Державне управління охороною здоров'я як складовою системи забезпечення національної безпеки

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

УДК 351.77:614.1:351.86

ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ ОХОРОНОЮ ЗДОРОВ'Я ЯК СКЛАДОВОЮ СИСТЕМИ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ НАЦІОНАЛЬНОЇ БЕЗПЕКИ

25.00.02 - механізми державного управління

АВТОРЕФЕРАТ дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора наук з державного управління

РИНГАЧ Наталія Олександрівна

КИЇВ 2010

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національній академії державного управління при Президентові України.

Науковий консультант - доктор наук з державного управління, професор БІЛИНСЬКА Марина Миколаївна, віце-президент Національної академії державного управління при Президентові України.

Офіційні опоненти: доктор наук з державного управління, професор, заслужений діяч науки і техніки України СИТНИК Григорій Петрович, завідувач кафедри національної безпеки Національної академії державного управління при Президентові України;

доктор наук з державного управління, професор, заслужений діяч науки і техніки України ГРИЦЯК Наталя Вітіславна, перший заступник директора Національного інституту стратегічних досліджень;

доктор економічних наук, професор, заслужений працівник соціальної сфери України ГНИБІДЕНКО Іван Федорович, керівник Управління соціальної безпеки Ради національної безпеки і оборони України.

Захист відбудеться 17 березня 2010 року о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.810.01 в Національній академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м. Київ, вул. Ежена Потьє, 20, к. 212.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії державного управління при Президентові України (03057, м. Київ, вул. Ежена Потьє, 20).

Автореферат розісланий 16 лютого 2010 року.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради А.П. Рачинський

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. У минулому питання національної безпеки розглядалися переважно за політичними, воєнними, економічними аспектами з приділенням більшої уваги зовнішнім чинникам порівняно з внутрішніми, а заходи щодо захисту від загроз в інших сферах, крім зовнішньополітичної, фахівцями були визнані явно недостатніми [Г.Ситник, В.Олуйко, М.Вавринчук, 2007 р.].

У теперішній час існує нагальна потреба вивчення стану здоров'я населення з погляду забезпечення національної безпеки. Адже за концепцією людського розвитку головним інструментом досягнення високого рівня суспільного добробуту є інвестиції в людський капітал з метою забезпечення тривалого здорового життя. Достатність і раціональне використання людського потенціалу є необхідною умовою розвитку та самозбереження держави. Необхідна кількість та якість народонаселення (в тому числі за статево-віковою структурою) може бути забезпечена за рахунок його відновлення та приросту завдяки проведенню державою ефективної соціально-економічної політики, передусім демографічної, освітньо-виховної та здоровоохоронної; збереження (зменшення втрат) - за рахунок ефективної охорони здоров'я, навколишнього середовища та правопорядку. Погіршення стану здоров'я населення України створює загрозу не лише обороноздатності, а й нормальному функціонуванню держави, про що свідчать найвищі в Європі темпи депопуляції, за яких високу смертність не компенсують ні певне підвищення народжуваності, ні успіхи у збереженні життя дітей.

Хоча Основами законодавства України про охорону здоров'я задекларовано принцип “визнання охорони здоров'я пріоритетним напрямом діяльності суспільства і держави, одним з головних чинників виживання та розвитку народу України”, охорону здоров'я названо загальним обов'язком суспільства та держави (ст. 4 та 5), а Законом України “Про основи національної безпеки України” зміцнення демографічного і трудоресурсного потенціалу держави, подолання кризових демографічних явищ віднесено до основних напрямів державної політики з питань національної безпеки (ст. 8), сучасна медико-демографічна ситуація залишається катастрофічною. Високий рівень загальної захворюваності населення, значне поширення факторів ризику захворювань, епідемії туберкульозу і ВІЛ/СНІДу, постаріння, дедалі більша потреба у медичній допомозі за суттєвої нерівності в її доступності детермінують поглиблення медико-демографічної кризи з виснаженням як ресурсів охорони громадського здоров'я і соціального захисту, так і ресурсного потенціалу держави в цілому, створюючи тим самим вагому загрозу національній безпеці.

Удосконалення механізмів державного управління охороною здоров'я має особливе значення в умовах суспільних перетворень і галузевих реформ, особливо під час економічної кризи, коли загострюється нагальна потреба ефективного витрачання обмежених ресурсів. У свою чергу, оцінка ефективності потребує розробки сучасних методів та підвищення інформативності індикаторів.

Незважаючи на визнання здоров'я одним з найважливіших пріоритетів та показників безпеки, міжгалузева відповідальність за його стан нині має здебільшого декларативний характер. Необхідність залучення громадськості до вирішення проблем збереження здоров'я недооцінюється, а механізм впливу населення на систему охорони здоров'я є недосконалим.

На важливості показників здоров'я для економічного і соціального благополуччя країни, використанні результатів аналізу його стану для потреб державного управління акцентували увагу відомі вітчизняні та зарубіжні вчені Є.Андрєєв, М.Білинська А.Вишневський, Л.Жаліло, А.Іванова, Е.Лібанова, Ю.Михайлова, В.Москаленко, О.Оболенський, В.Пономаренко, Я.Радиш, І.Солоненко, В.Стародубов, В.Стешенко, В.Школьников, L.Chenet, M.McKee, E.Notte, W.Holland; на проблемі вагомості внутрішніх загроз національній безпеці наголошують О.Бєлов, В.Білоус, В.Богданович, А.Возженников, І.Гнибіденко, В.Горбулін, А.Качинський, П.Мельник, Н.Нижник, С.Пирожков, С.Семенченко, Г.Ситник.

Актуальність дослідження зумовлена також суперечностями між:

- визнанням здоров'я населення суспільною цінністю та відсутністю економічних та мотиваційних механізмів його збереження та зміцнення;

- важливістю залучення громадськості до вирішення проблем громадського здоров'я та недосконалістю політичного механізму впливу населення на розвиток системи охорони здоров'я;

- необхідністю підвищення обізнаності державних службовців щодо значущості здоров'я як чинника національної безпеки на всіх рівнях державного управління, усвідомлення важливості таких знань і змістом програм професійної підготовки державних службовців.

Таким чином, збереження і зміцнення здоров'я є одним з найважливіших завдань державного управління, і саме стан здоров'я має стати одним із головних критеріїв доцільності й ефективності будь-якої соціальної діяльності. Урядом України постійно наголошується на значущості охорони здоров'я для національної безпеки держави. У свою чергу, удосконалення державного управління охороною здоров'я як складовою системи забезпечення національної безпеки України слугуватиме більш ефективному функціонуванню цієї підсистеми системи національної безпеки і сприятиме розвитку національних інтересів України і добробуту народу. Зазначене зумовило актуальність цього дослідження, визначило його мету і завдання.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана в межах планового комплексного проекту Національної академії державного управління при Президентові України “Державне управління та місцеве самоврядування” (ДР - ОК № 0201U004833) за науково-дослідною роботою кафедри управління охороною суспільного здоров'я за темами “Удосконалення організаційно-правових засад місцевого самоврядування в галузі охорони здоров'я” (ДР № 0106U004369), “Удосконалення організаційно-практичних засад збереження і розвитку трудового потенціалу України” (ДР № 0108U002030) та “Дослідження концептуальних основ запровадження спеціальності 8.150105 “Державне управління у сфері охорони здоров'я” для професійної діяльності у сфері публічного управління” (ДР № 0109U003016). У процесі їх розробки автор на основі аналізу медико-демографічної ситуації в країні запропонувала та обґрунтувала пріоритетність програмних заходів зі збереження здоров'я здорових при формуванні національної політики у сфері громадського здоров'я, визначила основні шляхи зниження передчасних втрат людського потенціалу та розробила пропозиції до вмісту навчальної програми дисциплін “Державне регулювання охорони громадського здоров'я” та “Державна стратегія здорового способу життя” за спеціальністю “Державне управління у сфері охорони здоров'я” освітнього напряму “Державне управління”. Окрім того, при виконанні планово-бюджетної наукової теми “Резерви підвищення тривалості життя в Україні” Інституту демографії та соціальних досліджень НАН України (ДР № 0107U000706) оцінено наявні та потенційні резерви підвищення тривалості життя та обґрунтовано демополітичні рекомендації щодо їх впровадження.

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є науково-теоретичне обґрунтування механізмів державного управління охороною здоров'я населення України як складовою системи забезпечення національної безпеки та розвиток методологічних засад і практичних рекомендацій з мінімізації ризиків для національної безпеки, пов'язаних зі здоров'ям.

Базуючись на меті дослідження та спираючись на аналіз стану розробки досліджуваної теми в теорії державного управління за матеріалами вітчизняних і зарубіжних наукових джерел, у дисертації були визначені основні напрями дослідження, в межах яких поставлено та вирішено такі завдання:

- обґрунтувати науково-теоретичні положення щодо визначення значення і функцій державного управління охороною здоров'я у системі забезпечення національної безпеки України; проаналізувати нормативно-правову базу у сфері національної безпеки, зокрема з позиції висвітлення факторів, що формують здоров'я населення та впливають на нього;

- удосконалити сутність дефініцій: “національна безпека у сфері громадського здоров'я”, “керована смертність”;

- проаналізувати медико-демографічну ситуацію в Україні як об'єкт впливу державно-управлінських рішень, виявити загрози національній безпеці України, пов'язані зі здоров'ям населення, та встановити їх значущість;

- оцінити демографічні та економічні втрати Української держави внаслідок порушень здоров'я і передчасної смертності громадян, показати можливість використання отриманих даних як об'єктивного інформаційно-аналітичного забезпечення державно-управлінських рішень при формуванні державної політики у сфері громадського здоров'я;

- розробити на базі зарубіжного і вітчизняного досвіду методологічні підходи до визначення ефективності механізмів державного управління охороною здоров'я;

- ідентифікувати й оцінити основні ризики для національної безпеки, пов'язані зі здоров'ям, та розробити пропозиції стосовно управління ризиками та вдосконалення існуючих методик їх оцінки;

- побудувати алгоритм мобілізації потенціалу спільнот на комплексне вирішення проблем суспільного здоров'я та національної безпеки;

- визначити та обґрунтувати основні напрями реалізації комплексних заходів щодо збереження людського потенціалу, сформувати концептуальні підходи до розробки національної стратегії зі збереження й укріплення здоров'я нації, що сприятиме підвищенню результативності державного управління охороною громадського здоров'я;

- обґрунтувати та розробити пропозиції стосовно вдосконалення змісту програм професійної підготовки державних службовців з метою підвищення обізнаності щодо значущості здоров'я як чинника національної безпеки та можливостей впливу на цей чинник державного управління охороною здоров'я.

Об'єкт дослідження - державне управління охороною здоров'я.

Предмет дослідження - теоретико-методологічні засади вдосконалення механізмів державного управління охороною здоров'я як складовою системи забезпечення національної безпеки України.

Методи дослідження. В основу роботи покладено системний підхід і використано комплекс методів дослідження, як загальнонаукових, так і спеціальних, що дозволили розглядати проблему у певних ракурсах, а саме:

- історичного і логічного аналізу для дослідження еволюції вивчення проблеми й наступності в її розв'язанні у вітчизняній та світовій науковій літературі;

- структурно-функціонального аналізу для визначення місця, значення і функцій охорони здоров'я як складової системи забезпечення національної безпеки України;

- статистичного аналізу фактів і явищ, їх синтезу для дослідження медико-демографічної ситуації в країні (у динаміці та порівняно з іншими країнами) як об'єкта впливу державно-управлінських рішень;

- контент-аналізу для вивчення нормативно-правової бази у сфері національної безпеки стосовно висвітлення факторів, що формують здоров'я населення і впливають на нього, та дослідження міжнародних документів з питань взаємозв'язку безпеки і здоров'я, сучасних поглядів щодо ролі охорони здоров'я у суспільному розвитку і національній безпеці;

- соціологічний метод для цільового опитування при вивченні думки державних службовців щодо значущості здоров'я як чинника національної безпеки та опитування національних експертів з метою оцінки ефективності політики в сфері репродуктивного здоров'я;

- потенціальної демографії для обрахування ймовірних втрат людського потенціалу через передчасну смертність;

- системного аналізу для вивчення сукупного впливу окремих медико-демографічних чинників на національну безпеку та обґрунтування їх значущості.

На основі синергетичного підходу визначені складові елементи міжсекторальної взаємодії, доведено необхідність оптимізації взаємодії як компонента удосконалення державного управління охороною громадського здоров'я з метою формування здоров'я населення і його збереження, намічено шляхи укріплення такої співпраці.

Наукова новизна отриманих результатів полягає в розробленні наукових положень, що в сукупності розв'язують важливу наукову проблему в галузі державного управління щодо розвитку теоретико-методологічних засад управління у сфері охорони громадського здоров'я як складової системи забезпечення національної безпеки та розробки напрямів підвищення його ефективності для зменшення загроз національній безпеці, пов'язаних з громадським здоров'ям.

У результаті наукових досліджень у дисертації

вперше:

- виокремлено проблему високого рівня передчасної смертності на основі аналізу пов'язаних із чинниками здоров'я загроз життєво важливим національним інтересам та доведено, що саме передчасна смертність, передусім її “керована” частина, є тією складовою у низці медико-демографічних проблем, потенційний вплив на яку державного управління охороною здоров'я є найбільш результативним з огляду на зменшення внутрішніх загроз національній безпеці України в економічній, демографічній, воєнній та соціальній сферах та можливості запобігання безповоротним втратам людського потенціалу;

- розкрито функції державного управління охороною здоров'я як складовою системи забезпечення національної безпеки, які полягають у реалізації стратегії мінімізації дії реальних та потенційних ризиків для здоров'я, що ґрунтується на їх ідентифікації та оцінці, а також консолідації зусиль усіх зацікавлених сторін з метою забезпечення національної безпеки;

- запропоновано спосіб оцінки ефективності механізмів (політичного, економічного, організаційного та ін.) державного управління охороною здоров'я, що полягає в аналізі рівнів керованої смертності за допомогою адаптованої до сучасних українських умов методики. Розроблено національний перелік показників для моніторингу й оцінки, що відрізняється від міжнародних стандартів та зарубіжних аналогів урахуванням специфічних особливостей структури смертності в Україні (за причинами, статтю і віком);

удосконалено:

- методологічні підходи до аналізу медико-демографічної ситуації в Україні як об'єкта державно-управлінської діяльності з огляду на забезпечення національної безпеки, що полягають у ідентифікації основних загроз національній безпеці та визначенні їх значущості (масштабу та вектору дії) як підвалин для окреслення можливостей, цілей і механізмів державно-управлінських впливів;

- понятійний апарат (зокрема, “національна безпека у сфері охорони здоров'я”; “керована смертність”);

- методичний підхід до комплексної оцінки ефективності механізмів державного управління охороною громадського здоров'я, що передбачає комбінацію об'єктивного та суб'єктивного оцінювання, а також використання як традиційних, так і нового критерію - показника керованої смертності;

набули подальшого розвитку:

- алгоритм мобілізації потенціалу спільнот на комплексне вирішення проблем громадського здоров'я та національної безпеки, що базується на розширенні та пристосуванні до відповідних цілей інтегрованої моделі взаємодії в суспільстві заради соціальних змін для більш повного врахування потреб та інтересів суспільства, розвитку дієвого діалогу між владою і громадськістю й удосконалення організаційного механізму управління;

- визначення напрямів державно-управлінських впливів через обґрунтування пріоритетності програмних заходів зі збереження здоров'я здорових при формуванні національної політики у сфері громадського здоров'я з метою збереження людського потенціалу та подовження тривалості життя;

- критерії оцінки рівнів безпеки, зокрема чинну Методику розрахунку рівня економічної безпеки доповнено пропозицією щодо включення до переліку показників демографічної безпеки індикатора, який характеризує передчасну смертність;

- алгоритм прийняття управлінських рішень з ідентифікації, оцінки та мінімізації ризиків, пов'язаних зі здоров'ям населення, на національному та регіональному рівнях державного управління охороною громадського здоров'я.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що основні теоретичні положення дисертації доведено до рівня конкретних пропозицій у формі, придатній для використання органами державного управління на національному рівні. Зокрема, одержані в процесі виконання дисертаційної роботи результати використані:

- Комітетом Верховної Ради України з питань охорони здоров'я в частині аналізу демографічної ситуації та впливу глобальної кризи на стан громадського здоров'я при підготовці проекту Концепції розвитку галузі охорони здоров'я (довідка від 8 квітня 2008 р. № 04-24/9-305), парламентських слухань та Постанови Верховної Ради України вiд 21 жовтня 2009 року № 1651-VI “Про Рекомендації парламентських слухань на тему: “Шляхи реформування охорони здоров'я та медичне страхування в Україні” (довідка від 27 квітня 2009 р. № 04-24/9-394);

- Радою Національної безпеки і оборони України при підготовці засідань (2007-2009 рр.), Указу Президента України “Про рішення Ради національної безпеки і оборони від 19 вересня 2007 року “Про заходи щодо подолання демографічної кризи та розвитку трудоресурсного потенціалу України” в частині оцінки загроз, пов'язаних з чинниками здоров'я, та розробки пропозицій щодо напрямів реформування медичної галузі; в роботі Міжвідомчої комісії з питань подолання демографічної кризи та розвитку трудоресурсного потенціалу України при РНБО (довідки від 5 листопада 2007 р. № 181-11/409; від 2 квітня 2008 р. № 6/9-1235-6-6 та від 21 травня 2009 р. № 6/9-1802-6-6);

- Міністерством охорони здоров'я України при розробці Державної програми “Репродуктивне здоров'я нації” на період до 2015 року (довідка від 31 березня 2008 р. № 19.02/1/147); підготовці аналітичних матеріалів до парламентських слухань “Шляхи реформування охорони здоров'я та медичне страхування в Україні” в частині аналізу сучасних проблем громадського здоров'я та впливу стану здоров'я на національну безпеку (довідка від 12 червня 2009 р. № 02.04-02/156);

- Міністерством економіки України при розробці проектів Прогнозу соціально-економічного і соціального розвитку на 2007-2011 роки та Державної програми економічного та соціального розвитку на 2007 рік, визначенні національних Цілей розвитку тисячоліття та підготовці національної аналітичної доповіді “Цілі розвитку тисячоліття: Україна” (довідка від 19 листопада 2007 р. № 46-26/150).

Ряд основних положень, висновків і рекомендацій дослідження використано при підготовці:

- Експертної доповіді до Послання Президента України до Верховної Ради України “Україна у 2007 році: внутрішнє і зовнішнє становище та перспективи розвитку” (довідка від 15 травня 2009 р. № 293/300);

- науково-аналітичної доповіді для Кабінету Міністрів України “Сучасна демографічна ситуація в Україні: проблеми, перспективи, шляхи поліпшення” (2007 р.);

- Щорічних доповідей про стан здоров'я населення України та санітарно-епідеміологічну ситуацію за 2006, 2007 рік;

- у навчальному процесі з підготовки та підвищення кваліфікації магістрів державного управління в Національній академії державного управління при Президентові України (довідка від 12 травня 2009 р. № 63); курсантів Національної медичної академії післядипломної освіти ім. П.Л.Шупика (акт про впровадження від 13 березня 2009 р.); студентів Національного медичного університету імені О.О.Богомольця (акт про впровадження від 12 січня 2009 р.); ДВНЗ “Київський Національний економічний університет імені Вадима Гетьмана” (акт про впровадження від 6 квітня 2009 р.). здоров'я національний безпека втрати

Особистий внесок здобувача. Основні ідеї і розробки, виконані в рамках дослідження, у тому числі ті, що характеризують наукову новизну, методологічні засади та методичні підходи до їх вирішення, теоретичну цінність роботи та практичне значення одержаних результатів, отримані здобувачем особисто. Внесок автора у статтях, надрукованих зі співавторами: з І.Курило - аналіз сучасних детермінант народжуваності в Україні [8]; з М.Білинською - доведення необхідності виділення в окрему групу пов'язаних зі здоров`ям чинників, що впливають на забезпечення національної безпеки [10]; з О.Виноградовим - розробка алгоритму мобілізації потенціалу спільнот для комплексного вирішення проблем суспільного здоров'я і національної безпеки [11]; з Я.Радишем та ін. - обґрунтування програмних заходів щодо боротьби з онкологічними захворюваннями [17]; з Л.Жаліло та О.Мартинюк - визначення потреби у комплексних заходах зі збереження здоров'я здорових [18]; з О.Мартинюк - оцінка втрат людського потенціалу [22].

Апробація результатів дослідження. Матеріали роботи та результати досліджень оприлюднені на міжнародних і національних конференціях: “Управління людськими ресурсами: проблеми теорії і практики” (Київ, 2007); “Стратегія регіонального розвитку: формування та механізми реалізації” (Одеса, 2007); “Статистика в диалоге общества и власти (Санкт-Петербург, 2008); “Демографическое будущее России: проблемы и пути решения” (Москва, 2008); “Россия: ключевые проблемы и решения” (Москва, 2008); “Демографическая ситуация в современной России: состояние и перспективы” (Тверь, 2008); “Розбудова системи моніторингу та оцінки заходів протидії епідемії ВІЛ/СНІД в Україні” (Ялта, 2008); “Демократичні стандарти врядування й публічного адміністрування” (Львів, 2008) та “Демократичне врядування в контексті глобальних викликів та кризових ситуацій” (Львів, 2009); “Про фінансування охорони здоров'я та медичне страхування в Україні” (Київ, 2009); “Жінка-лідер: вплив на економіку, політику, культуру” (Чернівці, 2009); щорічних конференціях, присвячених Всесвітньому дню здоров'я (Київ, 2007, 2008, 2009 рр.); а також Круглому столі “Громадське обговорення концепцій розвитку охорони здоров'я” (Київ, 2007) та засіданнях Дорадчо-консультативної Ради при Комітетові ВРУ з питань охорони здоров'я; IV з'їзді спеціалістів з соціальної медицини та організаторів охорони здоров'я (Житомир, 2008); Круглому столі в рамках Національної інформаційно-просвітницької кампанії представництва ООН щодо Цілей розвитку тисячоліття “Україна-2015” (Київ, 2008); в електронному бюлетені Демоскоп Weekly Ін-ту демографії Государственного университета - Высшей школы экономики № 327 - 328/2008 та № 403-404/2009 на сайті demoscope.ru.

Дисертацію обговорено і рекомендовано до захисту на розширеному засіданні кафедри управління охороною суспільного здоров'я Національної академії державного управління при Президентові України (протокол № 3 від 10 верес. 2009 р.).

Публікації. Основні наукові результати дослідження опубліковано в одній одноосібній і 4 колективних монографіях, 21 статті у фахових наукових виданнях (з них 15 одноосібних). Загальний обсяг публікацій за темою дисертаційного дослідження - 40,6 друк. арк.

Структура й обсяг дисертації. Дисертаційна робота обсягом 396 сторінок (з них основного тексту 352 сторінки) складається зі вступу, п'яти розділів оригінальних досліджень, висновків, трьох додатків на 17 сторінках, списку використаних джерел (354 найменування на 26 сторінках). Дисертація містить 22 таблиці, 45 рисунків.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність проблеми, вказується на зв'язок роботи з науковими напрямами досліджень Національної академії державного управління при Президентові України, висвітлюється ступінь її наукової розробленості, визначено мету, завдання, об'єкт і предмет дослідження; охарактеризовано наукову новизну одержаних результатів, їх теоретичне й практичне значення та особистий внесок здобувача, наведено дані щодо апробації результатів дослідження й публікацій за темою.

У першому розділі - “Теоретико-методологічні засади дослідження впливу громадського здоров'я на національну безпеку” - на основі аналізу вітчизняних і зарубіжних літературних джерел з питань державного управління охороною здоров'я, соціальної медицини і національної безпеки окреслюється ступінь наукової розробки теми, осмислюється концептуальна основа вдосконалення державного управління охороною здоров'я в Україні як складовою системи забезпечення національної безпеки. Системний аналіз наукових публікацій стосовно значення і ролі державного управління охороною здоров'я у забезпеченні національної безпеки свідчить, що ступінь опрацювання питання вітчизняними і зарубіжними авторами не можна вважати достатнім і воно потребує подальших досліджень.

Аргументовано необхідність системного підходу до вивчення і розв'язання проблем громадського здоров'я через залежність стану здоров'я від низки біологічних та соціальних детермінант (спадковість, умови життєдіяльності, індивідуальна поведінка і організація медичної допомоги тощо). При цьому не менш важливим є застосування системного підходу до аналізу впливу різноманітних чинників, пов'язаних зі здоров'ям, на забезпечення національної безпеки.

Проаналізовано основні демографічні процеси; підкреслено, що кризовий характер демографічної ситуації в Україні визначається не так власне депопуляцією, як її сполученням з погіршенням якості населення, насамперед його здоров'я (Е.Лібанова, С.Пирожков). Наголошено на важливості таких детермінант здоров'я, як достатність та повноцінність харчування, доступ до безпечного водопостачання, сприятливе довкілля тощо.

За доволі вичерпного вивчення кризових явищ сучасної медико-демографічної ситуації в країні та кризи вітчизняної системи охорони здоров'я не сформувалося розуміння того, що збереження протягом тривалого часу існуючих негативних тенденцій громадського здоров'я становить як реальну, так і потенційну загрозу національній безпеці, впливаючи на різні її складові (економічну, демографічну, воєнну тощо).

Установлено, що домінує переважно фрагментарне представлення окремих аспектів проблеми впливу чинників, пов'язаних зі здоров'ям, на національну безпеку держави, розглядаються вузькі конкретні проблеми, іноді відсутнє усвідомлення важливості ефективного функціонування системи охорони здоров'я для забезпечення національної безпеки, немає чіткого розуміння значення і місця державного управління охороною здоров'я як складовою системи забезпечення національної безпеки.

Показано, що попри загальновизнане поняття демографічної безпеки як складової безпеки економічної, у фаховій літературі зустрічається і виділення медичної безпеки як одного з найважливіших різновидів безпеки, що впливає на будь-яку сферу діяльності людини і держави в цілому. Законом України “Про основи національної безпеки України” першим у переліку об'єктів національної безпеки названо людину і громадянина - їх конституційні права і свободи (саме право на здоров'я є одним із найважливіших фундаментальних прав людини).

На підставі аналізу висвітлення питань формування і збереження здоров'я та відповідних пріоритетів державного управління у законодавстві щодо національної безпеки виявлено конкретні прогалини щодо врахування чинників, пов'язаних зі здоров'ям. Доведено, що відсутність у визначеному Стратегією національної безпеки України переліку життєво важливих національних інтересів поняття “здоров'я” може спричинити недооцінку важливості фактора здоров'я для національної безпеки, і відповідно, розроблення державно-управлінських заходів впливу на чинники, пов'язані зі здоров'ям. Проведений ретроспективний аналіз законодавства щодо національної безпеки з 1997 р. виявив певну втрату пріоритетності позицій фактора здоров'я населення. Підкреслено, що у Концепції національної безпеки, яка наразі втратила чинність, один із пріоритетних національних інтересів України було сформульовано як “зміцнення генофонду Українського народу, його фізичного і морального здоров'я та інтелектуального потенціалу; забезпечення екологічно та технологічно безпечних умов життєдіяльності суспільства”. Проаналізовано також зарубіжний досвід правотворчості щодо взаємозв'язку системи охорони здоров'я і системи національної безпеки та можливості використання напрацювань, придатних для України.

Зосереджено увагу на різних аспектах безпеки, що торкаються здоров'я, зокрема на нових проблемах, які виникли в умовах глобалізації і стосуються міжнародної безпеки у сфері громадського здоров'я. Продемонстровано значущість останніх для сучасної України та проаналізовано документи, що регламентують міжнародну взаємодію і національні заходи реагування на небезпеки, пов'язані зі здоров'ям. Показано, що проблеми, які виходять за межі національних кордонів та загрожують колективній безпеці людей у всьому світі, висувають нові вимоги до державного управління у сфері громадського здоров'я, одним з важливих завдань якого стає зведення до мінімуму збитків через негативний вплив на здоров'я надзвичайних ситуацій та кризових явищ для окремих людей, суспільства та економіки.

Досліджено вплив на здоров'я населення України глобальної економічної кризи та визнано її серйозною загрозою як для здоров'я населення, так і для систем охорони здоров'я і соціального захисту. Доведено нагальну потребу у цільових дослідженнях для забезпечення управлінських рішень, спрямованих на послаблення впливу кризи на стан громадського здоров'я.

У другому розділі - “Значення і роль державного управління охороною здоров'я у забезпеченні національної безпеки” - окреслено межі дослідження за темою дисертаційної роботи; визначено концепцію та загальну методологію його проведення.

Науково-теоретичне обґрунтування дослідження потребувало розробки спеціальної програми, складеної з використанням системного підходу, що сприяло послідовному розв'язанню низки специфічних завдань, визначенню конкретного предмета й об'єкта дослідження, а також його етапності. Дослідження проводилось у п'ять етапів, що забезпечувало системність і послідовність, оскільки отримані на кожному попередньому етапі дані ставали логічною основою не тільки для наступних етапів, а й для узагальнення отриманих результатів і наукового обґрунтування досягнення мети дослідження.

Перший етап було присвячено вибору напряму дослідження, визначенню мети, завдань, об'єкта, предмета, концептуальної основи та основних методів дослідження.

Другий етап - аналіз вітчизняних і зарубіжних літературних джерел з проблем державного управління системою охорони здоров'я та національної безпеки, результати якого узагальнено у розділі 1. Інформаційною основою дослідження стали нормативно-правова база у сферах охорони здоров'я і національної безпеки, матеріали офіційної державної статистики, галузевої статистики Міністерства охорони здоров'я, Міністерства економіки, Міністерства праці і соціальної політики та Міністерства оборони України, матеріали спеціальних соціологічних досліджень, міжнародні бази даних тощо.

На цьому ж етапі розглянуто наявні методики оцінки ефективності державного управління в галузі охорони здоров'я за даними зарубіжної спеціальної літератури та проаналізовано досвід інших країн з метою можливості адаптації його надбань до умов України. Отримані результати стали підставою для обґрунтування необхідності удосконалення системи міжвідомчих державно-управлінських відносин у галузі охорони здоров'я для оптимізації галузевого управління.

Метою третього етапу дослідження стало визначення найбільш вагомих загроз національній безпеці на основі комплексного аналізу медико-демографічної ситуації та стану здоров'я населення України у динаміці.

На четвертому етапі було визначено ефективність державного управління охороною здоров'я та національної політики у сфері охорони здоров'я в цілому за допомогою комплексу методів. Здійснено також кількісну та якісну оцінку основних реальних і потенційних загроз національній безпеці.

На заключному, п'ятому етапі, узагальнено отримані результати та науково обґрунтовано базові принципи удосконалення державного управління охороною здоров'я як складовою системи забезпечення національної безпеки, розроблено відповідні рекомендації і пропозиції.

Проведений семантичний аналіз визначень окремих понять з урахуванням методологічних підходів до їх трактування багатьох дослідників (В.Бакуменко, 2001 р.; В.Горбулін, 2008 р.; Г.Ситник, 2000-2009 рр., та ін.) дозволив запропонувати власну дефініцію національної безпеки у сфері громадського здоров'я як захищеність життєво важливих інтересів людини і громадянина, суспільства й держави, за якої забезпечуються сталий розвиток суспільства та можливість самореалізації особистості, своєчасне виявлення, уникнення і нейтралізація реальних та потенційних загроз життю і здоров'ю в інтересах як окремої людини, так і певних груп і суспільства в цілому, коли стан розвитку держави дозволяє забезпечити якісний рівень життя населення і адекватну систему охорони здоров'я, а потреби індивіда, що стосуються формування й охорони здоров'я, задовольняються послугами та товарами належної кількості та якості.

У розділі проаналізовано медико-демографічну ситуацію в Україні як об'єкт впливу державно-управлінських рішень, здійснено різнобічне вивчення стану здоров'я населення як інтегрального індикатора економічного і соціального благополуччя країни, наголошено на найважливіших проблемах і досліджено прогнозні тенденції. Окрім аналізу за класичною схемою, акцентовано увагу на таких питаннях: більш детальне вивчення репродуктивного здоров'я та стану здоров'я призовного контингенту; соціальна нерівність за станом здоров'я і доступом до медичної допомоги; поведінкові чинники; соціально-економічні детермінанти; використання досліджень самооцінки здоров'я для державного управління. Показано, що на стан здоров'я впливає складний комплекс чинників поза дією системи охорони здоров'я. Вивчення змін очікуваної тривалості життя ілюструє, що місце у восьмому десятку рейтингу країн світу, яке посідає Україна за індексом людського розвитку, значною мірою зумовлено відставанням за однією з його трьох складових - низькою середньою очікуваною тривалістю життя (СОТЖ). Особливо це стосується відмінності у тривалості життя чоловіків - зокрема, у 2007 р. показник СОТЖ чоловіків в Україні виявився меншим за такий не лише у розвинених країнах світу, а й у значно бідніших країнах, наприклад, у Гондурасі.

Зазначено, що основною детермінантою зменшення тривалості життя в Україні є значна передчасна смертність, внесок якої у скорочення СОТЖ вдвічі вищий, ніж у країнах ЄС. Відповідно, у чоловіків передчасна смертність скорочує життя на вдвічі більшу величину (15 років), ніж у жінок (на 7 років).

Підкреслено, що пануюче досі в українському суспільстві традиційне уявлення про те, що питаннями охорони здоров'я має опікуватися виключно система охорони здоров'я (навіть при усвідомленні важливості чинника громадського здоров'я для суспільного розвитку і національної безпеки), дисонує з сучасним розумінням її ролі і функцій, відображеним у міжнародних документах. Зокрема, у Талліннській хартії “Системи охорони здоров'я для здоров'я та добробуту” (2008 р.) висвітлено сучасні погляди на роль сектора охорони здоров'я, яка полягає, окрім надання суспільних та індивідуальних послуг з охорони здоров'я, у впливі на політику і діяльність інших секторів, з метою приділення необхідної уваги соціальним, економічним і екологічним детермінантам здоров'я. Доповіддю ВООЗ про стан охорони здоров'я в світі (2008 р.) також акцентується обов'язковість завдання укріплення здоров'я для всіх державно-політичних заходів та необхідність лобіювання сектором охорони здоров'я визнання здоров'я одним із соціально значущих результатів будь-якої політики.

Стратегією національної безпеки України наголошується на необхідності, серед іншого, уточнення завдань і функцій суб'єктів забезпечення національної безпеки, підвищення ефективності їх діяльності зі своєчасного виявлення існуючих і нових типів внутрішніх і зовнішніх загроз, розробки дієвих заходів щодо їх запобігання та нейтралізації.

Визначено, що важливою функцією державного управління у сфері громадського здоров'я (подібно до функції державного управління в цілому) є ідентифікація та оцінка наявних і потенційних ризиків для здоров'я населення та розробка обґрунтованої стратегії з мінімізації їх дії, а також консолідація сил усіх зацікавлених сторін з реалізації такої стратегії для максимально ефективного впливу на формування достатнього для розвитку об'єктів безпеки рівня національної безпеки на основі:

- постійного моніторингу впливу на національну безпеку процесів, що відбуваються у сфері охорони здоров'я та інших сферах;

- прогнозування, виявлення та оцінки можливих загроз національній безпеці, їх причин і наслідків прояву;

- розроблення науково обґрунтованих пропозицій і рекомендацій щодо прийняття управлінських рішень з метою захисту національних інтересів України;

- запобігання та усунення впливу загроз і дестабілізуючих чинників на національні інтереси;

- регулярної оцінки результативності дій щодо забезпечення національної безпеки, визначення витрат на вказані цілі та їх ефективності.

У третьому розділі - “Методичні підходи до оцінки ефективності державної політики в сфері громадського здоров'я” - наведено результати оцінювання ефективності державної політики у сфері громадського здоров'я, яка залежить від ефективності організації і функціонування суб'єктів державного управління охороною здоров'я, правильного цілевизначення та успішності реалізації цілей для збереження здоров'я населення. Проаналізовано зарубіжні літературні джерела стосовно сучасного погляду на необхідність збільшення інвестицій у здоров'я як внесок у розвиток національної економіки, розглянуто методики розрахунку ефективності таких інвестицій та результати відповідних досліджень. Так, за мінімальними оцінками експертів ВООЗ, зниження смертності серед дорослого населення у країнах Східної Європи та Центральної Азії всього на 2% на рік впродовж чверті сторіччя призвело б до економічної вигоди у розмірі 25-40% від нинішнього загального доходу цих країн (M.Suhrcke, L.Rocco, M.McKee, 2007 р.).

Аргументовано, що інвестиції в здоров'я та його охорону подовжують період працездатності та термін функціонування людського капіталу у національній економіці. Порушення здоров'я як чинник зменшення працездатності (тимчасової або постійної) поряд з необхідністю певних витрат на медичну та соціальну допомогу є причиною економічних збитків для індивіда та суспільства у цілому. При цьому передчасна смерть, з одного боку, зумовлює безповоротну втрату інвестицій в людину (в утримання і виховання дитини, в освіту, отримання й удосконалення професійного рівня), з іншого - детермінує потребу у соціальних витратах (пенсії у зв'язку з утратою годувальника тощо).

З огляду на специфіку оцінки стану здоров'я (що здебільшого базується на застосуванні показників його розладу) та на переважно негативні медико-демографічні тенденції в Україні питання ефективності інвестування у цю царину можна розглядати за принципом “від протилежного” - через ті втрати, яким за належного інвестування можна було б запобігти, або через відсутність очікуваного медико-демографічного ефекту. Тобто було розраховано втрати людського потенціалу, спричинені порушеннями здоров'я аж до критичного його ступеня (повного вичерпання ресурсу здоров'я і настання смерті).

Обчислено обсяг втрачених років потенційного життя за рекомендованим ВООЗ показником (Years of potential life lost, YPLL) та відповідні втрати національного продукту. Окрім того, здійснено аналіз щорічних витрат Державних фондів соціального страхування та даних опитування домогосподарств, здійснюваного Держкомстатом, щодо витрат населення на товари і послуги, пов'язані з проблемами здоров'я.

Узагальнені результати аналізу дають підстави для оцінки вагомості втрат українського суспільства в результаті розладів здоров'я і високої передчасної смертності: щорічно втрачається близько 4 млн. людино-років потенційного життя та від 47,9 до 89,1 млрд. грн. недовиробленого національного продукту; виплати на соціальну страхову допомогу у зв'язку з тимчасовою непрацездатністю разом з виплатами через виробничі травми та професійні захворювання складають майже 5 млрд. грн. на рік. Показано, що кількісне оцінювання втрат суспільства, спричинених розладами здоров'я, є інструментом обґрунтування політичних рішень, аргументом визначення пріоритетності тих або інших заходів.

Акцентовано увагу на медико-демографічних втратах, які потенційно можна зменшити за рахунок адекватної соціальної політики, передусім завдяки можливостям державного управління охороною громадського здоров'я щодо запобігання втратам людського потенціалу країни. Доведено, що передчасна смертність є тією складовою у низці медико-демографічних проблем, на яку можливо впливати з найбільшою результативністю, особливо на смертність, якій можна запобігти, або керовану смертність.

Спираючись на Концепцію avoidable or preventable mortality, розроблену наприкінці ХХ ст. в пошуках способу визначення ефективності медичної допомоги та національної/регіональної політики з охорони здоров'я (D.Rutstein, W.Holland та ін.), з огляду її еволюції впродовж останніх десятиріч, нами здійснено спробу адаптувати розроблену фахівцями ЄС методику для потреб державного управління в Україні.

Окрему увагу приділено вдосконаленню визначенню поняття “смертність, якій можна запобігти”. В українській літературі зустрічався термін “запобіжна смертність” (М.Телішевська, 1991 р.), однак, на нашу думку, більш прийнятною для державного управління охороною здоров'я і більш вірною з огляду на правила українського правопису є дефініція “смертність, якій можна запобігти” або “керована смертність”. Ми трактуємо її як смертність від певних хвороб у визначеному віці, якої можна уникнути (повністю або частково) за умови здійснення адекватної національної політики у сфері громадського здоров'я, ефективної організації надання кваліфікованої своєчасної медичної допомоги та свідомого співробітництва населення. Йдеться про три основних аспекти: внесок у збереження життя і здоров'я програм і заходів у сфері громадського здоров'я як відображення соціальної політики держави, безпосередній вплив організації системи медичної допомоги та, що немаловажно, формування самозбережувальної поведінки населення. Таким чином, уже за визначенням передбачається необхідність міжгалузевого підходу до вирішення проблеми зниження рівня керованої смертності й організації заходів із запобігання втратам людського потенціалу та залучення органів управління на всіх рівнях для координації такої діяльності.

Обчислено втрати різних груп населення України через смертність, якій можна запобігти, у динаміці, та отримано дані щодо зростання рівня керованої смертності за 1989-2006 рр., поглиблення статевої диспропорції (у чоловіків її рівні втричі вищі), що можна розцінити як свідчення низької ефективності діючої медико-демографічної політики. Згідно з розрахунками, половині смертних випадків у віці 25-64 роки можна було б запобігти.

Поглиблене історичне дослідження розробки питання, вивчення підходів зарубіжних і вітчизняних фахівців (W.Holland, M.McKee, E.Notte, D.Rutstein, H.Treurniet, А.Аскалонов, А.Іванова, Ю.Михайлова, М.Телішевська та ін.) і критеріїв відбору показників, компаративний аналіз практики використання та показників в Україні й інших країнах дозволили сформувати авторське бачення щодо можливості застосування методики в Україні, яке розкрито у заключному розділі.

Наголошено, що якщо при аналізі втрат унаслідок передчасної смертності увагу привертають передусім найбільші за обсягом демографічні втрати (за причинами, у певному віці та за статтю), а потенційні можливості їх зменшення не розглядаються, то дослідження керованої смертності передбачає більш практичний підхід з позиції попередження значної частки таких смертей. Такий підхід допомагає визначити пріоритетні точки та важелі впливу і, відповідно, інвестування, за якими докладання зусиль має привести до реальних позитивних результатів, а вкладання коштів є найбільш ефективним. Його реалізація передбачає поступове звуження уваги від загальної проблеми внутрішніх загроз національній безпеці до конкретної цілі - керованої смертності, тобто визначення саме тієї ланки, на яку можна і потрібно впливати цілеспрямованими державно-управлінськими втручаннями (рис. 1).

Позитивні кількісні та якісні зміни населення України можуть бути досягнені через реалізацію і демографічної політики, спрямованої на заохочення дітонародження, і політики у сфері репродуктивного здоров'я. З метою оцінки державної політики у сфері репродуктивного здоров'я та планування сім'ї було проведено експертне опитування в рамках міжнародного дослідження програм планування сім'ї International Family Planning Program Study (2005 р., 2009 р.). Загальна оцінка експертами всіх аспектів національної політики планування сім'ї становила майже 6 балів, або 60% від максимально можливої позитивної оцінки (планування сім'ї розглядається як складова національної програми репродуктивного здоров'я, що стосується здоров'я та гармонійного функціонування всієї родини, а не переважно жінки, як це має місце у звичайних програмах планування сім'ї), причому основний акцент політики було зроблено на важливості сприяння плануванню бажаної вагітності та можливості народження здорової дитини.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 1 Визначення цілі управлінських втручань для зменшення загроз національній безпеці, пов'язаних з громадським здоров'ям

Відзначено високий рівень використання статистичних даних, даних національних опитувань та цільових спеціальних досліджень для звітності й оцінки прогресу (8 балів); використання управлінцями даних моніторингу та оцінки з метою вдосконалення програми відповідно до отриманих результатів (8 балів). При цьому надзвичайно низькими були оцінки ступеня використання стимулів для мотивації участі у програмі планування сім'ї (2 бали) та соціального маркетингу (1,7 бала).

Не відкидаючи важливості стимулювання дітонароджуваності, варто усвідомити, що навіть за умови сучасного підвищення народжуваності в Україні у 2008 р. спостерігалося півтораразове переважання смертності над народжуваністю. Через це основну увагу у боротьбі з депопуляцією в Україні слід концентрувати на запобіганні високій смертності населення, а стимулювання народжуваності варто здійснювати одночасно з покращанням соціально-економічного становища в країні в цілому та удосконаленням політики у сфері репродуктивного здоров'я.

Показано, що оцінка досягнення Україною цільових параметрів Цілей розвитку тисячоліття (ЦРТ) може слугувати критерієм спеціальної соціальної ефективності державного управління, а саме цілеорієнтованості організації і функціонування державно-управлінської системи. Проведено аналіз сучасного стану реалізації взятих на себе Україною зобов'язань у межах тих цілей, які стосуються охорони громадського здоров'я: розглянуто окремі завдання по кожній з цілей та роль державного управління охороною громадського здоров'я в їх досягненні; обчислено досягнення ЦРТ на основі методики розрахунку показника відставання у часі; оцінено відповідність прогнозів динаміки показників реальним зрушенням, які спостерігались в останні роки; зосереджено увагу на проблемах і причинах невиконання окремих завдань. Порівняльний аналіз відповідних зобов'язань, взятих на себе колишніми радянськими республіками та країнами Східної та Центральної Європи, показав, що за однаково сформульованих цілей існує диференціація як цільових критеріїв (за змістом і величиною), так і ступеня реалізації поставлених перед країнами завдань.