Размещено на http://www.allbest.ru/

АКАДЕМіЯ УПРАВЛіННЯ Міністерства внутрішніх справ

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ДІЯЛЬНОСТІ МАГІСТРАЛЬНОГО ТРУБОПРОВІДНОГО ТРАНСПОРТУ

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

ОНАЦЬКИЙ Едуард Анатолійович

Київ 2010

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Донецькому юридичному інституті Луганського державного університету внутрішніх справ ім. Е.О. Дідоренка.

Науковий керівник: кандидат юридичних наук, доцент Шелухін Микола Леонідович, Донецький юридичний інститут Луганського державного університету внутрішніх справ ім. Е.О. Дідоренка, начальник науково-дослідної лабораторії.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор Стеценко Семен Григорович, Національна академія прокуратури України, завідувач кафедри теорії держави і права;

кандидат юридичних наук, доцент Доценко Олександр Сергійович, Київський національний університет внутрішніх справ, доцент кафедри управління органів внутрішніх справ та спеціальних операцій.

Захист відбудеться «16» вересня 2010 року о 13 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 26.731.02 у Академії управління МВС за адресою: 02260, м. Київ, вул. Колекторна, 4.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Академії управління МВС за адресою: 02260, м. Київ, вул. Колекторна, 4.

Автореферат розіслано «10» серпня 2010 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Л.М. Шестопалова

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Магістральні трубопроводи є одним з елементів єдиної транспортної системи України. Газопроводи також входять до Єдиної газотранспортної системи України. У загальному балансі споживання первинної енергії в Україні нафта і газ становлять понад 60%. При цьому повне забезпечення країни природним газом власного видобутку на сьогодні з багатьох причин є неможливим. Саме тому особливого значення набуває використання Україною можливостей транзитної держави для підтримання енергетичної стабільності, що вказує на необхідність забезпечення стабільного та надійного функціонування магістральних нафто-, газопроводів та всієї системи магістральних трубопроводів загалом. Від виконання Україною своїх транзитних зобов'язань щодо транспортування газу та нафти до країн Європи залежить її репутація на міжнародному рівні.

Ситуація, що склалась на сьогодні в нашій країні, свідчить про необхідність чіткого визначення на законодавчому рівні адміністративно-правових засад діяльності магістрального трубопровідного транспорту з метою його модернізації та реформування.

Одним з найбільш негативних чинників, що заважають реформуванню магістральних газопроводів зокрема та магістральних трубопроводів загалом, є неефективне державне управління у цій галузі, що не відповідає європейським вимогам. Відчутною є нагальна потреба в нових підходах до державного управління діяльністю магістральних трубопроводів та утворення відповідного адміністративно-правового регулювання у цій сфері.

Незважаючи на наявність нормативно-правового акту щодо діяльності підприємств магістрального трубопровідного транспорту (Закону України «Про трубопровідний транспорт»), окремі питання такої діяльності залишилися або поза увагою законодавця, або були врегульовані фрагментарно. Зокрема, не визначеним залишається правовий режим магістральних трубопроводів, якими здійснюється транзит продукції. Не з'ясовано юридичну природу штрафних санкцій, що накладаються на підприємства магістрального трубопровідного транспорту, та порядок юрисдикційного провадження щодо таких суб'єктів господарювання. Не врегульовано порядок державної реєстрації та інвентаризації магістральних трубопроводів тощо. Невизначеним залишається й питання координації управління діяльністю підприємств магістрального трубопровідного транспорту, що негативно відбивається на її розвитку загалом. Ситуація ускладнюється ще й тим, що підприємства магістрального трубопровідного транспорту залежно від транспортованих речовин підпорядковуються різним органам державної виконавчої влади.

Аналіз практичної діяльності підприємств магістрального трубопровідного транспорту, практики застосування адміністративних санкцій також вказує на недосконалість адміністративно-правового регулювання у цій сфері. Зокрема, дублювання положень законів та Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП) щодо правопорушень у галузі захисту економічної конкуренції призводить до невизначеності порядку застосування таких санкцій до підприємств магістрального трубопровідного транспорту та їх посадових осіб як суб'єктів відповідного адміністративного правопорушення.

Окремі питання діяльності магістрального трубопровідного транспорту свого часу були предметом пильної уваги таких дослідників, як В.А. Богоненко, Б.В. Гладцинов, С.І. Дудніков, О.І. Перчик, Е.Г. Плієв, О.Н. Садіков, Ю.А. Слюсаренко, М.О. Тарасов та ін., але більшість названих досліджень системи державного управління діяльністю підприємств магістрального трубопровідного транспорту здійснювались ще в радянський період.

У зв'язку зі структурною перебудовою економіки України, поділом магістральних трубопроводів між країнами СНД названі вище дослідження можуть бути використані лише частково. Сучасні дослідження діяльності магістрального трубопровідного транспорту стосуються переважно цивільно-правових аспектів такої діяльності (договірні відносини, правовий статус підприємств нафтогазового комплексу тощо). Комплексне ж дослідження адміністративно-правових засад діяльності магістрального трубопровідного транспорту не проводилося. Саме цим і зумовлена актуальність і доцільність дослідження за темою дисертаційної роботи.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертацію виконано в межах планів наукових досліджень Міністерства внутрішніх справ України (наказ МВС України від 5 липня 2004 року № 755 «Про затвердження Пріоритетних напрямків наукових та дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення і впровадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ на період 2004-2009 років».

Дисертація є складовою частиною наукових досліджень науково-дослідної лабораторії з проблем боротьби із правопорушеннями у сфері господарських і транспортних правовідносин, кафедри адміністративного права та адміністративної діяльності Донецького юридичного інституту Луганського державного університету внутрішніх справ ім. Е.О. Дідоренка, у яких дисертант брав участь як співвиконавець і в межах якої проведено дослідження адміністративно-правового забезпечення діяльності магістрального трубопровідного транспорту та запропоновано шляхи удосконалення такого забезпечення.

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є розробка нових наукових положень та практичних рекомендацій щодо вдосконалення адміністративно-правового забезпечення діяльності магістрального трубопровідного транспорту.

Для досягнення поставленої мети були поставлені й вирішені наступні завдання:

- визначити етапи розвитку законодавства у сфері магістрального трубопровідного транспорту;

- сформулювати поняття магістрального трубопровідного транспорту;

- визначити види магістральних трубопроводів;

- обґрунтувати пропозиції щодо вдосконалення державного управління діяльністю магістрального трубопровідного транспорту;

- удосконалити елементи правового статусу підприємств магістрального трубопровідного транспорту;

- упорядкувати застосування адміністративно-правових санкцій у сфері діяльності магістрального трубопровідного транспорту;

- розробити пропозиції щодо удосконалення адміністративно-юрисдикційного провадження у сфері діяльності магістрального трубопровідного транспорту.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у зв'язку з діяльністю підприємств магістрального трубопровідного транспорту.

Предметом дослідження є адміністративно-правові засади діяльності магістрального трубопровідного транспорту.

Методи дослідження. Методологічною основою дослідження є сукупність загальнонаукових та спеціально-правових методів дослідження, а саме: діалектичний, історичний, логіко-юридичний, системно-структурний, порівняльно-правовий. Поняття магістрального трубопровідного транспорту та державного управління діяльністю магістрального трубопровідного транспорту були досліджені за допомогою діалектичного та системно-структурного методу. Також за допомогою системно-структурного методу досліджено особливості адміністративно-юрисдикційного провадження у сфері діяльності магістрального трубопровідного транспорту. За допомогою історичного методу визначено етапи розвитку законодавства про магістральний трубопровідний транспорт. Логіко-юридичний метод використано для виявлення особливостей адміністративної відповідальності у сфері діяльності підприємств магістрального трубопровідного транспорту та обґрунтування напрямків удосконалення адміністративно-правового забезпечення діяльності магістрального трубопровідного транспорту. За допомогою порівняльно-правового методу вивчено та узагальнено зарубіжний досвід правового регулювання діяльності магістрального трубопровідного транспорту, визначено шляхи удосконалення національного законодавства у цій сфері відповідно до вимог ЄС.

Теоретичну основу дослідження склали наукові здобутки провідних українських та зарубіжних вчених, а саме: В.Б. Авер'янова, С.С. Алексєєва, Г.В. Атаманчука, О.М. Бандурки, Д.Н. Бахраха, В.Л. Грохольського, С.М. Гусарова, В.М. Кампо, В.В. Костицького, І.В. Лукача, В.П. Нагребельного, О.І. Остапенка, В.М. Плішкіна, Л.Л. Попова, Л.Я. Сімановського, Ю.А. Тихомирова, Е.М. Халімова, В.В. Цвєткова, Н.М. Ярмиш та ін.

Емпіричну основу дослідження склали нормативно-правові акти України та зарубіжних країн, матеріали Національної комісії з регулювання електроенергетики України, органів Антимонопольного комітету України. Положення та висновки дисертації спираються на аналітичні огляди, науково-методичні публікації у періодичній пресі, що стосуються діяльності магістрального трубопровідного транспорту.

Наукова новизна отриманих результатів полягає в тому, що вперше у вітчизняній юридичній науці на основі комплексного дослідження адміністративно-правових засад діяльності магістрального трубопровідного транспорту обґрунтовано нові наукові положення щодо управління сферою діяльності такого транспорту та розроблено пропозиції щодо удосконалення організаційно-процедурної діяльності в ній.

Наукова новизна результатів дослідження підтверджується наступним.

Уперше:

- визначено етапи розвитку законодавства про магістральний трубопровідний транспорт, а саме: початковий (з кінця XVIII сторіччя до 1917 року); радянський (з 1939 року до 1991 року); новітній (з 1992 року до теперішнього часу);

- запропоновано визначати поняття «державне управління діяльністю магістрального трубопровідного транспорту» як свідомий, цілеспрямований, впорядкований вплив через відповідні органи державної влади на соціально-економічний розвиток підприємств магістрального трубопровідного транспорту, їх мотивацію до ефективної реалізації економічних та соціальних функцій з урахуванням характерних для них об'єктивних закономірностей і тенденцій досягнення найоптимальнішого функціонування і розвитку цієї системи та поставлених цілей, контроль за їх діяльністю;

- обґрунтовано доцільність застосування таких принципів європейського адміністративного права щодо управління діяльністю підприємств магістрального трубопровідного транспорту, як то: юридична визначеність (надійність і передбачуваність), відкритість і прозорість, відповідальність, ефективність і результативність;

- запропоновано удосконалити систему управління діяльністю магістрального трубопровідного транспорту шляхом створення в структурі Міністерства транспорту та зв'язку України Державної адміністрації магістрального трубопровідного транспорту для загального керівництва цією галуззю та координації діяльності підприємств магістрального трубопровідного транспорту.

Обґрунтовано пропозиції щодо удосконалення:

- легального визначення магістрального трубопроводу шляхом уточнення, що магістральним трубопроводом є технологічний комплекс, що функціонує як єдина система і до якого входить окремий трубопровід з усіма об'єктами і спорудами, зв'язаними з ним єдиним технологічним процесом, або кілька трубопроводів, спроектованих та збудованих згідно з державними будівельними вимогами щодо магістральних трубопроводів, якими здійснюються транзитні, міждержавні, міжрегіональні поставки продуктів транспортування споживачам, підготовлених відповідно до вимог для транспортування від комерційного вузла обліку, пункту приймання продукції до пункту її передачі, технологічного зберігання або перевалки на інший вид транспорту;

- правового статусу підприємств магістрального трубопровідного транспорту, а саме змін, що стосуються організаційно-правової форми Дочірньої компанії «Укртрансгаз» (ДК «Укртрансгаз») з метою забезпечення її незалежності як оператора газотранспортної системи, порядку прийняття рішень та складання бухгалтерської звітності, надання можливості використовувати прибуток від транспортування газу магістральними трубопроводами;

- діяльності підприємств магістрального трубопровідного транспорту відповідно до вимог ЄС шляхом зобов'язання підприємств магістральних газопроводів оприлюднювати їх річну фінансову звітність, проводити щорічний аудит виконання вимог щодо бухгалтерського обліку, надавати висновки аудиту регуляторному органу (Національній комісії з регулювання електроенергетики), публікувати інформацію про технічно можливу, контрактну і наявну потужність у відповідних пунктах системи, про механізми розподілу потужності та управління перевантаженням системами та іншу інформацію, необхідну для доступу до газотранспортної системи;

- повноважень Національної комісії регулювання електроенергетики України як органу державного регулювання щодо встановлення єдиних (галузевих) стандартів, класифікації витрат та доходів і окремого обліку витрат за видами діяльності у газовій галузі, оцінювання результативності діяльності суб'єктів господарювання, моніторингу ступеня відкритості ринку природного газу для споживачів і щорічного оприлюднення інформації про стан ринку;

- правового режиму майна підприємств магістрального трубопровідного транспорту шляхом обґрунтування доцільності віднесення магістральних трубопроводів до нерухомих речей, їх обов'язкової державної реєстрації та інвентаризації.

Дістали подальшого розвитку положення щодо:

- визначення транскордонних магістральних трубопроводів як окремого різновиду магістральних трубопроводів;

- розробки та прийняття статуту магістрального трубопровідного транспорту;

- збільшення розмірів адміністративних санкцій за порушення екологічного законодавства під час експлуатації магістральних трубопроводів;

- доцільності визначення екологічної безпеки як принципу державної політики функціонування ринку природного газу;

- визначення штрафних санкцій, які накладаються на підприємства магістрального трубопровідного транспорту, як адміністративно-правових;

- впорядкування системи санкцій, які застосовуються за одні й ті самі правопорушення у сфері діяльності магістрального трубопровідного транспорту до фізичних та юридичних осіб шляхом визначення порядку їх застосування та критеріїв розрізнення;

- розробки єдиного порядку адміністративно-юрисдикційного провадження щодо юридичних осіб, у тому числі й підприємств магістрального трубопровідного транспорту.

Практичне значення отриманих результатів полягає в тому, що викладені в роботі висновки та пропозиції з удосконалення законодавства України у сфері діяльності магістрального трубопровідного транспорту можуть бути використані в законотворчому процесі, діяльності органів державної влади, а також підприємств магістрального трубопровідного транспорту.

Результати дисертаційного дослідження були впроваджені у практичній діяльності товариства з обмеженою відповідальністю «Ландорра» (акт впровадження від 28 січня 2010 року).

Окремі положення дослідження використовуються в навчальному процесі в Донецькому юридичному інституті Луганського державного університету внутрішніх справ ім. Е.О. Дідоренка під час викладання дисципліни «Транспортне право» (акт впровадження від 12 травня 2010 року).

Окремі положення та висновки, сформульовані в дисертації, які мають дискусійний характер, можуть бути основою для подальших наукових досліджень у сфері діяльності магістрального трубопровідного транспорту.

Апробація результатів дисертації. Висновки, сформульовані в дисертаційному дослідженні, доповідалися на міжнародній науково-практичній конференції «Проблеми господарського права і методика його викладання» (Донецьк, 2006), IV міжнародній науково-технічній конференції «Надійність та безпека магістрального трубопровідного транспорту» (Новополоцьк, Республіка Бєларусь, 2007), Всеукраїнській науково-практичній конференції «Господарсько-правове, цивільно-правове та фінансово-правове забезпечення розвитку економіки України в період економічної кризи» (Донецьк, 2009).

Публікації. За темою дисертації автором опубліковано 7 статей, з яких 4 - у фахових наукових виданнях, перелік яких затверджено ВАК України, загальним обсягом 3,3 д.а. Всі статті належать автору особисто.

Структура дисертації зумовлена метою і завданнями дослідження. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, дев'яти підрозділів, висновків, списку літератури і додатків. Загальний обсяг роботи становить 185 сторінок. Список використаної літератури нараховує 190 позицій.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

Розділ 1. Загальні засади функціонування магістрального трубопровідного транспорту містить три підрозділи, у межах яких простежено ґенезу законодавства України про трубопровідний транспорт, окреслено поняття та сутність діяльності магістрального трубопровідного транспорту, проаналізовано зарубіжний досвід регулювання діяльності магістрального трубопровідного транспорту.

У підрозділі 1.1. «Ґенеза законодавства України про трубопровідний транспорт» виокремлено та проаналізовано основні етапи розвитку законодавства про трубопровідний транспорт за часів Російської імперії, СРСР та на сучасному етапі.

Початковим етапом розвитку законодавства про трубопровідний транспорт є період з кінця XVIII сторіччя до 1917 року. Саме в цей період відносини з постачання енергоресурсів трубопровідним транспортом набули правової форми у зв'язку з видобутком нафти та газу і необхідністю постачання цих ресурсів кінцевим споживачам. Протягом цього етапу було прийнято Узаконення про створення Каспійсько-Чорноморського нафтопроводу, Статут Гірничий Російської імперії, що передбачав державне регулювання діяльності магістральних нафтопроводів Гірничим Департаментом.

Радянський період охоплює час від 1939 року до 1991 року та характеризується наявністю тільки адміністративних актів міністерств та відомств щодо діяльності магістрального трубопровідного транспорту, технічних правил і норм, та постійною зміною системи управління цією галуззю у зв'язку з невизначеністю питання щодо доцільності розподілу управління магістральними трубопроводами між окремими органами державної влади або покладення функцій управління тільки на один орган - Міністерство транспорту.

Новітній період (з 1991 року до теперішнього часу) характеризується прийняттям спеціальних законів у цій сфері: Закону України «Про трубопровідний транспорт», «Про нафту і газ», «Про природні монополії».

На основі проведеного аналізу зроблено висновок, що порядок проектування, техніки та технології робіт з будівництва та експлуатації магістральних трубопроводів врегульовано на рівні нормативно-правових актів, виданих міністерствами та відомствами СРСР, більшість з яких потребує переробки та переоформлення.

У підрозділі 1.2. «Поняття та сутність діяльності магістрального трубопровідного транспорту» проаналізовано поняття магістрального трубопровідного транспорту, що міститься у законодавстві інших країн та науковій літературі.

У національному законодавстві поняття магістрального трубопровідного транспорту до сьогодні відсутнє. Законом України «Про трубопровідний транспорт» закріплено поняття «об'єкт трубопровідного транспорту». До таких об'єктів віднесено магістральні та промислові трубопроводи, включаючи наземні, надземні й підземні лінійні частини трубопроводів, а також об'єкти та споруди, основне й допоміжне обладнання, що забезпечує безпечну та надійну експлуатацію трубопровідного транспорту.

Встановлено, що на законодавчому рівні не відмежовано магістральні трубопроводи від промислових та розподільчих. Виходячи з проведеного аналізу, до відмінних ознак магістральних трубопроводів слід віднести їх функціонування як самостійного технологічного комплексу (промислові трубопроводи не є самостійними комплексами, вони є складовою майна окремих підприємств); здійснення ними транзитних міждержавних, міжрегіональних поставок продукції (промислові трубопроводи виконують локальні функції збору речовин та газів у межах окремого підприємства, забезпечують потреби тільки окремої господарської організації, не пов'язані технологічно з діючими магістральними трубопроводами); проектування і будівництво згідно з державними будівельними нормами щодо магістральних трубопроводів (щодо промислових трубопроводів висуваються менш жорсткі вимоги, для розподільчих трубопроводів затверджені окремі спеціальні технічні нормативи експлуатації та будівництва); особливий порядок охорони, виходячи з їх стратегічного значення та потенційної небезпеки відповідно до Правил охорони магістральних трубопроводів, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 16 листопада 2002 року; спеціальні правила введення в експлуатацію та виведення з експлуатації (ця ознака є характерною тільки для магістральних нафто-, газопроводів). Відмінними ознаками магістральних та розподільчих трубопроводів є також різні ліцензійні умови провадження господарської діяльності з транспортування природного та нафтового газу такими видами транспорту. Кожен вид такої господарської діяльності потребує окремого ліцензування. Тарифи за транспортування речовин та газів магістральними та розподільчими трубопроводами різняться одне від одного, хоча й пов'язані між собою, виходячи з нормативно встановленого механізму ціноутворення в цій галузі.

У національному законодавстві як обов'язковий визначено тільки технічний критерій магістрального трубопровідного транспорту (проектування та будівництво згідно з державними будівельними вимогами щодо магістральних трубопроводів), що створює небезпеку будівництва суб'єктами господарювання приватних та комунальних магістральних трубопроводів за необов'язкового виконання ліцензійних вимог щодо транспортування окремих речовин та газів такими трубопроводами, оскільки вони можуть обслуговувати внутрішні потреби окремого суб'єкта господарювання і не бути технологічно пов'язаними з діючою системою державних магістральних трубопроводів. Тому доцільно в Законі України «Про трубопровідний транспорт» закріпити визначення магістрального трубопровідного транспорту як виду транспорту, призначеного для транспортування газоподібної, рідкої та іншої продукції магістральними трубопроводами, які є технологічними комплексами, що функціонують як єдина система і до яких входить окремий трубопровід з усіма об'єктами і спорудами, зв'язаними з ним єдиним технологічним процесом, або кілька трубопроводів, спроектованих та збудованих згідно з державними будівельними вимогами щодо магістральних трубопроводів, якими здійснюються транзитні, міждержавні, міжрегіональні поставки продуктів транспортування споживачам, підготовлених відповідно до вимог для транспортування від комерційного вузла обліку, пункту приймання продукції до пункту її передачі, технологічного зберігання або перевалки на інший вид транспорту.

У зв'язку з особливостями в порядку експлуатації магістральних трубопроводів, які пролягають територіями декількох держав і за допомогою яких здійснюється транзит продукції, доцільним було б закріплення на законодавчому рівні таких трубопроводів як окремого різновиду. За аналогією до Модельного закону СНД «Про трубопровідний транспорт» доцільно закріпити у ст. 1 Закону України «Про трубопровідний транспорт» визначення транскордонних магістральних трубопроводів, як трубопроводів, що проходять територією двох та більше держав та порядок експлуатації яких визначається на рівні міжнародних міждержавних угод. Тоді ст. 2 Закону України «Про трубопровідний транспорт» треба було б викласти в наступній редакції: «Систему трубопровідного транспорту України становлять: магістральний трубопровідний транспорт; транскордонний магістральний трубопровідний транспорт; промисловий трубопровідний транспорт».

Зауважено, що сутністю діяльності магістрального трубопровідного транспорту є саме просторове переміщення речовин та газів від місць видобутку до місць споживання, а не збутові та постачальницькі функції.

У підрозділі 1.3. «Досвід регулювання діяльності магістрального трубопровідного транспорту в зарубіжних країнах та його використання в Україні» проведено дослідження відповідного досвіду правового регулювання діяльності магістрального трубопровідного транспорту країн СНД (Російської Федерації, Республік Молдова, Бєларусь, Узбекістан, Казахстан), Європи (Великої Британії, Швейцарії, Франції, ФРН, Австрії, Італії, Польщі), США, Канади та міжнародно-правових актів. У зв'язку з необхідністю наближення національного законодавства до права ЄС особливу увагу приділено нормативно-правовим актам ЄС у сфері діяльності магістрального трубопровідного транспорту. Визначено шляхи використання вказаного досвіду в контексті регулювання: експортних та імпортних потоків, транзитних потоків магістральними трубопроводами, гармонізації вітчизняного законодавства у сфері діяльності магістрального трубопровідного транспорту із законодавством ЄС, нормами міжнародного права.

Умовно всі країни можна поділити на три групи: країни, в яких діють спеціальні закони про трубопровідний транспорт (Молдова, Україна, Бєларусь, Велика Британія, Швейцарія, Польща, США, Канада); діють закони про природні монополії, до яких віднесено магістральний трубопровідний транспорт (Узбекістан, Казахстан); діють закони про нафту і газ або про енергетику, що містять спеціальні розділи, присвячені магістральному трубопровідному транспорту (закони про нафту і газ в Казахстані, Киргизії, Болівії, Ірані та про енергоресурси в Азербайджані та Киргизії, Італії, Угорщині).

Так, у праві ЄС діяльність магістрального трубопровідного транспорту регулюється в межах правового регулювання енергетики. Основні положення такої політики викладено в наступних документах: Програмі створення єдиного енергетичного ринку, затвердженій Єврокомісією у 1988 році; Першій газовій директиві, прийнятій у 1998 році; Другій газовій директиві, прийнятій у 2003 році; Європейській стратегії сталої, конкурентної та безпечної енергетики, прийнятій у 2006 році.

Виходячи з аналізу вказаних документів, основними напрямками удосконалення національного законодавства щодо транспортування нафти і газу магістральними трубопроводами мають стати:

- проведення зваженої податкової політики, основна мета якої - стимулювання збільшення обсягів товарно-транспортної роботи в умовах загострення конкуренції на ринку надання послуг з транзиту сирої нафти;

- реалізація тарифної політики, яка б забезпечувала необхідний інвестиційний ресурс, а також конкурентоспроможність нафтотранспортних марштрутів;

- забезпечення належних умов експлуатації та охорони магістральних трубопроводів;

- приведення національних норм будівництва та експлуатації магістральних трубопроводів, організація та розроблення нормативно-технічних документів відповідно до вимог міжнародних стандартів;

- розробка та прийняття єдиного нормативно-правового акту, який визначав би основи функціонування ринку природного газу.

Розділ 2 «Адміністративно-правовий статус підприємств магістрального трубопровідного транспорту» складається з чотирьох підрозділів, у яких розглянуто систему управління та адміністративно-правового регулювання діяльністю підприємств магістрального трубопровідного транспорту, правовий статус підприємств магістрального трубопровідного транспорту, правовий режим майна підприємств магістрального трубопровідного транспорту.

У підрозділі 2.1. «Управління діяльністю підприємств магістрального трубопровідного транспорту» на основі аналізу основних положень щодо сутності правової категорії «державного управління» сформульовано поняття державного управління діяльністю магістрального трубопровідного транспорту як свідомого, цілеспрямованого, впорядкованого впливу через відповідні органи державної влади на соціально-економічний розвиток підприємств магістрального трубопровідного транспорту, їх мотивацію до ефективної реалізації економічних та соціальних функцій з урахуванням характерних для них об'єктивних закономірностей і тенденцій досягнення найоптимальнішого функціонування і розвитку цієї системи та поставлених цілей, контроль за їх діяльністю.

Доцільним могло б стати застосування принципів європейського адміністративного права у сфері управління діяльністю магістральним трубопровідним транспортом, а саме: юридична визначеність (надійність і передбачуваність), відкритість і прозорість, відповідальність, ефективність і результативність.

З метою вдосконалення системи управління магістральними трубопроводами необхідно створити в системі Міністерства транспорту та зв'язку Державну адміністрацію магістрального трубопровідного транспорту для загального керівництва цією галуззю та координації діяльності підприємств магістрального трубопровідного транспорту. Доцільність створення такого органу обумовлена складною системою магістральних трубопроводів, які транспортують не тільки нафту і газ, але й інші речовини.

Магістральні трубопроводи за своєю природою є однією з галузей транспортної промисловості. Тому підпорядкованість магістральних трубопроводів різним органам державної влади сприяє руйнуванню такої системи, позбавляє магістральні трубопроводи їх основного призначення як транспортних підприємств, заважає їх розвитку, у значній мірі обумовлює відставання щодо впровадження нової техніки та автоматики у трубопровідному господарстві, призводить до відсутності координації роботи магістральних трубопроводів з іншими видами транспорту.

Державне регулювання діяльністю підприємств магістрального трубопровідного транспорту є частиною управління цією галуззю загалом. Державне регулювання передбачає вплив на підприємства магістрального трубопровідного транспорту Національною комісією регулювання електроенергетики шляхом застосування непрямих засобів: ліцензування, сертифікації, ціноутворення тощо.

Доцільним було б і доповнення до Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з транспортування природного та нафтового газу магістральними трубопроводами повноважень Національної комісії регулювання електроенергетики України щодо встановлення єдиних (галузевих) стандартів, класифікації витрат та доходів і окремого обліку витрат за видами діяльності у газовій галузі, оцінювання результативності діяльності суб'єктів господарювання, моніторингу ступеня відкритості ринку природного газу для споживачів і щорічного публікування інформації про стан ринку відповідно до стандартів ЄС.

У підрозділі 2.2 «Адміністративно-правове регулювання діяльності підприємств магістрального трубопровідного транспорту» проаналізовано нормативно-правові акти, якими регулюється такий вид діяльності.

Особливістю правового регулювання у галузі магістральних трубопроводів є підвищене значення екологічних та будівельних норм, неможливість експлуатації магістральних трубопроводів, що пролягають територією кількох держав, без відповідних міжнародних багатосторонніх та двосторонніх угод, які повинні вирішувати політичні, економічні, соціальні, науково-технічні завдання у галузі магістральних трубопроводів. Одним із стратегічних завдань за таких умов стає гармонізація законодавства у галузі трубопровідного транспорту між державами-учасницями СНД у зв'язку з високою технологічною залежністю їх систем магістральних трубопроводів.

Доцільною постає розробка та прийняття статуту трубопровідного транспорту. Можливим на сьогодні видається використання положень статутів у галузі залізничного, автомобільного транспорту тощо при розробці запропонованого статуту з урахуванням специфіки діяльності магістрального трубопровідного транспорту, оскільки для всіх видів транспорту існують певні загальні риси щодо планування перевезень, обов'язків транспортних організацій, необхідності забезпечення повного збереження вантажів, правового режиму земель, відведених транспорту тощо.

У підрозділі 2.3 «Правовий статус підприємств магістрального трубопровідного транспорту» проаналізовано особливості організаційно-правової форми, права та обов'язки підприємств магістрального трубопровідного транспорту.

Підприємства магістрального трубопровідного транспорту діють у різних організаційно-правових формах (відкриті акціонерні товариства (ВАТ «Укртранснафта», вертикально інтегроване у НАК «Нафтогаз України»), державні підприємства (ДП «Укрхімтрансаміак»), дочірні компанії (ДК «Укртрансгаз», вертикально інтегрована у НАК «Нафтогаз України»)).

У зв'язку з виконанням ДК «Укртрансгаз» функцій оперативно-технічного управління газотранспортною системою запропоновано шляхи удосконалення її правового статусу відповідно до стандартів ЄС. Необхідним постає й забезпечення на законодавчому рівні незалежності оператора газотранспортної системи, його організаційно-правової форми, порядку прийняття рішень та складання бухгалтерської звітності, надання оператору газотранспортної системи можливості використовувати прибуток від транспортування газу магістральними трубопроводами.

Таким чином, доцільним є закріплення в Ліцензійних умовах провадження господарської діяльності з транспортування природного та нафтового газу магістральними трубопроводами зобов'язання підприємств магістральних газопроводів оприлюднювати їх річну фінансову звітність, проводити щорічний аудит виконання вимог щодо бухгалтерського обліку, надавати висновки аудиту Національної комісії регулювання енергетики, публікувати інформацію про технічно можливу, контрактну і наявну потужність у відповідних пунктах системи, про механізми розподілу потужності та управління перевантаженням системами та іншу інформацію, необхідну для доступу до газотранспортної системи.

У підрозділі 2.4. «Правовий режим майна підприємств магістрального трубопровідного транспорту» визначено правовий титул майна підприємств магістрального трубопровідного транспорту, його речову природу.

На основі аналізу законодавства, судової практики, практики діяльності Національної комісії регулювання електроенергетики, наукової літератури можна дійти висновку про неоднозначність позицій щодо правового режиму майна підприємств магістрального трубопровідного транспорту, а саме на якому правовому титулі за підприємствами магістрального трубопровідного транспорту закріплені магістральні трубопроводи: праві господарського відання, оперативного управління або володіння майном згідно з договором довірчого та представницького управління.

Визначено, що за підприємствами магістрального трубопровідного транспорту майно закріплюється саме на правовому титулі повного господарського відання у зв'язку з тим, що такі підприємства можуть знаходитися тільки у державній власності та є суб'єктами підприємництва.

Зазначено, що конструкція договору довірчого та представницького управління є неприйнятною до правового режиму магістральних трубопроводів, виходячи з приватно-правового механізму регулювання такого договору та важливого народногосподарського значення магістральних трубопроводів.

Аргументовано доцільність віднесення магістральних трубопроводів до нерухомих речей. Створення магістрального трубопроводу потребує отримання технічних умов від відповідних контролюючих організацій та складання індивідуального проекту. Окрім цього, будівництво, технічне обслуговування та експлуатація магістральних трубопроводів здійснюється спеціалізованими організаціями, які мають відповідні дозволи, ліцензії, сертифікати. Переміщення такої споруди у просторі можливе тільки шляхом повного демонтажу. Монтування магістрального трубопроводу в іншому місті можливе тільки після отримання нових технічних умов від контролюючої організації та складення нового проекту. Зазначено необхідність визначення на законодавчому рівні порядку державної реєстрації та інвентаризації магістральних трубопроводів як нерухомих речей.

Розділ 3. «Організаційно-процедурна діяльність у сфері магістрального трубопровідного транспорту» складається з двох підрозділів, у яких розглянуто адміністративно-правову відповідальність та порядок провадження у справах про адміністративні правопорушення у сфері діяльності магістрального трубопровідного транспорту.

У підрозділі 3.1. «Адміністративно-правова відповідальність у сфері діяльності магістрального трубопровідного транспорту» виходячи з особливого статусу підприємств магістрального трубопровідного транспорту як суб'єктів природних монополій та підвищеної екологічної небезпеки магістральних трубопроводів, визначено види адміністративних правопорушень, за які можливим є притягнення до адміністративно-правової відповідальності таких суб'єктів, а саме: Порушення Правил охорони магістральних трубопроводів (ст. 138 КУпАП); введення в експлуатацію виробничих об'єктів без обладнання, що запобігає шкідливому впливу на ліси (ст. 71 КУпАП); марнотратне витрачання паливно-енергетичних ресурсів (ст. 98 КУпАП); ухилення від виконання або несвоєчасне виконання рішень Національної комісії регулювання електроенергетики України (ст. 18821 КУпАП); порушення порядку подання інформації та виконання рішень Антимонопольного комітету України та його територіальних відділень (ст. 1664).

Зазначено, що спеціальними законами у сфері діяльності магістрального трубопровідного транспорту (Законом України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності», «Про природні монополії», «Про захист економічної конкуренції») передбачено велику кількість штафних санкцій, що накладаються на підприємства магістрального трубопровідного транспорту, а саме за провадження господарської діяльності без ліцензії; за несвоєчасне надання інформації органам, які регулюють діяльність суб'єктів природних монополій, ненадання інформації органам, які регулюють діяльність суб'єктів природних монополій, або надання завідомо недостовірних даних, невиконання або несвоєчасне виконання рішень органів, які регулюють діяльність суб'єктів природних монополій, та порушення умов та правил здійснення підприємницької діяльності у сферах природних монополій та на суміжних ринках (ліцензійних умов), ненадання або надання не в повному обсязі інформації органам Антимонопольного комітету України. Правова природа таких санкцій є невизначеною.

На основі проведеного аналізу доведено доцільності віднесення такого виду відповідальності до адміністративно-правового, виходячи з наступних рис: публічний державно-обов'язковий характер, зосередження права накладення стягнень в уповноважених органах виконавчої влади (тобто наявність органів адміністративної юридсикції), особливий порядок притягнення до відповідальності, встановлення виключного переліку діянь, за які накладають стягнення, та відповідальність за них перед законом.

Аргументовано доцільність визначення на законодавчому рівні порядку притягнення до адміністративної відповідальності юридичних та фізичних осіб за правопорушення, які дублюються у КУпАП та відповідних спеціальних законах, зокрема Законі України «Про захист економічної конкуренції».

У підрозділі 3.2. «Порядок провадження у справах про адміністративні правопорушення у сфері діяльності магістрального трубопровідного транспорту» проаналізовано два види адміністративно-юрисдикційного провадження: щодо фізичних осіб та щодо юридичних осіб.

Зазначено, що вказані провадження мають однакові стадії провадження: порушення справи про адміністративні правопорушення; розгляд справи про адміністративне правопорушення та прийняття рішення; оскарження і опротестування постанови у справі про адміністративне правопорушення; виконання рішення, застосування адміністративного стягнення. У той же час, кожна зі стадій провадження щодо юридичних осіб має певні особливості у зв'язку з відсутністю єдиного порядку провадження щодо таких осіб та розглядом справ різними органами державної влади (органами Національної комісії регулювання електроенергетики, Антимонопольного комітету України, Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва).

Арґументовано доцільність розробки та прийняття єдиного порядку розгляду справ про адміністративні правопорушення у сфері діяльності магістрального трубопровідного транспорту.

адміністративний правопорушення трубопровідний транспорт

ВИСНОВКИ

У дисертації наведене теоретичне узагальнення та запропоновано наукове обґрунтування напрямів удосконалення адміністративно-правових засад діяльності магістрального трубопровідного транспорту. Для вирішення наукової задачі дисертантом підготовлені нові наукові положення та пропозиції щодо удосконалення законодавства у сфері діяльності магістрального трубопровідного транспорту.

На підставі проведеного дослідження отримано наступні висновки:

1. Виокремлено етапи розвитку законодавства про трубопровідний транспорт: початковий етап (з кінця XVIII сторіччя до початку 1917 року); радянський період (з 1939 року до 1991 року); новітній період (з 1991 року до теперішнього часу).

2. Удосконалено поняття «магістральний трубопровід» шляхом уточнення, що магістральним трубопроводом є технологічний комплекс, що функціонує як єдина система і до якого входить окремий трубопровід з усіма об'єктами і спорудами, зв'язаними з ним єдиним технологічним процесом, або кілька трубопроводів, спроектованих та збудованих згідно з державними будівельними вимогами щодо магістральних трубопроводів, якими здійснюються транзитні, міждержавні, міжрегіональні поставки продуктів транспортування споживачам, підготовлених відповідно до вимог для транспортування від комерційного вузла обліку, пункту приймання продукції до пункту її передачі, технологічного зберігання або перевалки на інший вид транспорту.

3. Обґрунтовано доцільність закріплення на законодавчому рівні правового статусу транскордонних магістральних трубопроводів, тобто магістральних трубопроводів, які проходять територією двох та більше держав та порядок експлуатації яких визначається на рівні міжнародних міждержавних угод.

4. Запропоновано визначення державного управління діяльністю магістрального трубопровідного транспорту як свідомого, цілеспрямованого, впорядкованого впливу через відповідні органи державної влади на соціально-економічний розвиток підприємств магістрального трубопровідного транспорту, їх мотивацію до ефективної реалізації економічних та соціальних функцій з урахуванням характерних для них об'єктивних закономірностей і тенденцій досягнення найоптимальнішого функціонування і розвитку цієї системи та поставлених цілей, контроль за їх діяльністю.

5. Аргументовано доцільність застосування принципів європейського права у сфері управління діяльністю підприємств магістрального трубопровідного транспорту: юридичну визначеність (надійність і передбачуваність), відкритість і прозорість, відповідальність, ефективність і результативність.

6. Відповідно до стандартів ЄС запропоновано удосконалити правовий статус ДК «Укртрансгаз» шляхом забезпечення на законодавчому рівні незалежності оператора газотранспортної системи, його організаційно-правової форми, порядку прийняття рішень та складання бухгалтерської звітності, надання можливості використовувати прибуток від транспортування газу магістральними трубопроводами.

7. Згідно з вимогами ЄС обґрунтовано доцільність закріплення у Ліцензійних умовах провадження господарської діяльності з транспортування природного та нафтового газу магістральними трубопроводами:

- зобов'язання підприємств магістральних газопроводів оприлюднювати їх річну фінансову звітність, проводити щорічний аудит виконання вимог щодо бухгалтерського обліку, надавати висновки аудиту Національній комісії регулювання електроенергетики, публікувати інформацію про технічно можливу, контрактну і наявну потужність у відповідних пунктах системи, про механізми розподілу потужності та управління перевантаженнями у системах та іншу інформацію, необхідну для доступу до газотранспортної системи;

- повноваження Національної комісії регулювання електроенергетики України щодо встановлення єдиних (галузевих) стандартів, класифікації витрат та доходів і окремого обліку витрат за видами діяльності у газовій галузі, оцінювання результативності діяльності суб'єктів господарювання, моніторингу ступеня відкриття ринку природного газу для споживачів і щорічного публікування інформації про стан ринку.

8. З метою удосконалення системи управління магістральними трубопроводами арґументовано доцільність утворення в системі Міністерства транспорту та зв'язку Державної адміністрації магістрального трубопровідного транспорту для загального керівництва цією галуззю та координації діяльності.

9. Обґрунтовано доцільність розробки та прийняття статуту трубопровідного транспорту.

10. Додатково арґументовано доцільність віднесення магістральних трубопроводів до нерухомих речей та визначення на законодавчому рівні порядку їх державної реєстрації та інвентаризації.

11. Арґументовано доцільність встановлення на законодавчому рівні екологічної безпеки як принципу функціонування ринку природного газу та у зв'язку з цим збільшення розміру адміністративних санкцій у кратному розмірі за порушення норм екологічного законодавства під час експлуатації магістральних трубопроводів.

12. Додатково обґрунтовано доцільність віднесення штрафних санкцій, які накладаються на підприємства магістрального трубопровідного транспорту відповідно до спеціальних законів, до адміністративно-правових санкцій з метою впорядкування їх застосування.

13. У зв'язку з фрагментарним урегулюванням на законодавчому рівні порядку застосування штрафних санкцій до підприємств магістрального трубопровідного транспорту запропоновано розробити та прийняти єдиний порядок адміністративно-юрисдикційного провадження щодо юридичних осіб, у тому числі і юридичних осіб магістрального трубопровідного транспорту.

СПИСОК ПРАЦЬ, ОПУБЛІКОВАНИХ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Онацький Е.А. Історія розвитку законодавства про трубопровідний транспорт / Е.А. Онацький // Проблеми правознавства та правоохоронної діяльності: зб. наук. пр. - 2007. _ № 1. - С. 276-282.

2. Онацький Е.А. Поняття магістрального трубопровідного транспорту / Е.А. Онацький // Науковий вісник Ужгородського національного університету. Серія Право. - 2007. _ № 9. - С. 253-256.

3. Онацький Е.А. Правове регулювання діяльності магістрального трубопровідного транспорту в іноземних країнах / Е.А. Онацький // Проблеми правознавства та правоохоронної діяльності: зб. наук. пр. - 2007. - № 4. - С. 117-124.

4. Онацький Е.А. Адміністративно-правова відповідальність у сфері діяльності магістрального трубопровідного транспорту / Е.А. Онацький [електронний ресурс] // Форум права. - 2010. _ № 1. - С. 270-276 (http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/FP/2010-1/003-005-2010-1-contents.pdf).

5. Онацкий Э.А. Некоторые аспекты нормативного правового регулирования транспортировки нефти по магистральным трубопроводам в России / Э.А. Онацкий // Проблеми господарського права і методика його викладання: Матеріали міжнародної науково-практичної конференції, 12-13 травня 2006 року. - Донецьк: ДЮІ ЛДУВС, 2006. - С.144-152.

6. Онацкий Э.А. Магистральный трубопроводный транспорт как объект права собственности в Украине / Э.А. Онацкий // Надежный и безопасный магистральный трубопроводный транспорт: Материалы международной научно-технической конференции, 11-14 декабря 2007 года. - Новополоцк: Изд. УО «ПГУ». - С. 283-285.

7. Онацький Е.А. Щодо питання про правовий режим майна підприємств магістрального трубопровідного транспорту / Е.А. Онацький // Господарсько-правове забезпечення розвитку економіки України в період економічної кризи: Збірник тез Всеукраїнської науково-практичної конференції «Господарсько-правове, цивільно-правове та фінансово-правове забезпечення розвитку економіки України в період економічної кризи» (м. Донецьк, 27 листоп. 2009 р.): У 2-х ч. - Ч.2 - Донецьк: ТОВ «Цифрова типографія», 2009. - С. 53-55.

АНОТАЦІЯ

Онацький Е.А. Адміністративно-правові засади діяльності магістрального трубопровідного транспорту. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 _ адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Академія управління МВС. - Київ, 2010.

Дисертація присвячена дослідженню адміністративно-правових засад діяльності магістрального трубопровідного транспорту. Удосконалено поняття магістральних трубопроводів. Обґрунтовано пропозиції щодо удосконалення системи управління діяльністю магістрального трубопровідного транспорту. Запропоновано шляхи вдосконалення правового статусу підприємств магістрального трубопровідного транспорту, повноважень Національної комісії регулювання електроенергетики відповідно до права ЄС. Визначено правовий режим майна підприємств магістрального трубопровідного транспорту. Обґрунтовано доцільність віднесення застосовуваних до підприємств магістрального трубопровідного транспорту штрафних санкцій до адміністративно-правових. Подано пропозиції щодо визначення на законодавчому рівні єдиного порядку адміністративно-юрисдикційного провадження щодо підприємств магістрального трубопровідного транспорту.

Ключові слова: магістральний трубопровідний транспорт, магістральні трубопроводи, управління, правовий статус, право ЄС, правовий режим, штрафні санкції, адміністративно-юрисдикційне провадження.

АННОТАЦИЯ

Онацкий Э.А. Административно-правовые основы деятельности магистрального трубопроводного транспорта. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Академия управления МВД. - Киев, 2010.

Диссертация посвящена анализу административно-правовых основ деятельности магистрального трубопроводного транспорта.

В первом разделе исследуется история развития законодательства Украины о трубопроводном транспорте, понятие и сущность деятельности магистрального трубопроводного транспорта, опыт правового регулирования деятельности магистрального трубопроводного транспорта в зарубежных странах.

...