Адміністративно-правове регулювання діяльності вищих навчальних закладів України

Размещено на http://www.allbest.ru/

КЛАСИЧНИЙ ПРИВАТНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ДІЯЛЬНОСТІ ВИЩИХ НАВЧАЛЬНИХ ЗАКЛАДІВ В УКРАЇНІ

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

ОГАРЕНКО ЄВГЕН АНАТОЛІЙОВИЧ

Запоріжжя - 2010

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Класичному приватному університеті.

Науковий керівник - доктор юридичних наук, доцент Монаєнко Антон Олексійович, Класичний приватний університет, проректор з наукової роботи.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор Пєтков Валерій Петрович, Кіровоградський юридичний інститут Харківського національного університету внутрішніх справ, проректор - начальник інституту, заслужений юрист України;

кандидат юридичних наук, доцент Сирота Анатолій Іванович, Бердянський університет менеджменту і бізнесу, завідувач кафедрою адміністративного та кримінального права.

Захист відбудеться “04” листопада 2010 р. о 900 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 17.127.07 Класичного приватного університету за адресою: 69002, м. Запоріжжя, вул. Жуковського, 70-б, ауд. 124.

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Класичного приватного університету за адресою: 69002, м. Запоріжжя, вул. Жуковського, 70-б, ауд. 114.

Автореферат розісланий “01” жовтня 2010 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Н.О. Армаш

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Система освіти є одним з найбільших соціальних інститутів, який органічно пов'язаний з фундаментальними основами розвитку суспільства, його соціально-економічною та політичною організацією. Вища освіта виступає фундаментом індивідуального розвитку, що зміцнює інтелектуальний, духовний і виробничий потенціал суспільства. Перехід економіки на ринкові принципи, розвиток підприємницької діяльності зумовлює необхідність посилення уваги законодавця, науки до проблем діяльності таких специфічних освітніх установ, як вищі навчальні заклади, оскільки саме вони покликані забезпечити громадянам реальну можливість здобуття освіти, доступу до цінностей вітчизняної і світової наукової думки, культурного надбання сучасного суспільства.

Проте навіть за наявності досить великої кількості нормативно-правових актів, що регулюють діяльність освітніх установ та проголошують рівноправний статус вищих навчальних закладів усіх форм власності, освітні установи недержавної форми власності так і не отримали нормативної бази, яка дала б їм змогу повною мірою стати в один ряд з державними навчальними закладами. Необхідно створити такий механізм адміністративно-правового регулювання діяльності вищих навчальних закладів усіх форм власності, який врахує і забезпечить досягнення кінцевого результату, що є головною метою діяльності цих організацій, - задоволення освітніх потреб громадян.

Закріплення в законодавстві України права кожного на здобуття освіти в навчальних закладах, заснованих на різних формах власності, ставить перед наукою завдання розробки теоретичних основ, моделі адміністративно-правового регулювання їх діяльності. Наукового підходу вимагає також аналіз адміністративно-правового статусу вищих навчальних закладів, особливості їх ліцензування та проведення державного контролю за їх діяльністю.

Ґрунтовне дослідження різних аспектів регулювання діяльності вищих навчальних закладів міститься у працях В.П. Андрущенка, В.Б. Авер'янова, А.М. Алексюка, В.І. Бондаря, В.Ю. Бикова, Б.А. Гаєвського, І.А. Зязюна, Л.М. Карамушки, В.М. Князєва, К.В. Корсака, С.В. Крисюка, В.І. Лугового, В.К. Майбороди, В.І. Маслова, А.О. Монаєнка, П.І. Надолішнього, Н.Р. Нижник, В.М. Огаренка, С.В. Пєткова, В.П. Пєткова, В.С. Пікельної, Н.Г. Протасової, А.І. Сироти, В.А. Скуратівського, В.І. Токаревої, В.І. Шилової та інших учених.

Аналіз монографічних і періодичних джерел інформації з проблематики дисертації показав, що загалом питання вдосконалення адміністративно-правового регулювання діяльності вищих навчальних закладів в умовах модернізації освіти недостатньо висвітлені. При всій важливості проведених досліджень сьогодні в наукових колах немає чітко окресленого підходу до визначення наукових засад і напрямів адміністративно-правового регулювання діяльності вищих навчальних закладів. Необхідні ґрунтовне дослідження поняття державного освітнього контролю, інституціонального забезпечення адміністративно-правового регулювання діяльності вищих навчальних закладів, подальший розвиток нормативно-правової бази діяльності вищих навчальних закладів.

Актуальність проблеми, недостатнє її висвітлення в науковій літературі, її теоретичне та практичне значення зумовили вибір теми дисертаційної роботи.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційну роботу виконано відповідно до теми науково-дослідної роботи “Актуальні проблеми адміністративно-правового регулювання діяльності публічної влади в Україні” (номер державної реєстрації 0108U008955) кафедри конституційного та адміністративного права Інституту права імені Володимира Сташиса Класичного приватного університету.

У рамках виконаної теми особисто здобувачем було визначено дефініції понять адміністративно-правового статусу вищих навчальних закладів та державного освітнього контролю, розроблено пропозиції щодо внесення змін до Закону України “Про вищу освіту”.

Мета й завдання дослідження. Метою дисертаційної роботи є науково-теоретичне обґрунтування механізмів і розробка практичних рекомендацій щодо вдосконалення та підвищення результативності й ефективності адміністративно-правового регулювання діяльності вищих навчальних закладів в Україні.

Для досягнення мети було поставлено такі завдання:

– визначити сутність адміністративної правосуб'єктності вищих навчальних закладів;

– визначити поняття адміністративно-правового статусу вищих навчальних закладів;

– розробити Стратегію діяльності вищих навчальних закладів;

– дослідити інститут адміністративного розсуду органу державної влади у сфері регулювання діяльності вищих навчальних закладів;

– запропонувати пропозиції щодо розширення компетенції органів державної влади з регулювання діяльності вищих навчальних закладів;

– удосконалити законодавче врегулювання діяльності вищих навчальних закладів;

– розвинути понятійний апарат у сфері адміністративно-правового регулювання діяльності вищих навчальних закладів;

– розробити практичні пропозиції щодо вдосконалення адміністративно-правового регулювання діяльності вищих навчальних закладів України.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у процесі адміністративно-правового регулювання діяльності вищих навчальних закладів.

Предметом дослідження є адміністративно-правове регулювання діяльності вищих навчальних закладів в Україні.

Методи дослідження. З метою розв'язання поставлених у дисертації наукових завдань застосовано комплексний системний підхід, який дав змогу використати в процесі аналізу різноманітні наукові напрацювання вітчизняних та зарубіжних дослідників. У роботі застосовувались сучасні загальнонаукові та спеціально-наукові методи дослідження.

Методи аналізу й синтезу застосовувались у ході всієї роботи над проблемою, починаючи від добору фактичного матеріалу для дисертаційного дослідження, вивчення праць науковців та аналізу нормативної бази. За допомогою історико-правового методу відтворено історичний процес становлення системи вищої освіти України (підрозділ 1.1), розглянуто нормативно-правову базу щодо повноважень органів державної влади у сфері регулювання діяльності вищих навчальних закладів (підрозділи 2.1, 2.2); метод конкретно-історичного аналізу використовувався для уточнення основних понять, що зазнали змін у процесі розвитку вищих навчальних закладів (підрозділи 1.2, 1.3); монографічний метод - для вивчення досвіду окремих вищих навчальних закладів (підрозділ 1.3); для теоретичного узагальнення та розробки пропозицій щодо вдосконалення адміністративно-правового регулювання діяльності вищих навчальних закладів використовувались формально-логічний та прогностичний методи (підрозділи 3.1, 3.2); абстрактно-логічний метод - для теоретичного узагальнення й формулювання висновків.

Наукова новизна отриманих результатів полягає в тому, що:

вперше:

– визначено дефініцію поняття адміністративно-правового статусу вищих навчальних закладів як комплексу прав, обов'язків і гарантій їх реалізації, встановленого нормами адміністративного права, що реалізується у взаємовідносинах з органами державної влади і залежить від типу, цілей і завдань вищих навчальних закладів, їх організаційно-правової форми і наявності ліцензій та державної акредитації;

– запропоновано затвердити Кабінету Міністрів України Стратегію діяльності вищих навчальних закладів, суть якої полягає у створенні динамічної системи високоякісної освітньої, кваліфікаційної та наукової підготовки майбутніх фахівців; задоволенні потреб регіону в професійній підготовці спеціалістів; розвитку наукового потенціалу вищих навчальних закладів; вдосконаленні структури вищих навчальних закладів для реалізації принципів демократичного самоврядування та орієнтованості на повне задоволення освітніх, духовних і культурних інтересів особистості;

удосконалено:

– підхід до регулювання діяльності вищих навчальних закладів шляхом створення Міжвідомчої комісії з питань реформування системи вищої освіти при Міністерстві освіти і науки України, суть діяльності якої має полягати в забезпеченні реалізації єдиної державної політики у сфері вищої освіти, визначенні напрямів і підходів до реалізації національної доктрини освіти в Україні, розробці критеріїв оцінювання професійної діяльності науково-педагогічних працівників, пропозицій з удосконалення управління вищими навчальними закладами незалежно від форми власності; аналізі стану системи вищої освіти і розробці практичних рекомендацій стосовно ключових проблем модернізації і розвитку вищої освіти;

– систему державного контролю за діяльністю вищих навчальних закладів шляхом створення при Міністерстві освіти і науки України Центру сприяння діяльності недержавних вищих навчальних закладів, основним завданням якого має бути розробка на замовлення зацікавлених недержавних вищих навчальних закладів комплектів навчально-методичної документації за напрямами, спеціальностями і дисциплінами вищої освіти, що відповідають вимогам державних освітніх стандартів; організація аудиту і підготовки недержавних вищих навчальних закладів до проведення процедури їх ліцензування, акредитації; організація підвищення педагогічної та наукової кваліфікації керівних і науково-педагогічних працівників недержавних вищих навчальних закладів з актуальних питань навчальної і навчально-методичної роботи, підвищення рівня освітніх послуг, управління якістю вищої освіти; надання організаційно-методичної допомоги недержавним вищим навчальним закладам у розвитку науково-дослідних і науково-методичних робіт з проблем вищої освіти;

набули подальшого розвитку:

– правове забезпечення діяльності вищих навчальних закладів шляхом розробки проекту закону “Про внесення змін до Закону України “Про вищу освіту”, суть якого полягає в забезпеченні розширення автономії вищих навчальних закладів, виключенні директивних методів управління вищою освітою, створенні необхідних умов для впровадження активних методів та новітніх технологій у навчання і виховання молоді; в максимальному використанні інтелектуального потенціалу країни, врегулюванні діяльності національних вищих навчальних закладів в умовах розвитку освіти незалежної України;

– визначення дефініції поняття державного освітнього контролю як спеціальної діяльності Міністерства освіти і науки України, що має повноваження з контролю за роботою освітніх установ, спрямовану на виявлення, запобігання, припинення порушень чинного законодавства в галузі освіти, а також оперативне усунення причин та умов, що сприяють цим порушенням, шляхом застосування різних заходів адміністративного примусу.

Практичне значення отриманих результатів полягає в тому, що застосування запропонованих напрямів розвитку адміністративно-правового регулювання діяльності вищих навчальних закладів приведе до створення передумов для їх ефективного контролю, зміцнення матеріальної бази їх функціонування, підвищення якості надання освітніх послуг.

Одержані результати дослідження становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес у:

– науково-дослідній сфері - основні положення та висновки дисертації можуть бути основою для подальшого реформування адміністративного законодавства в галузі вищої освіти;

– правотворчості - висновки, пропозиції та рекомендації, сформульовані в дисертації, запропонований проекту закону “Про внесення змін до Закону України “Про вищу освіту” щодо автономії вищих навчальних закладів, можуть бути використані для підготовки й уточнення ряду законодавчих та підзаконних актів з питань регулювання діяльності вищих навчальних закладів;

– правозастосовній діяльності - використання одержаних результатів дасть змогу вдосконалити функціонування органів державного управління освітою у сфері регулювання діяльності вищих навчальних закладів (довідка про впровадження в діяльність Запорізької обласної державної адміністрації
№ 09-1/744 від 19.03.2009 р.);

– навчальному процесі - результати можуть бути використані при викладанні таких навчальних дисциплін: “Адміністративне право”, “Організація діяльності органів державного управління та місцевого самоврядування”, “Правове забезпечення управлінських рішень” (довідка про впровадження № 305 від 14.04.2010 р.).

Апробація результатів дослідження. Основні результати дисертаційної роботи доповідались та обговорювались на міжнародних та всеукраїнських науково-практичних конференціях: “Правова держава: історія, сучасність та перспективи формування в України” (м. Запоріжжя, 2009 р.), “Юридична осінь 2009 року” (м. Харків, 2009 р.), “Господарсько-правове, цивільно-правове та фінансово-правове забезпечення розвитку сучасної економіки України в період економічної кризи” (м. Донецьк, 2009 р.).

Публікації. За темою дисертації опубліковано 8 наукових праць загальним обсягом 3,5 д. а., з них: 5 - статті у фахових виданнях, 3 - матеріали науково-практичних конференцій.

Структура й обсяг дисертації. Робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації 187 сторінок, список використаних джерел містить 168 найменувань, викладених на 16 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

вищий навчальний адміністративний орган

У вступі розкрито сутність і стан проблеми, що вирішується; обґрунтовано актуальність обраної теми; визначено мету й завдання дослідження, його наукову новизну; вказано практичне значення одержаних результатів; наведено дані щодо апробації результатів та їх оприлюднення.

Розділ 1 - “Теоретичні основи адміністративно-правового регулювання діяльності вищих навчальних закладів Україні” - включає три підрозділи.

У підрозділі 1.1 “Становлення системи вищої освіти України” охарактеризовано три етапи розвитку системи вищої освіти. Досліджено проблеми становлення вищих навчальних закладів комунальної та приватної форми власності. Доведено, що вища освіта має розглядатися як вирішальна ланка професійного і духовного розвитку особи в умовах національно-культурного відродження, становлення економічної і політичної незалежності України. Вища школа має стати основним інститутом трансляції культури, де відбувається формування новітніх культурних цінностей і їх передача народу з метою створення інтелектуального потенціалу суспільства. В основу розвитку освіти повинна бути покладена система випереджального навчання, спрямована на подолання кризових явищ, створення механізмів саморозвитку і виходу в русло загальноцивілізаційних процесів. Ураховуючи непослідовність розвитку всієї системи освіти загалом і діяльності вищих навчальних закладів зокрема, Кабінету Міністрів України запропоновано розробити Стратегію діяльності вищих навчальних закладів. Ця Стратегія дасть змогу вирішити ряд концептуальних завдань у системі управління вищими навчальними закладами. У Стратегії діяльності вищих навчальних закладів слід відобразити такі положення: введення нормативного бюджетного фінансування вищої освіти з урахуванням забезпечення державних освітніх стандартів і необхідних умов освітнього процесу; субсидування здобуття вищої освіти у вищих навчальних закладах ІІІ-IV рівнів акредитації громадянами з малозабезпечених сімей і віддалених територій; виділення коштів на розвиток освіти в бюджетах усіх рівнів, у тому числі на підвищення кваліфікації викладачів, придбання навчального устаткування й інформаційно-обчислювальної техніки, бібліотек та інформаційних ресурсів; контроль за цільовим використанням бюджетних коштів, що виділяються на потреби вищих навчальних закладів; нормативно-правове забезпечення економічної самостійності вищих навчальних закладів, у тому числі на основі збільшення різноманітності організаційно-правових форм освітніх установ; послідовна реалізація принципу економічної автономії вищих навчальних закладів при казначейській системи обліку позабюджетних коштів освітніх установ; створення умов для залучення додаткових коштів до вищих навчальних закладів; розширення системи пільг, у тому числі податкових.

У підрозділі 1.2 “Сутність вищого навчального закладу в сучасних умовах розвитку вищої освіти” з'ясовано, що чинне законодавство визначає вищий навчальний заклад, незалежно від форми власності, тільки через умови здійснення ним освітньої діяльності, одночасно вказуючи на те, що ВНЗ є юридичною особою. Вищий навчальний заклад є освітньо-науковим закладом, який заснований і діє згідно із до законодавством про освіту, реалізує на підставі наданої ліцензії освітньо-професійні програми вищої освіти за певними освітніми та освітньо-кваліфікаційними рівнями, забезпечує навчання, виховання та професійну підготовку осіб відповідно до їх покликання, інтересів, здібностей та нормативних вимог у галузі вищої освіти, а також проводить наукову та науково-технічну діяльність.

Законодавець, надавши вищому навчальному закладу права юридичної особи, тим самим закріпив організаційно-структурну, майнову і функціональну єдність ВНЗ, встановив межі його правосуб'єктності, форми і порядок виникнення, реорганізації і ліквідації, а також ряд інших питань у загальній сукупності тих, що визначають правове становище ВНЗ як юридичної особи. Вищий навчальний заклад самостійно використовує бюджетні та позабюджетні кошти відповідно до загального кошторису, що затверджується органом управління, у підпорядкуванні якого перебуває навчальний заклад.

В Україні порядок створення юридичних осіб, заснованих на державній і недержавній формах власності, принципово різний. Організація державного ВНЗ відображається в адміністративно-правовому акті, який фіксує факт його створення, визначає його місце в системі вищої освіти, встановлює його підлеглість, найменування і місце розташування. Більшість державних ВНЗ, що існують сьогодні, були створені в розпорядчому порядку, за умов якого державна реєстрація не була потрібна. Вищі навчальні заклади недержавної форми власності створюються на сьогодні в порядку, передбаченому Законом України “Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців”.

Вищий навчальний заклад має право: визначати зміст освіти з урахуванням державних стандартів та освітньо-професійних програм, установлених відповідно до рівнів акредитації; готувати фахівців за державним замовленням і замовленням галузевих міністерств, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, місцевих органів виконавчої влади, громадських організацій та за договорами з фізичними та юридичними особами; надавати фізичним та юридичним особам платні послуги з освітньої діяльності в галузі вищої освіти і науки та пов'язаних з ними інших галузях діяльності; видавати документи про вищу освіту державного зразка з акредитованих напрямів (спеціальностей) тощо.

Особливе значення має юридична відповідальність вищих навчальних закладів, яка, будучи елементом його правового статусу, є об'єктом комплексного нормативно-правового впливу та гарантом і стимулятором реалізації ним своїх прав і обов'язків. Вона встановлена різними нормативно-правовими актами. Вищий навчальний заклад несе відповідальність за дотримання вимог Конституції України, Законів України “Про освіту”, “Про вищу освіту”, Закону Української РСР “Про мови в Українській РСР” та інших законодавчих актів; дотримання державних стандартів якості освіти; забезпечення безпечних та нешкідливих умов проведення освітньої діяльності; дотримання договірних зобов'язань з іншими суб'єктами освітньої, виробничої, наукової діяльності та приватними особами, у тому числі і зобов'язань за міжнародними угодами; дотримання фінансової дисципліни.

Статутом ВНЗ, будучи одночасно й актом, що безпосередньо регулює і регламентує його діяльність, і складовою пакета засновницьких документів, є документ, що визначає основні аспекти правового статусу конкретного ВНЗ, стосовно умов його роботи, завдань і напрямів діяльності. Таким чином, схоплюючи комплекс правових норм, встановлених чинним законодавством, статут індивідуалізує правову модель певного ВНЗ.

У підрозділі 1.3 “Поняття і елементи адміністративно-правового статусу вищих навчальних закладів” визначено, що суб'єктами адміністративно-правових відносин є вищі навчальні заклади. Зокрема, на них нормами адміністративного права покладено обов'язок додержуватися вимог освітніх стандартів, пожежних, санітарних та інших загальнообов'язкових норм і правил (витрата електричної енергії, сплата оренди тощо).

Звертаючись до поняття адміністративної правосуб'єктності, слід визначити її як здатність особи мати і реалізовувати (здійснювати) безпосередньо або через свого представника надані їй нормами права суб'єктивні права й обов'язки. Специфіка адміністративної правосуб'єктності полягає в тому, що в адміністративно-правових відносинах вищі навчальні заклади беруть участь, як правило, в особі свого керівникам, або інших суб'єктів управління. Відповідно до чинного законодавства України, суб'єктами управління вищим навчальним закладом можуть виступати: власник майна ВНЗ - приватна особа; адміністрація (орган управління), очолювана керівником ВНЗ; органи, що реалізують повноваження трудового колективу - вчена рада.

Адміністративно-правовий статус керівника ВНЗ охоплює:

– визначення його місця і ролі в системі управління ВНЗ, які характеризують організаційно-правові способи заміщення посади, підпорядкування, способи реалізації єдиноначальності, співвідношення єдиноначальності керівника із самоврядуванням трудового колективу;

– визначення змісту компетенції керівника. Необхідність її використання як елемента адміністративно-правового статусу ВНЗ зумовлена тим, що це поняття притаманне лише діяльності органів управління та посадових осіб. У загальних (щодо різних форм власності) рисах компетенція керівника ВНЗ окреслюється державою з допомогою правових норм, які регулюють відносини: між уповноваженими державою органами та керівником ВНЗ; між керівником ВНЗ та об'єктами управління; між керівником ВНЗ та іншими органами управління;

– обов'язок керівника нести адміністративну відповідальність (у чому виражається так звана адміністративна деліктоздатність) у передбачених законом випадках за неналежне виконання повноважень чи перебільшення їх обсягу. Місце керівника ВНЗ у системі управління характеризує і його підпорядкованість. Підпорядкованість керівника ВНЗ - це його відносини з іншою стороною, яка є власником майна ВНЗ, чи компетентними державними органами. Підпорядкованість завжди супроводжується підзвітністю та відповідальністю.

Підзвітність керівника передбачає його обов'язок звітувати перед власником майна ВНЗ за всю діяльність чи за певну її частину і право власника майна ВНЗ вимагати такого звіту, давати юридично значущу оцінку діяльності підзвітної посадової особи, а також вказувати на недоліки та вимагати їх усунення. Відповідальність керівника ВНЗ перед власником передбачає право останнього застосовувати заходи дисциплінарного та майнового впливу. Нормальне функціонування вищого навчального закладу забезпечується його правовим статусом. Вважаємо, що правовий статус вищого навчального закладу, виходячи з адміністративно-правової характеристики, включає такі елементи: а) цілі і завдання; б) права, обов'язки і гарантії їх реалізації - основа будь-якого статусу; в) юридична відповідальність; г) організаційно-правова форма.

На адміністративно-правовий статус ВНЗ впливає наявність у нього адміністративної правоздатності й адміністративної дієздатності. Для того, щоб ВНЗ міг реалізувати свої права і виконати обов'язки, він повинен володіти адміністративною право- і дієздатністю. Визначено, з якого моменту у вищого навчального закладу виникають адміністративна правоздатність і адміністративна дієздатність. Чинне законодавство України закріплює, що право юридичної особи в частині проведення освітньої діяльності, передбаченої статутом, виникає у вищого навчального закладу з моменту його державної реєстрації, а право на реалізацію освітніх програм вищої освіти і на пільги, передбачені законодавством України, виникає з моменту видачі йому ліцензії. Так, відповідно до ч. 1 ст. 28 Закону України “Про вищу освіту”, освітня діяльність на території України здійснюється вищими навчальними закладами на підставі ліцензій, які видаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Отже, у вищого навчального закладу адміністративна правоздатність виникає з моменту державної реєстрації, а адміністративна дієздатність - з моменту отримання ліцензії. Слід також відзначати, що вищий навчальний заклад має право видавати дипломи державного зразка про вищу освіту з моменту його державної акредитації.

Таким чином, під адміністративно-правовим статусом вищих навчальних закладів запропоновано розуміти комплекс прав, обов'язків і гарантій їх реалізації, встановлений нормами адміністративного права, що реалізовується у взаємовідносинах з органами державної влади і залежить від типу, цілей і завдань вищих навчальних закладів, їх організаційно-правової форми і наявності ліцензій та державної акредитації.

Другий розділ - “Адміністративно-правові засади функціонування органів державної влади в сфері регулювання діяльності вищих начальних закладів” - включає два підрозділи.

У підрозділі 2.1 “Адміністративний розсуд та адміністративно-правові режими функціонування органів державної влади в сфері регулювання діяльності вищих навчальних закладів” визначено, що надане органу виконавчої влади, посадовій особі право самостійного вибору варіанта поведінки, рішення чи передбачуваного наслідку правової норми найбільш виразно виявляється через інститут адміністративного розсуду. Адміністративний розсуд наявний тоді, коли правовий припис, не встановлюючи конкретного варіанта дій, наділяє орган державної влади у сфері регулювання діяльності вищих навчальних закладів певним рівнем свободи у вирішенні конкретної справи і прийнятті відповідного рішення, тобто він означає можливість вибору в межах, встановлених правовими нормами.

Правові норми можуть визначати цілі, завдання, компетенцію Міністерства освіти і науки України, яке вирішує те чи інше питання, але не регламентують самого змісту рішення або роблять це в дуже абстрактній формі, надаючи Міністерству освіти і науки України або його посадовій особі можливість самим вирішувати, чи є в тому чи іншому конкретному випадку обставини, за наявності яких можна вчиняти передбачені нормою дії.

Повноваження щодо реалізації адміністративного розсуду, коли вони не передбачають обов'язків органу узгоджувати (в будь-якій формі) свої рішення з будь-яким іншим суб'єктом, мають назву “дискреційні повноваження”. Наділяючи Міністерство освіти і науки України такими повноваженнями, законодавець, як правило, вживає дієслово “може”. І коли в нормі йдеться що особа може отримати якесь благо, а Міністерство освіти і науки України має право вирішити, це вказує на сферу адміністративного розсуду.

Сьогодні дискреційними повноваженнями досить широко наділені органи виконавчої влади, в тому числі Міністерство освіти і науки України, що певною мірою пояснюється багатоманітністю і творчим характером виконавчо-розпорядчої діяльності. Так, дискреційні повноваження реалізуються при ліцензуванні певного виду діяльності, коли Міністерство освіти і науки України або підтверджує право вищих навчальних закладів, або відмовляє в наданні такого права на проведення освітньої діяльності. На підставі дискреційних повноважень Міністерство освіти і науки України обґрунтовує відмову видати ліцензію на право здійснення освітньої діяльності.

З огляду на різноманітність завдань і функцій, що здійснюються органами виконавчої влади, нормами адміністративного права встановлюються різні режими правового регулювання управлінської діяльності, або адміністративно-правові режими. Специфіка цих адміністративно-правових режимів виявляється в особливостях порядку виникнення змісту прав та обов'язків учасників адміністративно-правових відносин в особі Міністерства освіти і науки України, вищих навчальних закладів та їх здійснення, у відповідних санкціях, особливих засобах їх реалізації, а також у дії єдиних принципів і загальних положень, що поширюються на цю сукупність правових норм.

Адміністративно-правовим режимом є певне поєднання адміністративно-правових засобів регулювання, опосередкованого імперативним методом юридичного впливу, який виявляється в тому, що суб'єкти правовідносин займають юридично нерівні позиції.

Елементом, що становить ядро будь-якого адміністративно-правового режиму, є встановлена в законодавчому порядку сукупність правил поведінки громадян, юридичних осіб, державних органів та їх посадових осіб і реалізації ними своїх прав у певних ситуаціях (умовах), тобто так звані “режимні” правила. До наступного елемента можна віднести спеціальні державні органи, на які покладено завдання здійснення мети адміністративно-правового режиму.

Щодо конкретного адміністративно-правового режиму ці органи наділені відповідними повноваженнями, зумовленими правом здійснювати контроль за додержанням режимних правил у дорученій охоронюваній сфері, причому дуже важливо, щоб коло прав, якими наділені відповідні державні органи, кореспондувалося з відповідними обов'язками і певною відповідальністю за свої дії. Для сфери адміністративно-правового регулювання діяльності вищих навчальних закладів характерні обліково-легалізуючі режими, що стосуються як офіційної реєстрації вищих навчальних закладів, так і регламентації нормативних вимог до освітньої діяльності. Отже, до обліково-легалізуючих режимів належать: державна реєстрація вищих навчальних закладів; ліцензування освітньої діяльності; державна акредитація.

У підрозділі 2.2 “Компетенція органів державної влади з регулювання діяльності вищих навчальних закладів” встановлено, що залежно від компетенції суб'єктів державної влади у сфері регулювання діяльності вищих навчальних закладів можна виділити суб'єктів загальної і галузевої компетенції. До першої групи належать Президент України, Кабінет Міністрів України, Верховна Рада України. Безпосереднє ж управління освітньою діяльністю (орган галузевої компетенції) здійснює Міністерство освіти і науки України, що очолює всю систему освіти; територіальні органи управління освітою та органи державної влади, які управляють підвідомчими їм освітніми установами за профілем відповідних галузей або сфер управління, а також органи місцевого самоврядування, яким підвідомчі вищі навчальні заклади комунальної форми власності.

Міністерство освіти і науки України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. Міністерство освіти і науки України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади із забезпечення реалізації державної політики у сфері освіти, наукової, науково-технічної, інноваційної діяльності та інтелектуальної власності.

Говорячи про компетенцію Міністерства освіти і науки України, в першу чергу слід визначити основні цілі, які воно ставить при реалізації покладених на нього функцій. Так, Міністерство освіти і науки України у сфері вищої освіти в рамках вирішення поставлених перед ним завдань реалізує такі функції: розробляє державні стандарти освіти, здійснює контроль за їх додержанням; затверджує мінімальні нормативи матеріально-технічного та фінансового забезпечення навчальних закладів; формує щороку разом з Мінекономіки та доводить до навчальних закладів, що належать до сфери управління Міністерства освіти і науки України, державне замовлення на підготовку фахівців, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів (післядипломна освіта) для державних потреб; приймає рішення щодо виконання нових освітніх програм, запровадження новітніх педагогічних технологій; проводить роботу з установлення еквівалентності документів про освіту і вчені звання; встановлює порядок атестації педагогічних працівників тощо.

Проте, на нашу думку, на сьогодні Міністерство освіти і науки України недостатньо уваги приділяє питанням реформування системи вищої освіти. Тому з метою розширення повноважень Міністерство освіти і науки України, доцільно створити при ньому Міжвідомчу комісію з питань реформування системи вищої освіти. Метою створення цієї комісії є забезпечення взаємодії органів виконавчої влади та місцевих державних адміністрацій, державних і інших організацій для реалізації єдиної державної політики у сфері вищої освіти.

Основними функціями Комісії мають бути: а) забезпечення проведення єдиної державної політики у сфері вищої освіти, визначення напрямів і підходів до реалізації національної доктрини освіти в України, Концепції модернізації освіти на період до 2020 р.; б) забезпечення ефективної взаємодії і координації діяльності органів виконавчої влади, місцевих державних адміністрацій, господарюючих суб'єктів, освітніх установ, наукових й інших зацікавлених організацій з визначення шляхів модернізації і розвитку освіти; в) вдосконалення нормативно-правової бази у сфері освіти; г) прогнозування потреби у кваліфікованих кадрах і визначення на цій основі підходів до формування державних завдань установам вищої освіти.

Крім того, вважаємо, що Міністерство освіти і науки України при здійсненні адміністративно-правового регулювання діяльності вищих навчальних закладів має надати їм певні автономні повноваження. У зв'язку з цим ми пропонуємо законопроект “Про внесення змін до чинного Закону України “Про вищу освіту” щодо врегулювання питань автономії вищих навчальних закладів. Внесення пропонованих змін до Закону України “Про вищу освіту” забезпечить розширення автономії вищих навчальних закладів, виключить директивні методи управління вищою освітою та створить необхідні умови для впровадження активних методів та новітніх технологій у навчання і виховання молоді; максимальне використання інтелектуального потенціалу країни, врегулює діяльність національних вищих навчальних закладів в умовах розвитку освіти незалежної України.

Третій розділ - “Розвиток адміністративно-правового регулювання діяльності вищих навчальних закладів України” - складається з двох підрозділів.

У підрозділі 3.1 “Розробка напрямів ліцензування освітньої діяльності вищих навчальних закладів” з'ясовано, що вищі навчальні заклади розпочинають діяльність з надання освітніх послуг з підготовки фахівців різних освітньо-кваліфікаційних рівнів за напрямами (спеціальностями); військової підготовки студентів вищих навчальних закладів за програмою офіцерів запасу; перепідготовки за спеціальностями; розширення профілю (підвищення кваліфікації), спеціалізації; підготовки іноземців, які прибули в Україну для навчання, до вступу у вищі навчальні заклади; підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації іноземців, що прибули в Україну для навчання; підготовки до вступу у вищі навчальні заклади.

Контроль за дотриманням ліцензійних умов здійснюють Міністерство освіти і науки України, Державна інспекція навчальних закладів, міністерства, інші центральні та місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, що мають у підпорядкуванні навчальні заклади, і власники навчальних закладів шляхом проведення планової та позапланової перевірки.

Перевірка дотримання ліцензійних умов проводиться не частіше ніж один раз на рік. Порядок здійснення контролю за дотриманням ліцензійних умов затверджує Міністерство освіти і науки України. За результатами перевірки дотримання ліцензійних умов Міністерство освіти і науки України має право видавати вищому навчальному закладу, власникам навчальних закладів розпорядження про усунення фактів порушення ліцензійних умов або анулювати ліцензію.

Ліцензійні вимоги до умов здійснення освітнього процесу за освітніми програмами різного рівня і спрямованості, мінімальні нормативи забезпеченості претендента на ліцензію необхідною навчальною і матеріальною базою, освітнього цензу педагогічних працівників та укомплектованості штатів встановлюються Міністерством освіти і науки України.

Для вдосконалення проведення ліцензійної експертизи діяльності вищих навчальних закладів запропоновано, щоб Міністерство освіти і науки України передало частину функцій з проведення ліцензійної експертизи новоствореним навчально-методичним об'єднанням вищих навчальних закладів. Тому Кабінету Міністрів України слід затвердити Положення про навчально-методичне об'єднання вищих навчальних закладів, у якому однією з його функцій буде участь за дорученням Міністерства освіти і науки України в ліцензуванні вищих навчальних закладів. Навчально-методичне об'єднання має бути державно-громадським об'єднанням у системі вищої освіти України. Основними завданнями навчально-методичного об'єднання має бути участь у розробці проектів державних освітніх стандартів й орієнтовних навчальних планів, координація науково-педагогічної діяльності ВНЗ, забезпечення якості і розвитку вищої освіти, розробка пропозицій щодо структури і змісту основних освітніх програм. Навчально-методичні об'єднання повинні надавати висновок про підготовленість ВНЗ, що відкриваються, до реалізації основних освітніх програм вищої освіти в частині відповідності структури і змісту навчального плану вимогам до обов'язкового мінімуму змісту основної освітньої програми підготовки державного освітнього стандарту і навчального плану, а також про забезпеченість кваліфікованими педагогічними кадрами, навчальною і навчально-методичною літературою, методичною допомогою, навчально-лабораторним устаткуванням, основними базами практики.

У підрозділі 3.2 “Правове регулювання державного контролю за діяльністю вищих навчальних закладів” визначено, що контроль є найпоширенішою формою забезпечення законності і виражається в системі спостереження та перевірки процесу функціонування об'єкта з метою усунення відхилень від заданих параметрів. Державний контроль використовується для перевірки відповідності діяльності учасників суспільних відносин встановленим приписам, у рамках і межах яких вони мають діяти. Мета контролю полягає у встановленні результатів діяльності певних суб'єктів, допущених відхилень від прийнятих вимог, принципів організації, виявленні причин цих відхилень, а також у визначенні шляхів подолання перешкод для ефективного функціонування всієї системи.

Залежно від суб'єктів, які здійснюють державний контроль, зокрема щодо сфери виконавчої влади, доцільно виділити такі види, як: контроль у самій системі органів виконавчої влади - внутрішній адміністративний контроль; відомчий контроль; контроль з боку Президента України - президентський контроль; контроль з боку Верховної Ради України - парламентський контроль; контроль з боку органів судової влади - судовий контроль; фінансовий контроль; специфічний різновид контролю з боку органів прокуратури - прокурорський нагляд.

Відомчий контроль здійснюється в системі управління з вертикальною організаційною підпорядкованістю суб'єктів. Так, Міністерство освіти і науки України здійснює державний контроль за діяльністю вищих навчальних закладів. Зокрема, згідно з Положенням, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 19.12.2006 р. № 1757, Міністерство освіти і науки України відповідно до покладених на нього завдань виконує такі контрольні функції: забезпечує контроль за реалізацією законодавства України у сфері освіти, наукової діяльності, атестації наукових і науково-педагогічних працівників; здійснює державний контроль за якістю освіти; розробляє і контролює виконання державних нормативів матеріально-технічного забезпечення освітнього процесу в освітніх установах; проводить в освітніх установах, які підпорядковані Міністерству освіти і науки України, контрольно-ревізійну роботу, перевірку стану бухгалтерського обліку, звітності і здійснює внутрішньовідомчий фінансовий контроль тощо.

Виходячи з цього, можна виокремити новий підвид державного контролю - державний освітній контроль. Під державним освітнім контролем слід розуміти спеціальну діяльність Міністерства освіти і науки України, що має повноваження з контролю за роботою освітніх установ, спрямовану на виявлення, запобігання, припинення порушень освітнього законодавства в галузі освіти, а також оперативне усунення причин і умов, що сприяють цим порушенням, шляхом застосування різних заходів адміністративного примусу.

Для сприяння розвитку діяльності недержавних вищих навчальних закладів запропоновано створити при Міністерстві освіти і науки України Центр сприяння діяльності недержавних вищих навчальних закладів. На Центр має бути покладено завдання з надання комплексу послуг недержавним ВНЗ у науковій, навчально-методичній і телекомунікаційній сферах: розробка на замовлення зацікавлених недержавних ВНЗ комплектів навчально-методичної документації за напрямами, спеціальностями і дисциплінами вищої освіти, що відповідають вимогам державних освітніх стандартів; організація аудиту і підготовки недержавних ВНЗ до проведення їх ліцензування, акредитації; організація підвищення педагогічної і наукової кваліфікації керівних і науково-педагогічних працівників недержавних ВНЗ з актуальних питань навчальної і навчально-методичної роботи, підвищення рівня освітніх послуг, управління якістю вищої освіти; надання телекомунікаційних послуг недержавним ВНЗ, включаючи створення академічних баз даних, підключення до національних і міжнародних академічних інформаційних мереж; надання організаційно-методичної допомоги недержавним ВНЗ у розвитку науково-дослідних і науково-методичних робіт з проблем вищої освіти, а також актуальних галузей науки і техніки за профілем підготовки фахівців з урахуванням наявних у цих ВНЗ наукових сил, потреб регіонів.

ВИСНОВКИ

У дисертації подано теоретичне узагальнення й нове вирішення наукового завдання вдосконалення адміністративно-правового регулювання діяльності вищих навчальних закладів. Отримані в процесі дослідження результати дають змогу сформулювати такі висновки і внести пропозиції, що мають вагоме теоретичне й практичне значення.

1. Вищий навчальний заклад є освітньо-науковим навчальним закладом, який заснований і діє відповідно до законодавства про освіту, реалізує відповідно до наданої ліцензії освітньо-професійні програми вищої освіти за певними освітніми та освітньо-кваліфікаційними рівнями, забезпечує навчання, виховання та професійну підготовку осіб відповідно до їх покликання, інтересів, здібностей та нормативних вимог у галузі вищої освіти, а також проводить наукову та науково-технічну діяльність.

Адміністративна правоздатність у вищого навчального закладу в питаннях освітньої діяльності виникає з моменту державної реєстрації та отримання ліцензії, а адміністративна дієздатність - з моменту державної акредитації, яка засвідчує право вищого навчального закладу видавати дипломи державного зразка про вищу освіту.

2. Під адміністративно-правовим статусом вищих навчальних закладів слід розуміти комплекс прав, обов'язків і гарантій їх реалізації, встановлений нормами адміністративного права, що реалізується у взаємовідносинах з органами державної влади і залежить від типу, цілей і завдань вищих навчальних закладів, їх організаційно-правової форми і наявності ліцензій та державної акредитації.

3. З метою модернізації освіти Кабінету Міністрів України запропоновано розробити Стратегію діяльності вищих навчальних закладів. Така Стратегія дасть змогу створити динамічну систему високоякісної освітньої, кваліфікаційної та наукової підготовки майбутніх фахівців, задовольнити потребу регіону в професійній підготовці спеціалістів; довести науковий потенціал держави до рівня найрозвиненіших країн світу; вдосконалити структуру вищих навчальних закладів для реалізації принципів демократичного самоврядування та орієнтованості на задоволення освітніх, духовних і культурних інтересів особистості.

4. Визначено, що адміністративним розсудом є надане Міністерству освіти і науки України, його посадовій особі право самостійного вибору варіанта поведінки, рішення чи передбачуваного наслідку правової норми, який наявний тоді, коли правовий припис, не встановлюючи конкретного варіанта дій, наділяє Міністерство освіти і науки України певним ступенем свободи у вирішенні конкретної ліцензійної чи акредитаційної справи і прийнятті відповідного рішення. Повноваження щодо реалізації адміністративного розсуду, коли вони не передбачають обов'язків Міністерства освіти і науки узгоджувати свої рішення з будь-яким іншим суб'єктом влади, мають назву “дискреційні повноваження”. Дискреційні повноваження Міністерства освіти і науки України реалізуються при ліцензуванні освітньої діяльності, державній акредитації. На підставі дискреційних повноважень Міністерство освіти і науки України обґрунтовує відмову видати ліцензію на здійснення освітньої діяльності чи сертифікат на акредитацію.

5. Компетенція органу державної влади включає такі складові елементи: завдання органу державної влади, що формулюються стосовно умов його діяльності; основні функції органу - планування, контроль, виконання, підбір і розстановка кадрів тощо; права й обов'язки - визначається, в якому обсязі орган повинен здійснювати покладені на нього функції; правові форми діяльності - вказуються правові акти, за допомогою яких орган виконує покладені на нього завдання, функції, права й обов'язки; внутрішньоорганізаційна робота - визначаються питання організаційної роботи в самому органі, в його апараті; організаційно-масова робота - перелічуються норми, що регулюють взаємовідносини з громадою, визначають участь мас в управлінні державними справами.

Залежно від компетенції органи державної влади можна поділити на органи загальної і галузевої компетенції. До першої групи належать Президент України, Кабінет Міністрів України, Верховна Рада України. Безпосереднє управління освітньою діяльністю (орган галузевої компетенції) здійснює Міністерство освіти і науки України, що очолює всю систему освіти; територіальні органи управління освітою та органи державної влади, які управляють підвідомчими їм освітніми установами за профілем відповідних галузей або сфер управління (наприклад, міністерства оборони, внутрішніх справ, охорони здоров'я), а також органи місцевого самоврядування, яким підвідомчі вищі навчальні заклади комунальної форми власності.

6. З метою розширення повноважень Міністерства освіти і науки України, до компетенції якого належить управління системою освіти доцільно створити Міжвідомчу комісію з питань реформування системи вищої освіти при Міністерстві освіти і науки України. Створення такого міжвідомчого органу дасть змогу забезпечити взаємодію органів виконавчої влади та місцевих державних адміністрацій, державних і інших організацій для реалізації єдиної державної політики у сфері вищої освіти.

7. З метою вдосконалення законодавчого врегулювання діяльності вищих навчальних закладів обґрунтовано та запропоновано проект закону “Про внесення змін до Закону України “Про вищу освіту” щодо врегулювання питань автономії вищих навчальних закладів. Розробка цього законопроекту приведе до створення більш сприятливих умов для розвитку вищих навчальних закладів та розширення доступу до здобуття вищої освіти громадянами України, реалізації загальновизнаних міжнародно-правових засад діяльності вищих закладів освіти, сприятиме автономії національних вищих навчальних закладів, що має позначитися на підвищенні рівня доступу до здобуття вищої освіти громадянами України, поліпшить рівень підготовки фахівців і забезпечить багатогалузевий господарський комплекс України кваліфікованими кадрами, вирішить ряд соціальних питань стосовно педагогічних і науково-педагогічних працівників та проблем зайнятості населення, матиме позитивне значення для підвищення освітнього потенціалу нації.

8. Під державним освітнім контролем запропоновано розуміти спеціальну діяльність Міністерства освіти і науки України, що має повноваження з контролю за роботою освітніх установ, спрямовану на виявлення, запобігання, припинення порушень чинного законодавства в галузі освіти, а також оперативне усунення причин і умов, що сприяють цим порушенням шляхом застосування різних заходів адміністративного примусу.

9. З метою розробки практичних пропозицій щодо вдосконалення адміністративно-правового регулювання діяльності вищих навчальних закладів України запропоновано створити при Міністерстві освіти і науки України Центр сприяння діяльності недержавних вищих навчальних закладів. Центр спрямовуватиме діяльність на поліпшення якості системи вищої освіти в межах основних власних освітніх програм, тобто на оцінювання, сертифікацію й акредитацію навчання, програм, професорсько-викладацького персоналу та установ, як на замовлення недержавних ВНЗ, так і на вимогу державних або регіональних органів управління освітою. Центр слід розглядати як інструмент, що дає можливість покращити діяльність вищих навчальних закладів недержавної форми власності при ліцензуванні й акредитації.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Статті у фахових виданнях:

1. Огаренко Є.А. Удосконалення нормативно-правової бази регулювання сфери вищої освіти в Україні / Є.А. Огаренко // Наше право. - 2009. - № 2.

2. Огаренко Є.А. Правове регулювання державного контролю за діяльністю вищих навчальних закладів в Україні / Є.А. Огаренко // Підприємництво, господарство і право. - 2009. - № 9. - С. 67-71.