Размещено на http://www.allbest.ru/

Інститут законодавства Верховної Ради України

25.00.01 - теорія та історія державного управління

УДК 351.851(477)“09/19”

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня доктора наук з державного управління

ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ ОСВІТОЮ В УКРАЇНІ: СТАНОВЛЕННЯ ТА РОЗВИТОК (ІХ - ПОЧАТОК ХХ СТ.)

Прокопенко Леонід

КИЇВ - 2010

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у Дніпропетровському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Науковий консультант - доктор філософських наук, професор, КАПІТОН Володимир Павлович, Дніпропетровська державна фінансова академія, завідувач кафедри гуманітарних дисциплін.

Офіційні опоненти:

доктор наук з державного управління, професор МАЙБОРОДА Сергій Васильович, Національна академія державного управління при Президентові України, директор Центру професійної орієнтації та підготовки до вступу в Національну академію;

доктор наук з державного управління, професор ХАДЖИРАДЄВА Світлана Костянтинівна, державний заклад “Південноукраїнський національний педагогічний університет ім. К.Д. Ушинського”, завідувач кафедри управління освітніми закладами та державної служби;

доктор наук з державного управління, професор МЕЛЬНИКОВ Олександр Федорович, Харківський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, професор кафедри інформатизації державного управління.

Захист відбудеться «30» вересня 2010 р. о 14.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.867.03 в Інституті законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053, м. Київ, провулок Несторівський, 4.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Інституту законодавства Верховної Ради України (04053, м. Київ, пров. Несторівський, 4).

Автореферат розісланий «27» серпня 2010 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Н. В. Гудима

1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Сучасний етап державотворення ставить на порядок денний питання створення системи ефективного державного управління освітою. Необхідність цього зумовлюється низкою причин: по-перше, процесами глобалізації, переходу до інформаційного суспільства, утвердженням пріоритетів сталого розвитку, які вимагають прискореного вирішення проблем освіти; по-друге, розбіжністю в Україні між проголошенням пріоритетності розвитку освіти і науки та конкретними діями щодо її забезпечення; по-третє, відсутністю дієвої загальної концепції державної освітньої політики, середньо- та довгострокової стратегії розвитку освіти, що призводить до управління освітою не в режимі розвитку, а в режимі функціонування, який консервує існуючу ситуацію.

Усе це свідчить про те, що наявний рівень державного управління освітою виявився неадекватним сучасним умовам. Забезпечення виходу освіти з кризи, здійснення її радикальної модернізації і перетворення на потужний чинник державотворчих процесів, як це передбачено Національною доктриною розвитку освіти, можливе лише за умови модернізації системи державного управління освітою як вирішального чинника успішного здійснення реформаційних змін галузі.

Це актуалізує проблему глибокого аналізу не тільки кращої сучасної практики, як вітчизняної, так і зарубіжної, але й попереднього досвіду здійснення державного управління освітою в Україні. Історико-теоретичний аналіз його становлення та тенденцій розвитку об'єктивно необхідний, оскільки дає змогу краще побачити перспективи подальшого розвитку державного управління освітою, уникнути тих помилок та недоліків, які були в минулому, а головне, використати в сучасній практиці керівництва галуззю кращі форми і методи роботи попереднього періоду. Отже, осмислення минулого, ретроспективний аналіз історії здійснення державного управління освітою в Україні має бути тою основою, на якій розбудовується система державного управління освітою незалежної України. Зазначаючи важливість цього, Г.В. Атаманчук підкреслює, що освоєння історичного досвіду особливо актуальне саме в переломні періоди, оскільки під час вибору напрямів і шляхів руху в майбутнє, нових форм і механізмів життєдіяльності вкрай важливо не помилитися в тому “фундаменті”, тих вихідних засадах, тій опорній точці, з яких і на яких передбачається вести подальше творення.

Актуальність дослідження обумовлюється й потребою об'єктивного та неупередженого історико-теоретичного аналізу становлення та розвитку державного управління освітою в Україні. Дослідження розвитку освіти в Україні, практики управління освітою здійснюється вже близько двохсот років. За цей час світ побачили десятки монографій, сотні статей істориків, істориків церкви, культури, педагогіки, захищено цілий ряд дисертацій, в яких розглядаються різні аспекти розвитку освіти в Україні. Серед них роботи загального характеру В.О. Біднова, М.Ф. Даденкова, Є.М. Мединського, С.О. Сірополка та публікації, присвячені розгляду окремих періодів та питань розвитку освіти, - С.Д .Бабишина, В.Й. Борисенка, О.М. Дзюби, С.В. Крисюка, В.С. Курила, І.Є. Курляк, В.К. Майбороди, Б.Н. Мітюрова, О.І. Пенішкевич, Б.Н. Ступарика, К.В. Харламповича, З.І. Хижняк, Н.А. Шип та ін.

Важливе значення для дослідження проблеми мають праці відомих вітчизняних і зарубіжних учених Г.В. Атаманчука, В.І. Борденюка, М.В. Гамана, Н.Т. Гончарук, В.П. Капітона, О.Л. Копиленка, В.С. Куйбіди, А.Р. Мацюка, Т.В. Мотренка, Н.Р. Нижник, С.П. Носова, В.М. Олуйка, Л.А. Пашко, В.М. Рижих, С.М. Серьогіна, А.В. Решетніченка, В.В. Цвєткова, Ю.П. Шарова та ряду інших, присвячені складовим теорії та історії державного управління. Вагомий внесок у дослідження проблем формування та реалізації державної освітньої політики, державного управління освітою зробили відомі вчені М.М. Білинська, Г.В. Єльнікова, В.І. Луговий, Т.О. Лукіна, С.В. Майборода, О.Ф. Мельников, В.М. Огаренко, Н.Г. Протасова, С.К. Хаджирадєва та ін. Ними вперше у вітчизняній науці сформульовані теоретичні положення щодо розвитку державного управління освітою, проблем реформування, організації та функціонування системи освіти, розробки концептуальних засад сучасної державної освітньої політики, які можуть бути екстрапольовані на розробку проблем історії становлення та розвитку державного управління освітою.

Разом з тим системний аналіз наукової літератури з проблем державного управління свідчить, що, незважаючи на велике коло досліджень, у науковому плані проблема становлення та розвитку державного управління освітою на сьогодні залишається малодослідженою. У більшості праць превалює тенденція висвітлення історії розвитку освіти, при цьому залишається поза увагою саме аналіз формування та еволюції системи державного управління освітою, його структури, функцій в Україні загалом і особливо в ІХ - на початку ХХ ст. зокрема.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконувалось у межах Комплексного наукового проекту Національної академії державного управління при Президентові України “Державне управління та місцеве самоврядування” і пов'язане з науково-дослідними роботами за темами: “Розробка механізму взаємодії органів державної влади з громадськими організаціями, партіями в процесі пошуку рішень з питань державного управління” (номер державної реєстрації 0104U006875), “Державна кадрова політика: теоретико-методичне забезпечення” (номер державної реєстрації 0107U005903), “Розробка технологій аудиту персоналу органів державного управління та місцевого самоврядування і системного розвитку адміністративної еліти регіону” (номер державної реєстрації 0204U000398), “Регіональна кадрова політика на сучасному етапі державотворення” (номер державної реєстрації 206U005898), у яких автор дисертації був виконавцем, та “Процес європеїзації та його вплив на публічне адміністрування в Україні” (номер державної реєстрації 0109U000465), у якій автор брав участь як керівник теми. Автор також брав участь як співвиконавець у спільних проектах НАДУ при Президентові України та Університету Лондон Метрополітан: “Проект підтримки інституційних реформ в Україні” (2001-2003 рр.), який фінансувався міністерством міжнародного розвитку Великої Британії, і “Тренінгові програми для підготовки державних службовців України (V-VII категорій) з питань європейської інтеграції” (2005-2009 рр.) за підтримки програми Tempus TACIS Європейської Комісії.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є науково-теоретичне обґрунтування сутності, становлення та розвитку державного управління освітою в Україні у ІХ - на початку ХХ ст. і виявлення на цій основі шляхів використання отриманих наукових результатів у сучасній практиці державного управління освітою.

Для досягнення поставленої мети були визначені такі завдання:

– проаналізувати на основі системно-історичного та концептуально-порівняльного підходів ступінь дослідженості в науковій літературі проблеми становлення та еволюції державного управління освітою в Україні;

– уточнити понятійно-категоріальний апарат, за допомогою якого можна визначити сутність та основні тенденції розвитку державного управління освітою, зокрема терміни „освіта”, „система освіти”, “управління освітою”, “державне управління освітою”, а також уточнити низку інших ключових понять науки державного управління з позицій системної методології;

– розкрити історичний шлях становлення та розвитку системи державного управління освітою в Україні у ІХ - на початку ХХ ст. та обґрунтувати його періодизацію, виділивши на основі ознак історизму і наступності етапи і періоди цього процесу;

– охарактеризувати специфічні особливості еволюції органів державного управління освітою протягом досліджуваного періоду та розробити модель державно-громадського управління освітою;

– дослідити провідні тенденції та закономірності в системі освіти та розвитку державної освітньої політики на різних історичних етапах і періодах, їх взаємозв'язок з розвитком державного управління освітою;

– узагальнити основні тенденції розвитку державної кадрової політики у сфері освіти на різних етапах її розвитку;

– визначити можливості використання позитивного досвіду теорії і практики здійснення державного управління освітою в сучасних умовах і сформулювати конкретні рекомендації щодо його впровадження в практику державного управління, розробити Концепцію вдосконалення державного управління освітою на регіональному рівні.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини, які формуються в процесі державного управління освітою в Україні.

Предмет дослідження - становлення та розвиток державного управління освітою в Україні у ІХ - на початку ХХ ст.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що впровадження запропонованих висновків, рекомендацій і пропозицій, зроблених на основі виявлення й аналізу особливостей і закономірностей еволюції державного управління освітою в Україні в ІХ - на початку ХХ ст., дасть змогу раціональніше підійти до вдосконалення суспільних відносин, які складаються в процесі модернізації управління освітою, сприятиме підвищенню ефективності державного управління освітою.

Методи дослідження. Вибір методів дослідження зумовлений поставленою метою та особливостями об'єкта дослідження. Для досягнення мети і завдань дисертаційного дослідження використано комплекс загальнонаукових і спеціальних методів. Методологічною основою всієї дисертаційної роботи є системний підхід, який використовувався для вирішення більшості завдань дослідження на всіх його етапах. Для вивчення законодавчих актів і нормативних документів застосовувалися системно-аналітичний метод та метод контент-аналізу. Використання методу системно-історичного аналізу дало змогу визначити історичні передумови становлення державного управління освітою. На основі методу періодизації досліджувалися якісні зміни управління освітою на певних історичних етапах його розвитку. Хронологічний метод дозволив дослідити динаміку змін у здійсненні державного управління освітою. Логіко-семантичний метод застосовувався під час дослідження понятійно-категоріального апарату історії становлення та розвитку державного управління освітою. За допомогою історичного і логічного аналізу літературних джерел досліджено еволюцію постановки проблеми, рівень її розробки в науковій літературі. Метод структурно-функціонального аналізу дав змогу розкрити природу й особливості функціонування системи державного управління освітою, її основні переваги і недоліки в досліджуваний період. За допомогою компаративного методу порівняно особливості здійснення державного управління освітою в Україні та зарубіжних країнах. Для дослідження еволюції державного управління освітою, розуміння змін, які відбувалися в його здійсненні, визначенні пріоритетів використовувалися порівняльний аналіз фактів і явищ та їх синтез. Метод узагальнення опрацьованих матеріалів застосовувався під час формулювання висновків, рекомендацій. Сукупність цих та інших методів і прийомів дала змогу забезпечити всебічність вивчення проблеми та достовірність висновків.

Методологічною і теоретичною базою дослідження є ідеї, підходи, викладені в наукових працях вітчизняних та зарубіжних учених у галузі державного управління, історії освіти.

Хронологічні межі дослідження охоплюють ІХ - початок ХХ ст. Утворення у ІХ ст. Давньоруської держави стало переломним етапом у розвитку освіти й ознаменувало завершення інституалізації навчально-виховного процесу в самостійну сферу соціального життя та перетворення держави на головного суб'єкта освітньої політики, тому ІХ ст. слід вважати вихідною точкою в розгляді проблеми.

Верхня хронологічна межа визначається тим, що після 1917 р. розвиток освіти, системи державного управління освітою відбувався за принципово інших умов, ніж у попередній період. До тогож, як зазначалося, він набагато краще вивчений порівняно з досліджуваним періодом.

Наукова новизна одержаних результатів визначається вибором теми дослідження, яка ще не отримала належного осмислення у вітчизняних історико-теоретичних дослідженнях державного управління, характером мети і науково-теоретичних завдань дисертації та полягає в тому, що автором здійснено комплексне системне дослідження історії становлення та розвитку державного управління освітою в Україні й отримані нові науково обґрунтовані результати про його сутність, еволюцію, закономірності здійснення, сформульовано актуальні напрями його вдосконалення в сучасних умовах.

У результаті проведених наукових досліджень у дисертації вперше:

– у сучасній науці державного управління проведено комплексне дослідження теоретичних та практичних основ державного управління освітою, на основі системно-історичного та концептуально-порівняльного підходів здійснено системний аналіз стану наукової розробки проблеми становлення та еволюції державного управління освітою в Україні;

– у межах великого хронологічного періоду (ІХ - початок ХХ ст.) здійснено системний концептуальний аналіз становлення та еволюції державного управління освітою в Україні, виявлено провідні тенденції і закономірності розвитку державної освітньої політики (стійку тенденцію до ускладнення, обумовлену поступовим розвитком соціальної структури суспільства, зростанням його економічних, соціальних, духовних потреб і, як наслідок, урізноманітненням взаємодії багатьох процесів і явищ; множинність суб'єктів її здійснення; постійне зростання впливу держави на освітні процеси; детермінування (залежність) визначення змісту, пріоритетних цілей освітньої політики, вибору методів і засобів їх досягнення співвідношенням соціально-економічних умов та суспільно-політичних відносин тощо) та їх вплив на розвиток державного управління освітою;

– конкретизовано дефініції понятійно-категоріального апарату державного управління і запропоновано визначення понять “управління освітою” як “цілеспрямований, організуючий та регулюючий вплив суб'єктів управління різного рівня на всі ланки системи освіти з метою забезпечення її стійкого розвитку”, “державне управління освітою” як „цілеспрямований організуючий та регулюючий вплив держави через систему своїх органів на всіх суб'єктів освітнього процесу шляхом реалізації сукупності політичних, організаційних, економічних, правових, соціальних та інших заходів з метою досягнення цілей та завдань держави в освітній сфері, визначених державною освітньою політикою”;

– визначено періодизацію розвитку державного управління освітою, системно подані структура й функції органів управління освітою, форми і методи керівництва галуззю в кожному з досліджуваних періодів, що дало змогу розкрити сутність змін в управлінні освітою на кожному з виявлених етапів, розкрити причини переходу від одного етапу й періоду до іншого, показати взаємозв'язок між ними та виявити специфічні риси;

– на такій системній основі сформовано цілісне уявлення про розвиток державного управління освітою, державної освітньої політики, систему кадрового забезпечення освіти, охарактеризовано закономірності й суперечності відповідно до кожного етапу їх еволюції;

– розроблено модель державно-громадського управління освітою;

удосконалено:

– поняття “державна освітня політика”, яка розглядається як складова політики держави, що відображає сукупність її цілей і завдань у сфері освіти, які формуються політичною системою залежно від сутності держави та її соціального призначення і реалізуються нею за допомогою відповідних інструментів;

– класифікацію видів управління освітою, виходячи з природи та субстанційної специфіки суб'єктів управління;

– класифікацію систем освіти шляхом виділення основних типів навчальних закладів та визначення суб'єктів управління ними на кожному з досліджуваних періодів;

– обґрунтування пріоритетних напрямів розвитку державного управління освітою в Україні внаслідок узагальнення та актуалізації вітчизняного досвіду його здійснення, визначення перспектив упровадження попереднього досвіду в практику державного управління освітою;

дістало подальшого розвитку:

- розуміння функцій держави у сфері освіти, які випливають з її суспільної природи та ролі головного суб'єкта соціального управління;

– розкриття закономірностей становлення та розвитку державного управління освітою в Україні та взаємозв'язку основних його етапів із загальним розвитком суспільства й держави, сутнісними рисами історичних форм держави, їх завданнями і функціями.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що основні теоретичні положення переважно доведені до рівня практичних рекомендацій, які можуть бути використані з метою прискорення інституційних реформ, активізації процесу модернізації системи освіти. Основні наукові результати можуть бути використані в практичній діяльності органами державної влади та органами місцевого самоврядування, їх керівниками в процесі вдосконалення системи управління освітою, під час вироблення державної освітньої політики на загальнодержавному, регіональному та місцевому рівнях, у викладацькій, лекторській роботі, у процесі підготовки магістрів державного управління та перепідготовки й підвищення кваліфікації державних службовців, у системі післядипломної педагогічної освіти.

Окремі положення дисертаційного дослідження вже використані під час розробки Концепції сучасної державної кадрової політики України (акт про впровадження від 06.12.2005 р.), при розробці Концепції кадрової політики в органах виконавчої влади Дніпропетровської області (акт про впровадження від 26.05.2006 р.), у навчальному процесі Центру навчання самоврядування й адміністрації в Любліні (довідка № 2/100/06 від 25.08.2006 р.).

Результати дисертаційного дослідження були також ураховані Головним управлінням державної служби України в процесі підготовки Стратегії міжнародного співробітництва Головного управління державної служби України у сфері державної служби та адміністративної реформи і Стратегії модернізації системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування (довідка № 6466/50-07 від 17.08.2007 р.).

Матеріали щодо вдосконалення взаємодії центральних органів виконавчої влади з місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, викладені в аналітичних записках за результатами проведеного дисертаційного дослідження, використані Секретаріатом Кабінету Міністрів України під час розробки проекту Концепції реформування публічної адміністрації в Україні (довідка №40-14-09 від 22.09.2009 р.).

Крім того, результати дослідження використані у Дніпропетровському регіональному інституті державного управління НАДУ при Президентові України (акт про впровадження від 12.05.2010 р.) під час підготовки тематичних планів, програм, лекцій, проведення тренінгів та в Дніпропетровському обласному інституті післядипломної педагогічної освіти (акт про впровадження від 20.05.2010 р.) у процесі організації навчання керівників навчальних закладів області, консультування працівників районних та міських відділів освіти.

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження виконано автором самостійно, у ньому не використовувалися ідеї або розробки інших дослідників (С.Д. Дубенко, Н.Т. Гончарук, Ю.А. Кізілова, Т.Д. Липовської, Н.Р. Нижник), у співавторстві з якими були підготовлені окремі наукові публікації у фахових виданнях. Дисертація містить ідеї, положення, висновки та наукові результати, отримані безпосередньо автором. Сформульовані в дисертації висновки та рекомендації відповідають її змісту й випливають з основних результатів. У дисертаційному дослідженні не використовувалися матеріали кандидатської дисертації автора.

Апробація результатів дисертації. Основні теоретичні та практичні положення й результати дослідження оприлюднені автором на понад 20 міжнародних та вітчизняних наукових і науково-практичних конференціях, конгресах, круглих столах, наукових семінарах, зокрема: “Історія науки і техніки: проблеми дослідження, викладання, гуманізації освіти” (Дніпропетровськ, 1994); “Суспільні реформи та становлення громадянського суспільства в Україні” (Київ, 2001); “Співдружність вченого і студента у підвищенні якості освіти в умовах реформи вищої школи” (Дніпропетровськ, 2001); “Ефективність державного управління в контексті глобалізації та євроінтеграції” (Київ, 2003); „Муніципальний менеджмент: становлення та розвиток в Україні” (Дніпропетровськ, 2004); “Актуальні проблеми європейської та євроатлантичної інтеграції України” (Дніпропетровськ, 2004, 2008); “Актуальні теоретико-методологічні та організаційно-практичні проблеми державного управління” (Київ, 2004), “Методологія аналізу соціально-політичних проблем сучасності” (Дніпропетровськ, 2004), “Управління системою освіти сільських адміністративних районів в умовах формування інноваційної моделі розвитку галузі“ (Дніпропетровськ, 2005); “Актуальні проблеми реформування державного управління в Україні” (Львів, 2006); “Теоретико-практичні засади реформування системи управління закладами освіти сільських регіонів в умовах модернізації галузі” (Дніпропетровськ, 2006); “Стратегія регіонального розвитку: формування та механізми реалізації” (Одеса, 2007); “Проблеми управління соціальним і гуманітарним розвитком” (Дніпропетровськ, 2007, 2008).

Публікації. Результати дисертаційного дослідження висвітлено в публікаціях загальним обсягом близько 60 друк. арк., зокрема у 3 монографіях, 2 з них - колективні; у 2 навчальних посібниках, 1 з них - колективний; у 28 статтях, опублікованих у наукових фахових виданнях.

Серед публікацій, які додатково відображають результати дослідження, 19 надруковано в інших наукових виданнях, у тому числі 2 - за кордоном (Росія, Польща), у 16 тезах доповідей і в матеріалах конференцій.

Структура та обсяг дисертації. Дисертація складається із вступу, чотирьох розділів, висновків, списку використаної літератури. Загальний обсяг дисертації становить 442 сторінки, обсяг основного тексту - 352 сторінки. Робота містить 21 рисунок та 3 додатки. Список використаних джерел складається з 821 найменування на 74 сторінках.

2. ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, її зв'язок з науковими програмами, сформульовано гіпотезу, визначено мету й завдання, об'єкт, предмет і методи дослідження, охарактеризовано ступінь наукової новизни одержаних результатів, їх теоретичне й практичне значення та особистий внесок здобувача, наведені дані щодо апробації результатів дослідження, кількості публікацій за темою, структури та обсягу дисертації.

У першому розділі - „Державне управління освітою в Україні як історико-теоретична проблема” - здійснено системний аналіз змісту наукової літератури з проблеми дослідження, розкрито поняття і сутність державного управління освітою, висвітлено основні підходи до періодизації державного управління освітою в Україні.

Аналіз ступеня наукової розробки проблеми становлення та розвитку державного управління освітою в Україні показує, що ця проблематика здавна привертала увагу дослідників. Початок її наукового вивчення був покладений відомим російським істориком ХVІІІ ст. В.М. Татищевим, який звернувся до аналізу джерел періоду Давньоруської держави. Відтоді світ побачило багато праць, присвячених різним аспектам розвитку освіти в Україні. Ці праці належать передусім історикам, історикам освіти, а також історикам церкви, культури, науки. Серед них слід відзначити праці загального характеру таких істориків освіти, як В.О. Біднов, М.Ф. Даденков, О.О. Любар, М.Г. Стельмахович та Д.Т. Федоренко, Є.М. Мединський, О.С. Мельничук, С.О. Сірополко, в яких розглядається розвиток системи освіти в Україні з найдавніших часів і до ХХ ст. На особливу увагу заслуговує фундаментальне дослідження історії розвитку освіти в Україні видатного вченого С.О. Сірополка. Проблеми становлення та розвитку державного управління освітою в Україні аналізуються також у цілому ряді колективних праць, зокрема чотирьох томах нарисів історії школи та педагогічної думки народів СРСР, послідовно присвячених різним періодам: від часів Київської Русі до кінця ХVІІ ст.; XVIII ст. - перша половина ХІХ ст.; друга половина ХІХ ст. та кінець ХІХ - початок ХХ ст., а також у фундаментальних нарисах розвитку народної освіти і педагогічної думки в Україні у Х - на початку ХХ ст.

Рядом авторів проаналізовано розвиток освіти в загальному контексті розвитку культури України. Серед них слід виділити М.С. Грушевського, який приділив цьому питанню значну увагу в праці “Історія України-Руси” та ряді інших. Розділи загального характеру містяться також в “Історії українського письменства” С.О. Єфремова, “Нарисах історії культури України” М.В. Поповича, “Історії української культури” за редакцією І.П. Крип'якевича, п'ятитомній “Історії української культури”, багатотомній “Історії Української РСР”, баготомному проекті “Україна крізь віки”, який побачив світ у 90-х рр. ХХ ст. Значний матеріал з розвитку освіти міститься також у тритомних нарисах історії церкви та релігійної думки в Україні.

Більш ґрунтовно питання становлення та розвитку державного управління освітою в Україні висвітлені у публікаціях С.Д. Бабишина, В.Й. Борисенка, О.М. Дзюби, М.В. Довнар-Запольського, М.Г. Заволоки, С.В. Крисюка, В.С. Курила, І.Є. Курляк, В.І. Любащенка, В.К. Майбороди, Б.Н. Мітюрова, О.І. Пенішкевич, Р.І. Родіна, Є.П. Степанович, Б.Н. Ступарика, Ф.І. Титова, К.В. Харламповича, З.І. Хижняк, Н.А. Шип та інших, присвячених розгляду окремих періодів та напрямів розвитку освіти.

Важливе значення для дослідження проблеми розвитку державного управління освітою мають праці відомих вітчизняних та зарубіжних учених Г.В. Атаманчука, В.І. Борденюка, М.В. Гамана, Н.Т. Гончарук, Б. Гурне, В.П. Капітона, В.В. Киричука, В.І. Тимцуника, О.Л. Копиленка, В.С. Куйбіди, А.Р. Мацюка, Т.В. Мотренка, Н.Р. Нижник, С.П. Носова, О.Ю. Оболенського, В.М. Олуйка, Л.А. Пашко, Г. Райта, А.В. Решетніченка, В.М. Рижих, Д. Ру і Д. Сульє, С.М. Серьогіна, В.В. Цвєткова, Ю.П. Шарова, Г.К. Швидько і В.Є. Романова та ряду інших, присвячені складовим теорії та історії державного управління. Ідеї, викладені в них, були використані в дисертаційному дослідженні як теоретичне підґрунтя для осмислення становлення та розвитку державного управління освітою, формування та реалізації державної освітньої політики, кадрового забезпечення сфери освіти у ІХ - на початку ХХ ст., формулюванні висновків і рекомендацій.

Вагомий внесок у дослідження проблем державного управління освітою, формування та реалізації державної освітньої політики, зробили відомі вчені М.М. Білинська, В.Г. Вікторов, Г.В. Єльнікова, В.І. Луговий, Т.О. Лукіна, С.В. Майборода, О.Ф. Мельников, В.М. Огаренко, В.О. Огнев'юк, Н.Г. Протасова, С.К. Хаджирадєва та ін. Сформульовані ними теоретичні положення щодо розвитку державного управління освітою, проблем реформування, організації та функціонування системи освіти, можуть бути екстрапольовані на розробку проблем становлення та розвитку державного управління освітою досліджуваного періоду.

Проте, незважаючи на велике коло досліджень, праць, у яких аналізуються саме аспекти державного управління освітою в Україні у ІХ - на початку ХХ ст., небагато, до того ж вони торкаються переважно періоду кінця ХІХ - початку ХХ ст. Можна зробити висновок, що дослідники зосередили свою увагу на ХХ ст. Так, якщо проблемам управління освітою у “Віснику НАДУ”, починаючи з 1996 р., було присвячено понад 100 публікацій, то досліджуваному періоду - лише 2 статті (О.І. Пенішкевич і І. Петрюк та О.Л. Приходько).

У даному розділі також проаналізовано теоретичні концепції, які розкривають поняття “освіта”, “система освіти”, “управління освітою”, “політика”, “державна політика”, “державна освітня політика”, “державне управління”, “державне управління освітою”, визначено співвідношення освітньої та державної освітньої політики, оскільки в науковій літературі з цього приводу існує цілий ряд дискусійних суджень. Виходячи з розуміння управління як функції організованих систем, що забезпечує збереження їх певної структури, підтримку режиму діяльності, реалізацію їх цілей і програм, управління освітою визначається як цілеспрямований, організуючий та регулюючий вплив суб'єктів управління різного рівня на всі ланки системи освіти з метою забезпечення її стійкого розвитку.

Ураховуючи природу й субстанційну специфіку суб'єктів управління, виділено 7 основних видів управління освітою, які багато в чому співвідносяться між собою: державне управління, суб'єктом якого є держава; місцеве самоврядування, суб'єктом якого виступають члени територіальних громад, інших адміністративно-територіальних одиниць; приватне управління або менеджмент, який являє собою управління власністю з боку власника; церковне управління, суб'єктом якого виступає церква; громадське управління, суб'єктом якого є інституціалізовані (юридично оформлені через закони, статути) громадські об'єднання; групова (колективна) саморегуляція, суб'єктом якої виступають групи людей, що вільно (на власний розсуд) і водночас з урахуванням інтересів інших та норм культури й соціального співжиття керують спільною поведінкою й діяльністю, та сімейне управління, яке являє саморегуляцію соціального співжиття членів сім'ї.

Проаналізовано основні підходи до розуміння змісту державного управління, розглянуто основні дефініції цього поняття. Виходячи з цього, дано визначення державного управління освітою, яке визначено автором як цілеспрямований організуючий та регулюючий вплив держави через систему своїх органів на всіх суб'єктів освітнього процесу шляхом реалізації сукупності політичних, організаційних, економічних, правових, соціальних та інших заходів з метою досягнення цілей та завдань держави в освітній сфері, визначених державною освітньою політикою. Державне управління освітою є регулятивною системою, яка поєднує в собі державно-управлінські інтереси та ідеї, державно-управлінські відносини, державно-управлінську діяльність, через які засобами влади впорядковується діяльність усіх ланок системи освіти. Державне управління як специфічна діяльність органів державної влади ґрунтується на певних принципах, тому проаналізовано різні підходи в науковій літературі до визначення принципів державного управління освітою.

Оскільки зміст і технологію державного управління багато в чому визначає сенс державної політики, то на підставі проведеного аналізу визначено поняття “державна політика” як сукупність цілей і завдань держави, які реалізуються нею за допомогою різних інструментів, розглянуто основні теоретичні підходи до аналізу державної політики: концепція інституціоналізму, теорії політичного процесу, відкритих систем, груп та суспільного вибору. Зазначено, що в дисертаційному дослідженні наголос робився насамперед на інституційному підході, за яким аналізувалася саме діяльність державних інститутів щодо формування та реалізації державної політики у сфері освіти. Разом з тим під час аналізу, скажімо, процесу освітніх реформ та контрреформ у другій половині ХІХ ст. в Російській імперії, застосовувалися теорії груп та відкритих систем, а у висвітленні окремих аспектів генези та розвитку державної освітньої політики - теорія політичного процесу.

З урахуванням цього державну освітню політику можна визначити як складову політики держави, яка відображає сукупність її цілей і завдань у сфері освіти, що формуються політичною системою залежно від сутності держави та її соціального призначення і реалізуються нею за допомогою відповідних інструментів. Таким чином, поняття “державна освітня політика” передбачає, що вона формується, визначається державою і здійснюється від її імені в особі державних органів та установ, які представляють усі гілки державної влади, з метою впорядкування освітніх процесів, здійснення на них впливу або безпосереднього визначення їх перебігу. Склад та компетенція органів і інституцій освітньої політики є специфічними для кожної держави. У контексті дисертаційного дослідження з'ясовано співвідношення понять “освітня політика” і “державна освітня політика” та їх суб'єктів.

На основі ретроспективного аналізу, який базується на концепції Е. Тоффлера про три хвилі розвитку людської цивілізації (аграрну, індустріальну, постіндустріальну) та загальних закономірностях розвитку суспільства і держави, сутнісних рисах історичних форм держави, їх завданнях і функціях, залежно від домінування певних суб'єктів управління, а отже, і видів управління освітою, виділено п'ять основних етапів становлення та розвитку системи державного управління освітою.

У другому розділі - „Становлення державного управління освітою в Україні” - розкриваються особливості процесу становлення державного управління освітою в Україні. У ході дослідження виявлено, що інституалізація навчально-виховного процесу в самостійну сферу соціального життя завершується з утворенням держави. Це обумовило перехід до другого етапу розвитку управління освітою, протягом якого воно пройшло тривалу еволюцію, яка визначалася особливостями історичного розвитку України, а також переходом від ранньофеодальної монархії до монархії періоду феодальної роздробленості, а пізніше до станово-представницької та абсолютної монархій. Утворення держави в східних слов'ян унаслідок нерозвиненості функцій державного управління та державного аппарату відразу не внесло суттєвих змін в організацію освіти, а отже, і в управління нею. Протягом цього періоду продовжували панувати сімейна та групова (колективна) саморегуляція, суб'єктом якої виступали сім'я, члени роду, збори членів племені.

Лише за Володимира (980-1015), після завершення тривалого процесу перетворення Давньоруської держави на ранньофеодальну монархію, держава перетворюється на головного суб'єкта освітньої політики, а історично першими суб'єктами організації освіти та управління нею в часи Київської Русі стають княжі двори. Посилення освітньої функції великокнязівської влади знайшло свій прояв у запровадженні школи як основного елементу освітньої діяльності і створенні структурної основи освіти у вигляді системи шкіл різного типу. Іншим головним суб'єктом організації та управління освітою в Давньоруській державі була церква в особі її керівних органів, храмів та монастирів. Держава і церква визначали свої пріоритети в галузі освіти і певною мірою розмежовували сфери впливу відповідно до притаманних їм функцій у суспільстві. Третім важливим суб'єктом організації та управління освітою виступали громади, оскільки саме вони відкривали та утримували на кошти батьків школи “навчання грамоти”. Характеризуючи організацію навчального процесу та кадрове забезпечення системи освіти, слід відзначити, що в Давньоруській державі, як і на Заході, не існувало загальнодержавного шкільного законодавства. За часів феодальної роздробленості зберігалася традиційна суб'єктність організації та управління освітою, яка репродукувалася в нових князівствах.

Проаналізовано суттєві зміни в суб'єктності організації та управління освітою, які відбулися після входження українських земель до складу Польщі та Великого князівства Литовського. Установлено, що найбільш характерною рисою цього періоду став відхід держави як суб'єкта організації освіти на другий план. Це обумовлювалося, по-перше, тим, що, на відміну від візантійської цивілізації, для західноєвропейської, до якої належала й Польща, в епоху Середньовіччя характерним було повне домінування у сфері освіти католицької церкви. Освітня ж політика королівської влади в Польщі в цей період обмежувалася покровительством столичному Краківському університету та його корпорації, а також державним регулюванням освітньої діяльності, яка полягала у видачі дозволів та привілеїв на навчальні заклади церковним громадам, магістратам, приватним особам тощо. На них покладалися і турботи про управління, облаштування, утримання й забезпечення цих закладів освіти педагогічними кадрами. По-друге, в українських землях, які ввійшли до складу Великого князівства Литовського, в умовах втрати власної державності державну освітню функцію фактично перебирає на себе православна церква. Держава практично не втручалася в розвиток освіти.

Визначено, що державні потреби в освіті на даному етапі задовольнялися загалом без створення світської освітньої системи. Це обумовлювалося тим, що аграрне суспільство складалося в основному з невеликих сільськогосподарських та ремісничих одиниць невеликого розміру, побудованих на родинних зв'язках. При цьому існувала традиція передачі справи у спадок від батька до сина. Тому початкові знання набували або в сім'ї, або в парафіяльній чи монастирській школах, або у “майстра грамоти”, а потім у кожного соціального стану існували свої традиції навчання професійним навичкам. Держава не вважала за потрібне втручатися в практику, що склалася, оскільки зосереджувала свою увагу на розвитку лише тих навчальних закладів, які були необхідні для забезпечення функцій державного управління та потреб церкви.

На основі аналізу джерел установлено, що Реформація та Контрреформація перетворили освіту чи не на найголовніше знаряддя міжконфесійної боротьби. За цих умов посилюється втручання королівської влади в освітні процеси, значно розширюється множинність суб'єктів організації та управління освітою. В українських землях формується кілька систем освіти, які мали власні системи управління: католицька, протестантська, православна, греко-католицька.

Проаналізовано процес розвитку системи освіти в період після Визвольної війни, для якого характерним було подальше урізноманітнення системи освіти, поступове усвідомлення необхідності посилення ролі держави у сфері освіти. В Українській козацькій державі освіта розглядалася як потужний ресурс піднесення вищих страт тодішнього українського суспільства, що стало одним зі спонукальних мотивів турботи гетьманів про розвиток вищої і середньої освіти, установлення прямого гетьманського патронату над Києво-Могилянською колегією (з 1701 р. - академією). Разом з тим зберігалася провідна роль церкви в управлінні вищими і середніми навчальними закладами, які у XVIII ст. складали певну систему. Нижча освіта трималася переважно на самодіяльності місцевих громад. Громада на власний розсуд запрошувала вчителя - дяка, утримувала його, контролювала рівень навчання, надавала помешкання під школу. З середини XVIII ст. початкове навчання козацьких дітей, особливо старшини, стає обов'язковим. Загальне керівництво і контроль за навчанням зосереджувались у Генеральній військовій канцелярії та полкових канцеляріях. Розкрито особливості системи управління освітою у двох інших політичних утвореннях Лівобережжя - Слобідській Україні та Запорозькій Січі.

Аналіз показав, що на Правобережжі традиційна латинська система освіти знаходилася у віданні капітул католицьких дієцезій, а нижчі школи - єпархіального духовенства. Домінуючі позиції в системі вищої і середньої освіти займали єзуїти, навчальні заклади яких, включаючи Львівський університет, підпорядковувалися провінціалу ордену. Аналогічна система управління навчальними закладами діяла в орденах піарів та василіан.

Таким чином, доведено, що утворення держави в ІХ ст. стало переломним етапом у розвитку освіти. Однак, хоча держава перетворюється на головного суб'єкта освітньої політики, характерною рисою системи освіти протягом другого етапу була множинність суб'єктів управління, коли заклади освіти організовували й управляли ними магістрати, церква, громадські об'єднання тощо. Велику роль продовжувала відігравати сімейна та групова (колективна) саморегуляція. Оскільки державні потреби в освіті на даному етапі задовольнялися загалом без створення загальнодержавної системи освіти, то держава виконувала переважно функції державного регулювання.

У третьому розділі - „Формування системи централізованого державного управління освітою” - досліджено процеси формування системи централізованого управління освітою на загальнодержавному рівні в Речі Посполитій, Австрійській та Російській імперіях, до складу яких входили українські землі.

У ході дослідження виявлено, що відбулися кардинальні зміни в суб'єктності та структурі освітньої діяльності, обумовлені початком індустріальної фази розвитку людської цивілізації, яка збіглася з переходом до абсолютистських монархій. Під впливом ідей Просвітництва утверджується розуміння значення освіти як потужного чинника зростання могутності держави. Тому характерною рисою цього етапу стає поступове посилення державного чинника в розвитку освіти, перехід до формування її загальнодержавної системи на світських засадах і створення відповідного державного шкільного законодавства.

Установлено, що система державного управління освітою в процесі своєї еволюції проходить два загальних етапи: етап становлення і етап розвитку. Час від утворення Давньоруської держави і до XVIII ст. був етапом становлення державного управління освітою, а з другої половини XVIII ст. починається етап його розвитку, пов'язаний зі створенням загальнодержавних систем освіти та формуванням системи централізованого державного управління освітою. На основі аналізу джерел установлено поступове формування двох основних систем державного управління освітніми процесами: англосаксонської державно-громадської, автономістської моделі (Англія, США) і жорстко централізованої моделі управління, характерної для континентальних країн (Прусія, Франція). Хоча в різних країнах й існували певні відмінності щодо участі державних структур в управлінні освітою, однак формування національних систем освіти та освітнього законодавства означало реальну інституціоналізацію освіти як сфери державної діяльності та державного управління.

У розділі аналізується діяльність створеної у 1773 р. Едукаційної комісії Речі Посполитої - першого у Європі державного органу управління освітою та функціонування нової системи управління освітою в українських землях: Едукаційна комісія - 2 провінції (Корона і Литва) на чолі з Краківською та Віленською головними школами - 9 навчальних округів, у тому числі Волинський і Український на Правобережній Україні, на чолі з ректорами окружних шкіл - підокруги, очолювані проректорами підокружних шкіл. Школи ордена піарів утворювали особливий - десятий округ. Школи українських округів у своїй діяльності керувалися “Статутом, визначеним Едукаційною комісією для академій і шкіл Речі Посполитої”, та “Правилами парафіяльних шкіл”, розробленими Едукаційною комісією. Разом з тим слід зазначити, що, незважаючи на досить сувору ієрархію вертикальної підпорядкованості, не тільки головні, а й окружні та підокружні школи користувалися значною адміністративною автономією.

Проаналізовано формування загальнодержавної системи освіти і централізованого державного управління нею в Росії, започатковане реформами Петра І. Але на початку XVIII ст. цілісну систему освіти і єдиний орган керівництва створити не вдалося. Зміни почали відбуватися за правління Катерини ІІ, яка здійснила ряд адміністративних реформ у дусі освіченого абсолютизму. Одним із перших заходів стала реформа Сенату 1763 р., у результаті якої його третій департамент зосередив у своїх руках опікування освітою і наукою. “Установлення для управління губерніями Всеросійської імперії” від 7 листопада 1775 р. запровадило суттєву децентралізацію державного управління, органам місцевої влади передавалося багато функцій і прав центральних органів. Установлено, що його дія поширювалася і на українські землі, спочатку на ті, що входили до складу Слобідсько-Української, Азовської та Новоросійської губерній, а з 1782 р. - і на територію колишньої Гетьманщини, де після ліквідації її автономії були утворені Київське, Чернігівське та Новгород-Сіверське намісництва. Зазначається, що адміністративна реформа 1775 р. уперше в російській практиці виходила з принципу поділу адміністративних, судових і фінансових функцій. Визначаючи в “Установленні про губернії” сферу і порядок дій органів місцевої влади, уряд поклав турботи про народну освіту на новостворені установи - прикази громадської опіки. По суті, вони були першими спеціальними державними органами управління освітою на місцевому рівні.

Особлива увага приділена аналізу змін у системі управління освітою на центральному та місцевому рівнях у ході освітньої реформи 1782-1786 рр. Зазначено, що реформа стала важливим етапом у процесі формування загальнодержавної системи освіти та завершення секуляризації шкільної справи. Проаналізовано основні засади системи державного управління освітою, визначені “Статутом народних училищ у Російській імперії” від 5 серпня 1786 р. Розглянуто діяльність “Головного училищного правління”, повноваження генерал-губернаторів та губернаторів, які мали управляти школами через прикази громадської опіки (у господарському відношенні) і директорів народних училищ (у навчально-виховному відношенні). Визначені функції щодо керівництва навчальними закладами директорів народних училищ та доглядачів повітових народних училищ.

У дисертації підкреслюється, що Статут 1786 р. поклав початок системі державних шкіл у Наддніпрянській Україні з одноманітним устроєм, єдиними навчальними планами, класно-урочною системою, з єдиною методикою. Однак система державного управління, закладена в Статуті, характеризувалася відсутністю єдності, що створювало певні проблеми. Оперативний контроль за роботою шкіл покладався на губернських чиновників, які управляли ними самостійно, не підпорядковуючись Комісії училищ. У свою чергу остання не мала правових функцій з управління школами і могла втручатися в їх життя лише епізодично, отримуючи кожного разу на це спеціальне доручення.

У розділі висвітлено основні напрями реформування системи освіти та державного управління освітою в західноукраїнських землях наприкінці XVIIІ ст. Зазначається, що інкорпорація західноукраїнських земель до складу Австрійської імперії збіглася в часі з першою хвилею в ній модернізаційних реформ, які безпосередньо торкнулися й освіти та обумовили формування її загальноімперської системи, а також системи централізованого державного управління нею.

Виявлено, що реформи у сфері освіти торкнулися передусім її вищої та середньої ланок, оскільки саме вони мали стати основним постачальником кадрів освічених чиновників для державного управління. Проаналізовано перший та другий етапи реформування управління вищою і середньою освітою, у підсумку яких у 1760 р. при дворі була створена вища наукова комісія. Саме їй підпорядковувався Львівський університет, відновлений у 1784 р. як світський навчальний заклад - перший вищий навчальний заклад такого типу в українських землях. У розділі розкрита система управління університетом, загальне керівництво яким здійснював сенат, а всі поточні питання вирішували декани, які вважалися директорами факультетів.

Зазначено, що реформування зазнало і шкільництво, зокрема, розглянута реорганізація згідно з планом Г. Маркса у 1784 р. всіх існуючих гімназій-шкіл Галичини. На основі аналізу джерел висвітлена система управління гімназією, яке здійснювалося префектом, що призначався ухвалою вищої наукової комісії з числа гімназійних професорів. Особлива увага приділена аналізу шкільної реформи, яка розпочалася у 1774 р. та діяльності другого основного центрального органу державного управління освітою - надвірної шкільної комісіі та її місцевого органу - крайової шкільної комісії Галичини. З 1777 р. при шкільних комісіях почали створюватися дирекції у справах нормальних шкіл. Ураховуючи специфіку Угорщини, уряд Марії-Терезії прийняттям “Положення про виховання й шкільну справу у королівстві Угорщина і приєднаних до нього областях” розпочав шкільну реформу також на території Угорщини і Закарпаття. У зв'язку з цим проаналізовано особливості системи державного управління освітою в Закарпатті.

Дослідженням визначено, що в Галичині і Буковині загальне керівництво освітою здійснював губернатор через апарат губернського управління. Після скасування колишнього адміністративного поділу на воєводства та повіти й запровадження округів нагляд за шкільництвом на їх рівні належав до компетенції окружного управління на чолі з окружним старостою. В округах, де існували гімназії, у складі окружних управлінь створювалися гімназійні директорати, на які покладалося впровадження в практику їх роботи інструкцій і розпоряджень вищої наукової комісії та місцевих органів влади.