Государственное управление и самоуправление в Республике Казахстан

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Теоретические основы функционирования местного самоуправления

1.1 Понятие местного самоуправления

1.2 Совершенствование местного государственного управления и

самоуправления в РК

2. Современное состояние и развитие местного самоуправления в РК

2.1 Проблемы становления и развития местного самоуправления в РК

2.2 Состояние, тенденции и перспективы местного самоуправления в РК

3. Структура органов местного самоуправления. Деятельность, компетенция, функции и структура местных представительных органов

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Мотивом послужившим, написанию данной темы является проблема прав и свобод граждан. Наша страна находится сейчас на переходном этапе, этот факт отмечают и многие профессиональные юристы, но мы уверены, что наступит такой момент, когда уровень жизни поднимется до такой степени, когда Казахстан можно будет по праву назвать демократическим, правовым государством, и где гарантии прав и свобод людей будут стоять на первом месте.

Выбор данной темы для курсовой работы основывался на том, что хотелось бы, чтобы развитие Казахстана было быстрым и прогрессирующим, а уровень правовой культуры был настолько высок, что все решения, принимаемые компетентными органами были основаны на законе и гуманном отношении к людям.

Принятие закона «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» стало новым этапом в процессе формирования местного самоуправления в современной республике. Накопленный к этому времени опыт показал, что на пути реализации закона возникает много проблем, связанных не только с созданием необходимой материально-финансовой базы местного самоуправления, но и с оценкой Закона, толкованием его отдельных положений и норм, пониманием самой концепции местного самоуправления, лежащей в основе Закона, наконец, содержания общих принципов организации местного самоуправления.

Становления местного самоуправления - один из центральных вопросов развития конституционного строя и всего государственного механизма нашей страны.

Местное самоуправление является важнейшим элементом конституционного строя демократических стран. Оно представляет собой ту специфическую «ветвь власти», которая, с одной стороны, участвует в осуществлении воли государства, а с другой - наиболее полно учитывает интересы населения. Органы местного самоуправления укрепляют государственную власть, делая ее более гибкой и эффективной. Они наиболее доступны для людей, максимально приспособлены к использованию ресурсов для удовлетворения потребностей населения. Местное самоуправление способствует формированию гражданского самосознания. Объединяя усилия людей для решения локальных проблем, оно является важным условием обеспечения социального мира.

Конституционная реформа, развернувшаяся с начала апреля 1995 года, ознаменовалась принятием 30 августа того же года новой Конституции РК, что стало важным этапом государственно-политической эволюции, охватившей все стороны и аспекты и государственной, и общественной жизни республики. И это вполне закономерно, поскольку суть конституционной реформы в создании новой нормативной модели обновляемого казахстанского общества. Никто не станет отрицать, что роль местного самоуправления неуклонно возрастает и приобретает общегосударственное значение. Местные представительные органы сегодня не только решают самые насущные жизненные проблемы людей, они являются важнейшим слагаемым в деле формирования гражданского общества в современном Казахстане, составляют одну из основ демократического строя.

Развитие местного самоуправления - необходимая предпосылка для сохранения социокультурных комплексов. Оно воспитывает чувство любви к родному краю, оберегает культурные традиции, скрепляет население прочными духовными узами.

Предметом исследования являются отношения власти и общества, деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, их специфика и перспективы развития на современном этапе.

Объект исследования: государственное управление и самоуправление в Республике Казахстан.

Целью исследования является анализ общегосударственной политики местного самоуправления в областях, районах и городах Республики Казахстан.

Задачи исследования:

1. рассмотреть проблемы становления и развития местного самоуправления в Республике Казахстан;

2. исследовать порядок образования, деятельность и компетенция местных представительных органов.

1. Теоретические основы функционирования местного самоуправления

1.1 Понятие местного самоуправления

Местное самоуправление-это один из устоев современной демократической системы управления, выражение власти народа в своеобразной форме и на соответствующем уровне. Оно обеспечивает возможность на основе закона самостоятельно, опираясь, прежде всего на самоорганизацию и самодеятельность самого населения, решать многие вопросы местного значения в интересах населения данной территории. Как отмечается в Европейской хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 октября 1985 г., местное самоуправление означает право и действенную способность местных органов регулировать и управлять в рамках закона, под собственную ответственность и в интересах населения значительной частью общественных дел. Эта Хартия требует, чтобы местное самоуправление было закреплено в законодательстве или даже в конституции каждой страны.

Основа конституционного строя нашей страны, определяющий организацию управления на местном уровне наряду с местным государственным управлением, осуществляемым местными исполнительными и представительными органами, является закрепленное в статье 89 Конституции нашей Республики признание местного самоуправления, которое обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Ситуация вокруг законодательного обеспечения местного самоуправления довольно сложная. Начиная с 1996 года Правительством Республики Казахстан вносились ряд законопроектов, однако до сих пор отдельный специальный закон не принят. Главными причинами этому можно назвать отсутствие четко выработанной модели местного самоуправления, концептуальную неопределенность, которая была бы приемлема для реального внедрения в Республике Казахстан. Следственно, для осуществления конструктивного управления становлением и развитием местного самоуправления необходим аппарат, отвечающий объективной реальности, построение которого невозможно без понимания природы местного самоуправления [5].

Как и местное самоуправление, государство является по своей природе социальным институтом и представляет собой одну из форм социальной жизни, одну из форм самоорганизации общества. Основываясь на этой трактовке термина «местное самоуправление», есть основание утверждать, что самоорганизация общества на самых ранних стадиях его развития реализовалась в форме местного самоуправления на принципах, близких к современным его моделям. Местное самоуправление было одной из первых форм самоорганизации. Примитивные формы самоуправления сформировались в результате выделения общественно полезных дел, которые было эффективнее решать не всем членам сообщества, а доверить их решение отдельным его членам. И в результате усложнения общественной жизни стали образовываться государства. Поэтому можно считать, что государства вырастали из самоуправляемых сообществ путем их преобразования и объединения. Примитивные формы территориальной самоорганизации, основанные на общественном характере регулирования социальных и хозяйственных процессов, уже на ранней стадии несли в себе признаки современных государственных институтов. Отсюда такой обоснованный вывод: эволюция первых примитивных форм территориального самоуправления должна была привести к образованию государств и современных форм местного самоуправления, сохранив при этом общественные формы самоорганизации в виде территориального общественного самоуправления [8].

Основы местного самоуправления - это совокупность экономических, социальных и правовых условий для деятельности местного самоуправления и реализации права граждан в сфере решения вопросов местного значения. Социальные основы местного самоуправления - совокупность норм права, закрепляющих и регулирующих общественные отношения в сфере социального обеспечения населения муниципальных образований. Экономические основы местного самоуправления - совокупность норм права, которые закрепляют и регулируют общественные отношения, в сфере финансового, бюджетного планирования в деятельности по решению вопросов местного значения. Правовые основы местного самоуправления - совокупность норм права, осуществляющих юридическую регламентацию вопросом местного самоуправления.

В общем, государственное управление имеет ту же природу, что и самоуправление. Где-то даже производно от него, но в связи с масштабностью и достаточно длительным периодом существования государства со всеми атрибутами, изначальная его сущность намного абстрагировалась. С появлением государств роль и место начальных примитивных форм местного самоуправления в организации жизни общества начало быстро меняться. И для местного самоуправления начался длительный период поиска своего места в государственном устройстве.

Принцип самоуправления - это один из наиболее древних и универсальных принципов, среди тех, которые применяются в управлении. Он отвечал потребностям человеческого общества, начиная с самых ранних стадий его развития и до определенного времени, и оставался единственным средством социальной организации. По мере развития общества нарастало его взаимное отчуждение с государством и затруднялись задачи управления. Роль самоуправления и способы его институционального оформления начинали существенно меняться, попадая во все большую зависимость от форм и методов управления [4].

Таким образом, современные формы и принципы организации местного самоуправления формировались в итоге многовекового диалектического противостояния государства и общества. Это был длительный процесс поиска компромисса в согласовании интересов общества и государства. С этой точки зрения, современное местное самоуправление, можно считать как отработанный веками механизм взаимодействия территориальных сообществ и государства. И основная задача - согласование их интересов. В процессе формирования форм и принципов осуществления местного самоуправления важную роль в этом играло государственное устройство, а также уровень социально-экономического развития государства.

Государство подавляло местное самоуправление путем огосударствления местной жизни. В эти периоды государство было достаточно мощным, чтобы, потеснив местное самоуправление, взять решение местных дел на себя. В другие периоды, когда местное самоуправление набирало силу, беря на себя решение местных, а также часть государственных вопросов, органы государственной власти сосредотачивались на решении важных государственных вопросов. Такое перераспределение полномочий укрепляло государство и становилось источником его преображения и развития на новом уровне. В результате, государство, а точнее, государственные институты, при определенной социальной, экономической ситуации в конкретный исторический период либо имели тенденцию к подавлению местного самоуправления, либо не препятствовали его развитию. Эта периодичность находит свое подтверждение на многочисленных примерах отечественного и зарубежного исторического опыта.

Стратегия органов государственной власти в период преодоления кризиса государственности должна базироваться на расширении прав местного самоуправления, а особенно, в социально-экономической сфере. Таким способом государственная власть укрепляет себя и часть своих полномочий сбрасывает на нижний уровень власти, оставляя за собой лишь наиболее важные и главные для обеспечения своей жизнедеятельности, это - контроль за соблюдением законов, поддержание и охрану правопорядка, управление государственными финансами, национальную безопасность, международные отношения. Когда в государстве системный кризис, выходом из него всегда способствовало именно самоуправление. Особенно наглядно это проявилось в двадцатые годы в России, когда власть действительно ничего не могла сделать, все было отдано на нижний уровень. Однако при определении сущности местного самоуправления нельзя допускать другой крайности. Оно не является альтернативой сильной государственной власти.

Местное самоуправление играет стабилизирующую роль в развитии государства. Осуществляя решение местных вопросов жизнеобеспечения, местное самоуправление способствует сохранению и укреплению государства. Поэтому развитое местное самоуправление является признаком сильного государства. Отсюда вытекает фундаментальное свойство местного самоуправления - государство без института местного самоуправления неустойчиво, длительное подавление местного самоуправления приводит к кризисам государственности[11].

И так, в современном европейском понимании, местное самоуправление рассматривается как определенная гарантия демократического режима. В соответствии с Европейской Хартией о местном самоуправлении «… органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя». Но для Казахстана и других молодых республик бывшего СССР местное самоуправление не только дань демократии, это форма осуществления публичной власти, форма организации социально-экономических отношений на отдельно взятой территории, где возникают наиболее важные вопросы. Местное самоуправление - это самая близкая к человеку власть. Причем у него должна быть возможность влиять на действия этой власти и чувствовать это влияние. Это власть, которая решает большинство повседневных проблем простого гражданина от культурно-бытовых вопросов до благоустройства улиц. Также от того, насколько эффективно решаются эти вопросы, судят о дееспособности всего государства.

Далее следует, что введение местного самоуправления, основанного на всемирно признанных принципах, выгодно для Казахстана с многих точек зрения. Поэтому центральной задачей государственного строительства должно стать формирование института местного самоуправления и, одновременно, установление такой системы сдержек и противовесов между уровнями власти, при которой были бы обеспечены гарантии местного самоуправления, а именно гарантии от вмешательства государства в процесс осуществления местного самоуправления.

Во-первых, это различие в характере власти. Центральная государственная власть есть власть суверенная, верховная, могущая сама себя реформировать, органы же местного самоуправления - власть подзаконная, действующая в порядке и в пределах, указанных ей верховной властью. При всей важности этого принципиального различия, указываемого теоретиками государственного права, нельзя не отметить, что точную и определенную границу между двумя понятиями установить трудно. Так, государства несуверенные не могут быть признаны действующими вполне самостоятельно, а с другой стороны, самостоятельность некоторых местных самоуправлений может быть весьма велика.

Во-вторых, это разграничение сфер компетенции властей центральных и местных. В той или иной форме это разграничение проводится повсеместно. Обычно к ведомству местного самоуправления отнесены дела местного хозяйства и создаваемого им благоустройства, и плюс те из общегосударственных дел, которые государство по закону возлагает на него.

В-третьих, это более или менее самостоятельные источники средств. Нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав по государственному управлению, раз ему не предоставлены те или иные определенные и обособленные средства к осуществлению своих задач [12].

В-четвертых, нельзя не указать и на территориально ограниченный, выборный принцип, который всегда сопутствует местному самоуправлению, хотя этот признак часто свойствен и центральной верховной власти, а посему не может абсолютно служить для разграничения двух понятий.

В 20-м столетии были предприняты наиболее серьезные попытки закрепить местное самоуправление, создав определенную защиту от государства путем предания ему особого статуса, защищенного международными договорами. Примером такого международного договора может служить Европейская хартия о местном самоуправлении, принятая Комитетом министров Совета Европы в июне 1985г., которая на международном уровне закрепила гарантии местного самоуправления. Текст Европейской Хартии о местном самоуправлении опирается на гигантский опыт многовековой борьбы народов Европы за утверждение и укрепление автономии местной власти и в равной степени на многовековой опыт становления и развития многообразных гражданских институтов, независимых во всем, кроме ограничений, налагаемых законом, от государственной власти [13].

Следует подчеркнуть, что проблема понимания сути и роли местного самоуправления в судьбе страны или, другими словами, отсутствие понятной всем стратегии государственного строительства и идеологии реформ, является ключевой проблемой при переходе Казахстана к устойчивому социально-экономическому развитию.

1.2 Совершенствование местного государственного управления и самоуправления в РК

Конституцией 1995 г. создана достаточно широкая правовая основа формирования и функционирования местного управления в Казахстане. Но это не исчерпывает дальнейшего совершенствования местного управления, его структуры и функционирования. Прежде всего, оно должно быть оптимально входить составной частью в стратегию становления и развития Казахстана, что предполагает решение в сфере экономики и по другим направлениям ряда задач, требующих активного участия местных органов. К их числу следует отнести:

· становление новой экономической системы в целом, перенос центра тяжести реформ на микроуровень, перемещение части ответственности на местную власть;

· реализацию программы поддержки и развития малого предпринимательства и среднего бизнеса как основу формирования среднего класса- базы социальной стабильности общества;

· совершенствование организационных структур управления производством, комплексным развитием территорий;

· общественный контроль за мерой труда и мерой потребления и как следствие этого перераспределение компетенции между центральными и местными органами власти и управления, между отраслевым и территориальным управлением.

Процессы реформирования общества оказывают обратное воздействие на систему органов местного управления, что и дает основу для их дальнейшего совершенствования на основе максимального учета экономических, социальных, политических идеологических факторов, определяя его направления, темпы и содержание. Потребности развития экономики требуют широкого участия граждан и их объединений в управлении производством, комплексного развития территорий, совершенствования руководства местными органами управления [4].

На системе местного управления, эффективности его функционирования непосредственно сказываются и социальные факторы. Расслоение общества на социальные группы, многообразные социальные интересы не могут не отражаться на компетенции органов представительной и исполнительной власти, на порядке их формирования. В новейшем законодательстве должны быть четко определены полномочия местных органов управления по следующим направлениям:

- активизация рыночных реформ и создание условий для стабилизации материального положения семей, максимального снижения бедности и увеличения помощи малоимущим семьям;

- улучшение охраны здоровья;

- помощь семьям в воспитании детей; обеспечение равных прав женщин на рынке труда;

- поддержка деятельности женских, молодежных, детских общественных организаций;

- развитие сети дошкольных и внешкольных учреждений, сети социального обслуживания;

- поддержка детей, находящихся в особо трудных условиях.

Практика показывает, что, несмотря на активные меры по совершенствованию соответствующего законодательства, в местном управлении Республики Казахстан еще много существенных недостатков. Так, например, отмечалось: "Если местные исполнительные органы согласно части 1 ст.87 Конституции Республики Казахстан входят в единую систему исполнительных органов, то положение местных представительных органов в условиях становления парламентаризма оказалось не столько автономно. В итоге не единство, необходимое любой власти, а раздробленность с элементами сепаратизма. Опыт предлагает при дальнейшем законодательном упорядочении местного управления учитывать такие факторы, как региональная экономическая дезинтеграция и неготовность многих органов местного управления к полному самофинансированию своей деятельности. Необходимо усиление потенциала управления на местах. Выборы и расширение демократии сами по себе не могут обеспечить успешное решение этой задачи. Многое же зависит оттого, "выбирается аким или назначается. Проблемы образования, здравоохранения, борьбы с преступностью, продовольственного обеспечения должны решать местные власти... Мы будем приближаться к решению о выборности акимов по мере роста благосостояния народа". Необходима адекватная президентской республике легитимная, дееспособная система местного государственного управления, которая в единстве своем строилась бы на принципах сочетания выборности "снизу" и назначения "сверху" и "совмещения мандата", т.е. эта система должна быть достаточно гибкой благодаря допустимо возможной в условиях переходной экономики децентрализации. Но этим решение проблемы не исчерпывается [6].

Создание законодательства о местных органах управления должно вестись комплексно, с охватом всех структурных подразделений местного управления: представительных и исполнительных органов и местного самоуправления. Необходимы коррективы в существующие законодательные акты об административно-территориальном устройстве, финансировании и государственной поддержке или новые законы. С предварительной научной разработкой, а значит, последовательно и аргументировано должны определяться компетенция, организация, формы и методы деятельности органов местного управления с сохранением преемственности действующего и нового законодательства. Исполнительные органы, осуществляющие основные властные функции на соответствующей территории, до сих пор выведены из-под контроля населения. Принцип подконтрольности, а значит, баланс ветвей власти, должен проявляться в пользу местных представительных органов. Необходимо отрегулировать и взаимоотношения внутри представительных и исполнительных органов различных уровней по вертикали, активизировать, в частности, роль вышестоящих маслихатов и Парламента и их рабочих органов по оказанию организационно-методической, правовой, информационной помощи нижестоящим маслихатам.

Совершенствование местного управления должно осуществляться на основе и ряда других принципов. Важным является принцип преемственности, предполагающий использование всего того положительного, что было в прошлом и есть в современном Казахстане. Это позволить создать необходимые правовые нормы, максимально соответствующие современным условиям [14].

Не менее важное значение имеет принцип системности, что означает совершенствование местного управления на научной, постоянной, длительной основе и отрицание кампанейщины. Непоследовательность в этом процессе может тормозить обновление на местном уровне.

Публичность, гласность обусловливают участие населения в повышении эффективности местного управления - это неотъемлемая часть демократии, возможность широкого участия населения в управлении местными делами, влияния на выработку решений, соответствующих его интересам, правам и свободам. Необходимо улучшение процесса нормотворчества как по качеству урегулирования, так и по степени его оперативности, в частности, по линии определения условий передачи объектов республиканской и коммунальной собственности органам местного самоуправления, статуса муниципальных школ, больниц, банков, дорожных, транспортных, коммунальных организаций, играющих важную роль в жизнеобеспечении. Совершенствование механизма правового регулирования, оперативного обновления, развития требует современная социальная практика местного значения. В конечном итоге задача состоит в том, чтобы местные органы управления стали реально работающими, инициативными, полноправными "корпорациями" представительной системы и местного государственного управления, а так же компетентными центрами реализации законодательства.

Эффективность местного государственного управления и самоуправления находится в прямой зависимости от проводимой в стране налоговой политики, которая, прежде всего, должна стимулировать экономическое развитие территорий.

Реализация функций местного самоуправления во многом зависит от его судебно-правовой защиты. Необходим механизм защиты прав местного самоуправления от нарушений со стороны государственных органов и должностных лиц, в частности четкое определение подведомственности судам дел по спорам о правах местного самоуправления и порядка защиты этих прав.

Становление местного самоуправления тесно связано с развитием гражданского общества. Только на основе постепенного процесса без искусственного форсирования можно создать гарантии самоуправления. Необходим не один, а комплекс законов в этом направлении в республике как политико-правового характера, так и социально-экономического содержания:

§ о муниципальной собственности;

§ о бюджетных правах местного самоуправления;

§ о местных налогах и сборах и др.;

§ о местном референдуме;

§ о наказах избирателей членам органов местного самоуправления;

§ о порядке делегирования правомочий и предметов ведения органам местного самоуправления государственными органами;

§ о статусе служащих и должностных лиц органов местного самоуправления [7].

Разработчики проекта Закона “О местном самоуправлении”' предложили:

1. поэтапно вводить в органы самоуправления в зависимости от создания необходимых экономических, финансовых, кадровых предпосылок работы местного самоуправления;

2. сохранить областные, городские (в крупных промышленных, культурных центрах) маслихаты, предоставив им право принимать обязательные правовые акты по вопросам местного значения (модель местного законодательного собрания);

3. ограничить роль местных исполнительных органов вопросами координации, административного надзора.

Таким образом, расширение и развитие демократии в стране сопровождаются становлением и совершенствованием местного самоуправления как основы укрепления независимой государственности, формирования гражданского общества и демократического развития.

2. Современное состояние и развитие местного самоуправления в РК

2.1 Проблемы становления и развития местного самоуправления в РК

Формирование местного самоуправления происходит на основе объективных и субъективных факторов, обуславливаемых историческими, этническими, географическими и другими условиями. Ввиду этого в государствах существует разнообразная практика местного самоуправления и соответственно его законодательного регулирования. Концепции о местном управлении являются либо результатом обобщения практики создания и деятельности местных органов управления. «Существуют самые разные концепции о местных органах управления, что дает основание полагать, что нет универсального подхода к проблемам местного управления. Согласно политической теории (Р. Гнейст) сущность местного самоуправления состоит в том, что оно осуществляется почетными представителями местного населения безвозмездно. Государственная теория самоуправления обосновывает, что самоуправление - часть самоуправление - часть государственного управления, поэтому все полномочия его органы получают от государства. В этой теории есть различные оттенки. Одни полагают, что руководители местных органов управления назначаются вышестоящими (центральными) органами, поэтому не являются самостоятельными». Другие считают, что местное управление осуществляется не правительственными служащими, его органы не являются государственными, но выполняют функции государственного управления. Есть и другие подходы к объяснению сущности местного управления. «В них есть нечто общее: это общее состоит в том, что, во-первых, местное управление связано с государственным управлением, является продолжением осуществления управления со стороны государства местными делами; во-вторых, в управлении местными делами участвуют не только назначаемые сверху государственные служащие, но и сообщества местных жителей, их представители; в-третьих, местное самоуправление обладает разной степенью самостоятельности». До принятия Закона РК «О местных представительных органах» от 10.12.1993 г. в Казахстане существовали местные государственные органы, которые строились на принципе государственной власти. Действовали местные органы государственной власти - Советы народных депутатов, выбирались представители местного населения, вплоть до сел, аулов. Эти представительные органы формировали местные исполнительные органы. Советы признавались органами местного самоуправления [2].

В 1995 г. Конституция Республики Казахстан закрепила новую модель местных органов. Она разделила их на местное государственное управление и местное самоуправление. Местное самоуправление было отделено от местного государственного управления. Это новый подход, присущий, по всей вероятности Конституции РК. На первый взгляд кажется, что статья 89 Конституции РК в значительной степени отвечает понятию местного самоуправления, данному в Европейской Хартии. Во-первых, местное самоуправление осуществляется населением непосредственно путем выборов; правда, не совсем понятно, о каких выборах идет речь; во всяком случае, не имеются в виду выборы представительных органов - маслихатов, поскольку они считаются чисто государственными органами. Во-вторых, местное самоуправление осуществляется населением через выборные и другие органы местного самоуправления в сельских и городских местных сообществах. Это конституционное положение свело на нет собрание граждан, установленное Законом РК «О местных представительных органах» от 10.12.1993 г. В Конституции четко записано, что «порядок организации и деятельности органов местного самоуправления определяется самими гражданами в пределах, установленных Законом. Однако такого закона нет, а принимаются акты о порядке организации и деятельности органов местного самоуправления» [2].

Конституционное право граждан РК на осуществление местного самоуправления обеспечивается самостоятельностью населения в решении вопросов местного значения, самостоятельностью органов, создаваемых населением для этой цели и конституционным запретом на ограничение прав местного самоуправления, обеспечивающимся судебной защитой. Общие исходные принципы организации местного самоуправления, установленные в Конституции РК, соответствуют международным стандартам, закрепленным в Европейской Хартии местного самоуправления (принята Советом Европы 15 октября 1985 г.). Европейская Хартия определяет местное самоуправление как право и действительную способность местных сообществ «контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел».

Конституцией Республики Казахстан право населения, местных сообществ на самоуправление не только признается, но и декларируется его гарантия всеми государственными органами: как государственными органами власти, так и органами власти субъектов республики. Это гарантии экономические, юридические, организационные. Реализация полномочий местного самоуправления должна обеспечиваться достаточными финансовыми ресурсами, наличием государственной, в том числе земельной, собственности. «Одно из ключевых понятий, раскрывающих сущность местного самоуправления - самостоятельность. Органы местного самоуправления, в соответствии с Конституцией, наделяются собственной компетенцией, свободой в осуществлении этой компетенции и несут за это ответственность. Самостоятельность местного самоуправления подчеркивается тем, что Конституция не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти. Однако это ни в коей мере не означает, что местное самоуправление находится вне системы государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства, как это порой утверждается противниками местного самоуправления». С точки зрения сохранения единства власти и государственности такая трактовка, безусловно, поверхностна и неправомерна. Речь в Конституции идет о самостоятельности в пределах полномочий. Полномочия же предоставляются законом, принимаемым органом государственной власти. Таким образом, для сохранения единства власти нет никакой необходимости лишать местное самоуправление самостоятельности. Помимо этого в государстве существуют такие институты, как «государственный контроль за реализацией переданных государственных полномочий, предусмотренный частью 2 статьи 132 Конституции РК, прокурорский надзор за законностью в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, и, наконец, судебная власть. И что особо важно, пределы самостоятельности местного самоуправления определяются наличием и объемом его финансово-экономической базы, определяемой и регулируемой правовыми актами органов государственной власти». Более того, «в целях укрепления и сохранения территориальной целостности РК как республики возникает объективная необходимость выведения органов самоуправления из-под диктата органов государственной власти. Города, сельские населенные пункты, нынешние районы не являются экономически замкнутыми и самодостаточными образованьями и стремятся к «расширению» связей, укрепляющих «государственность». Поэтому государственная власть, предоставляя и гарантируя в соответствии с Конституцией определенную самостоятельность местному самоуправлению, создает опору государству в решении вопросов, представляющих общенациональные и региональные интересы, и способствует консолидации всех структур власти [12].

Таким образом, органы местного самоуправления по закону обособлены от органов государственной власти государства и ее субъекта, на территории которого реализуется самоуправление. Власти субъекта не вправе вмешиваться в дела самоуправления, могут устанавливать лишь общие принципы его организации. Жители вправе сами, без предписаний, определять структуру органов местного самоуправления, непосредственно или через представительные органы принимать положения новые образования и другие нормативные акты, регулирующие процедуру и порядок созыва сходов, собраний и т.п. Согласно Конституции «органы местного самоуправления владеют, пользуются и распоряжаются государственной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, охраняют общественный порядок. Им гарантируется право на судебную защиту и на компенсацию расходов, возникших в результате решений органов государственной власти или ограничения прав местного самоуправления. Но суды, как правило, встают не на их сторону» [2].

Оставляя за непосредственными формами прямого волеизъявления населения (местный референдум, сход и т.п.) право на принятие решений по принципиальным, наиболее существенным вопросам местного значения, необходимо признать, что регулярная, повседневная деятельность по осуществлению местного самоуправления и, в частности, по управлению государственным хозяйством, практически невозможна вне системы органов местного самоуправления, наделенных определенной компетенцией, необходимой для осуществления возложенных на них населением функций. В Конституции утверждается, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Конституция, естественно, не дает определения понятия «вопросы местного значения». Примерный перечень «вопросов местного значения» дается в Законе РК «О местных представительных органах» от 10.12.1993 г.: «планы мероприятий по благоустройству и улучшению санитарного состояния населенных пунктов, вопросы кооперирования средств предприятий, организаций всех форм собственности граждан для развития социальной инфраструктуры своей территории, вопросы административно - территориального устройства, вопросы в области земельных отношений и др. если бы подобные вопросы оставить в ведении органов местного самоуправления». государственный самоуправление казахстан

Конституция Республики Казахстан 1995 года дала два года для принятия предусмотренных в ней законов. В ней сказано, что:

1) «компетенция маслихатов, порядок их организации и деятельности, правовое положение их депутатов устанавливаются Законом;

2) компетенция местных исполнительных органов, организация и порядок их деятельности устанавливаются Законом;

3) порядок организации и деятельности органов местного самоуправления определяется самими гражданами в пределах, установленных Законом;

4) гарантируется самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий, установленных Законом».

Трудно судить, что имеет в виду Конституция в указанных случаях: принятие одного закона, двух законов или четырех законов. 23 января 2001 года был принят Закон РК «О местном государственном управлении в Республике Казахстан». Это означает, что Парламент все-таки решил отделить местное государственное управление от местного самоуправления невозможно в силу наличия элементов их естественной связи. Поэтому в указанном Законе содержится ряд предложений о местном самоуправлении следующего характера [2].

1. Постоянные комиссии маслихата проводят публичные слушания с целью обсуждения наиболее важных и общественно значимых вопросов, отнесенных к их ведению, в форме расширенных заседаний с участием депутатов, представителей исполнительных органов, органов местного самоуправления;

2. Постоянные комиссии маслихата вправе привлекать к своей работе представителей органов местного самоуправления;

3. Секретарь маслихата организует взаимодействие маслихата с органами местного самоуправления;

4. Секретарь маслихата представляет маслихат в отношениях с органами местного самоуправления;

5. Депутат маслихата имеет право проводить встречи и собрания с органами местного самоуправления;

6. Аким области (г.Алматы), столицы) взаимодействует с органами местного самоуправления через Акимов районов городов областного значения, района в городе республиканского значения, района в столице;

7. Аким района (города областного значения) взаимодействует с органами местного самоуправления;

8. Аким района в городе республиканского значения (столице), города районного значения, поселка, аула (села) аульного (сельского) округа взаимодействует с органами местного самоуправления.

В указанном перечне один вопрос нуждается в разъяснении. Как маслихат, так и Акимы должны взаимодействовать с органами местного самоуправления. Этот вопрос нужно решать единообразно. Следовательно, скорее всего, этот вопрос нужно решать нормативным Указом Президента РК. Пока существует проект Закона РК «О местном самоуправлении в Республике Казахстан».Нет необходимости анализа этого законопроекта. Укажем на некоторые моменты, которые подтверждают нашу мысль о неприемлемости резкого отделения государственного управления от местного самоуправления. «Выборным органом местного самоуправления признается Кенес (Совет). Кенес представляется выборным органом местного (сельского или городского) сообщества. Непонятно, что такое сообщество. Такого понятия нет в законодательстве, хотя Конституция упоминает его. Ведению Кенеса предполагается передать вопросы местного значения: организация благоустройства территории, контроль за тепло -, энерго-, водоснабжением населения, защита и помощь социально уязвимым гражданам и т.п. эти вопросы местного значения не могут в полной мере решить даже государственные органы, располагающие финансовыми, материально - техническими средствами. Откуда у местного населения такие средства, если государственные органы ему не выделяют их. Ещё Кенес (Совет) как бы контактирует с маслихатом, который тоже призван решать «вопросы местного значения». Другие положения проекта Закона о местном самоуправлении также не выдерживают критики» [9].

Все сказанное дает основание сделать следующие выводы.

1) «Надо принять идею о признании местного самоуправления первичной ячейкой, звеном государственного управления. Представление о том, что местное самоуправление может быть полностью отделено от государственного управления основывается на идее о несовпадении интересов местного населения и государства. Государство не может безразлично относиться к вопросам местного значения. Предположения о том, что местное самоуправление, его органы в состоянии сами решать все вопросы местного значения, граничат с мифом о его всесилии.

2) Необходимо определиться в отношении маслихатов; что это за образования - чисто государственные или государственно - общественные. По Конституции РК маслихаты называются, с одной стороны, представительными органами, а с другой - местными органами государственного управления. Если маслихаты - представительные органы, то они на уровне района, города должны быть признаны органами местного самоуправления. В то же время они должны выполнять государственные функции. Однако маслихаты не могут являться органами государственного управления; у них нет ни объектов управления, ни управляющих.

3) Это означает, что должно быть ещё одно звено местного самоуправления, самое массовое, самое близкое к населению. Конституция РК его называет «местным сообществом». Такое сообщество может состоять из граждан, проживающих в домах, кварталах, микрорайонах, селах, аулах, поселках. Граждане, объединяемые в такие сообщества, могут образовывать различные органы с целью решения задач микроместного значения:

а) хозяйственные;

б) культурные;

в) образовательные;

г) правоохранительные;

д) оказания помощи малообеспеченным и др.

4) Местное сообщество, его органы могли бы создаваться и работать на следующих принципах:

а) демократические начала (добровольность, открытость, консенсуальность);

б) делегирование государственных функций;

в) материально - финансовая, правовая поддержка со стороны государства;

г) самостоятельность (автономность) в пределах полномочий, определенных законодательством;

д) законность, соблюдение соответствующих нормативных правовых актов;

е) формирование собственных нормативных актов для регулирования вопросов своего ведения;

ж) постоянная связь с государственными органами, содействие выполнению их функций.

5) Органы государственного управления могли бы осуществлять в отношении органов местных сообществ функции:

а) административной опеки (например, одобрение решений по важным

вопросам их полномочий;

б) административного надзора: проверка законности органов местного

сообщества.

В то же время органу местного сообщества нужно предоставить право оспорить решение государственного органа в судебном порядке [2].

2.2 Состояние, тенденции и перспективы местного самоуправления в РК

В 2007 г. в ходе конституционной реформы нормы Конституции РК о местном самоуправлении были наполнены новым содержанием. Согласно Закону РК "О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан от 30 августа 1995 г." от 21 мая 2007 г. (далее - Закон от 21 мая 2007 г.) местные представительные органы (маслихаты) объявлены органами местного самоуправления. Так, ч. 2 ст. 89 Конституции РК гласит, что местное самоуправление осуществляется населением непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления в местных сообществах, охватывающих территории, на которых компактно проживают группы населения.

В целях реализации положений Закона от 21 мая 2007 г. парламентом РК 9 февраля 2009г. принимается Закон "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам местного государственного управления и самоуправления" (далее - Закон от 9 февраля 2009г.), которым заголовок Закона РК "О местном государственном управлении в Республике Казахстан" от 23 января 2001 г. после слов "местном государственном управлении" дополняется словами "и самоуправлении". В преамбуле Закона "О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан" от 23 января 2001 г. (далее - Закон 2001 г.) изменен и предмет регулирования: теперь Законом регулируются общественные отношения не только в области местного государственного управления, но и самоуправления. Однако, несмотря на законодательно признанную возможность создания местного самоуправления в Республике Казахстан, до настоящего времени данный институт так и не внедрен. Основная причина этого в том, что подготовка проектов законов РК от 21 мая 2007 г. и от 9 февраля 2009 г. осуществлялась фрагментарно, без предварительной выработки целостной концепции местного самоуправления [2].

В ст. 3 Конституции РК закреплен принцип народовластия. Однако в ней говорится о принадлежности народу только государственной власти (ч.1 ст.3). Далее (ч.2) сказано, что народ осуществляет власть непосредственно через республиканский референдум и свободные выборы, а также делегирует осуществление своей власти государственным органам. Как видим, в этой статье о местном самоуправлении нет ни малейшего упоминания. Это означает, что категория "народовластие" в Конституции трактуется в узком понимании и по своему содержанию отождествляется с государственной властью. Между тем данное утверждение является ошибочным, поскольку "народовластие" - более широкая по своему содержанию категория, означающая возможность народа, населения страны управлять делами государства как непосредственно, так и через систему специальных органов. Прежде всего власть народа - это публичная власть, которая может проявляться не только в форме государственной власти, но и в иных ее формах, среди которых выделяют власть местного самоуправления. Данная концепция природы власти местного самоуправления присуща большинству современных цивилизованных стран, где оно признается неотъемлемым свойством демократического государства, через которое народ участвует в управлении его делами. Взаимосвязи со ст.3 Конституции РК, закрепляющей принцип народовластия в Республике Казахстан, вытекает, что народ посредством реализации своего избирательного права, т.е. через свободные выборы в органы местного самоуправления, осуществляет тем самым принадлежащую ему власть и через местное самоуправление. Вместе с тем Конституция РК не определяет достаточно четко и однозначно роли и места местного самоуправления в системе государственного устройства, а также сущностных черт и специфики взаимодействия государственной власти и местного самоуправления. Отсюда проистекают противоречия законодательства, регулирующего отдельные аспекты местного самоуправления. Так, Конституция РК в разд. VIII "Местное государственное управление и самоуправление" четко разграничивает понятия "местное государственное управление", осуществляемое представительными (маслихатами) и исполнительными (акиматами) органами (ст. 85), и "местное самоуправление", обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения (п. 1 ст. 89). Казалось бы, из данной нормы следует, что Конституция, назвав главный субъект местного самоуправления - население, функционально отделяет его от местного государственного управления. Однако далее Конституция в п. 2 ст. 89 среди органов, через которые население реализует свое право на участие в осуществлении местного самоуправления, называет маслихаты. Тем самым к уже существующему статусу маслихатов как органов государственной власти Конституция добавляет еще один - органов местного самоуправления. При этом Конституция РК не содержит, по существу, ответов на многие вопросы, вытекающие из данной нормы: каковы место и роль маслихатов в системе местного самоуправления; означает ли признание маслихатов основным звеном системы местного самоуправления то, что они утрачивают свое определяющее свойство - представительных органов государственной власти; если маслихаты выступают органами местного самоуправления, то возможно ли образование иных органов местного самоуправления на территории данной административно-территориальной единицы; какими будут общие полномочия маслихатов и иных органов местного самоуправления и в чем будет заключаться исключительная компетенция каждого из них и многое др. Между тем при анализе других конституционных норм складывается противоречивое мнение относительно закрепления за маслихатами двойного статуса. Так, согласно ст. 33 Конституции граждане Республики Казахстан имеют право: участвовать в управлении делами государства непосредственно и через своих представителей, обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления; избирать и быть избранными в государственные органы и органы местного самоуправления. Из данной нормы следует, что сферы ведения государственных органов и органов местного самоуправления разграничены, а органы местного самоуправления функционально отделены от органов государственной власти. Следуя логике данной нормы, маслихаты не должны входить в систему органов местного самоуправления, поскольку они уже наделены статусом государственных органов. Идея о местном самоуправлении, заложенная в Конституции РК, говорит о самостоятельном решении населением вопросов местного значения, исходя из их интересов (п.1 ст.89). Что следует понимать под "самостоятельным" решением вопросов местного значения? Конституция в самом общем виде определила сферу деятельности местного самоуправления - это вопросы местного значения. При этом сказано о возможности делегирования органам местного самоуправления осуществления отдельных государственных функций (ч. 2 ст. 89). Следовательно, Конституция, закрепляя собственные полномочия органов местного самоуправления и государственные полномочия, которые могут передаваться органам местного самоуправления, тем самым разграничивает предметы ведения и полномочия государственных органов и органов местного самоуправления. Это свидетельствует о том, что государство снимает с себя некоторые обязанности по управлению делами местного значения, предоставляя местному самоуправлению, его органам возможность самостоятельно решать все важные вопросы обеспечения жизнедеятельности населения соответствующей территории [1].

Таким образом, Конституция не рассматривает местное самоуправление как составную часть механизма государственного управления, систему государственного управления на местах. Наоборот, приведенные выше конституционные нормы убедительно свидетельствуют, что конституционная модель местного самоуправления построена на основе его функционального отделения от органов государственной власти. Это дает основание полагать, что государство относится к местному самоуправлению как к особой форме народовластия, самостоятельному уровню публичной власти, отделенному от государственной власти.