Размещено на http://www.allbest.ru/

ІНСТИТУТ ЗАКОНОДАВСТВА ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Конституційно-правові засади статусу народного депутата України

12.00.02 - конституційне право; муніципальне право

Александров Олександр Анатолійович

Київ - 2010

Дисертацією є рукопис

Робота виконана на кафедрі конституційного та адміністративного права Київського національного університету імені Тараса Шевченка

Науковий керівник:

кандидат юридичних наук, професор ШУКЛІНА Наталія Георгіївна, Київський національний університет імені Тараса Шевченка,

професор кафедри конституційного та адміністративного права

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор, академік АПрН України, Заслужений юрист України ПРИТИКА Дмитро Микитович, Верховна Рада України, народний депутат України;

кандидат юридичних наук, доцент МУДРА Оксана Миколаївна, Київський національний економічний університет імені Вадима Гетьмана, доцент кафедри теорії та історії держави та права

Захист відбудеться 11 березня 2010 р. о 12.00. годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.867.01 Інституту законодавства Верховної Ради України (04053, Київ, пров. Несторівський, 4).

Із дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Інституту законодавства Верховної Ради України (04053, Київ, пров. Несторівський, 4).

Автореферат розісланий 5 лютого 2010 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради, О.М. Биков

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми дослідження. Парламентаризм є найвищою формою прояву представницької демократії. У демократичних країнах парламент відіграє важливу роль у процесі здійснення завдань і функцій держави, взаємодії між суспільством і державою, громадянами та владою. Депутат парламенту як елемент представницької демократії займає особливе місце в державному механізмі будь-якої демократичної країни. Належне визначення правового статусу депутата парламенту є необхідною передумовою стабільного функціонування не лише законодавчої, а й інших гілок влади.

Чинне законодавство України, що регламентує правовий статус парламентаря, не повною мірою відображає сучасне суспільно-політичне становище народного депутата України. Актуальність проблеми вдосконалення правового статусу депутата посилена перетворенням України в парламентсько-президентську республіку шляхом внесення змін до Конституції України та необхідністю подальшого поглиблення конституційної реформи.

Актуальність даного дослідження підтверджується ще й тим, що здійснений аналіз законодавства країн СНД (вибір дисертантом відповідних країн зумовлений тим, що до проголошення незалежності цими країнами вони розвивалися в однаковому середовищі, з однаковою мотивацією) дає змогу стверджувати, що статус депутатів парламенту не є однаковим, не завжди достатньо врегульований у чинних нормативно-правових актах, що стосується, зокрема, й України.

Теоретичною основою дисертаційного дослідження стали праці таких вітчизняних учених: М.О. Баймуратова, О. М Бандурка, Ю.М. Бисаги, А.З. Георгіци, Н.Г. Григорук, Н.Г. Грушанської, В.С. Журавського, О.В. Зайчука, В.М. Кампо, П.С. Кислого, О.Л. Копиленка, Л.Т. Кривенко, О.В. Мельник, О.М. Мудрої, Н.Р. Нижник, Н.М. Оніщенко, З.О. Погорєлова, В.Ф. Погорілка, Є.Р. Рахімкулова, В.В. Саса, О.А. Селіванова, Л.М. Силенко, О.Ф. Скакун, О.В. Совгирі, М.О. Теплюка, Ю.М. Тодики, О.Ф. Фрицького, В.М. Шаповала, Ю.С. Шемшученка, О.І. Ющик; радянських і сучасних російських науковців: С.А. Авак'яна, М.В. Баглая, А.О. Безуглова, Н.О. Бобрової, М.В. Вітрука, Л.Д. Воєводина, О.В. Зінов'єва, Т.Д. Зражевської, Є.І. Козлова, Н.М. Колосової, О. Є. Кутафіна, В.О. Лучіна, О.О. Миронова, Л.О. Нудненко, В.А. Рижова, Ю.О. Тихомирова, В. Є. Чиркіна, А.Я. Ярматова та ін.

Нормативною основою роботи є конституції, закони та інші нормативно-правові акти, що регламентують правовий статус народного депутата України й депутата парламенту країн СНД.

Незважаючи на значну кількість наукових досліджень, правовий статус депутата парламенту на сьогодні залишає багато проблемних, дискусійних і навіть недосліджених питань. Особливо це стосується певних аспектів правового статусу народного депутата України, що виникли у зв'язку з проведенням конституційної реформи.

За таких умов існує необхідність у всебічному й ґрунтовному дослідженні суті й природи депутатського мандата, структури та особливостей правового статусу народного депутата, характеристиці кожної із його складових і розробці на цій основі пропозицій та рекомендацій щодо вдосконалення законодавчого регулювання правового статусу народного депутата й відносин між ним та іншими елементами державного механізму, а також виборцями.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота виконувалась на кафедрі конституційного та адміністративного права юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка відповідно до Державної бюджетної науково-дослідної роботи з теми "Механізм адаптації законодавства в сфері прав громадян України до законодавства Європейського Союзу" (номер теми 06 БФ 042-01, номер державної реєстрації 0106U006631).

Мета і завдання дослідження. Метою написання даної роботи є комплексний аналіз правового статусу народного депутата України та створення наукової бази для реформування законодавства, що регулює правовий статус народного депутата України. Із визначеної мети дослідження випливають його завдання:

дослідити теоретичні основи правового статусу народного депутата України;

з'ясувати політико-правову природу депутатського мандата;

провести аналіз принципів діяльності народного депутата України;

проаналізувати повноваження народного депутата України та питання їх класифікації;

проаналізувати обсяг та зміст гарантій діяльності й відповідальності народного депутата України;

сформулювати висновки і пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства у сфері регламентації правового статусу народного депутата України.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини, що виникають у сфері правового регулювання статусу народного депутата України.

Предмет дослідження - правове регулювання правового статусу народного депутата України.

Методи дослідження. Методологічну основу дослідження становить сукупність методів, способів, прийомів, а також категорій і принципів наукового пізнання, вироблених у науці як інструментарій пізнання дійсності.

Центральне місце в них займає діалектичний метод, що дав змогу проаналізувати правовий статус народного депутата України в динаміці його становлення та розвитку. У процесі роботи автор використовував такі категорії діалектики, як можливість і дійсність, досліджуючи, наприклад, співвідношення нормативно-правової основи правового статусу народного депутата України та пропонованих змін до нього; форма і зміст - при проведенні класифікації повноважень народного депутата України. Досліджуючи нормативно-правову регламентацію правового статусу депутата парламенту в країнах СНД та порівнюючи її з нормативно-правовою регламентацією правового статусу народного депутата України, автор застосував такі категорії діалектики, як ціле і частина та закон діалектики про єдність і боротьбу протиріч, а також порівняльно-правовий метод.

У процесі роботи використовувались загальнофілософські, загальнонаукові та спеціальні методи дослідження: системного аналізу, узагальнення, аналогії, історико-правовий, структурно-функціональний, формально-догматичний, логічний тощо. Як методологічна основа виступають також фундаментальні теоретичні положення та висновки таких наук, як теорія держави і права, конституційне право, конституційне право зарубіжних країн, конституційно-процесуальне право, трудове право та інших наук.

Системний метод і метод структурно-функціонального аналізу дали змогу з'ясувати питання про відносини народного депутата з органами державної влади. Формально-догматичний метод дозволив осягнути нормативно-правову основу функціонування правового статусу народного депутата. Його застосування поєднується із системним методом, що дає можливість єдиної комплексної оцінки законодавства про правовий статус народного депутата, центральне місце в якому займають Конституція і закони. Шляхом термінологічного аналізу і застосування методу операціоналізації понять виявлено зміст, обсяг та співвідношення понять (більш загальних і більш спеціальних), що застосовуються у сфері правового статусу народного депутата України. Ці методи зумовили необхідність не обмежуватись лише формально-догматичними вимогами, а проникати в суть кожного явища, яке позначається певним терміном.

Наукова новизна одержаних результатів. У дисертації обґрунтовано низку концептуальних понять, теоретичних положень i висновків, практичних рекомендацій стосовно вдосконалення чинного законодавства щодо правового статусу народного депутата України. Основні з них такі:

уперше:

визначено, що процес набуття правового статусу депутата парламенту є ступеневим;

обґрунтовано необхідність розширення конституційного переліку обставин дострокового припинення повноважень народного депутата України;

визначено поняття "тип депутатського мандата" як концепцію побудови відносин між парламентарем та виборцями. Запропоновано дефініцію "змішаний тип депутатського мандата”;

запропоновано висновок, що народний депутат України є політичною посадовою особою, яка перебуває на державно-політичній службі;

обґрунтовано поділ депутатських об'єднань за критерієм порядку та принципу створення на два типи - прості та складні;

досліджено конституційну відповідальність депутата парламенту в контексті "позитивної” та "ретроспективної" юридичної відповідальності;

доведено, що народний депутат України є суб'єктом трудових правовідносин. Стосовно народного депутата України можуть бути застосовані два види юридичної відповідальності, що діють у межах трудового права, - дисциплінарна та матеріальна;

удосконалено:

поняття "правовий статус депутата парламенту”: правовий статус депутата парламенту - це комплексний інститут, що закріплює правове становище депутата в законодавчому, представницькому органі державної влади та у відносинах з іншими суб'єктами права і становить сукупність правових норм, які регулюють суспільні відносини, пов'язані з політико-правовою природою депутатського мандата, визначенням обсягу повноважень депутата, гарантіями його діяльності та юридичною відповідальністю. Окреслено склад елементів правового статусу народного депутата України, до якого входять:

1) політико-правова природа депутатського мандата;

2) повноваження депутата;

3) гарантії депутатської діяльності;

4) юридична відповідальність депутата;

класифікацію повноважень народного депутата України, в основу якої покладено визначення загальних сфер реалізації повноважень парламентаря і загальнофілософські категорії "форма" та "зміст”;

поняття "право законодавчої ініціативи народного депутата України”, доведено, що воно передбачає право внесення до Верховної Ради України законодавчих пропозицій у формі: законопроекту, проекту постанови та іншого акта Верховної Ради України. Пропозиції та поправки, які вносяться народним депутатом до тексту законодавчої пропозиції, що перебуває на розгляді Верховної Ради України, пропонується вважати похідними формами законодавчої ініціативи депутата;

класифікацію гарантії діяльності депутата, запропоновано виділяти такі групи гарантій діяльності депутата:

1) депутатська недоторканність та охорона прав депутата;

2) організаційно-процесуальні гарантії;

3) матеріальні гарантії;

4) соціальні гарантії;

5) гарантії трудових прав;

дістали подальшого розвитку:

висновок про необхідність обмеження обсягу імунітету народного депутата України. Запропоновано авторську модель, яка передбачає дію цієї гарантії виключно щодо затримання або арешту народного депутата України, крім випадків затримання на місці злочину;

обґрунтування необхідності скасування та обмеження значної частини організаційно-процесуальних, матеріальних, соціальних і трудових гарантій (пільг), які безпосередньо не пов'язані з виконанням депутатами своїх обов'язків або невиправдано ставлять депутатів у привілейоване становище порівняно з іншими громадянами;

пропозиції і рекомендації щодо вдосконалення законодавчого забезпечення правового статусу народного депутата з метою подальшого підвищення ефективності функціонування законодавчої влади в Україні.

Практичне значення одержаних результатів полягає в можливості використання їх:

у науково-дослідній сфері - матеріали дисертації можуть стати підґрунтям для подальшого цілеспрямованого дослідження питань правового статусу народного депутата, аналізу його окремих елементів;

у правотворчій сфері - висновки та пропозиції, що містяться в дисертації, можуть бути використані при вдосконаленні чинного законодавства стосовно правового статусу народного депутата України;

у навчальному процесі - положення і висновки дисертаційної роботи можуть бути використані в процесі викладання курсів конституційного, конституційно-процесуального і парламентського права.

Апробація результатів дисертації. Основні положення i висновки доповідалися на конференціях, зокрема: науково-практичних конференціях "Державне управління в умовах інтеграції України в Європейський Союз” (м. Київ, травень 2002 р.), "Актуальні теоретико-методологічні та організаційно-практичні проблеми державного управління” (м. Київ, травень 2004 р.), міжнародній науковій конференції "Наукові правничі школи Київського Університету” (м. Київ, жовтень 2006 р.). Тези доповідей опубліковано.

Публікації. Сформульовані в дослідженні положення, висновки та пропозиції викладені у дев'яти наукових публікаціях: одному навчальному посібнику, п'яти статтях, що опубліковані у фахових періодичних виданнях та трьох тезах доповідей на наукових конференціях.

Структура дисертації зумовлена метою та завданнями дослідження. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, які містять у своєму складі вісім підрозділів, висновки, два додатки та список використаних джерел. Обсяг дисертації становить 193 сторінки (загальний - 255 сторінок). Додатки розміщуються на 32 сторінках, список використаних джерел включає 276 позицій і займає 30 сторінок.

Основний зміст роботи

У Вступі обґрунтовуються актуальність теми дисертаційного дослідження, рівень наукового розроблення проблематики, зв'язок з науковими програмами, планами, темами; визначаються мета і завдання, об'єкт і предмет дослідження, характеризуються методи дослідження; формулюється наукова новизна, розкривається практичне значення одержаних результатів, надаються відомості про їх апробацію та публікації автора за темою дисертації, про структуру і обсяг роботи.

Розділ перший "Основи правового статусу народного депутата” складається із трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1 "Теоретичні основи правового статусу народного депутата”, проводиться дослідження понять "депутат" і "парламент”, на підставі якого виділяються та аналізуються загальні характеристики поняття "депутат парламенту”:

1) членство в парламенті;

2) виборність депутата;

3) представництво депутатом народу або виборців відповідного виборчого округу;

4) наявність повноважень, передбачених законом. З'ясовуються зміст та сутність понять "конституційний статус депутата”, "конституційно-правовий статус депутата”, "правовий статус депутата”, "статус депутата”, а також проводиться розмежування між ними. Окреслено елементи правового статусу депутата, якими, на думку автора, є:

правовий статус народний депутат

1) політико-правова природа депутатського мандата (його тип, термін дії, виникнення та припинення);

2) повноваження депутата;

3) гарантії депутатської діяльності;

4) юридична відповідальність депутата. Визначено правовий статус депутата як комплексний інститут.

Наголошується, що парламентар володіє загальним правовим статусом, який є однаковим за своїм змістом та обсягом для всіх депутатів парламенту і може набувати спеціальні правові статуси у випадках: обрання головою, заступником голови парламенту; обрання членом, головою, заступником голови, секретарем комітету чи комісії парламенту; вступу до складу депутатського об'єднання чи обрання головою депутатського об'єднання тощо.

Досліджуючи джерела правового статусу народного депутата України, автор доходить висновку, що за змістом закріплених норм Регламент Верховної Ради України від 19 вересня 2008 р. № 547-VI та Закон України "Про організацію і порядок діяльності Верховної Ради України" від 17 лютого 2009 р. № 374-VI не відповідають вимогам п.21 ст.92 Конституції України.

У підрозділі 1.2 "Політико-правова природа депутатського мандата" проводиться аналіз політико-правової природи депутатського мандата як комплексного елемента правового статусу парламентаря, що включає:

1) тип депутатського мандата;

2) термін дії депутатського мандата;

3) виникнення та припинення дії депутатського мандата.

Встановлено, що норми чинної Конституції України фактично поєднали ознаки вільного та імперативного мандатів, а саме: збережено пряму незалежність депутата від виборців, водночас включено елемент імперативності мандата крізь призму відносин депутата з політичною партією або виборчим блоком політичних партій, за списком яких було обрано депутата. Це свідчить про факт запровадження в Україні нового типу депутатського мандата, який пропонується визначити як змішаний тип депутатського мандата.

Зазначено, що термін дії депутатського мандата, виходячи з представницького характеру законодавчого органу, дорівнює терміну скликання парламенту. Водночас строк дії депутатського мандата у певних випадках може бути більшим або меншим за встановлений законодавством загальний термін дії скликання парламенту. Доведено, що набуття правового статусу народного депутата України не є одномоментним. З часу оголошення результатів виборів правовий статус має обмежений характер і набуває свого повного обсягу лише зі складанням присяги. Складання присяги потрібно сприймати як морально-політичний акт, що виявляє суб'єктивне ставлення парламентаря до здійснення ним відповідних повноважень і є правовою формою остаточного підтвердження легітимності його мандата.

Визначено, що підставами припинення дії депутатського мандата, за законодавством України, є не набуття повноважень та припинення повноважень народного депутата України. На підставі дослідження законодавства України та країн СНД на предмет регламентації обставин, що тягнуть за собою припинення повноважень усього "депутатського корпусу" та дострокове припинення повноважень окремого депутата (в індивідуальному порядку), автором внесено пропозиції щодо розширення конституційного переліку обставин дострокового припинення повноважень народного депутата України.

З огляду на перехід України до парламентсько-президентської республіки пропонується виключити конституційну норму про заборону припинення повноважень Верховної Ради України, що обрана на позачергових виборах, проведених після дострокового припинення Президентом України повноважень Верховної Ради України попереднього скликання, протягом одного року з дня її обрання.

У підрозділі 1.3 "Принципи діяльності народного депутата” проводиться дослідження принципів діяльності парламентаря в контексті їх поділу на дві групи:

1) принципи загального характеру;

2) принципи спеціального характеру.

Серед принципів діяльності народного депутата основну увагу зосереджено на дослідженні принципу несумісності депутатського мандата. Зроблено висновок, що передбачені ст.78 Конституції України заборони в жодному разі не можна сприймати як обмеження прав особи. Ці заборони лише зумовлюють прийняття особою, обраною до складу парламенту, відповідного альтернативного рішення продовжувати виконувати депутатські повноваження або відмовитись від депутатського мандата і займатись діяльністю, що є несумісною з депутатським мандатом. Дія таких заборон зумовлена низкою чинників, серед яких автор виділяє: по-перше, дію принципу поділу влади; по-друге, потребу у збереженні незалежності депутата за участі в роботі представницького органу; по-третє, необхідність забезпечення діяльності депутатів на постійній професійній основі.

Згідно з аналізом законодавства України та точками зору вчених-конституціоналістів щодо з'ясування змісту принципу несумісності депутатського мандата, доводиться, що народний депутат перебуває на державно-політичній службі і є політичною посадовою особою. Запропоновано у ч.2 ст.78 Конституції України слова "бути на державній службі” замінити словами "обіймати інші посади на державній та державно-політичній службі”. Наголошено на необхідності виключення зі змісту Закону України "Про статус народного депутата України" норми, що дозволяє здійснювати медичну практику у вільний від виконання обов'язків народного депутата України час, оскільки це суперечить принципу рівності народних депутатів України та передбачає надання особливих прав народним депутатам за відповідною професійною належністю, до того ж у чинній редакції ст.78 Конституції України такий вид діяльності, як медична практика не відображений.

Розділ другий "Повноваження народного депутата” містить три підрозділи.

У підрозділі 2.1 "Класифікація повноважень народного депутата” акцентується увага на відсутності в законодавстві України та країн СНД системного підходу щодо регламентації повноважень депутата парламенту. Для розв'язання цієї проблеми проводяться аналіз поширених у науці конституційного права підходів щодо класифікації повноважень парламентаря та пошук основної моделі класифікації повноважень народного депутата України, що має знайти своє нормативно-правове закріплення в законодавстві України. У результаті вноситься пропозиція покласти в основу такої моделі класифікації загальні сфери реалізації повноважень депутата парламенту та загальновизнані філософські категорії "форма" і "зміст”. Наголошується, що інші моделі класифікації повноважень народного депутата України (повноваження загального і конкретного характеру; визначено-періодичної та невизначено-періодичної дії; індивідуальні та колективні; установчі, організаційні та контрольні) відіграють додаткову роль, у черговий раз підкреслюючи, що права й обов'язки народного депутата України є центральним елементом його правового статусу, становлять складну і внутрішньо неоднорідну систему, яка характеризується цілісністю та єдністю.

Враховуючи вищезазначене, запропоновано низку конкретних пропозицій і рекомендацій щодо вдосконалення структури Закону України "Про статус народного депутата України”.

У підрозділі 2.2 "Загальна характеристика прав народного депутата” проводиться дослідження прав народного депутата України з урахуванням класифікації запропонованої автором у підрозділі 2.1 дисертаційного дослідження, а саме:

1) прав народного депутата України у Верховній Раді України (загальні положення, права народного депутата України на пленарних засіданнях Верховної Ради України, права народного депутата України в депутатських об'єднаннях, права народного депутата України в органах Верховної Ради України, право законодавчої ініціативи народного депутата України, права народного депутата під час парламентських слухань, право народного депутата України на депутатський запит);

2) прав народного депутата України серед виборців (право народного депутата України на зустріч з виборцями; права народного депутата України у взаємовідносинах із органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями, об'єднаннями громадян України та іноземних держав; права народного депутата України у взаємовідносинах із засобами масової інформації; право народного депутата України на направлення депутатських звернень). Зроблено висновок, що частина прав народного депутата, закріплена чинною редакцією Закону України "Про статус народного депутата України”, являє собою обов'язки та гарантії діяльності парламентаря, або викладена в застарілій редакції.

Особливу увагу надано дослідженню поширених у науці підходів до розуміння права законодавчої ініціативи парламентаря та нормативно-правовому закріпленню цього права в чинному законодавстві України. Зроблено висновок, що право законодавчої ініціативи народного депутата України - це право внесення до Верховної Ради України законодавчих пропозицій у формі: законопроекту, проекту постанови та іншого акта Верховної Ради України. У свою чергу, пропозиції та поправки, які вносяться народним депутатом до тексту законодавчої пропозиції, що перебуває на розгляді Верховної Ради України, потрібно вважати похідними формами законодавчої ініціативи депутата. Виділено індивідуальну, спільну та колективну законодавчі ініціативи депутатів парламенту.

Обґрунтовано поділ депутатських об'єднань за критерієм порядку та принципу створення на два типи - прості та складні. Простими депутатським об'єднаннями є депутатські фракції, оскільки вони утворюються з числа народних депутатів, саме народними депутатами. Складними депутатськими об'єднаннями потрібно вважати коаліцію депутатських фракцій та парламентську опозицію, оскільки вони утворюються на базі простих депутатських об'єднань, тобто є міжфракційними об'єднаннями, водночас первинним елементом таких об'єднань залишається народний депутат України. Можливі випадки поєднання статусу простого та складного депутатського об'єднання, якщо: у Верховній Раді України буде створено депутатську фракцію, до складу якої входитиме більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України; лише одна депутатська фракція не входитиме до складу коаліції депутатських фракцій і таким чином отримає статус парламентської опозиції.

Доведено доцільність зміни порядку утворення коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, що встановлений ст.61 Регламенту Верховної Ради України. Доведено, що статус парламентської опозиції отримують фракції народних депутатів України (фракція) автоматично, оскільки депутатські фракції, що не увійшли до складу коаліції депутатських фракцій, тим самим заявили про наявність концептуальних розбіжностей з політичною позицією, покладеною в основу створення "парламентської більшості”, тобто заявили про свою опозиційність.

Вказується, що факт законодавчої невизначеності функцій, повноважень та організації діяльності парламентської опозиції створює дисбаланс у сфері реалізації обсягу прав між депутатами, що належать до коаліції депутатських фракцій та до парламентської опозиції. Виправлення такої ситуації можливе шляхом встановлення адекватної нормативно-правової регламентації правового статусу як коаліції депутатських фракцій, так і парламентської опозиції.

Враховуючи вищезазначене, дисертантом запропоновано низку конкретних пропозицій і рекомендацій щодо вдосконалення законодавства України в частині регламентації прав народного депутата України.

У підрозділі 2.3 "Обов'язки народного депутата” проводиться дослідження обов'язків народного депутата України крізь призму виділення обов'язків загального характеру та обов'язків, що кореспондують правам народного депутата України. Зазначається, що стосовно прав депутата обов'язки відіграють обмежувальну роль та, у свою чергу, покликані забезпечити ефективність його діяльності як представника народу.

Доведено необхідність внесення змін до чинної редакції Закону України "Про статус народного депутата України" з метою подолання дублювання положень Закону один одним, ліквідації застарілих положень та доповнення переліку обов'язків народного депутата обов'язками, що випливають зі змісту прийнятих змін до Конституції України.

Розділ третій "Гарантії діяльності та відповідальність народного депутата” містить два підрозділи.

У підрозділі 3.1 "Гарантії діяльності народного депутата” визначено, що система гарантій депутатської діяльності повинна сприйматись як невід'ємний елемент правового статусу парламентаря, дію якого спрямовано на забезпечення професійної роботи представників депутатського корпусу, що приносить максимальні та ефективні результати в інтересах народу. Проводиться дослідження стану нормативно-правової регламентації гарантій діяльності народного депутата України та визначаються шляхи оптимізації обсягу гарантій діяльності депутата.

За результатами дослідження поширених у конституційному праві підходів щодо класифікації гарантій діяльності парламентаря пропонується поділяти гарантії діяльності народного депутата України на такі групи:

1) непорушність повноважень та недоторканність депутата;

2) організаційно-процесуальні гарантії;

3) матеріальні гарантії;

4) соціальні гарантії;

5) гарантії трудових прав.

Значна увага приділяється дослідженню депутатської недоторканності. Проведено аналіз складових депутатської недоторканності - депутатського індемнітету та депутатського імунітету. Встановлено, що законодавством України не регламентовано процедуру позбавлення народного депутата України депутатської недоторканності. Таким чином, ця гарантія отримує абсолютний характер, що, беззаперечно, є негативним явищем. Здійснюється пошук шляхів реформування депутатської недоторканності, з цією метою проведено аналіз відповідних законопроектів, законодавства країн СНД та точок зору вчених-конституціоналістів. Автор доходить висновку, що необхідно звузити дію депутатського імунітету шляхом закріплення в законодавстві України норм, які передбачатимуть можливість без отримання дозволу з боку Верховної Ради України (зняття імунітету) в разі наявності підозри народного депутата у вчиненні злочину або адміністративного проступку провадити: відкриття справи; проведення слідчих дій; висунення обвинувачення; передачу справи на розгляд суду; притягнення до відповідальності в разі судового доведення факту вчинення злочину або адміністративного проступку. Надання дозволу Верховної Ради України на зняття депутатського імунітету необхідно зберегти винятково у випадках застосування таких заходів, як затримання чи арешт народного депутата до моменту винесення рішення судом по справі. Водночас доцільно врахувати практику більшості країн СНД щодо непоширення дії депутатського імунітету на випадки затримання депутата на місці вчинення ним злочину.

Досліджено обсяг та зміст організаційно-процесуальних, матеріальних, соціальних гарантій діяльності народного депутата України, гарантій його трудових прав і встановлено, що чинне законодавство України наділяє народних депутатів значним обсягом пільг та гарантій, які безпосередньо не пов'язані з виконанням парламентарями своїх обов'язків та невиправдано ставлять їх у привілейоване становище порівняно з іншими громадянами. Обґрунтовано необхідність перегляду в бік істотного скорочення існуючого обсягу вищезазначених гарантій діяльності народного депутата України.

На підставі аналізу, проведеного у підрозділі, запропоновано низку конкретних пропозицій і рекомендацій щодо вдосконалення законодавства України в частині регламентації гарантій діяльності народного депутата України.

У підрозділі 3.2 "Відповідальність народного депутата” проведено дослідження видів юридичної відповідальності, яким підлягає народний депутат України в межах чинного законодавства України.

Проводиться аналіз конституційної відповідальності депутата парламенту в контексті "позитивної” та "ретроспективної" юридичної відповідальності. Автор доходить висновку, що конституційна відповідальність народного депутата України - це відповідальний стан народного депутата України (позитивний аспект) за виконання покладених на нього функцій перед народом України, у випадку порушення якого, вчинення народним депутатом України конституційного делікту застосовуються примусові заходи впливу (негативний аспект), суть яких полягає у вилученні народного депутата України із сфери здійснення публічної влади, прийняття рішень, що стосуються інтересів усього суспільства, держави загалом або її окремого регіону (дострокове припинення повноважень народного депутата України). Зазначається, що в контексті правового статусу парламентаря конституційний делікт - це діяння (дія чи бездіяльність) парламентаря чи депутатського корпусу, яке не відповідає належній поведінці, передбаченій нормами конституційного права, і тягне за собою застосування заходів конституційної відповідальності (дострокове припинення повноважень окремого парламентаря чи депутатського корпусу загалом).

Підкреслюється, що правовий статус парламентаря є спеціальним правовим статусом громадянина, якого було обрано до складу парламенту, отже, на нього поширюються: кримінальна, адміністративна та цивільна відповідальність. Зазначається, що механізм застосування цивільної відповідальності є загальним як стосовно парламентаря, так і щодо інших суб'єктів правовідносин. У свою чергу, механізм притягнення парламентаря до кримінальної та адміністративної відповідальності має істотну відмінність від загального механізму притягнення суб'єкта правовідносин до таких видів юридичної відповідальності. Ця особливість пов'язана з дією однієї з гарантій депутатської діяльності - депутатською недоторканністю, а саме - із депутатським імунітетом.

На підставі аналізу чинного законодавства України визначено, що народний депутат України є суб'єктом трудових правовідносин. Таким чином, обґрунтовано поширення на народного депутата України двох видів юридичної відповідальності, що діють у межах трудового права, - дисциплінарної та матеріальної. Автором зазначається, що на парламентаря не поширюється загальна дисциплінарна відповідальність. Поряд із законодавчо закріпленою матеріальною відповідальністю у формі непроведення виплати дисертант вважає необхідним запровадження матеріальної відповідальності у формі відшкодування, а саме - повної матеріальної відповідальності парламентаря за втрату, пошкодження або знищення ним майна, яке передано (надано) депутату в користування з метою забезпечення належного рівня реалізації його повноважень.

Висновки

У результаті проведеного теоретичного дослідження конституційно-правових засад статусу народного депутата України автором сформульовано ряд висновків, пропозицій і рекомендацій, які спрямовані на вирішення завдань дисертаційного дослідження. Основні з них такі:

1. Правовий статус депутата - це комплексний інститут, що закріплює правове становище депутата в законодавчому, представницькому органі державної влади та у відносинах з іншими суб'єктами права і становить сукупність правових норм, що регулюють суспільні відносини, пов'язані з політико-правовою природою депутатського мандата, визначенням обсягу повноважень депутата, гарантіями його діяльності та юридичною відповідальністю.

Елементами правового статусу депутата є:

1) політико-правова природа депутатського мандата;

2) повноваження депутата;

3) гарантії депутатської діяльності;

4) юридична відповідальність депутата.

У процесі розкриття змісту правового статусу депутата необхідно враховувати норми як конституційного права, так й інших галузей права. Це поняття є ширшим за конституційний та конституційно-правовий статус депутата, оскільки включає їх як складові частини. Водночас воно поглинається поняттям "статус депутата”, яке передбачає фактичне становище депутата, визначене правовими та іншими соціальними нормами і забезпечене відповідними гарантіями.

2. Політико-правова природа депутатського мандата є комплексним елементом правового статусу депутата, що включає: тип депутатського мандата, термін дії депутатського мандата, виникнення та припинення дії депутатського мандата.

Тип депутатського мандата - це концепція побудови відносин між парламентарем та виборцями. Законодавче закріплення того чи іншого типу депутатського мандата позначається на правовому статусі парламентаря, його представницьких функціях, ступені залежності від волі виборців та можливості самостійного прийняття рішень у сфері реалізації отриманих повноважень. Сучасне конституційне право виділяє два типи депутатського мандата: імперативний та вільний мандат. У свою чергу, аналіз положень чинної редакції Конституції України доводить поєднання ознак вільного та імперативного мандатів через збереження прямої незалежності депутата від виборців, але включення елемента імперативності крізь призму відносин депутата з політичною партією (блоком політичних партій), за списком якої (го) було обрано депутата. Це дає підстави стверджувати про закріплення законодавством України нового типу депутатського мандата - змішаного типу депутатського мандата.

3. Необхідно розширити конституційний перелік обставин дострокового припинення повноважень народних депутатів України:

1) з метою забезпечення легітимної роботи парламенту, підвищення дисципліни праці депутата, захисту прав та свобод людини і громадянина запровадити дострокове припинення повноважень народного депутата України за рішенням суду в разі систематичної відсутності без поважних причин на пленарних засіданнях Верховної Ради України, засіданнях органів Верховної Ради України, до складу яких його обрано, протягом однієї сесії;

2) з метою уникнення на майбутнє суперечок щодо легітимності дострокового припинення повноважень Верховної Ради України у зв'язку з набуттям стану її неправомочності, в Конституції України прямо закріпити норму про право Президента України достроково припиняти повноваження Верховної Ради України в разі неможливості відновлення двох третин від складу Верховної Ради України.

У зв'язку з переходом України до парламентсько-президентської республіки виключити конституційну норму про заборону припинення повноважень Верховної Ради України, що обрана на позачергових виборах, проведених після дострокового припинення Президентом України повноважень Верховної Ради України попереднього скликання, протягом одного року з дня її обрання.

4. Принципи діяльності депутата становлять дві групи: перша група - принципи загального характеру (демократизму (народовладдя), пріоритету прав і свобод людини і громадянина, законності); друга група - принципи спеціального характеру (непорушності статусу депутата; рівноправності депутатів; колективного, вільного обговорення питань і прийняття рішень депутатами на засіданнях парламенту та його органів; гласності й урахування громадської думки; несумісності депутатського мандата).

Розгляд наукової дискусії щодо несумісності депутатського мандата з перебуванням на державній службі доводить, що народний депутат України перебуває на державно-політичній службі і є політичною посадовою особою. Таким чином, для подолання наявних колізій необхідно внести відповідні зміни до законодавства України, а у ч.2 ст.78 Конституції України слова "бути на державній службі” замінити словами "обіймати інші посади на державній та державно-політичній службі”.

5. Відсутність системного підходу до нормативної регламентації повноважень парламентаря як в Україні, так і в країнах СНД створює необхідність розв'язання цієї проблеми шляхом розробки єдиного підходу до класифікації повноважень парламентаря з подальшим відображенням у законодавстві. В основу такого підходу пропонується покласти загальні сфери реалізації повноважень парламентаря та загальновизнані філософські категорії "форма" і "зміст”.

Як основну модель класифікації повноважень народного депутата України пропонується використовувати поділ депутатських повноважень на дві загальні групи відповідно до загальних сфер діяльності парламентаря, у яких, у свою чергу, повноваження парламентаря об'єднуються в окремі групи за критерієм форм його діяльності.

Відповідно, першою загальною групою повноважень є повноваження народного депутата України у Верховній Раді України, яка включає такі групи повноважень: загальні повноваження; щодо участі у засіданнях Верховної Ради України; щодо участі у роботі депутатських об'єднань; повноваження щодо участі у роботі органів, утворених Верховною Радою України; щодо виконання доручень Верховної Ради України та її органів; щодо участі у роботі над законопроектами, іншими актами Верховної Ради України; щодо участі в парламентських слуханнях; щодо звернення із депутатським запитом. Другою загальною групою є повноваження народного депутата України серед виборців, що складається з таких груп повноважень: щодо підтримання зв'язків з виборцями; щодо роботи із органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями, об'єднаннями громадян України та іноземних держав; щодо роботи із засобами масової інформації; щодо направлення депутатських звернень.

6. За критерієм порядку та принципу створення необхідно розрізняти два типи депутатських об'єднань - прості та складні. Простими депутатськими об'єднаннями є депутатські фракції. Вони утворюються з народних депутатів, саме народними депутатами. Складними депутатськими об'єднаннями потрібно вважати коаліцію депутатських фракцій та парламентську опозицію. Вони утворюються на базі простих депутатських об'єднань, тобто є міжфракційними об'єднаннями. Можливе поєднання статусу простого та складного депутатського об'єднання, якщо: у Верховній Раді України буде створено депутатську фракцію, до складу якої входитиме більшість народних депутатів України (така депутатська фракція має права коаліції депутатських фракцій); лише одна депутатська фракція не входитиме до складу коаліції депутатських фракцій і таким чином отримає статус парламентської опозиції.

Вважаємо, існує необхідність зміни визначеного ст.61 Регламенту Верховної Ради України порядку утворення коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України. Рішення про об'єднання депутатської фракції в коаліцію депутатських фракцій повинно прийматися на засіданні депутатської фракції і фіксуватися у протоколі її засідання. Коаліційна угода має підписуватись від імені фракції головою фракції або уповноваженим на це відповідною фракцією народним депутатом, що є членом такої фракції. До коаліційної угоди мають додаватися списки членів депутатських фракцій, що сформували коаліцію, та завірені копії протоколів засідання депутатської фракції, на якому прийнято рішення про об'єднання в коаліцію депутатських фракцій.

У свою чергу, "парламентською опозицією" слід вважати депутатські фракції, що не увійшли до складу коаліції депутатських фракцій, тим самим заявили про наявність концептуальних розбіжностей із політичною позицією, покладеною в основу створення "парламентської більшості”, тобто заявили про свою опозиційність.

7. Право законодавчої ініціативи народного депутата України - це право внесення до Верховної Ради України законодавчих пропозицій у формі: законопроекту, проекту постанови та іншого акта Верховної Ради України. Пропозиції та поправки, які вносяться народним депутатом до тексту законодавчої пропозиції, що перебуває на розгляді Верховної Ради України, потрібно вважати похідними формами законодавчої ініціативи депутата. Слід виділяти індивідуальну, спільну та колективну законодавчі ініціативи депутатів парламенту. Під індивідуальною законодавчою ініціативою необхідно розуміти внесення законодавчої пропозиції на розгляд парламенту депутатом особисто. Спільною законодавчою ініціативою є внесення законодавчої пропозиції за підписом кількох депутатів. Колективною законодавчою ініціативою є внесення законодавчої пропозиції групою депутатів у разі встановлення законодавчої вимоги щодо подання певної законодавчої пропозиції групою депутатів визначеної кількості.

8. Аналіз стану чинного законодавства України у сфері регулювання повноважень (прав і обов'язків) народного депутата України доводить необхідність проведення його суттєвого реформування. Підтвердженням цього є:

1) проблеми у сфері системної нормативно-правової регламентації повноважень парламентаря;

2) наявність подвійних стандартів, коли одна і та сама норма є одночасно правом та обов'язком народного депутата;

3) відхилення від ідей, закладених нормами Конституції України;

4) створення фактичного дисбалансу в можливості повноцінної реалізації повноважень між депутатами, що належать до коаліції депутатських фракцій та до "парламентської опозиції”;

5) необхідність внесення змін та доповнень до законодавства, зумовлена набуттям чинності змін, внесених до Конституції України.

9. Для кращого розуміння та вивчення структурних особливостей гарантій депутатської діяльності пропонується використовувати їх поділ на такі групи:

1) депутатська недоторканність та охорона прав депутата;

2) організаційно - процесуальні гарантії;

3) матеріальні гарантії;

4) соціальні гарантії;

5) гарантії трудових прав.

З метою приведення інституту депутатської недоторканності в Україні у відповідність із міжнародними правовими стандартами, усунення суперечності в чинному законодавстві України, збереження рівності громадян перед законом, припинення зловживання правом з боку народних депутатів України необхідно звузити зміст депутатського імунітету та поширити його дію винятково на застосування затримання чи арешту народного депутата до винесення обвинувального вироку судом, крім випадків затримання на місці злочину.

Чинне законодавство України наділяє народних депутатів значним обсягом необґрунтованих пільг та гарантій, що призводить до дискредитації принципу соціальної справедливості, конституційного принципу рівності всіх громадян у правах і свободах, у тому числі і щодо прав на отримання пільг. З огляду на це існує необхідність скасування та обмеження значної частини організаційно-процесуальних, матеріальних, соціальних і трудових гарантій (пільг), які безпосередньо не пов'язані з виконанням депутатами своїх обов'язків або невиправдано ставлять депутатів у привілейоване становище порівняно з іншими громадянами.

10. Конституційна відповідальність парламентаря - це відповідальний стан парламентаря (позитивний аспект) за виконання покладених на нього функцій перед народом (вільний та змішаний типи мандата) чи перед виборцями відповідного виборчого округу (імперативний тип мандата), у випадках порушення якого, вчинення парламентарем конституційного делікту, застосовуються примусові заходи впливу (негативний аспект), суть яких полягає у вилученні відповідного суб'єкта із сфери здійснення публічної влади, прийняття рішень, що стосуються інтересів усього суспільства, держави загалом або її окремого регіону (дострокове припинення повноважень парламентаря).

11. Факт обрання особи до складу парламенту необхідно розглядати як укладання строкової трудової угоди, в якій характер відносин працівника (обраної особи) та роботодавця (народу держави) визначається шляхом законодавчого закріплення відповідного типу депутатського мандата. Парламентар є суб'єктом трудових правовідносин, тому до нього можуть бути застосовані два види юридичної відповідальності, що діють у межах трудового права, - дисциплінарна та матеріальна. Відповідні норми мають міжгалузевий характер, за функціональною спрямованістю вони входять до предмета конституційного та конституційно-процесуального права, а за предметною - до трудового.

На парламентаря поширюється лише спеціальна дисциплінарна відповідальність. Це пов'язано з тим, що він є політичною посадовою особою та перебуває на державно-політичній службі.

Поряд із законодавчо закріпленою матеріальною відповідальністю народного депутата у формі непроведення виплати необхідним є запровадження матеріальної відповідальності у формі відшкодування, а саме - повної матеріальної відповідальності за втрату, пошкодження або знищення депутатом майна, яке надано йому в користування з метою забезпечення належного рівня реалізації його повноважень. До такого майна відносять:

1) обладнання сесійної зали та інших робочих приміщень Верховної Ради України;

2) майно, що надається в користування народному депутату України згідно із Законом України "Про статус народного депутата України”. Такі заходи мають бути закріплені в Законі України "Про статус народного депутата України" для підвищення рівня бережливого ставлення парламентаря до майна, використання якого забезпечує виконання ним представницьких функцій.

12. Аналіз чинного законодавства України на предмет закріплення в ньому правового статусу народного депутата України дає підстави зробити висновок про необхідність його комплексного реформування шляхом:

1) внесення змін до Конституції України;

2) прийняття нової редакції Закону України "Про статус народного депутата України”;

3) прийняття Закону України "Про парламентську опозицію”;

4) прийняття Закону України "Про Регламент Верховної Ради України”;

5) внесення змін до Закону України "Про тимчасові слідчі комісії, спеціальну тимчасову слідчу комісію і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України”;

6) внесення змін до Закону України "Про комітети Верховної Ради України”.

Список опублікованих праць за темою дисертації

1. Александров О.А. Адміністративне право: навч. посіб. / Олександр Анатолійович Александров. - К.: НАДУ, 2008. - 64 с.

2. Александров О.А. Депутатська недоторканість / О.А. Александров // Вісн. Київ. нац. ун-ту імені Тараса Шевченка. - К.: Київ. нац. ун-т імені Тараса Шевченка, 2001. - Вип. № 42. - С.24-29. - (Серія "Юридичні науки”).

...