На секретаря возлагается вся текущая работа по организации деятельности маслихата. Так, в связи с проведением сессии секретарь маслихата организует ее подготовку и вопросов, вносимых на ее рассмотрение, обеспечивает составление протокола и вместе с председателем сессии подписывает решения, иные документы, утвержденные на сессии маслихата (п. п.1) п.3 ст. 19 Закона РК "О местном государственном управлении в Республике Казахстан" 2001 г.). Полномочия секретаря маслихата, связанные с организацией работы депутатов, составляют: содействие депутатам в осуществлении ими своих полномочий, обеспечение их необходимой информацией, рассмотрение вопросов, связанных с их освобождением от выполнения служебных обязанностей для участия в сессиях маслихата, в работе его постоянных комиссий и иных органов, в избирательных округах (п. п.2) п.1 ст. 19); осуществление контроля за рассмотрением депутатских запросов и обращений (п. п.3) п.1 ст. 19); координация деятельности депутатских групп.

В сфере организации работы маслихата, его органов и аппарата секретарь руководит деятельностью аппарата маслихата, назначает на должность и освобождает от должности его служащих (п. п.4) п.1 ст. 19); координирует деятельность постоянных комиссий и иных органов маслихата (п. п.8) п.1 ст. 19); обеспечивает опубликование решений маслихата, определяет меры по контролю за их исполнением (п. п.10) п.1 ст. 19).

Обеспечивая связь маслихата с государственными органами, организациями и учреждениями, органами местного самоуправления, населением, секретарь маслихата представляет маслихат в отношениях с этими субъектами (п. п.9) п.1 ст. 19); организует взаимодействие маслихата с органами местного самоуправления (п. п.6) п.1 ст. 19).

Секретарь маслихата может выполнять по решению маслихата и другие функции (п. п.11) п.1 ст. 19). Например, такие как: ведение приема граждан и организация его проведения должностными лицами маслихата и его аппарата; рассмотрение заявлений, предложений и жалоб граждан; регулярное представление в маслихат информации об обращениях избирателей и о принятых по ним мерах.

Как видно, основную организационную работу местного представительного органа осуществляет секретарь маслихата.

В состав местных представительных органов входят функционально-структурные звенья: постоянные (функционируют в течение всего срока полномочий маслихата) депутатские комиссии и временные (действуют в течение определенного времени) депутатские комиссии.

В соответствии со ст.12 Закона "О местном государственном управлении в Республике Казахстан" от 23 января 2001 г. маслихат на срок своих полномочий образует постоянные комиссии. Постоянные комиссии являются вспомогательными, рабочими органами мас-лихатов. Здесь прослеживается заимствование позитивного опыта работы местных Советов, в которых постоянные комиссии обеспечивали непрерывную и эффективную деятельность представительных органов.

Закон Республики Казахстан 1993 г. "О местных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан" предусматривал возможность образования маслихатами - собраниями депутатов (представительными органами населения, создаваемыми вместо Советов народных депутатов) постоянных комиссий. Сохранялись их основные задачи: предварительное рассмотрение и подготовка вопросов, относящихся к ведению маслихата - собрания депутатов; содействие проведению в жизнь его решений; осуществление в пределах своих полномочий контрольных функций. Однако права и обязанности, порядок организации и деятельности постоянных комиссий не определялись, поскольку предполагалось принятие специального закона, но данный законопроект так и не был разработан.

Законом "О местном государственном управлении в Республике Казахстан" от 23 января 2001 г. статус постоянных комиссий маслихатов урегулирован уже более подробно, так как издание отдельного закона уже не предусматривается. Действующий Закон содержит неплохую правовую основу для деятельности указанных органов. С другой стороны, Закон оставляет определенный простор для правотворческой функций самих местных представительных органов, закрепляя лишь основные положения, касающиеся постоянных комиссий, и оставляя остальное на усмотрение регламентов маслихатов.

Закон устанавливает (п.1 ст.12), что число постоянных комиссий не должно превышать семи. Необходимость количественного ограничения числа комиссий обусловлена тем, что численность депутатов того или иного представительного органа также ограничена и сравнительно небольшая. Небольшое число депутатов маслихата вынуждает многих из них состоять не в од ной, а двух или более комиссиях. Учитывая, что они работают в выборном органе на общественных началах, выполняя одновременно свои основные функции, эффективность их участия в деятельности его подразделений весьма проблематична. Поэтому, по мнению Л.Т. Жанузаковой, в городских маслихатах можно было бы даже сократить их до пяти, что давало бы возможность формировать на этом уровне полноценные и более эффективные рабочие органы представительных учреждений [23, с.36]. Однако вряд ли следует согласиться с таким предложением, ведь Закон закрепляет не обязательное минимальное количество постоянных комиссий, а верхний порог, поэтому представительные органы должны иметь возможность формировать постоянные комиссии, исходя из реальных депутатских возможностей.

Обычно комиссии образуются на первой сессии после выборов депутатов нового созыва. Однако, в случае необходимости, маслихат может образовывать новые, упразднять и реорганизовывать постоянные комиссии (п, 1 ст.12 Закона), что позволяет ему учитывать местные условия и задачи, встающие перед органами местного государственного управления. Состав постоянных комиссий формируется с учетом пожеланий депутатов, а их председатели избираются на сессии.

Практика показывает, что количество постоянных комиссий маслихатов составляет, как правило, от двух до пяти. Обычно образуются комиссии по финансово-экономическим и бюджетным вопросам, по вопросам социальной политики, обеспечения законности и правопорядка, по вопросам организации и деятельности маслихата. Вместе с тем, учитывая специфику административно-территориального устройства, условия окружающей среды, образуются аграрная, экологическая комиссии, как, например, в Павлодарском областном маслихате.

"В Костанайском областном маслихате образовано четыре постоянные комиссии: Комиссия по вопросам бюджета, Комиссия по вопросам экономики, управления и самоуправления, Комиссия по вопросам образования, здравоохранения, культуры, спорта и социальной защиты населения и Комиссия по вопросам законности, правопорядка и связи с общественными объединениями" [9, с.133].

Отраслевой характер имеют комиссии по социальной политике, правоохранительной деятельности, экологии, вопросам малого и среднего предпринимательства, хозяйственного строительства и др. Функциональная направленность свойственна комиссиям по бюджету, финансам, управлению и самоуправлению, организационно-правовому обеспечению деятельности маслихата и депутатской этике.

В соответствии со ст.14 закона РК "О местном государственном управлении в Республике Казахстан" постоянные комиссии вправе: вносить предложения в маслихат, председателю сессии маслихата, секретарю маслихата, а также по любым вопросам, рассматриваемым на сессии маслихата; давать заключения по вопросам, отнесенным к их ведению и вносимым на рассмотрение сессии маслихата; представлять на сессиях маслихата доклады и содоклады по вопросам, отнесенным к их ведению; в пределах своей компетенции вносить в маслихат предложения о заслушивании на сессии отчетов руководителей местных исполнительных органов; привлекать к работе комиссий других депутатов маслихата, а также представителей государственных органов, организаций, органов местного самоуправления и граждан.

Комиссии выполняют преимущественно организационно-подготовительные и контрольные функции. Организационно-подготовительная функция осуществляется через инициирование комиссиями каких-либо вопросов для рассмотрения на сессии, представление докладов и содокладов по вопросам, отнесенным к их ведению, подготовку заключений, а также привлечение к их работе других депутатов, представителей государственных органов, организаций, органов местного самоуправления и граждан. Все комиссии обсуждают проект местного бюджета и вносят свои предложения, рассматривают кандидатуры лиц, избираемых или утверждаемых маслихатом. Контрольная функция постоянных комиссий реализуется большей частью в косвенной форме: путем внесения в маслихат предложений о заслушивании на сессии отчетов руководителей местных исполнительных органов, а также подготовки заключений об отчетах местного исполнительного органа по вопросам исполнения местного бюджета, планов и экономических и социальных программ развития территории. Они могут также заслушивать информацию руководителей местных исполнительных органов по вопросам компетенции постоянных комиссий.

Постоянные комиссии выполняют роль консультативных, совещательных и контрольных органов и не вправе самостоятельно решать вопросы, отнесенные к компетенции маслихата. В целом успешная деятельность постоянных комиссий маслихатов зависит от многих факторов. К ним можно отнести правильно выбранные приоритеты, немаловажным аспектом является и качественный состав комиссии, но главный фактор эффективной работы - это активность депутатов.

Временные комиссии маслихата создаются в целях подготовки к рассмотрению на сессиях вопросов, отнесенных к ведению местных представительных органов. Само название комиссий указывает на то, что они являются не постоянно действующими органами, а функционируют лишь в течение определенного срока. Состав, задачи, сроки полномочий и права временных комиссий определяются маслихатом при их образовании. По вопросам своей компетенции временные комиссии принимают заключения. Закон "О местном государственном управлении в Республике Казахстан" в ст.17 устанавливает лишь общие вопросы образования и деятельности временных комиссий, отдавая все остальное на усмотрение самих маслихатов. Они регулируют эти вопросы в своих регламентах, но следует учитывать, что нельзя придавать временным комиссиям те полномочия, которые входят в компетенцию самого маслихата, его постоянных и ревизионной комиссий, секретаря маслихата и председателя сессии.

Специальное положение занимает ревизионная комиссия, которая, являясь постоянно действующим органом маслихата, не может быть отнесена к числу постоянных комиссий, поскольку обладает особым статусом, закрепленным в Законе "О местном государственном управлении" 2001 г. У нее особые задачи, собственные формы и порядок деятельности.

Ревизионная комиссия создается маслихатом на срок его полномочий для контроля за исполнением местного бюджета. Число ее членов определяется маслихатом, а председатель избирается из числа депутатов. Председатель ревизионной комиссии осуществляет свои функции на освобожденной основе. К работе комиссии могут привлекаться на договорной основе лица, не являющиеся депутатами маслихата (п.1 ст.16 Закона). Ревизионные комиссии действуют на основе планов, разработанных маслихатами.

Важную роль для эффективной работы маслихата и его органов имеет организационное, правовое, материально-техническое и иное обеспечение их деятельности, которое осуществляется аппаратом маслихата [25, с.9]. Он также оказывает помощь депутатам в реализации их полномочий.

Аппарат маслихата обладает следующими отличительными особенностями. Во-первых, его участие в осуществлении задач местных представительных органов носит функциональный характер. Он содействует организационно-методической работе, контролю за законностью и проверке исполнения принятых решений. На него возложено юридическое, организационно-техническое, хозяйственное обслуживание маслихатов. Отделы аппарата не пользуются правом издания обязательных правовых актов в адрес органов маслихата, предприятий, учреждений и граждан, не имеют в своем подчинении каких-либо объектов, не располагают счетом в банке. Аппарат маслихата подчиняется по горизонтали - секретарю соответствующего маслихата.

Во-вторых, нормативно-правовую основу деятельности аппарата составляют положения действующего законодательства, нормативные акты местного значения: регламенты маслихатов, положения об их аппаратах и т.д. Служащие аппарата маслихата являются административными государственными служащими и подпадают под действие Закона РК "О государственной службе" от 23 июля 1999 г. и соответствующих подзаконных актов, например, Приказ Председателя Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы от 17 марта 2003 года № 02-01-02/27 "Об утверждении Типовых квалификационных требований к категориям административных государственных должностей" [26].

В-третьих, аппарат маслихата является государственным учреждением, содержащимся за счет местного бюджета. Структура аппарата, расходы на его содержание и материально-техническое обеспечение утверждаются маслихатом на сессии в пределах установленного законодательством лимита численности и ассигнований. При этом лимит штатной численности государственных служащих аппарата маслихатов устанавливается, исходя из численности депутатов соответствующих маслихатов, в соотношении один работник к пяти депутатам, но не менее пяти (п. п.4) п.3 ст.8 Закона "О местном государственном управлении в Республике Казахстан).

Эта норма подвергается постоянной критике со стороны депутатов и работников местных представительных органов, которые считают, что таким образом маслихаты лишаются возможности сформировать полнеценные вспомогательные аппараты. Учитывая, что в настоящее время на районном и городском (городов областного значения) уровнях избираются в среднем по 12-15 депутатов, количество работников их аппаратов - минимальное, т.е. всего пять человек.

Наряду с этим практика показывает, что, даже несмотря на такой немногочисленный состав аппарата маслихата, он оказывает неоценимую помощь депутатам в организации работы маслихата. В качестве доказательства можно привести опыт работы аппарата Лисаковского городского маслихата, где с первых дней создания представительного органа был взят курс на создание эффективной команды. Аппарат изучает избранных депутатов как личностей, что помогает при распределении депутатов по комиссиям, избрании председателя комиссии или сессии, помогает народным избранникам правильно выбрать проблему, выработать единое мнение по самым злободневным вопросам, особое внимание аппарат городского маслихата уделяет учебе депутатского корпуса [27, с.44].

Подводя итог, можно сказать, что многое в деятельности местных представительных органов зависит от организационных основ маслихата, необходимо выявлять недостатки в работе, видеть меры улучшения и совершенствования деятельности структурных подразделений маслихатов, особенно по обеспечению выполнения решений сессий и постоянных комиссий маслихата, повышать качество принятых решений, что в целом дает возможность повышения эффективного использования потенциальных возможностей маслихата для решения практических вопросов и реализации своих полномочий.

Для совершенствования организационных основ маслихатов необходимо:

изменить соотношение полномочий между руководящими органами маслихата;

для того, чтобы исключить возможность нарушения законодательных норм при определении полномочий ревизионных комиссий в регламентах маслихатов, разработать Типовое положение о ревизионных комиссиях маслихата;

унифицировать в основном перечень прав, характеризующих правовой статус депутатских групп в составе местного представительного органа;

законодательно закрепить такую конструктивную форму взаимодействия маслихатов различных уровней, как координационные советы секретарей маслихатов;

разработать порядок внесения вопроса на сессию маслихата, когда шаг за шагом определяются и сроки до заседания маслихата, и основные субъекты, отвечающие за каждый этап, и их необходимые действия. Данный порядок должен быть разработан на основании Регламента маслихата, в помощь разработчикам проектов решений;

в целях исключения принятия маслихатами незаконных решений, создать Консультативный пункт на основе Министерства юстиции РК по оказанию правовой помощи в нормотворческой деятельности местных представительных органов в Республике Казахстан.

2.2 Компетенция маслихатов - местных представительных органов и проблемы ее совершенствования