Одним из важнейших показателей уровня и степени прогрессивности достижений казахстанского правоведения, воплощения его концептуальных идей является законотворческая деятельность в области местного государственного управления и самоуправления.

Проводя сравнительный анализ норм "старой" - Конституции Республики Казахстан 1993 и новой - Конституции Республики Казахстан 1995 годов, регулирующих основы местного государственного управления и правовой статус местных представительных органов, можно отметить, что Конституция Республики Казахстан 1995 года заметно отличается по емкости правовой нагрузки, более четким закреплением предметов ведения местных представительных органов, создает необходимые правовые предпосылки для становления, развития, совершенствования местного управления, определяет качественно новый теоретический подход к осмыслению в концептуальном плане правового статуса местных представительных органов в современных условиях. Исходя из вышеизложенного, следует однозначно констатировать факт, что новая Конституция Республики Казахстан создает маслихатам все основные правовые возможности для исполнения своего предназначения.

Конституционные положения о местных представительных органах получили развитие в Законе "О местном государственном управлении в Республике Казахстан" от 23 января 2001 года, который стал главным, основанным на Конституции Республики Казахстан, законодательным актом о местном государственном управлении [10]. Данный закон, с учетом опыта деятельности местных представительных органов, закрепляет основные требования и ограничения для маслихатов, порядок их организации и деятельности, компетенцию местных представительных органов и статус депутатов маслихата.

Учитывая, что компетенция местных представительных органов является общей во всех сферах общественных отношений, то более предметное регулирование конкретных полномочий местных представительных органов закрепляется нормами различных отраслей. Это касается таких сфер общественных отношений как лицензирование, охрана окружающей среды и экология, образование, здравоохранение, социальная защита населения, безопасность и оборона страны, законность и правопорядок.

Местное государственное управление является особой частью государственного механизма и обладает определенной самостоятельностью, которая у местных представительных и местных исполнительных органов в организационном и компетенционном отношениях проявляется своеобразно.

Местные представительные органы в соответствии с п.1 ст.86 Конституции Республики Казахстан "выражают волю населения соответствующих административно-территориальных единиц и с учетом общегосударственных интересов определяют меры, необходимые для ее реализации, контролируют их осуществление". Аналогичные положения содержит и Закон РК "О местном государственном управлении в Республике Казахстан" от 23 января 2001 г. Однако оба законодательных акта не позволяют в полной мере определить, к какой ветви власти относятся маслихаты и правомерно ли их вообще относить к институтам государства.

В казахстанской юридической литературе отмечалось, что маслихаты как один из конституционных институтов народовластия одновременно выступают субъектами местного государственного управления.

Следует подчеркнуть, что Конституция РК не вкладывает в понятие "местное государственное управление" сугубо управленческого смысла. Отнесение местных представительных органов наряду с исполнительными к системе местного государственного управления не предполагает, что маслихаты становятся институтом исполнительной власти.

Конституция РК (ст.85) назвала маслихаты органами местного государственного управления. Поэтому, несмотря на их двойственную социальную природу, юридический статус местных представительных органов в Республике Казахстан обозначен как государственный.

На наш взгляд, наличие у местных представительных органов всех звеньев, несмотря на отсутствие организационной соподчиненности, ряда общих характеристик позволяет объединить их в самостоятельный конституционный институт местных представительных органов власти, в рамках которого выделяются два уровня органов, которые системно связаны, но не подчинены друг другу организационно, являются автономными и в небольшой степени различаются объемом компетенции. Верхний уровень охватывает областные, городские (города республиканского значения и столицы) маслихаты; нижний уровень - районные и городские (городов областного значения) маслихаты. Они представляют и защищают интересы местного населения, отражая свою социальную роль и назначение в государстве, что указывает на наличие элементов местного самоуправления. В то же время эту роль они выполняют с учетом общегосударственных интересов, будучи встроены в механизм власти и являясь его неразрывной составной частью. При этом маслихаты по своей социальной сущности, компетенции, организационным формам деятельности в системе государственного механизма наиболее близки к Парламенту Республики Казахстан, являющемуся высшим представительным органом. Будучи составной частью этого механизма, они занимают собственную нишу. Можно обозначить следующие признаки местных представительных органов, позволяющие выделить их в самостоятельный конституционный институт:

1. Представительный характер.

2. Свободный мандат депутатов.

3. Наличие своих вспомогательных рабочих органов и руководящих должностных лиц, обладающих организационными полномочиями.

4. Свои организационные формы деятельности (сессия, публичные слушания).

5. Возможность досрочного роспуска в случаях, установленных Конституцией и законодательством.

6. Наличие самостоятельной компетенции и ее общий характер для всех звеньев местных представительных органов, включая право принятия решений по вопросам местного значения, реализация которых возложена на органы исполнительной власти.

7. Право утверждения местного бюджета, из которого финансируются местные государственные расходы.

8. Участие в формировании состава местных исполнительных органов.

В настоящее время маслихаты функционируют на двух уровнях территориального управления: областном и приравненном к нему городском (города республиканского значения и столицы), районном и городском. В городских районах, городах районного значения, поселках, аульных (сельских) округах, аулах и селах они не образуются.

Порядок избрания маслихатов определяется Конституционным законом РК "О выборах в Республике Казахстан" от 28 сентября 1995 г. с изм. и доп. [11, ст.114].

Основанием для назначения очередных выборов является окончание конституционного срока полномочий маслихатов; внеочередных выборов - досрочное прекращение полномочий маслихатов; выборов депутатов вместо выбывших - досрочное прекращение полномочий депутата, лишение его мандата либо его кончина.

Очередные выборы депутатов маслихата назначаются Центральной избирательной комиссией не менее чем за четыре месяца до истечения срока полномочий маслихатов и должны быть проведены не менее чем за месяц до истечения конституционного срока их полномочий. Назначение внеочередных выборов осуществляется Центральной избирательной комиссией на основании соответствующего решения Сената. Проводятся они в двухмесячный срок со дня досрочного прекращения полномочий маслихатов. Выборы депутатов маслихатов вместо выбывших назначаются областной, городской (города республиканского значения и столицы) избирательной комиссией не позднее трех месяцев со дня досрочного прекращения полномочий и лишения мандата депутата либо его кончины.

Выборы являются всеобщими (т.е. избирателями являются все граждане, обладающие активным избирательным правом и проживающие на соответствующей территории), равными (каждый избиратель обладает одним голосом), прямыми (избиратели голосуют непосредственно) и тайными (процедура голосования осуществляется в закрытой кабине, исключающей внешний контроль за волеизъявлением гражданина). Срок полномочий маслихатов всех уровней - четыре года. Маслихат считается правомочным при условии избрания не менее трех четвертей от общего числа его депутатов. Полномочия маслихата начинаются с момента открытия первой сессии и заканчиваются с началом работы первой сессии маслихата нового созыва [12, с.332-334].

Существующий порядок избрания местных представительных органов, по мнению проф.Э.Б. Мухамеджанова, нуждается в реформировании. В частности, он считает необходимым:

1) расширить круг избирателей, принимающих участие в выборах, допустив к ним лиц без гражданства и иностранцев, длительное время проживающих в той или иной местности;

2) обеспечить возможность участия в выборах политических партий (путем распространения практики выдвижения кандидатов в депутаты от общественных объединений и политических партий не только в Парламент, но и в местные представительные органы);

маслихат казахстан местный представительный орган

3) урегулировать порядок образования избирательных комиссий и составления списков избирателей [13, с.36-37].

На наш взгляд, это предложение относительно расширения круга лиц, участвующих в выборах местных представительных органов, можно принять только в отношении лиц без гражданства, но при условии их законопослушного поведения и достаточно длительного срока их проживания в РК, хотя бы не менее трех лет (учитывая, что для получения гражданства в общем порядке требуется прожить в Республике пять лет). Тем самым государство признает их в качестве потенциальных граждан страны. Что касается иностранных граждан, длительное время проживающих в том или ином регионе, то предоставление им избирательных прав, мы полагаем, было бы стратегически неверным. Во-первых, избирательные права граждан являются формой их участия в управлении делами государства.

Согласно ст.3 Конституции Республики Казахстан народ, являясь единственным источником государственной власти, осуществляет ее непосредственно через республиканский референдум и свободные выборы, а также делегирует ее государственным органам. Признание избирательных прав за иностранцами означает признание их составной частью народа Казахстана и, следовательно, признание обладания правом участвовать в решении государственных дел. Кроме того, с избирательным правом неразрывно связано право участия в республиканском референдуме - всенародном голосовании по проектам Конституции, законов и иным важным вопросам государственной жизни. Поэтому предоставление иностранцам права участия в выборах местных органов означает, что им дано право участия в республиканском референдуме, что, по нашему мнению, совершенно неприемлемо для практики конституционного строительства самостоятельной Республики Казахстан. Во-вторых, наличие такого права у иностранцев дает им возможность политического ангажирования тех или иных кандидатов, хотя бы даже в скрытой форме, лоббирования интересов своих компаний в процессе принятия маслихатами решений в социально-экономической области. Ведь местные выборные органы представляют волю населения, проживающего в соответствующей административно-территориальной единице, в том числе волю проживающих там иностранных граждан, и определяют меры, необходимые для ее реализации. В-третьих, депутаты маслихатов избирают сенаторов. Это значит, как подчеркивает А.Н. Сагиндыкова, что иностранцы через своих представителей в местных органах участвуют в выборах верхней палаты Парламента Республики Казахстан, что также является неправомерным [14, с.55].

Говоря о втором предложении Э.Б. Мухамеджанова, следует сказать, что Конституционный закон о выборах от 28 сентября 1995 г. признает право выдвижения кандидатов в депутаты маслихатов за республиканскими и местными общественными объединениями, а также за гражданами - путем самовыдвижения (п.1 ст.103). Очевидно, Э.Б. Мухамеджанов имел в виду выдвижение списков политических партий при выборах в местные органы.

Не отвергая в целом указанную идею, считаем, что в настоящих условиях ее реализация была бы преждевременной. Несмотря на то, что многопартийность в Казахстане была провозглашена уже более десяти лет назад, процесс институционализации политических партий еще в полной мере не завершился. Государство также четко не определило своей стратегии в отношении политических общественных объединений.

В юридической литературе высказывалось мнение о нелогичности и нецелесообразности определения в законодательстве верхних пределов численности депутатов того или иного звена местных представительных органов. Указывалось на загруженность депутатов, нехватку депутатов тех или иных специальностей при рассмотрении сложных проблем, недостаточную проработанность вопросов, выносимых на сессию, и т.п. Предлагалось право определения верхнего предела нужного количества депутатов предоставить самим маслихатам. Такой подход вряд ли можно признать целесообразным. Это неизбежно приведет к неоправданно большому расширению депутатского корпуса, а значит, увеличению бюджетных средств, выделяемых на выборы и на содержание маслихатов. Учитывая, что деятельность представительных органов обеспечивается из местных бюджетов, нетрудно догадаться, что в условиях жесткой финансовой политики увеличение расходов в одной части может привести к их сокращению в другой области, например социальной. В то же время отдавать решение этого вопроса полностью на усмотрение Центральной избирательной комиссии - значит, фактически сводить на нет положения законодательства, направленные на повышение роли представительных учреждений в местной жизни. Поэтому считаем, что на законодательном уровне должно быть указано как максимальное, так и минимальное число депутатов, избираемых в маслихаты разных звеньев. Желательно, чтобы разница между максимальным и минимальным количеством депутатов не превышала пяти.

Кроме того, нельзя забывать, что именно депутаты маслихатов избирают депутатов Сената. От каждой области, города республиканского значения и столицы избираются по два сенатора. Между тем большая разница в нормах представительства в местных представительных органах, существующая между областями, фактически нарушает принцип равного избирательного права. Последний предполагает не только равное количество голосов у каждого избирателя (выборщика), но и равный вес голосов. В юридической литературе отмечается, что эта задача достигается введением единых норм представительства и образованием однотипных, равных по количеству избирателей избирательных округов. Хотя сенаторы избираются не по избирательным округам, а от территорий, нормы их представительства от каждой области, города республиканского значения и столицы одинаковые, независимо от численности проживающего там населения. Однако число участвующих в наделении их полномочиями выборщиков разное. Следуя логике законодателя, необходимо тогда решать вопрос об установлении норм представительства депутатов Сената от каждого региона в зависимости от численности проживающего населения.

Таким образом, можно откорректировать п.3 ст.5 Закона РК "О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан" от 23 января 2001 г. следующим образом: "Число депутатов соответствующего маслихата определяется Центральной избирательной комиссией РК в следующих пределах: в областном маслихате, маслихатах городов Астаны и Алматы - от сорока пяти до пятидесяти; городском маслихате - от двадцати пяти до тридцати, в районном маслихате - от двадцати до двадцати пяти".

По действующему законодательству правами юридического лица маслихат не обладает. В пункте 8 статьи 5 Закона Республики Казахстан "О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан" четко обозначено: "Маслихат не обладает правами юридического лица". По этому поводу между специалистами и учеными возникли разногласия. Одни авторы полагают, что целесообразно вернуться к норме прежнего Закона, когда местные представительные органы наделялись подобным статусом. Мотивируется это ссылкой на норму действующего законодательства о том, что все государственные учреждения обладают правом юридического лица, а также тем, что отсутствие у них такого права не позволяет им быть полноценными органами местного государственного управления и нормально осуществлять свои функции.

Другая точка зрения основана на том, что коллегиальные органы, как правило, не являются юридическими лицами. Их нельзя назвать хозяйствующими субъектами. Примером тому может служить Парламент РК или Правительство РК, которые не являются юридическими лицами. Таковыми являются их аппараты. Все договорные хозяйственные отношения, связанные с обеспечением деятельности депутатов, осуществляются аппаратами, поэтому они и должны быть юридическими лицами.

Понятие юридического лица сформулировано в ст.33 Гражданского кодекса РК [15, с.14]. Юридическим лицом признается организация, которая владеет на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления обособленным имуществом и отвечает этим имуществом по своим обязательствам, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, быть истцом и ответчиком в суде, иметь самостоятельный баланс или смету. Причем юридическое лицо, которое является некоммерческой организацией и содержится только за счет государственного бюджета, может быть создано исключительно в форме государственного учреждения.

Маслихат, как коллегиальный орган власти, функционирует практически только в период сессий. Все остальное время его депутаты работают, главным образом, в своих избирательных округах, причем эти функции они выполняют на общественных началах, совмещая свои депутатские полномочия с основными служебными и производственными обязанностями. Представительный орган не ведет каких-либо хозяйственных сделок, не отвечает имуществом за свои решения. Поэтому вполне правомерной представляется позиция законодателя, признавшего, что маслихаты правами юридического лица не обладают.

Согласно п.2 ст.23 Закона "О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан" от 23 января 2001 г. полномочия маслихата могут быть досрочно прекращены Сенатом Парламента Республики Казахстан по представлению Генерального прокурора РК в следующих случаях:

1) неоднократного (два и более) нарушения Конституции, законов РК, выразившегося в принятии решений, признанных в судебном порядке незаконными;

2) если вновь избранный маслихат по истечении 30 дней со дня открытия первой сессии не определил свою структуру и не образовал соответствующих органов;

3) реорганизации и ликвидации соответствующей административно-территориальной единицы;

4) принятия маслихатом решения о самороспуске тайным голосованием не менее чем двумя третями голосов от общего числа его депутатов;

5) непреодолимых разногласий с акиматом, выразившихся в двукратном неутверждении местного бюджета, планов, экономических и социальных программ развития территории;

6) непреодолимых разногласий с акимом, выразившихся в двукратном неутверждении схемы управления административно-территориальной единицей.

В республиканской юридической литературе высказывалась мысль о том, что роспуск маслихата "есть мера его конституционной ответственности" [16, с.34]. Это одна из конституционно-правовых санкций, применяемых к представительным органам всех уровней. Причем она всегда считается самой крайней мерой ответственности, имеет чрезвычайный характер, когда все иные возможности демократического воздействия на власть исчерпаны [17, с.70]. Например, в силу ст.126 Конституции Италии областной совет распускается декретом Президента в случае совершения действий, противоречащих Конституции, или серьезных нарушений закона [18, с.24].

С этим можно согласиться только отчасти. Ведь конституционная ответственность органов государственной власти и должностных лиц наступает либо за совершение действий, противоречащих закону (нарушения Конституции и законов), или неисполнения своих функций (организационное бездействие), либо в ситуациях конфликтного характера внутри маслихата (самороспуск) или с органами исполнительной власти (разногласия с акимом и акиматом).

В правовой литературе выдвигались и другие основания возможной конституционной ответственности маслихатов, как результат которой их деятельность можно было бы досрочно прекратить. Среди них, например, профессор Г.С. Сапаргалиев называет невыполнение полномочий, входящих в их компетенцию, которое может стать результатом конфликта между депутатами, противоречия между маслихатами и руководителями местной исполнительной власти, выражение маслихату недоверия со стороны населения.

Л.В. Мацупа считает, что "автоматическое перенесение механизмов решения конфликтных ситуаций между высшими органами власти на местный уровень не всегда оправданно. Такой путь может привести к еще большему ослаблению роли и значения представительных органов в решении местных дел, к формализму в их деятельности, к администрированию в отношении них со стороны местных исполнительных органов. Депутатам маслихатов в такой ситуации остается либо просто одобрять решения акиматов, либо, проявляя инициативу и принципиальность в рассмотрении тех или иных вопросов, постоянно находиться в состоянии угрозы роспуска. Говорить о самостоятельности представительных учреждений тогда будет неуместно, так как они станут придатками исполнительных структур, так сказать, "консультативно-совещательными" органами при них" [20, с.67].

Д. Байдельдинов, З. Кенжалиев также подчеркивают: "С введением органов местного самоуправления на территориальном уровне возникнет троевластие. И, несмотря на разграничение их полномочий, дублирование интересов каждого органа неизбежно" [21].

Кроме того, маслихаты, и в настоящее время не имеющие полномочий, позволяющих им реально влиять на деятельность акимов и акиматов, могут стать заложниками политической ответственности перед населением. Население, не удовлетворенное решением социально-экономических вопросов и не наделенное правом контролировать исполнительные органы, будет "отыгрываться" на представительных органах, возлагая на них всю вину. Возможна даже ситуация, когда инициативу выражения недоверия маслихату со стороны населения будут проявлять сами акиматы. Они могут таким способом решать задачи двоякого рода: избавляться от принципиальных, критично настроенных депутатов и "переводить стрелки" со стороны недовольного населения от себя на представительные органы. В какой-то мере эта мера будет возрождением принципа императивного мандата депутатов, имевшего место при системе Советов, когда избиратели могли отзывать депутатов, не исполнивших их наказы. Только в данном случае отзыв будет носить опосредованный (через Сенат) и коллективный характер (отзываться будут не отдельные депутаты, а весь состав представительного органа). Поэтому выражение недоверия маслихату населением как основание прекращения его полномочий не только не будет способствовать повышению ответственности органов власти перед народом, но скорее прибавит злоупотреблений и создаст новые проблемы во взаимоотношениях между ними.

Таковы некоторые проблемы создания местных представительных органов Республики Казахстан.

Таким образом, можно сделать следующие выводы: Несмотря на то, что чаще всего рассматривается система законодательства с позиций иерархии и отраслевой систематизации, именно в рамках статусной структуры законодательства можно выделить законодательство о местных представительных органах. За последние годы в Казахстане создана новая законодательная база в области местного государственного управления в целом и деятельности маслихатов в частности. Вместе с тем основные проблемы законодательства о местном государственном управлении, местном представительном органе заключаются в том, что они не сложились в хорошо организованную систему. Его характерными чертами стали пробелы правового регулирования, многие важные нормы страдают неточностью, расплывчатостью, неоднозначностью содержания. Четко выверенная работа по систематизации законодательства Республики Казахстан о местных представительных органах является одним из необходимых условий совершенствования местного государственного управления.

2. Организационные формы деятельности местных представительных органов Республики Казахстан

2.1 Организация работы маслихата