, чтобы основные принципы и положения этой программы, приоритетность определенных ею задач, этапность их достижения стали предметом публичного обсуждения с участием широких слоев общественности, представителей политических партий, центральных и местных представительных и исполнительных органов власти, независимых экспертов.

3. Эффективность деятельности маслихатов во многом зависит от непосредственного руководства этими органами. В настоящее время на секретаря маслихата возложена вся тяжесть работы и ответственность за работу местного выборного органа. Функции председателя сессии являются формальными. Кроме того, секретарь маслихата фактически руководит и аппаратом маслихата, несмотря на предусмотренную должность руководителя маслихата. Для совершенствования и результативного использования потенциальных возможностей маслихата в решении практических вопросов и реализации им своих полномочий, считаем необходимым перераспределить полномочия между секретарем маслихата, председателем сессии маслихата и руководителем аппарата маслихата. Полномочия между ними должны быть взаимно уравновешены.

4. Место и роль депутата маслихата в представительной системе Республики Казахстан находит правовое опосредование в конституционно-правовом статусе депутата и обеспечении его реализации со стороны государства. Элементами такого статуса являются: место в обществе и государстве; условия возникновения депутатских полномочий; права и обязанности депутатов и формы их деятельности; гарантии депутатской деятельности и конституционно-правовая ответсвенность. Но Закон Республики Казахстан «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» 2001 г. неполно и бессистемно регулирует правовой статус депутатов маслихата. Необходимо разработать и принять специальный закон «О статусе депутата местного представительного органа в Республике Казахстан».

5. Правовая регламентация компетенции маслихатов тесным образом связана с задачей повышения эффективности государственного руководства на местах, поскольку для осуществления местными органами своих функций особое значение имеет четкость закрепления их прав и обязанностей. Однако часто компетенция местных представительных и исполнительных органов по решению различных вопросов не разграничивается, что создает определенные неудобства и разнобой при реализации полномочий на местах. Необходимо провести законодательное разграничение полномочий местных представительных и исполнительных органов.

6. На сегодняшний день можно констатировать, что Закон «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» 2001 г. в целом предоставляет местным представительным органам довольно широкий круг полномочий. Тем не менее, на практике они не всегда являются действенным инструментом местного управления. Причина такого положения в том, что у маслихатов нет четких механизмов воздействия на деятельность акимов и акиматов. Для того, чтобы повысить роль маслихатов - местных представительных органов в общественно-политической жизни Республики, необходимо расширить контрольные полномочия маслихатов.

7. Одним из полномочий местных представительных органов является формирование на основе предложений политических партий территориальных, окружных и участковых комиссий. Но нигде не оговорено, кто и какими силами будет обучать многочисленный состав избирательных комиссий. Маслихаты, имея в своей структуре постоянные комиссии по связям с общественностью, объединения в виде депутатских групп политических партий, могут и должны принимать активное участие в обучении как членов избирательных комиссий, так и в просвещении избирателей.

8. Необходимо четко разграничить полномочия местных представительных и исполнительных органов, наделить их собственными финансовыми средствами и собственностью, расширить контрольные полномочия маслихатов по отношению к акимам и акиматам.

Список использованных источников

1. Назарбаев Н.А. Казахстан-2030. Процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев. Послание Президента страны народу Казахстана. - Алматы.: Билим, 1997.- С.156-158.

2. «Концепция перехода Республики Казахстан к устойчивому развитию на 2007 - 2024 годы» Указ Президента РК от 14 ноября 2006 года № 251 // Казахстанская правда. - 2006. - 18 ноября.

3. «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР»: Закон Казахской ССР от 15 февраля 1991 г. // Ведомости Верховного Совета Казахской ССР. - 1991. - № 9. - Ст. 118.

4. «О внесении на переходный период изменений и дополнений в Закон Казахской ССР «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР»: Закон Республики Казахстан, принят 13 января 1992 г. Верховным Советом Республики Казахстан // Ведомости Верховного Совета РК. - 1992. - № 4. - Ст. 70.

5. «О досрочном прекращении полномочий местных Советов народных депутатов Республики Казахстан» Закон Республики Казахстан, принят 9 декабря 1993 г. Верховным Советом Республики Казахстан // Ведомости Верховного Совета РК. - 1993. - № 23-24. - Ст. 516.

6. Конституция Республики Казахстан: Принята на республиканском референдуме 30 августа 1995 г., с изменениями и дополнениями, внесенными Законами Республики Казахстан № 284-1 от 7 октября 1998 г.; № 254-III от 21 мая 2007 г. - Алматы, 2007. - 44 с.

7. «О местных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан»: Закон Республики Казахстан от 10 декабря 1993 г. // Ведомости Верховного Совета РК. - 1993. - № 23-24. - Ст. 518.

8. Махмудов X., Мусамбаев Г. Казахско-русский словарь. - Алматы: Онер, 2001. - 497 с.

9. Мацупа Л.В. Маслихаты. Конституционно-правовые основы деятельности. - Костанай, 2006. - 286 с.

10. «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» Закон Республики Казахстан от 23 января 2001 г. - Алматы, 2001.

11. "О выборах в Республике Казахстан": Конституционный закон Республики Казахстан от 28 сентября 1995 г., с изм. и доп. // Ведомости Верховного Совета РК. - 1995. - № 17-18.- Ст.114.

12. Сагиндыкова А.Н. Конституционное право Российской Федерации и Республики Казахстан: общие черты и особенности. Учебное пособие (Конспект лекций). - Алматы, 2004. - 467 с.

13. Мухамеджанов Э.Б. Избирательное право Республики Казахстан: Автореф. дисс. ... доктора юрид. наук. - Алматы, 2001. - 385 с.

14. Мацупа Л.В. Местное самоуправление и маслихаты // Мысль. - 2005. - № 1. - С.8-12.

15. Гражданский кодекс Республики Казахстан: Общая и Особенная части. Официальный текст по состоянию на 1 сентября 2007 г. - Алматы: ЮРИСТ, 2007. - 329 с.

16. Мацупа Л.В. Маслихаты и местное самоуправление // Проблемы права. - 2004. - № 4. - С.34-38.

17. Сагиндыкова А.Н., Жанузакова Л.Т. Некоторые проблемы формирования местных представительных органов Республики Казахстан // Государство и право. - 2007. - № 9. - С.70-72.

18. Виноградов В.А. Конституционно-правовые санкции // Законодательство. - 2001. - № 12. - С. 24-26.

19. Мацупа Л.В. Маслихаты: региональный аспект // Мысль. - 2003. - № 4. - С.43-45.

20. Мацупа Л.В. Конституционно-правовой статус депутата маслихата // Проблемы права. - 2005. - № 2. - С.66-69.

21. Байдельдинов Д., Кенжалиев З. Каким быть закону о местном самоуправлении? // Юридическая газета. - 2007. - 16 февраля.

22. Мацупа Л.В. Место и роль маслихатов в системе местного государственного управления в Республике Казахстан // В кн.: Перспективы развития и совершенствования права в Республике Казахстан и Российской Федерации: Материалы международной межвузовской научно-практической конференции (6 апреля 2003 г.). - Костанай, 2003. - 342 с.

23. Жанузакова Л.Т. О правовом статусе комиссий маслихата // Маслихат - 2002. - № 2. - С. 36-37.

24. Бюджетный Кодекс Республики Казахстан» от 24 апреля 2004 года № 548-II // «Официальная газета».- 2004. № 21-22. - Май.

25. Мацупа Л.В. Областной маслихат обретает силу // Маслихат. -- 2002. -- № 3. - С.8-11.

26. «Об утверждении Типовых квалификационных требований к категориям административных государственных должностей» Приказ Председателя Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы от 17 марта 2003 года № 02-01-02/27 // Казахстанская правда. - 2003. - 9 апреля.

27. Власова В. Команда маслихата - команда, без которой нам не жить.// Маслихат. - 2002. - № 4. - С. 43-45.

28. Романюк В. Реорганизация системы местного управления и децентрализация государственного управления в Казахстан // Саясат. - 2006. - № 3. - С.37-40.

29. Жумашева Г. Как местные органы решают местные проблемы // Тураби. - 2006. - № 5. - С.51-55.

30. Смирнова Н. Роль маслихатов и местного самоуправления в процессе устойчивого развития Казахстана // Саясат. - 2007. - № 1. - С.55-57.

Размещено на Allbest.ru

...